935/16 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 32/2017

Processo n.º 935/16

Plenário

Ao primeiro dia do mês de fevereiro do ano de dois mil e dezassete, achando-se presentes o Conselheiro Presidente Manuel da Costa Andrade, Conselheiros José António Teles Pereira, Maria de Fátima Mata-Mouros, Joana Fernandes Costa, Catarina Sarmento e Castro, Pedro Machete, João Pedro Caupers, Lino Rodrigues Ribeiro, Fernando Vaz Ventura, Maria Clara Sottomayor, Gonçalo Almeida Ribeiro, Maria José Rangel de Mesquita e Claudio Ramos Monteiro, foram trazidos à conferência os presentes autos.

Após debate e votação, e apurada a decisão do Tribunal, foi pelo Exmo. Conselheiro Presidente ditado o seguinte:

I. Relatório

1. A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., e K., na qualidade de membros do Conselho de Administração da Caixa Geral de Depósitos, S.A., foram, nos termos do artigo 3.º, n.º 1, da Lei n.º 4/83, de 2 de abril, notificados para, no prazo de 30 dias, apresentarem no Tribunal Constitucional a declaração de património, rendimentos e cargos sociais a que se referem os artigos 1.º e 2.º do mesmo diploma, ou justificarem a razão pela qual o não faziam.

Na sequência dessas notificações, seis dos notificados, B., I., A., E., G., e H., apresentaram as suas declarações junto do Tribunal. Os quatro últimos, porém, juntamente com quatro dos cinco notificados que não apresentaram as suas declarações (os mandatários de K. juntaram cópia da procuração respetiva ao processo, tendo protestado juntar posteriormente o original; tal, porém, não chegou a suceder), vieram contestar que estivessem abrangidos pelas obrigações constantes da Lei n.º 4/83.

2. O notificado A. veio ainda, a título subsidiário, opor-se à consulta e divulgação da sua declaração, ao abrigo do disposto no artigo 6.º, n.º 2, da Lei n.º 4/83. Tal oposição, pressupondo, logicamente, a existência do dever de apresentação da declaração, não será, porém, apreciada no presente acórdão, mas apenas, se for caso disso, em aresto posterior.

3. Os argumentos aduzidos pelos notificados que, em pronúncia conjunta, vieram contestar a sua sujeição aos deveres previstos na Lei n.º 4/83 são, em síntese, os seguintes:

«(…)

[A]s disposições legais que impõem a entrega ao Tribunal Constitucional de declarações de rendimentos, ativos e passivos patrimoniais e cargos sociais constituem restrições de direitos, liberdades e garantias, em particular os direitos, liberdades e garantias à reserva da intimidade da vida privada e familiar, ao estabelecimento, por lei, de garantias efetivas contra a obtenção e utilização abusivas ou contrárias à dignidade humana de informações relativas às pessoas e famílias, ao desenvolvimento da personalidade (art. 26.º, 1, 2 CRP) e a formas adequadas de proteção de dados pessoais (art. 35.º, 6 CRP)».

(…)

«Tratando-se de uma restrição, aquela imposição fica, portanto, sujeita ao regime constitucional das restrições de direitos, liberdades e garantias (art. 18.º CRP). Importa salientar dois aspetos.

Primeiro, a imposição da entrega da declaração em causa só pode ser constitucionalmente enquadrada e eventualmente justificada pela prossecução de direitos ou interesses constitucionalmente protegidos (art. 18.º, 2 CRP)».

(…)

«Segundo, a imposição da entrega da declaração em causa está necessariamente submetida à reserva de lei (também art. 18.º, 2 CRP)».

(…)

«No caso presente, isto significa que o Tribunal Constitucional só poderá concluir pela existência de um dever dos Notificados apresentarem a declaração prevista no art. 1.º LCPRTCP [a Lei n.º 4/83] caso seja possível identificar uma norma legal que lhes imponha tal dever de forma precisa e inequívoca».

(…)

«A expressão gestor público empregue no art. 4.º, 3, a) LCPRTCP não é apenas uma designação natural ou material da perífrase descritiva membro de órgão de gestão de empresa pública. Pelo contrário, aquela expressão constitui um conceito técnico-jurídico, definido no art. 1.º, 1 EGP [Estatuto do Gestor Público], nos termos do qual “considera-se gestor público quem seja designado para órgão de gestão ou administração das empresas públicas abrangidas pelo Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de dezembro”».

(…)

«Simplesmente, sucede que o art. 2.º do Decreto-Lei n.º 39/2016, de 28 de julho, aditou ao art. 1.º EGP um n.º 2 nos termos do qual “o presente decreto-lei não se aplica a quem seja designado para órgão de administração de instituições de crédito integradas no setor empresarial do Estado e qualificadas como ‘entidades supervisionadas significativas’, na aceção do ponto 16) do artigo 2.º do Regulamento (EU) n.º 468/2014, do Banco Central Europeu, de 16 de abril de 2014”».

(…)

«A CGD é uma empresa pública integrada no setor empresarial do Estado (…); é uma instituição de crédito (…); uma vez que o BCE assim a declarou, é uma entidade supervisionada significativa».

(…)

«Ora, dependendo a qualificação de alguém como gestor público em exclusivo da sua subsunção ao conceito do art. 1.º, 1 EGP, os membros dos órgãos de administração da CGD eleitos depois da entrada em vigor da atual versão do art. 1.º, 2 EGP, ou seja, desde 29 de julho de 2016, como é o caso dos Notificados, não são passíveis de qualificação como gestores públicos. E, dependendo a previsão do art. 4.º, 3, a) LCPRTCP da qualificação de alguém como gestor público, aqueles membros dos órgãos de administração da CGD não recaem nela e, como tal, não estão sujeitos, com fundamento nela, à apresentação de qualquer declaração».

(…)

«Na hipótese de se aceitar que os Notificados não têm o dever de entregar ao Tribunal Constitucional a declaração prevista no art. 1.º LCPRTCP por se reconduzirem ao art. 4.º, 3, a) da mesma lei, poderia então afirmar-se a existência de tal dever por aplicação da al. b) daquela disposição, que qualifica os “titulares de órgão de gestão de empresa participada pelo Estado, quando designados por este” como titulares de altos cargos públicos, portanto obrigados pelo art. 1.º da mesma lei à apresentação ao Tribunal Constitucional de uma declaração de rendimentos, ativos e passivos patrimoniais e cargos sociais».

(…)

«Este argumento também não pode proceder.

Tal como o conceito de gestor público, o conceito de empresa participada não é um conceito natural ou material, mas um conceito técnico-jurídico definido com precisão na lei. Nos termos do art. 7.º, 1 RJSPE [Regime Jurídico do Setor Público Empresarial], “são empresas participadas todas as organizações empresariais em que o Estado ou quaisquer outras entidades públicas, de caráter administrativo ou empresarial, detenham uma participação permanente, de forma direta ou indireta, desde que o conjunto das participações políticas não origine influência dominante nos termos do artigo 9.º”. Ou seja, são empresas participadas aquelas em que uma entidade pública detenha uma participação permanente e que não sejam empresas públicas».

(…)

«Ora, como já se viu, a CGD é uma empresa pública, pelo que não pode ser considerada uma empresa participada».

