250/16 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 508/2016

Processo 250/16

2ª Secção

Relator: Conselheiro Lino Rodrigues Ribeiro

Acordam, em conferência, na 2ª Secção do Tribunal Constitucional

I – Relatório

1. A. e B., Lda. foram condenados pela Câmara Municipal de Coimbra, em quatro processos contraordenacionais, ao pagamento de coimas em matéria ambiental. A aplicação das coimas foi confirmada por sentenças da 1ª instância e também pelo Tribunal da Relação de Coimbra, tendo as decisões transitado em julgado. Já em fase de execução das coimas, os recorrentes deduziram vários requerimentos ao tribunal de 1ª instância, referentes à referida execução, os quais foram indeferidos.

Inconformados com tais decisões, os recorrentes interpuseram recurso jurisdicional das mesmas, os quais não foram admitidos na 1ª instância. Não conformados, agora, com as decisões que não admitiram os recursos interpostos, das mesmas reclamaram para o Presidente do Tribunal da Relação de Coimbra o qual, por decisões datadas de 24/02/2016, indeferiu todas as reclamações.

2. Interpuseram então vários recursos para o Tribunal Constitucional, ao abrigo das alíneas b) e f) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC. Para tal invocam que «a interpretação sufragada pelo tribunal a quo da norma constante do artº 73º/1 do RGCO, restringindo o direito de recurso em matéria de decisões judiciais tomadas quanto ao exercício de direitos dos arguidos em execução de coimas é materialmente inconstitucional, violando os direitos fundamentais à dignidade da pessoa humana e da tutela jurisdicional efetiva, cerceando o acesso da reclamante à possibilidade de recurso de uma decisão que afeta o conteúdo essencial de direitos, liberdades e garantias constitucionalmente protegidos, em desrespeito pelo estatuído nas normas constantes dos artºs 1º, 18º, 20º, 26º, 30º, e 32º da CRP».

3. Os recorrentes requereram a apensação de todos os processos, o que foi autorizado já neste Tribunal Constitucional, por despacho de 04/04/2016, nos termos do art. 645.º, n.º 3 do CPC, aplicável ex vi do artigo 69.º da LTC.

4. Foi então proferida, pelo Relator, a decisão sumária n.º 344/2016, de 18 de maio, com o seguinte teor:

"A questão de constitucionalidade, equivalente em todos os recursos interpostos, corresponde à interpretação da norma constante do artº 73º/1 do RGCO, no sentido de se restringir o direito de recurso em matéria de decisões judiciais tomadas quanto ao exercício de direitos dos arguidos em execução de coimas. Nos termos do preceituado no n.º 1 do artigo 78º-A da LTC, se entender que a questão a decidir é simples, designadamente por ser manifestamente infundada, o relator profere decisão sumária. Como se referiu no Acórdão n.º 346/2007, de 06/06, a simplicidade da questão, para os fins consignados no artigo 78.º-A, n.º 1, decorre da existência de jurisprudência sedimentada do Tribunal Constitucional sobre a matéria. É o caso dos autos, conforme se passa a expor.

6. Da jurisprudência sedimentada do Tribunal Constitucional decorre que a garantia de acesso ao direito e aos tribunais, consagrada no artigo 20.º da CRP não implica a generalização do duplo grau de jurisdição, dispondo o legislador ordinário de ampla margem de conformação no que toca a determinar os requisitos de admissibilidade dos recursos. Assim já o afirmou o Tribunal Constitucional por diversas vezes. Vejamos.