A este propósito, alegam ainda os notificados que «a introdução do novo n.º 2 do art. 1.º EGP pelo art. 2.º do Decreto-Lei n.º 39/2016, de 28 de julho, foi finalisticamente determinada pelo propósito de “alcançar o objetivo de maior competitividade das instituições de crédito públicas” pelo meio de submeter os administradores das empresas públicas que sejam entidades supervisionadas significativas a um estatuto similar ao dos seus homólogos das empresas privadas da mesma natureza, assumindo-se que a “efetividade do controlo exercido” sobre os primeiros se fará em exclusivo, tal como em relação aos segundos, através da “regulação hoje aplicável a qualquer instituição de crédito” [todas as citações são do preâmbulo do Decreto-Lei n.º 39/2016]. Ora, esta finalidade não consente outra interpretação senão aquela segundo a qual o novo art. 1.º, 2 EGP visou afastar a aplicação, aos membros dos órgãos de gestão das empresas públicas que sejam entidades públicas significativas, de qualquer estatuição dependente do preenchimento da factispécie conceptual do gestor público. O que, como é evidente, bloqueia, no plano sistemático, qualquer tentativa de, no âmbito da LCPRTCP, fazer entrar pela janela aquilo a que se pretendeu fechar a porta – ou seja, qualquer tentativa para, por via de forçada subsunção no conceito de titulares de órgão de gestão de empresa participada pelo Estado, submeter a uma determinada estatuição pessoas que do respetivo âmbito se tinha pretendido excluir mediante a sua subtração ao conceito de gestor público» [todos os itálicos no original].

Por último, os notificados rebatem aqueles que, na sua perspetiva, seriam os argumentos equacionáveis no sentido da inconstitucionalidade da norma contida no artigo 1.º, n.º 2, do EGP: (1) esta disposição ter caráter individual, (2) violar o princípio da igualdade, (3) e/ou violar a reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República para definir as bases gerais das empresas públicas. Nenhum deles teria cabimento.

4. Tendo sido concedida vista ao Ministério Público, o Senhor Procurador-Geral Adjunto pronunciou-se no sentido de que os notificados devem ser considerados como gestores públicos para efeitos do artigo 4.º, n.º 3, alínea a), da Lei n.º 4/83, estando, por isso, obrigados à apresentação no Tribunal Constitucional da declaração prevista no artigo 1.º desse diploma. Alegou, em síntese, o seguinte:

«(…)

Ao recortar o âmbito subjetivo de aplicação da lei [Lei n.º 4/83], o artigo 4.º (Elenco), enuncia três classes de titulares: “cargos políticos” (n.º 1), “equipados a cargos políticos” (n.º 2) e “altos cargos públicos” (n.º 3).

No que respeita a estes últimos, logo a encetar, a lei usa a expressão ou sintagma “gestor público” [art. 4.º, n.º 3, alínea, a)]. Porém, a definição desse conceito técnico-jurídico não consta deste diploma legislativo [parênteses retos no original].

De modo que a prática jurisprudencial, de modo reiterado e constante, tem tratado esta técnica legislativa como consubstanciando uma “remissão implícita” entre dois diplomas legislativos, de um que simplesmente faz uso da expressão em causa, para outro que contém a respetiva definição legal (…)».

(…)

«O que importa sobretudo salientar desta linha jurisprudencial, em traços largos, é que a determinação do sentido do termo “gestor público”, para os efeitos do controle público da riqueza, opera através da receção material da definição legal desse conceito técnico-jurídico constante do EGP [Estatuto do Gestor Público], tal como vigorava e era conhecido à data da intervenção normativa em causa pelo legislador do regime jurídico do controle público da riqueza (…)».

(…)

«Este modo de reconstituir o pensamento legislativo é consonante com o sentido técnico das palavras da lei, em matéria do controlo público da riqueza, está em harmonia com a coerência sistemática e, finalmente, promove a prossecução da teleologia do regime jurídico do CPRTCP [regime jurídico do controle público da riqueza dos titulares de cargos políticos, aprovado pela Lei n.º 4/83, com alterações subsequentes].

O que há aqui de particularmente notável, em suma, é o pôr em consonância a letra da lei (gestor público), com a materialidade a que a mesma se refere (empresa de mão pública, financiada e gerindo recursos financeiros públicos, administrada por titulares designados por decisão pública e em prossecução de interesses públicos), e a sua finalidade precípua (“levantamento dos casos em que os interesses privados podem afetar a atuação dos homens públicos”), tornando esta doutrina jurisprudencial na mais acertada concretização do programa legislativo em causa.

E tal solução hermenêutica, como tentaremos demonstrar, não foi prejudicada pela superveniência do n.º 2 do artigo 1.º do EGP (…)».

(…)

«Com efeito, primeiramente, importa notar que os diplomas legais em causa (CRPTCP e EGP), são estrutural e funcionalmente autónomos, sem prejuízo de uma virtual conexão entre ambos, estritamente confinada à expressão (e definição legal de) “gestor público”.

Com efeito, têm forma legal e emanam de autoridades normativas diversas (lei da Assembleia da República; decreto-lei do Governo).

Os respetivos destinatários são diferenciados (de âmbito geral, titulares de cargos políticos, equiparados e altos cargos públicos; de âmbito particular, gestores públicos).

Os conteúdos normativos são, por outro lado, distintos (um dever especial, de declaração; um “estatuto” de direitos, deveres, sujeições, competências e regalias, sendo certo que no estatuto do gestor público não se prevê o dever de declaração da riqueza, porém já contém disposições expressas sobre o paralelo dever específico “incompatibilidades e impedimentos”, EGP, art. 22.º).

Finalmente, mas não menos importante, a teleologia de cada um dos dois diplomas em causa é própria e diferenciada (controle público, da riqueza de titulares de cargos políticos, equiparados e altos cargos públicos, por um lado; estatuto dos gestores públicos, por outro).

Portanto, vale aqui o argumento da sede da matéria (sedes materiae), ou seja, em virtude da sua colocação sistemática em sede do EGP, e não havendo indícios perentórios de um intuito legislativo visando a irradiação dessa ressalva conceitual, deve a mesma ficar circunscrita a esse domínio estatutário (…)».

«Depois, o próprio plano literal corrobora tal entendimento, pois o texto é explícito ao demarcar o seu âmbito de competência ao “presente decreto-lei”, ou seja, ao Decreto-Lei n.º 71/2007, de 27 de março, na redação que por último lhe tinha sido conferida pelo Decreto-Lei n.º 8/2012, de 18 de janeiro (EGP)».

«Por outra parte, a consideração dos procedimentos de supervisão bancária da União Europeia, a que se alude na exposição de motivos e no texto em causa não tolhe, nem pode tolher, o regime interno do controlo público da riqueza».

(…)

«É verdade que, sendo assim, estarão atualmente em vigor dois conceitos legais diferenciados de “gestor público”: um, para efeitos de (ressalva) da aplicação do EGP, compreendo a definição legal do n.º 1, derrogada nos termos n.º 2 do artigo; e outro, para efeitos de aplicação do regime jurídico do CPRTCP, que compreende apenas a definição legal expressa, como princípio geral, no n.º 1 do aludido preceito.

Porém, isso não consubstanciará, atentas as diferenças materiais das questões jurídicas em jogo em cada um dos domínios em causa, uma incoerência normativa e valorativa do plano legislativo em causa.

Com efeito, como observa agudamente a melhor doutrina, do que se trata em rigor é de uma instância de “contradições de técnica legislativa” (…)».

(…)

«Contradição valorativa existiria, sim, com severa quebra da “unidade da ordem jurídica no seu aspeto material”, enquanto referida ao postulado da “coesão intrínseca entre as normas, à coerência valorativa dos respetivos conteúdos” (BAPTISTA MACHADO, Âmbito de Eficácia e Âmbito de Competência das Leis (Limites das Leis e Conflitos das Leis), reimpressão, Almedina, Coimbra, 1988, 212 a 214 (212) (…), em caso de aplicação da derrogação singular e material da definição legal expressa no artigo 1.º, n.º 2, cit., em apreço.

Pois devendo os ora requerentes, enquanto membros do conselho de administração da CGD, SA, por excelência e “materialmente”, ser considerados como “gestores públicos”, no sentido da definição legal (…), não estariam, ainda assim, abrangidos pelo regime jurídico em causa, diversamente de todos os demais gestores públicos [art. 4.º, n.º 3, alínea a)]. E, o que seria ainda mais incoerente, que os mesmos estivessem exonerados desses deveres de declaração, ao qual, porém, já estão inequivocamente sujeitos os “titulares de órgão de gestão de empresa participada pelo Estado, quando designados por este” [art. 4.º, n.º 3, alínea b)], ou seja, de gestores de empresas nas quais o Estado declaradamente não exerce “influência dominante”» [parênteses retos no original].

«Finalmente, ainda se dirá que vem aqui a ponto, em razão do já mencionado caráter de derrogação singular e material que é de imputar ao conteúdo normativo do artigo 1.º, n.º 2, cit., invocar a pertinência de interpretar restritivamente tal preceito excecional» [todos os itálicos no original].

5. Sobre o parecer do Senhor Procurador-Geral Adjunto vieram pronunciar-se os notificados A., C., D., E., F., G., H., J., K. e I., tendo concluído no sentido de que não estão sujeitos ao dever de apresentação da declaração de património, rendimentos e cargos sociais.

II. Fundamentação

6. Ao abrigo do disposto no artigo 109.º, n.º 2, da Lei do Tribunal Constitucional, cabe ao Tribunal Constitucional, em sessão plenária, resolver as dúvidas relativas à existência, num caso concreto, do dever de apresentação da declaração de património, rendimentos e cargos sociais prevista no artigo 1.º da Lei n.º 4/83, de 2 de abril – Lei do Controle Público da Riqueza dos Titulares de Cargos Políticos –, alterada por último pela Lei n.º 38/2010, de 2 de setembro.

A questão que, no presente caso, se coloca consiste em saber se os membros do Conselho de Administração da Caixa Geral de Depósitos, S.A. (CGD) que assumiram funções no dia 31 de agosto de 2016 (conforme resulta da deliberação social tomada pelo Estado e documentada na Ata n.º 4/2016, junta aos autos) são de considerar titulares de altos cargos públicos para efeitos da Lei n.º 4/83, e estão, por essa razão, obrigados à entrega da declaração de início de funções nela prevista (embora a dúvida tenha sido colocada por apenas oito dos membros do Conselho de Administração da CGD., respeita a todos).

Mais especificamente, importa determinar se, face às alterações que o Decreto-Lei n.º 39/2016, de 28 de julho, introduziu no Decreto-Lei n.º 71/2007, de 27 de março – Estatuto do Gestor Público (EGP) –, as entidades em causa deixaram de ser abrangidas pela alínea a) do artigo 4.º, n.º 3, da Lei n.º 4/83, deixando, por via disso, de estar obrigadas à entrega da declaração imposta por esta lei.

7. Já depois de iniciado o processo sub juditio, entrou em vigor a Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 2017. Ao abrigo do seu artigo 47.º, n.º 1, alínea b), «[a]os membros do órgão de administração de instituições de crédito integradas no setor empresarial do Estado e qualificadas como “entidades supervisionadas significativas”, na aceção do ponto 16) do artigo 2.º do Regulamento (UE) n.º 468/2014, do Banco Central Europeu, de 16 de abril de 2014, são aplicáveis as regras e deveres constantes» (…) «[d]a Lei n.º 4/83, de 2 de abril, com as alterações introduzidas pelas Leis n.os 38/83, de 25 de outubro, 25/95, de 18 de agosto, 19/2008, de 21 de abril, 30/2008, de 10 de julho, e 38/2010, de 2 de setembro». O n.º 2, por sua vez, estabelece que o regime constante do n.º 1 se aplica aos mandatos em curso.

Tendo a Lei n.º 42/2016 entrado em vigor no dia 1 de janeiro de 2017 (cfr. o artigo 276.º), não releva para o esclarecimento da dúvida pertinente no âmbito do presente caso, que respeita à existência dos deveres em questão desde a data em que os membros do Conselho de Administração da CGD iniciaram funções, no dia 31 de agosto de 2016. Não será, por isso, tida em conta na análise que se segue.

8. De acordo com o artigo 4.º, n.º 3, alínea a), da Lei n.º 4/83, na redação que por último lhe foi dada pela Lei n.º 38/2010, contam-se entre as entidades que, para efeitos dessa lei, são consideradas titulares de altos cargos públicos os gestores públicos. Já ao abrigo do disposto na alínea b) do mesmo preceito, são também abrangidos pelos deveres constantes da Lei n.º 4/83 os «[t]itulares de órgão de gestão de empresa participada pelo Estado, quando designados por este».

A menção expressa ao conceito de gestor público não resulta da versão originária da Lei n.º 4/83, tendo sido introduzida pela Lei n.º 25/95, de 18 de agosto. Na primeira versão do diploma, o respetivo artigo 4.º, n.º 2, equiparava a cargo político, para efeitos da lei, o de gestor de empresa pública. Tal não podia ser explicado pela inexistência, no ordenamento jurídico, de uma referência ao conceito de gestor público. Com efeito, vigorava então o Decreto-Lei n.º 464/82, de 9 de dezembro, que aprovava o estatuto do gestor público (sucedendo, de resto, ao Decreto-Lei n.º 831/76, de 25 de novembro). De acordo com o seu artigo 1.º, n.º 1, eram de considerar «gestores públicos os indivíduos nomeados pelo Governo para os órgãos de gestão das empresas públicas ou para os órgãos das empresas em que a lei ou os respetivos estatutos conferirem ao Estado essa faculdade». O conceito de gestor de empresa pública da Lei n.º 4/83 era, portanto, menos abrangente que o de gestor público do Decreto-Lei n.º 464/82.

A Lei n.º 25/95 veio alargar o número de entidades sujeitas ao dever de entrega de declaração de património e rendimentos. No que releva para o caso sub juditio, é de destacar a nova redação do artigo 4.º, n.º 3, da Lei n.º 4/83, que passou a determinar a equiparação a titulares de cargos políticos, para efeitos dessa lei, tanto dos gestores públicos – alínea a) – como dos administradores designados por entidade pública em pessoa coletiva de direito público ou em sociedade de capitais públicos ou de economia mista – alínea b).