No Acórdão n.º 415/2001, afirmou-se que não pode extrair-se dos artigos 20º, n.º 1, e 32º, n.º 1, da CRP, qualquer “direito absoluto e irrestringível ao recurso”, cabendo ao legislador – em função da necessidade de proteção de outros bens jurídicos com dignidade constitucional, tal como o direito a um processo jurisdicional célere – uma ampla margem de liberdade quanto à fixação das matérias e situações justificadores desse mesmo recurso. Escreveu-se aí:

«(...) A Constituição não contém preceito expresso que consagre o direito ao recurso para um outro tribunal, nem em processo administrativo, nem em processo civil; e, em processo penal, só após a última revisão constitucional (constante da Lei Constitucional nº 1/97, de 20 de setembro), passou a incluir, no artigo 32º, a menção expressa ao recurso, incluído nas garantias de defesa, assim consagrando, aliás, a jurisprudência constitucional anterior a esta revisão, e segundo a qual a Constituição consagra o duplo grau de jurisdição em matéria penal, na medida (mas só na medida) em que o direito ao recurso integra esse núcleo essencial das garantias de defesa previstas naquele artigo 32º.

(...)

Em relação aos restantes casos, todavia, o legislador apenas não poderá suprimir ou inviabilizar globalmente a faculdade de recorrer”. “ Já não está, porém, impedido de regular, com larga margem de liberdade, a existência dos recursos e a recorribilidade das decisões (cfr. os citados Acórdãos nº 31/87, 65/88, e ainda 178/88 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 12, pág. 569); sobre o direito à tutela jurisdicional, ainda Acórdãos nº 359/86, (Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 8, pág. 605), nº 24/88, (Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 11, pág. 525), e nº 450/89, (Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 13, pág. 1307)(…).»

“Daqui resulta que, salvo em processo penal, não pode afirmar-se a vigência de um direito fundamental ao recurso de toda e qualquer decisão jurisdicional, podendo o legislador restringir esse direito, para garantia de outros valores constitucionais”.

Por seu turno, nos Acórdãos n.º 659/2006, n.º 95/2008 e n.º 355/2012, o Tribunal Constitucional realçou que o “direito fundamental ao recurso” apenas é alvo de expressa garantia constitucional no caso de sanções penais, na medida em que o n.º 10 do artigo 32º da Constituição da República Portuguesa (CRP) apenas exige, em sede de processo jurisdicional de impugnação de contraordenações, que sejam garantidos os “direitos de audiência e de defesa”. Importa sublinhar a seguinte passagem:

«(...)

Como é sabido, constitui entendimento reiterado deste Tribunal (cf., por último, o Acórdão n.º 2/2006 e demais jurisprudência aí citada) que a Constituição não estabelece em nenhuma das suas normas a garantia da existência de um duplo grau de jurisdição para todos os processos das diferentes espécies. Perspetivando – como cumpre – a problemática do direito ao recurso em termos substancialmente diversos relativamente ao direito penal, por um lado, e aos outros ramos do direito, por outro, por a consideração constitucional das garantias de defesa implicar um tratamento específico desta matéria no processo penal (a consagração, após a revisão de 1997, no artigo 32.º, n.º 1, da CRP, do direito ao recurso mostra que o legislador constitucional reconheceu como merecedor de tutela constitucional expressa o princípio do duplo grau de jurisdição no domínio do processo penal, sem dúvida, por se entender que o direito ao recurso integra o núcleo essencial das garantias de defesa), mesmo aqui e face a este específico fundamento da garantia do segundo grau de jurisdição no âmbito penal, o Tribunal Constitucional entendeu que não decorre desse fundamento que os sujeitos processuais tenham o direito de impugnar todo e qualquer ato do juiz nas diversas fases processuais: a garantia do duplo grau existe quanto às decisões penais condenatórias e ainda quanto às decisões respeitantes à situação do arguido face à privação ou restrição da liberdade ou a quaisquer outros direitos fundamentais. Fora destas espécies de decisões, consideraram-se, assim, conformes à Constituição normas processuais penais que deneguem a possibilidade de o arguido recorrer de determinados despachos ou decisões proferidas na pendência do processo. Por maioria de razão, em processo contraordenacional não é constitucionalmente imposta a consagração da possibilidade de recurso de todas as decisões judiciais proferidas no decurso da impugnação judicial da decisão administrativa sancionatória”.