9. A introdução dos gestores públicos no universo das entidades a que a Lei n.º 4/83 obrigava a entregar a declaração pressupunha a determinação do sentido e alcance deste conceito – gestor público – nos termos e para efeitos desta lei. Constando de outro diploma legal, relativo precisamente ao estatuto do gestor público, uma definição precisa do conceito, foi esta tomada como referência para a interpretação da menção correspondente na Lei n.º 4/83. Sem tomarmos ainda partido sobre a propriedade e o alcance de tal referência, importa começar por determinar qual o conceito de gestor público no próprio EGP, após a alteração legislativa introduzida pelo Decreto-Lei n.º 39/2016. Assim é porque a eventual conclusão no sentido de que os notificados são gestores públicos nos termos desse diploma implica desde logo a improcedência do argumento segundo o qual não estão sujeitos à obrigação de entrega da declaração de início de funções imposta pela Lei n.º 4/83.

As disposições relevantes do EGP têm atualmente o seguinte teor:

Artigo 1.º

Gestor Público

1 - Para os efeitos do presente decreto-lei, considera-se gestor público quem seja designado para órgão de gestão ou administração das empresas públicas abrangidas pelo Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de dezembro.

2 - O presente decreto-lei não se aplica a quem seja designado para órgão de administração de instituições de crédito integradas no setor empresarial do Estado e qualificadas como 'entidades supervisionadas significativas', na aceção do ponto 16) do artigo 2.º do Regulamento (UE) n.º 468/2014, do Banco Central Europeu, de 16 de abril de 2014.

Não há quaisquer dúvidas – tal como nunca houve em relação ao anterior corpo único do artigo 1.º – de que o n.º 1 abrange os membros do Conselho de Administração da CGD. De acordo com esta disposição, considera-se simplesmente gestor público quem seja designado para órgão de gestão ou administração das empresas públicas abrangidas pelo Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de dezembro (entretanto substituído pelo Decreto-Lei n.º 133/2013, diploma para o qual se deve agora considerar feita a remissão, nos termos do respetivo artigo 71.º). Sendo a CGD uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos (cfr. o artigo 1.º dos seus estatutos), deve ser caracterizada, ao abrigo do disposto nos artigos 5.º, n.º 1, e 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 133/2013, como uma empresa pública. Nesta medida, os seus administradores são, nos termos e para efeitos do n.º 1 do artigo 1.º do EGP, gestores públicos.

A CGD é uma instituição de crédito (cfr. o artigo 4.º dos seus estatutos), integrada, enquanto empresa pública, no setor empresarial do Estado (cfr. o artigo 5.º dos seus estatutos, e os artigos 2.º, n.º 2, 5.º. n.º 1, e 9.º, n.º 1, todos do Decreto-Lei n.º 133/2013). É uma “entidade supervisionada significativa”, na aceção do ponto 16) do artigo 2.º do Regulamento (UE) n.º 468/2014, do Banco Central Europeu, de 16 de abril de 2014, uma vez que como tal é qualificada pelo BCE. Com efeito, consta da lista, atualizada em 15 de novembro de 2016, aprovada pelo BCE ao abrigo do disposto no n.º 4 do artigo 6.º do Regulamento (UE) n.º 1024/2013 do Conselho, de 15 de outubro de 2013, e do artigo 43.º do já referido Regulamento (UE) n.º 468/2014, do Banco Central Europeu (a lista pode ser consultada em https://www.bankingsupervision.europa.eu/ecb/pub/pdf/list_of_supervised_entities_201611.en.pdf?a9caa144fa232a75fb36cf1213edd990). Por conseguinte, ao abrigo do disposto no artigo 1.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 71/2007, na versão resultante do Decreto-Lei n.º 39/2016, de 28 de julho, o EGP não se aplica aos membros do Conselho de Administração da CGD que entraram em funções no dia 31 de agosto de 2016.

Na pronúncia que alguns dos notificados entenderam efetuar no âmbito do processo em apreciação, afirma-se que o aditamento introduzido pelo Decreto-Lei n.º 39/2016 no artigo 1.º do EGP, do qual resultou o atual n.º 2 desse artigo, operou uma alteração do conceito de gestor público, nos termos da qual os titulares de órgãos de administração das empresas públicas com as características especificadas nesse aditamento não são gestores públicos. Por outras palavras, argumenta-se que a alteração legislativa reduziu a extensão do conceito.

Ora, tal argumento confunde o conceito de gestor público com o âmbito de aplicação do EGP. Uma coisa é saber qual o conjunto de indivíduos abrangidos por determinado conceito – neste caso, os indivíduos que integram a classe dos gestores públicos –; coisa diferente é saber qual o conjunto de indivíduos aos quais se aplica um determinado regime – neste caso, a classe dos destinatários do estatuto do gestor público. O artigo 1.º do EGP, através do seu n.º 1, define gestor público como «quem seja designado para órgão de gestão ou administração das empresas públicas», de onde decorre inequivocamente que são gestores públicos todos e quaisquer indivíduos com o predicado ou característica de serem designados para órgão de gestão ou administração de empresas públicas. O n.º 2 do mesmo artigo, por outro lado, vem subtrair ao âmbito de aplicação do EGP o subconjunto ou subclasse de gestores públicos abrangidos pelo conceito, mais restrito ou específico, de indivíduo «designado para órgão de administração de instituições de crédito integradas no setor empresarial do Estado e qualificadas como 'entidades supervisionadas significativas', na aceção do ponto 16) do artigo 2.º do Regulamento (UE) n.º 468/2014, do Banco Central Europeu, de 16 de abril de 2014.» O n.º 2 do artigo 1.º não só não altera o conceito de gestor público definido no n.º 1 do mesmo artigo, como na verdade pressupõe esse conceito: é justamente por serem gestores públicos, nos termos em que o conceito é definido no n.º 1, que os destinatários do n.º 2 têm de ser denotados por características ou predicados que os distinguem dentro da classe geral dos gestores públicos. Em suma, o significado do aditamento é simplesmente o seguinte: há uma espécie de gestor público – diferenciada por características específicas dentro do género gestor público – a que não se aplica o EGP. Isto, pelas razões que o legislador explicita no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 39/2016.

Poderia opor-se a este entendimento o seguinte argumento: visando as leis finalidades de ordem prática, nomeadamente a regulação ou ordenação do setor da realidade a que respeitam, não faz sentido que certo conceito seja definido pelo legislador em termos que se não repercutem imediatamente no âmbito de aplicação do diploma que tal conceito integre. Com efeito, as definições legais não são exercícios de especulação filosófica, orientados para a determinação da essência dos objetos a que digam respeito, mas instrumentos através dos quais o legislador recorta o âmbito de aplicação dos regimes que aprovou – a sua razão de ser é, por isso mesmo, eminentemente normativa e, por vias disso, pragmática. Daí que seja legítimo questionar qual o propósito de definir na lei um conceito de gestor público que não corresponde exatamente ao âmbito de aplicação do EGP.

A resposta parece óbvia. Importa ter presente que o conceito de gestor público no diploma que consagra o estatuto do gestor público é anterior à alteração legislativa operada pelo Decreto-Lei n.º 39/2016, dizendo por isso respeito a um momento em que a extensão do conceito e o âmbito de aplicação do regime coincidiam rigorosamente. É evidente que a forma mais indicada para modificar o quadro legal preexistente, no sentido de subtrair ao âmbito de aplicação do EGP os destinatários do atual n.º 2 do artigo 1.º, não passaria por repensar e reformular o conceito legal de gestor público. Bastaria introduzir uma cláusula de exceção. Foi justamente essa a opção seguida pelo legislador.

Para além de essa ser a solução mais indicada, dificilmente a lei poderia acolher solução diversa. Não parece viável recortar uma noção de gestor público que denote todos os indivíduos designados para órgão de gestão ou administração de empresas públicas, com exclusão daqueles a que se refere o atual n.º 2 do artigo 1.º do EGP. Tal conceito teria de ser: por um lado, suficientemente abstrato para abranger todos os indivíduos atualmente sujeitos ao EGP, na sua grande diversidade; por outro lado, não tão abstrato e extenso que nele pudessem caber os indivíduos a que se destina o atual n.º 2 do artigo 1.º. Só que não se vê facilmente como semelhante conceito seria logicamente possível. Dada a especificidade das características dos indivíduos abrangidos pelo Decreto-Lei n.º 39/2016 – especificidade essa, importa salientá-lo, que se prende com as razões excecionais expostas no preâmbulo desse diploma – a única forma de os subtrair ao âmbito de aplicação do EGP seria através da introdução de uma cláusula de exceção — o que é dizer: de um pressuposto negativo — na norma que determina esse âmbito de aplicação. O conteúdo dessa norma poderia ser expresso através da seguinte perífrase: o EGP aplica-se a todos os gestores públicos, entendendo-se por estes quem seja designado para órgão de gestão ou administração de empresas públicas, com a exceção daqueles gestores públicos que sejam designados para órgão de administração de instituições de crédito integradas no setor empresarial do Estado e qualificadas como 'entidades supervisionadas significativas', na aceção do ponto 16) do artigo 2.º do Regulamento (UE) n.º 468/2014, do Banco Central Europeu, de 16 de abril de 2014.

Conclui-se, pois, que os notificados são gestores públicos nos termos do EGP em vigor. Mas gestores públicos que o legislador de 2016 quis colocar fora do alcance do EGP. Dois enunciados que, pelas razões que ficam expostas, não são contraditórios entre si.

10. Mas ainda que se admitisse que o Decreto-Lei n.º 39/2016 alterou o conceito de gestor público no EGP, no sentido de excluir de tal conceito os destinatários do atual n.º 2 do artigo 1.º desse diploma, tal alteração não se repercutiria necessariamente na definição do que seja gestor público para efeitos da Lei n.º 4/83. Não estamos aqui perante uma remissão pura e simples, que permita ao intérprete abstrair do contexto normativo em que o conceito a preencher está inserido, e que é o da Lei n.º 4/83 e não o do EGP. Afinal, cada um dos diplomas está ordenado à prossecução das respetivas finalidades. Na verdade, a circunstância de o conceito de gestor público figurar como momento de comunicabilidade entre os dois diplomas – Estatuto do Gestor Público e Lei do Controle Público da Riqueza dos Titulares de Cargos Políticos – não significa necessariamente que ele tenha de valer exatamente com o mesmo sentido e alcance nos respetivos regimes. Menos ainda significa que as vicissitudes sofridas pelo conceito num ou noutro dos diplomas tenham que se refletir necessária e rigorosamente no outro. Estão em causa diplomas diferentes, animados por intencionalidades político-legislativas específicas, portadoras de axiologias e teleologias distintas. E, como tais, suscetíveis de impor sentidos não rigorosamente sobreponíveis a conceitos que correm (sub eodem nomine) nos dois diplomas legais. Isto à vista do axioma hermenêutico segundo o qual há uma incindível relação de «codeterminação dialética» (CASTANHEIRA NEVES) entre as leis e as palavras que as integram. No sentido de que são as palavras que fazem as leis – afinal as leis são ditas através de palavras – mas também são as leis que fazem as “suas” palavras. Nada, por isso, mais natural do que a eventualidade de as mesmas palavras significarem coisas diferentes em leis diferentes.

Tendo em conta esta autonomia valorativa, podemos dar como assente que a referência, pela Lei do Controle Público da Riqueza dos Titulares de Cargos Políticos, ao conceito de gestor público nada tem que ver com a sujeição dos indivíduos abrangidos por esse conceito ao EGP e aos direitos e deveres nele previstos – o que é, além do mais, demonstrado pelo sentido das revisões a que o regime constante daquele primeiro diploma foi sendo sucessivamente sujeito.

Aquando da revisão levada a cabo pela Lei n.º 25/95, o conceito de gestor público vigente no ordenamento jurídico era ainda o previsto no Decreto-Lei n.º 464/82, de 9 de dezembro. Tratava-se de um conceito restritivo de gestor público, que reservava tal qualidade aos indivíduos nomeados pelo Governo para os órgãos de gestão das empresas públicas ou para os órgãos de gestão das empresas em que a lei ou os respetivos estatutos conferissem ao Estado essa faculdade (cfr. artigo 1.º, n.º 1). E de que se encontravam expressamente excluídos «os indivíduos designados por eleição para os órgãos de gestão das sociedades de capitais públicos ou participadas» (artigo 1.º, n.º 3). O conceito de empresa pública era, por seu turno, o que constava do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 260/76, de 8 de abril, sendo integrado apenas pelas «empresas criadas pelo Estado, com capitais próprios ou fornecidos por outras entidades públicas para exploração de atividades de natureza económica e social» (artigo 1.º, n.º 1), dotadas de formas de gestão específicas caracterizadas pela tutela económica e financeira exercida pelo Governo (cfr. artigos 12.º a 14.º). Excluídas do conceito de empresas públicas estavam então as «sociedades de capitais públicos» – definidas no n.º 2 do artigo 48.º como «sociedades constituídas em conformidade com a lei comercial, associando o Estado e outras entidades públicas dotadas de personalidade de direito público ou de direito privado» −, bem como as «sociedades de economia mista» – definidas no mesmo lugar como «sociedades constituídas em conformidade com a lei comercial, em que se associam capitais públicos e privados nacionais ou estrangeiros».

Ora, foi justamente em razão das limitações inerentes aos conceitos de gestor público e de empresa pública que vigoravam à data no ordenamento jurídico − e da consequente impossibilidade de, mediante a exclusiva convocação dos mesmos, assegurar que o elenco dos sujeitos onerados com o dever de declarar os respetivos património, rendimentos e cargos sociais teria a abrangência ditada pelo imperativo de transparência na gestão de recursos públicos que constitui o desiderato do regime jurídico de controle público da riqueza − que, no âmbito da revisão levada a cabo pela Lei n.º 25/95, de 18 de agosto, foram equiparados aos titulares de cargos políticos, para os efeitos ali previstos, não apenas os gestores públicos (cfr. alínea a) do n.º 3 do artigo 4.º), como ainda os «administrador[es] designado[s] por entidade pública em pessoa coletiva de direito público ou em sociedade de capitais públicos ou de economia mista.» (alínea b) do n.º 3 do artigo 4.º).