Por seu turno, afirmou-se nos Acórdãos nºs. 73/2007, 632/2009 e 6/2013 o seguinte:

“a Constituição não impõe, mesmo no âmbito do processo criminal, a garantia de um segundo grau de reapreciação da matéria de facto ou um duplo grau de recurso em matéria de facto, pelo que, representando a sentença proferida pelo tribunal de primeira instância, em processos de natureza contraordenacional, uma decisão proferida «já em grau de reapreciação» – justamente porque se trata de um recurso que incidiu sobre a decisão que aplicou a coima –, a pretensão de obter uma segunda reapreciação da matéria de facto pelo tribunal da relação excederia, desde logo, o âmbito de tutela do direito ao recurso, tal como vem sendo densificado pela jurisprudência constitucional”.

A jurisprudência acabada de transcrever deve ser transposta para o caso dos presentes autos. Da Constituição não decorre, enfim, que a matéria respeitante a execução de coimas tenha de ser sujeita a um duplo grau de jurisdição, pelo que a interpretação que, nesse sentido, foi feita do artigo 73.º do RGCO não padece de inconstitucionalidade".

5. Vêm agora os recorrentes apresentar reclamação para a Conferência dessa decisão, ao abrigo do artigo 78.º-A, n.º3 da LTC. É do seguinte teor a reclamação apresentada:

"(...)

3. Conforme se retira do teor da decisão reclamada, é com base nos entendimentos expressos na jurisprudência citada por aquela mesma decisão que este douto tribunal entendeu não dever o recurso ser admitido. Porém,

4. Uma leitura do teor das decisões citadas pela decisão recorrida permite (sem necessidade de as aqui voltar a transcrever) concluir que nenhuma delas se refere, em especifico, à possibilidade de recurso de decisões/despachos judiciais proferidos em processo contraordenacional após o trânsito em julgado da decisão final que recaiu sobre a impugnação judicial.

5. Dito de outra forma, nenhuma da jurisprudência citada pela decisão recorrida versou sobre a possibilidade de recurso de decisões/despachos judiciais proferidos em fase posterior à impugnação judicial, em particular, na fase de execução da coima.

6. Tal significa que, não havendo identidade de facto e de direito entre as questões suscitadas no recurso em apreço e nos acórdãos fundamento da decisão recorrida, é manifesto que esta decisão padece de erro de julgamento. Acresce que,

7. Se podemos compreender (mas não concordar com) a jurisprudência constitucional referente à restrição do direito ao recurso em processos contraordenacionais na fase de impugnação judicial, já não será compreensível que o presente recurso não seja admitido quando essa jurisprudência citada não versa, especificamente, sobre a questão que os reclamantes levaram à apreciação deste douto tribunal.

8. Recorde-se que a questão em causa no recurso de constitucionalidade interposto pelos reclamantes prende-se com decisões/despachos judiciais proferidos APÓS o trânsito em julgado da decisão final que recaiu sobre a impugnação judicial, em sede de execução de coima. Acresce que,

9. A fazer valer a interpretação do tribunal recorrido, nenhum despacho/decisão judicial proferido em fase de execução da coima seria passível de ser avaliado pelo crivo dos tribunais superiores, dotando o julgador da 1ª instância de um poder arbitrário, discricionário e total sobre essas matérias.

10. As questões que estão em causa na fase de execução de coimas são questões que interferem com direitos fundamentais dos arguidos, por exemplo, a dignidade da pessoa humana.

11. A forma como se cumpre uma coima é essencial para a vida dos arguidos, pois o facto de se cumprir por inteiro ou de outras formas pode ditar as condições da sua sobrevivência, do seu sustento e da sua família, e eventual insolvência, tudo situações que contendem com a dignidade última de cada um.

12. As próprias normas processuais relativas à fase de execução de coimas determinam isso mesmo, ou seja, não só abrem uma fase processual diferente (a de execução) como ainda mostram uma preocupação do legislador em consagrar formas alternativas de cumprimento da coima.

13. Aquilo que não é, seguramente, é que esta seja uma questão menor que não mereça a atenção da mais alta instância judicial desta Nação.

14. Reconhecendo essa mesma realidade, e a título de exemplo da importância da questão, o legislador alterou recentemente a legislação específica nesta matéria no sentido de alargar os prazos de pagamento em prestações (de 12 meses para 48 meses), entre outras reformas.

15. É um facto público e notório (basta consultar a legislação) que os montantes mínimos das coimas em contraordenações ambientais são elevadíssimos e insustentáveis para quem quer que seja condenado (salvo grandes empresas), independentemente do juízo de culpa que opera a montante para a medida da pena.

16. Não é despiciendo que uma pessoa seja condenada a pagar um mínimo de €300 ou €20.000, ou que uma sociedade comercial seja condenada a pagar um montante mínimo de €2.000 ou €30.000.

17. Mesmo tratando-se de sanções por comportamentos censuráveis que as pessoas e as empresas devem evitar cometer, “o remédio não deve, nem pode, matar o doente”.

18. É justamente por isso que é relevante que, em matéria de cumprimento das sanções contraordenacionais, o julgador deva estar sujeito ao crivo de (pelo menos) um tribunal superior, de modo a que a ordem jurídica possa controlar a atividade jurisdicional nessa matéria relevante e que contende com direitos fundamentais dos cidadãos.

19. Se o legislador entendeu que o cumprimento das sanções penais (que não só a privação de liberdade) deve estar sujeito a regras muito específicas, é porque a fase de cumprimento dessas sanções deve respeitar determinadas regras, dado que contende com direitos fundamentais dos cidadãos.

20. O facto de o caso em apreço ser matéria contraordenacional e não penal não retira validade ou importância à questão, pois o cumprimento das coimas também pode contender com direitos fundamentais dos cidadãos. Aliás,

21. Basta pensar que é muito maior o universo de condenações em processos contraordenacionais (do que criminais), em particular rodoviárias, para se pensar na elevada importância de regular devidamente estas questões.

22. Ainda recentemente foram publicados relatórios internos que concluíram pelo vasto aumento das condenações em coimas em Portugal, pelo que seguramente é, e vai ser, uma matéria atual e importante na realidade jurídica do nosso país. Por fim,

23. Sem a intervenção corretiva do julgador constitucional, permite-se a qualquer magistrado judicial deste país que, em fase de execução da coima, tudo possa decidir sem “perigo” de ver essa sua decisão ser apreciada e revertida por uma instância superior.

24. Não é este, seguramente, o espírito do legislador constituinte, nem deve ser esta a interpretação e realidade que os nossos cidadãos merecem.

25. É por esse motivo que os reclamantes entendem ser necessária a intervenção deste douto tribunal, o que terá de implicar a admissão do recurso para apreciação de mérito. Acresce que,

26. Mais nenhuma objeção (fora a existência de jurisprudência anterior, que já se viu ser fundamento errado) foi aduzida para que o recurso não seja admitido, pelo que, ultrapassada a questão, deve a presente reclamação ser atendida e, subsequentemente, ser admitido o recurso interposto pelos recorrentes (este e os demais apensados aos presentes autos)".

6. O Ministério Público respondeu, pugnando pelo indeferimento da reclamação e pela manutenção da decisão reclamada.

Cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentação

7. Os ora reclamantes contestam a decisão sumária n.º 344/2016, de 18 de maio, que decidiu do mérito do recurso interposto, ao abrigo do artigo 78.º-A da LTC, considerando a questão de constitucionalidade "manifestamente simples", face à jurisprudência existente na matéria.

8. Alegam os reclamantes não ter sido o recurso admitido e pugnam pela respetiva admissão. Ora, importa começar por referir que, contrariamente ao alegado pelos reclamantes, a decisão reclamada conheceu do presente recurso, tendo negado provimento ao mesmo, por não julgar inconstitucional a norma sindicada.