Conforme se afirmou no Acórdão n.º 201/2011, «a introdução da alínea b) do n.º 3 do artigo 4.º resultante da Lei n.º 25/95, de 18 de agosto – administrador designado por entidade pública em pessoa coletiva de direito público ou em sociedade de capitais públicos ou de economia mista – em simultâneo com a al. a) – gestor público – explica-se» justamente «pelo propósito de complementar normativamente esta alínea, fazendo ingressar no regime jurídico do controlo público da riqueza em razão do cargo determinada realidade que, não sendo por esta à data comportada, de outro modo ficaria de fora», no caso, «a reportada aos indivíduos designados por eleição para os órgãos de gestão das sociedades de capitais públicos ou participadas sempre que o capital público tivesse tido uma intervenção determinante em tal eleição».

Da conjugação da alínea a) com a alínea b) do artigo 4.º, n.º 3, da Lei n.º 4/83, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 25/95, resulta, assim, com toda a clareza, que se pretendeu alargar o universo de indivíduos sujeitos ao dever de entrega da declaração prevista no artigo 1.º, maximizando-se o controle público da riqueza dos gestores de “dinheiros públicos”. Entendeu-se que a necessidade de tal controle não se verificava apenas em relação aos gestores de empresas públicas, como estava previsto na versão originária da Lei n.º 4/83. Face aos imperativos de transparência que constituem a razão justificativa da lei, todos os administradores designados pelo Estado ou outras entidades públicas nas empresas em que detêm participações (independentemente da natureza jurídica da empresa e de estar em causa a totalidade, a maioria ou uma minoria do capital) deveriam ser por ela abrangidos. São estas as razões que relevam: a participação e a designação públicas. É irrelevante, para os efeitos de transparência da Lei n.º 4/83, se aos indivíduos em questão se aplica ou não o EGP.

É neste contexto histórico e sistemático que se deve situar a referência ao conceito de gestor público.

11. Após a revisão levada a cabo pela Lei n.º 25/95, tanto o estatuto dos gestores públicos como o regime jurídico das empresas públicas sofreram profundas alterações.

O Decreto-Lei n.º 260/76, de 8 de abril, foi revogado pelo Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de dezembro, que estabeleceu «o regime do setor empresarial do Estado, incluindo as bases gerais do estatuto das empresas públicas do Estado» (artigo 1.º), tendo como principal novidade a ampliação do conceito de empresa pública. Na modelação decorrente do Decreto-Lei n.º 558/99 − transposta, sem alterações relevantes, para o mais recente regime jurídico do setor público empresarial, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 133/2013, de 18 de fevereiro, − o conceito de empresa pública passou a abranger quer as entidades públicas empresariais – correspondentes às antigas empresas públicas em sentido estrito (cf. artigos 2.º, n.º 2, e 23.º) –, quer «as sociedades constituídas nos termos da lei comercial, nas quais o Estado ou outras entidades públicas estaduais possam exercer, isolada ou conjuntamente, de forma direta ou indireta, uma influência dominante» em virtude da detenção da maioria do capital ou dos direitos de voto, ou do direito de designar ou de destituir a maioria dos membros do conselho de administração e fiscalização (artigo 5.º, n.º 1). A par das empresas públicas, passaram a integrar ainda o setor empresarial do Estado as empresas participadas, isto é, «as organizações empresariais que tenham uma participação permanente do Estado ou de quaisquer outras entidades públicas, de caráter administrativo ou empresarial, por forma direta ou indireta, desde que o conjunto das participações públicas não origine nenhuma das situações que conduza a uma posição de influência dominante» nos termos que relevam para a qualificação da empresa como pública (artigo 7.º, n.º 2).

Ao EGP aprovado pelo Decreto-Lei n.º 464/82, de 9 de dezembro, sucedeu, por seu turno, o previsto no Decreto-Lei n.º 71/2007, de 27 de março. Por força do disposto no respetivo artigo 1.º, passou a ser considerado gestor público, para os efeitos nele previstos, quem seja designado para órgão de gestão ou administração das empresas públicas abrangidas pelo Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de dezembro, podendo tal designação ocorrer por nomeação ou por eleição, nos termos da lei comercial (artigo 13.º, n.ºs 1 e 4).

Após a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 71/2007, de 27 de março, o regime jurídico do setor empresarial do Estado aprovado pelo Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de dezembro, foi revisto pelo Decreto-lei n.º 300/2007, de 23 de agosto, que teve como propósito «assegurar a harmonia entre aquele regime e o novo estatuto do gestor público». Na sequência de tal revisão, os membros dos órgãos de administração das empresas públicas, independentemente da respetiva forma jurídica, ficaram sujeitos ao EGP (cfr. artigo 15.º).

Foi neste contexto normativo, muito diverso do contexto que se registava à data da revisão levada a cabo pela Lei n.º 25/95, que teve lugar a alteração do regime do controle público da riqueza dos titulares dos cargos políticos introduzida pela Lei n.º 38/2010, de 2 de setembro. Tendo procedido à reorganização do elenco dos sujeitos obrigados à apresentação da declaração de património, rendimentos e cargos sociais, a Lei n.º 38/2010, de 2 de setembro, suprimiu a subcategoria dos cargos que o n.º 3 do artigo 4.º da Lei n.º 25/95 equiparava aos cargos políticos para esses efeitos, passando a agrupar, no âmbito da categoria dos titulares de altos cargos públicos, os gestores públicos [cfr. alínea a)] e os titulares de órgão de gestão de empresa participada pelo Estado, quando designados por este [cfr. alínea b)].

Na medida em que os conceitos de empresa pública, de empresa participada e de gestor público que vigoravam no ordenamento jurídico eram já suficientemente abrangentes para assegurar a integração no universo dos obrigados a declarar o respetivo património, rendimentos e cargos sociais de todos os membros dos órgãos de gestão das empresas constituídas por capitais exclusiva ou maioritariamente públicos ou para cuja designação a fração pública do capital social tivesse tido uma influência determinante, a Lei n.º 38/2010 não só abandonou a referência ao «administrador designado por entidade pública em pessoa coletiva de direito público ou em sociedade de capitais públicos ou de economia mista» que constava da alínea b) do n.º 3 do artigo 4.º da Lei n.º 4/83, na versão aprovada pela Lei n.º 25/95, como não recorreu a qualquer outra previsão complementar. Como se encontravam densificados à data, os conceitos de empresa pública, de empresa participada e de gestor público garantiam a sujeição ao dever de declarar de todos os titulares de cargos do setor empresarial do Estado em posição de «sujeitar a prestação do órgão» em que se encontrassem inseridos à «influência de interesses de outra ordem que não pública» (cfr. Acórdão n.º 455/07) e, com isso, ao preenchimento integral da finalidade, específica e abrangente, que preside ao regime do controle público da riqueza em razão do cargo.

12. Como resulta do que acaba de expor-se, a remissão para o conceito de gestor público que passou a constar da Lei n.º 4/83, na sequência da revisão levada a cabo pela Lei n.º 25/95, foi sempre realizada, em qualquer uma das versões que aquele diploma foi conhecendo, em atenção ao conteúdo da norma que em cada momento o definiu. Só assim se explica que o legislador tenha recorrido a conceitos complementares sempre que a definição legal de gestor público se revelou insuficiente para assegurar que o elenco dos sujeitos onerados pelo dever de declarar os respetivos património, rendimentos e cargos sociais tinha a abrangência ditada pelas exigências do imperativo de transparência na gestão de recursos públicos que constitui o desiderato do regime jurídico de controle público da riqueza. Imperativo esse que tem de ser compreendido em termos muito amplos, segundo a ideia de que a «obrigação de declarar o património, as atividades e funções privadas e os interesses particulares dos titulares de cargos públicos deriva da vontade de moralizar e melhorar a transparência da vida pública», sendo modelada precisamente em função do «levantamento dos casos em que os interesses privados podem afetar a atuação dos homens públicos» (cfr. nota justificativa inserta no projeto-lei 561/VI, um dos quatro que estiveram na génese da Lei n.º 25/95).

Foi em face destas alterações do regime, assim contextualizadas, e apenas em face delas, que o Tribunal Constitucional entendeu interpretar o conceito de gestor público constante da Lei n.º 4/83 por referência ao EGP sucessivamente em vigor. Admitiu mesmo, no Acórdão n.º 279/2010, que, a partir da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 71/2007, de 27 de março (embora ressalvando, naturalmente, as regras de aplicação da lei no tempo), o conceito deveria ser preenchido por referência à definição constante do artigo 1.º deste diploma – independentemente, portanto, de qualquer alteração à Lei n.º 4/83 posterior à efetuada pela Lei n.º 25/95 (no âmbito em questão, tal alteração veio apenas a verificar-se com a nova redação do artigo 4.º, n.º 3, efetuada pela Lei n.º 38/2010, de 2 de setembro).

Já no Acórdão n.º 242/2011 (a que depois aderiram os Acórdãos n.ºs 49/2012 e 44/2013), o Tribunal veio dizer que, «[q]uanto à previsão da alínea a), a densificação do conceito de gestor público só poder[ia] ser efetuada em termos correspondentes àqueles que constam do Dec. Lei n.º 71/2007, de 27 de março, por ser esta a normação vigente já no ordenamento jurídico aquando das alterações introduzidas pela Lei n.º 38/2010, de 2 de setembro».

13. Ao abrigo do disposto no artigo 1.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 71/2007, na versão resultante do Decreto-Lei n.º 39/2016, de 28 de julho, o EGP não se aplica aos membros do Conselho de Administração da CGD Porém, e como resulta da reconstituição da respetiva história legislativa, o preenchimento do conceito de gestor público para efeitos da Lei n.º 4/83 não se encontra vinculado, de um modo absoluto ou incondicional, ao conceito que releva no âmbito do EGP, em especial no âmbito subjetivo deste último. Pelo contrário, a relação entre os conceitos de gestor público em ambos os diplomas sempre se estabeleceu com base no pressuposto de que a definição constante do EGP teria a virtualidade de assegurar a plena congruência entre o elenco dos sujeitos que a lei quer onerar com o dever de declarar os respetivos rendimentos, património e cargos sociais e o imperativo de transparência na gestão de recursos públicos que constitui o desiderato do regime jurídico de controle público da riqueza.

Acresce não haver qualquer razão para supor que o Decreto-Lei n.º 39/2016 procurou modificar esse estado de coisas. De acordo com o seu preâmbulo, «[i]mpõe-se um ajustamento do estatuto dos titulares dos órgãos de administração que seja apto para alcançar o objetivo de maior competitividade das instituições de crédito públicas, sem perda de efetividade do controlo exercido sobre os respetivos administradores, preocupação que se encontra acautelada pela regulação hoje aplicável a qualquer instituição de crédito». Considerou-se, portanto, que as instituições de crédito públicas abrangidas pela exceção introduzida no artigo 1.º, n.º 2, do EGP seriam mais competitivas se os seus administradores não estivessem sujeitos às obrigações e aos constrangimentos do mesmo EGP. Tal ganho de competitividade não implicaria, além do mais, qualquer perda de efetividade do controle exercido sobre os respetivos administradores, devido à «regulação particularmente intensa, tanto a nível europeu, como nacional», incidente sobre a atividade das instituições de crédito, em especial das qualificadas como «entidades supervisionadas significativas».

Independentemente da bondade e razoabilidade de tal justificação, o que importa destacar, no âmbito do caso sub juditio, é que a finalidade da exceção à aplicação do EGP nada tem que ver com a sujeição dos administradores em questão aos deveres impostos pela Lei n.º 4/83. Com efeito, do EGP constam diversas obrigações, mas entre estas não se conta nenhuma que se relacione de alguma forma com a declaração de património e rendimentos prevista no artigo 1.º da Lei n.º 4/83. Além do mais, como vimos, a inclusão nesta lei de uma menção aos gestores públicos nunca teve como razão justificativa a circunstância de a estes se aplicar o EGP. O recurso ao conceito de gestor público constitui, simplesmente, um meio de, sinteticamente, abranger uma série de entidades a quem os deveres contidos na Lei n.º 4/83 são de aplicar.

14. Uma conclusão sobra, assim, clara: do Decreto-Lei n.º 39/2016 não resulta a exclusão dos administradores da CGD do âmbito de aplicação da Lei n.º 4/83. À mesma conclusão podemos chegar por força de outros tópicos interpretativos, também eles bastantes para a sustentar.

Até à entrada em vigor da mais recente alteração ao Decreto-Lei n.º 71/2007 havia uma coerência quanto ao universo de destinatários entre os três diplomas legislativos relevantes nesta matéria, a que correspondia uma harmonia valorativa: a Lei do Controle Público da Riqueza dos Titulares de Cargos Políticos, o Estatuto do Gestor Público, o Regime Jurídico do Setor Público Empresarial. A Lei n.º 4/83, na redação da Lei n.º 38/2010, refere-se, nas alíneas a) e b) do artigo 4.º, n.º 3, respetivamente aos gestores públicos e aos titulares de órgão de gestão de empresa participada pelo Estado, quando designados por este. No sentido de que recebia e assumia o conceito de gestor público com o sentido e extensão com que era desenhado no EGP então em vigor. O EGP, por sua vez, definia o conceito de gestor público recorrendo à noção de empresa pública constante do regime jurídico do setor público empresarial. Este regime jurídico contém também a definição de empresa participada. Assim, para efeitos da alínea a) do artigo 4.º, n.º 3, da Lei n.º 4/83, gestores públicos eram os administradores das empresas públicas como tal definidas pelo Decreto-Lei n.º 133/2013. Para efeitos da alínea b) do mesmo artigo 4.º, n.º 3, «titulares de órgão de gestão de empresa participada pelo Estado, quando designados por este», eram os administradores, designados pelo Estado, das empresas participadas, como tais definidas pelo Decreto-Lei n.º 133/2013.

A exceção introduzida pelo Decreto-Lei n.º 39/2016 veio alterar esta situação de congruência entre os três diplomas. Nem todos os administradores das empresas públicas abrangidas pelo Decreto-Lei n.º 133/2013 estão agora sujeitos ao EGP. Ora, se essa exceção pode eventualmente justificar-se para efeitos do EGP, não faz sentido no contexto valorativo da Lei n.º 4/83.

Desde a versão originária da Lei de Controle Público da Riqueza dos Titulares de Cargos Políticos, os gestores de empresas públicas sempre estiveram obrigados aos deveres de transparência nela previstos (ainda que, nessa data, o conceito de empresa pública fosse mais restrito do que o atual). Este foi sempre o patamar mínimo de exigência, que o legislador, posteriormente (através da Lei n.º 25/95), considerou conveniente alargar a outros gestores, também eles ocupados da gestão de interesses públicos. Nesta medida, a alínea b) do artigo 4.º, n.º 3, da Lei n.º 4/83, na sua versão atual, deve ser entendida como um alargamento em relação à alínea a) do mesmo preceito. Como vimos, a própria introdução, em 1995, do conceito de gestor público na Lei n.º 4/83 constituiu, face ao EGP então em vigor, um alargamento em relação ao de gestor de empresa pública.

Entendimento diferente – isto é, a consideração de que os administradores da CGD não seriam gestores públicos nos termos e para efeitos da Lei n.º 4/83 – introduziria no ordenamento jurídico português relativo aos valores e aos imperativos de transparência uma insustentável subversão valorativa. Valores e imperativos esses que, polarizando a axiologia e a teleologia da lei ordinária, mediatizam ao mesmo tempo a projeção de valorações e desígnios imanentes à própria Constituição. Com afloramentos claros no texto constitucional, nomeadamente nos artigos 48.º, n.º 2, 117.º, 266.º, n.º 2, e medularmente no princípio do Estado de direito democrático, consagrado no artigo 2.º.

Na verdade, ter-se-ia, assim, de chegar à conclusão de que todos os gestores de empresas meramente participadas pelo Estado, quando designados por este, são abrangidos pelos deveres de transparência contidos na Lei n.º 4/83, enquanto os membros do Conselho de Administração da CGD., empresa pública em que o Estado não se limita a exercer influência dominante – pura e simplesmente, detém a totalidade do capital social – não estariam sujeitos a tais deveres. E chegar-se-ia a tal subversão valorativa não a partir de uma decisão clara do legislador nesse sentido – concretizada através de uma alteração à Lei n.º 4/83 ou, ainda que assim não acontecesse, resultando comprovadamente tal intenção de outra norma do ordenamento jurídico –, mas reflexamente, atribuindo-se caráter decisivo a uma alteração pontual a outro diploma, o EGP. Manifestamente, uma novação legislativa animada por outros desígnios e, por via disso, a projetar-se em comandos normativos alheios aos problemas da transparência.

Ora, tal subversão dos valores da Lei n.º 4/83 é insustentável face aos elementos interpretativos a relevar neste contexto. Os elementos histórico – o progressivo alargamento do elenco das entidades abrangidas pela Lei n.º 4/83 – e sistemático/teleológico – a coerência da alínea a) com a alínea b) do n.º 3 do artigo 4.º, tendo em conta as finalidades prosseguidas pela lei em questão – imporiam aqui sempre outra interpretação do conceito de gestor público. Este poderá ser mais ou menos abrangente, mas deverá incluir, no mínimo, todos os gestores de empresas públicas. Uma interpretação que, de resto e como referido anteriormente, tem também por si a força unívoca e não despicienda do próprio teor literal dos preceitos a que, no seu conjunto, pode pedir-se a resposta ao problema que aqui nos ocupa.

É de concluir, portanto, que os membros do Conselho de Administração da CGD, ainda que tenham assumido funções numa data posterior à entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 39/2016, se encontram sujeitos ao dever de apresentação da declaração de património, rendimentos e cargos sociais estabelecido no artigo 1.º da Lei n.º 4/83.

III. Decisão

15. Nos termos e pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide que, em relação ao início de funções como membros do Conselho de Administração da Caixa Geral de Depósitos, S.A., em 31 de agosto de 2016, A., B., C., D., E., F., G. H., I., J., e K. se encontram sujeitos, por força da Lei n.º 4/83, de 2 de abril, na redação conferida pela Lei n.º 38/2010, de 2 de setembro, ao dever de apresentação da declaração de património, rendimentos e cargos sociais estabelecido no artigo 1.º do mesmo diploma.

Consequentemente, determina-se que os notificados que ainda não apresentaram a sua declaração sejam notificados para tal efeito, nos termos do artigo 3.º, n.º 1, do referido diploma.

Lisboa, 1 de fevereiro de 2017 - Teles Pereira - Maria de Fátima Mata-Mouros - Joana Fernandes Costa - Catarina Sarmento e Castro - Pedro Machete - João Pedro Caupers (com declaração em anexo) - Lino Rodrigues Ribeiro - Fernando Vaz Ventura - Maria Clara Sottomayor - Gonçalo Almeida Ribeiro - Maria José Rangel de Mesquita - Claudio Monteiro - Costa Andrade

DECLARAÇÃO DE VOTO

Não obstante ter subscrito a decisão e ela não me merecer quaisquer reservas, julgo fazer sentido chamar a atenção para um ponto que não foi objeto de referência no acórdão.

Na lógica do texto aprovado, as objeções a uma interpretação do Decreto-lei n.º 39/2016, de 28 de julho, na parte em que aditou ao artigo 1.º do Estatuto do Gestor Público um n.º 2, de que supostamente decorreria a exoneração dos administradores da CGD do dever de apresentação de declaração de património e rendimentos, assentam fundamentalmente naquilo que aparece designado no texto como uma “insustentável subversão valorativa”, iluminada por razões de coerência do sistema jurídico nacional e por imperativos de transparência.

Sem questionar que tal é a justificação principal da posição assumida pelo Tribunal, entendo conveniente acrescentar que a referência contida no preâmbulo daquele diploma legal à suposta “especial relevância, para além do Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras, as regras respeitantes à avaliação e análise permanente da idoneidade dos membros dos órgãos de administração das instituições de crédito como «entidades supervisionadas significativas», nos termos do Regulamento (UE) n.º 468/2014, do Banco Central Europeu, de 16 de abril de 2014, que estabelece o quadro de cooperação, no âmbito do Mecanismo Único de Supervisão, entre o Banco Central Europeu e as autoridades nacionais competentes e com as autoridades nacionais designadas (Regulamento-Quadro do MUS)” – que os interessados invocam também como fundamento da exoneração da referida obrigação –, não faz grande sentido, uma vez que o Mecanismo Europeu de Supervisão Bancária apenas abrange, nos termos da própria epígrafe do Regulamento (UE) N.º 1024/2013 do Conselho, as políticas relativas à supervisão prudencial das instituições de crédito.

Ora, se a necessidade de transparência relativa a património e rendimentos pode contender, de alguma forma, com a supervisão, tal apenas sucede com a chamada supervisão comportamental, que não é objeto específico de regulamentação europeia. Esta circunstância reforça, evidentemente, o sentido da decisão do Tribunal.

João Pedro Caupers