9. A questão de inconstitucionalidade que os recorrentes pretendiam ver apreciada corresponde “à interpretação da norma constante do artigo 78.º, n.º 1, do RGCO, no sentido de restringir o direito ao recurso em matéria de decisões judiciais tomadas quanto ao exercício de direitos dos arguidos em execução de coimas”. A decisão reclamada, seguindo a jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre o direito ao recurso de decisões proferidas em matéria contraordenacional, considerou não ser inconstitucional a interpretação questionada. Invocam, porém, os reclamantes que a referida jurisprudência não é transponível para o caso em presença, por dizer respeito à fase de execução da coima. O Ministério Público alega, por seu turno, que os reclamantes nada invocam que invalide o conteúdo da decisão reclamada e que "o facto de se estar perante uma decisão proferida já em sede de execução de coima não afasta minimamente, antes reforça, a aplicação daquela jurisprudência".

Assiste razão ao Ministério Público. A decisão sumária demonstrou amplamente, com recurso à citação dos mais diversos arestos, que da Constituição não decorre uma garantia de recurso em matéria contraordenacional.

Da jurisprudência do Tribunal Constitucional decorre ainda que, mesmo em processo penal, não decorre da Constituição o direito de os sujeitos processuais impugnarem todo e qualquer ato do juiz nas diversas fases processuais. Assim, tem-se afirmado de forma reiterada que a garantia do grau de recurso existe quanto às decisões penais condenatórias e ainda quanto às decisões respeitantes à situação do arguido face à privação ou restrição da liberdade ou a quaisquer outros direitos fundamentais. Fora destas decisões, consideram-se conformes à Constituição normas processuais penais que deneguem a possibilidade de o arguido recorrer de decisões proferidas na pendência do processo. É o que se verifica, desde logo, no que respeita às decisões judiciais emanadas já em fase de execução de penas.

Assim, no Acórdão nº 150/2013, o Tribunal Constitucional julgou não ser desconforme com o texto constitucional a norma do nº 1 do artigo 179º do Código de Execução de Penas, na interpretação segundo a qual é irrecorrível a decisão que conheça do pedido de concessão do período de adaptação à liberdade condicional. Julgou-se aí que o direito ao recurso consagrado na norma do nº 1 do artigo 32º da Constituição não pode ser convocado, porque, "não estamos perante um processo criminal como nela se prevê". Por seu turno, no Acórdão n.º 752/2014, o Tribunal Constitucional decidiu não julgar inconstitucional o nº 2 do artigo 196.º do Código de Execução das Penas, interpretado no sentido de que o recluso não tem legitimidade para recorrer da decisão judicial que nega a concessão da licença de saída jurisdicional. Confirmou-se aí que "o direito objetivo e/ou os direitos subjetivos que se pretendem valer nas diversas formas processuais reguladas no Código de Execução de Penas não correspondem à realização do direito penal substantivo", pois que os interesses substantivados em posições jurídico subjetivas dos reclusos "já não respeitam à investigação e valoração do comportamento do acusado da prática de um crime, mas à execução concreta de uma pena privativa da liberdade decretada num processo penal que praticamente terminou com o trânsito em julgado da sentença condenatória. A regulamentação jurídica da execução da pena pondera valores e interesses específicos que a distinguem do direito penal substantivo e que condicionam o tipo de processo que os realizem".

Face à diferença entre estes dois momentos processuais, o Tribunal Constitucional tem considerado que "o conteúdo significante dos princípios constitucionais enumerados no artigo 32º da CRP reporta-se ao processo penal e não ao processo penitenciário: são «garantias do processo criminal» destinadas a assegurar ao «arguido» uma ampla e efetiva defesa contra a acusação que lhe é movida. De facto, os princípios da presunção de inocência do arguido, da judicialização da instrução, da acusação, do contraditório, do juiz natural, da obrigatoriedade de julgamento no mais curto prazo, da escolha e assistência de defensor, da intervenção do ofendido no processo, são princípios jurídico-constitucionais destinados a conformar a “fase declarativa” do processo penal. A mesma exigência não se faz sentir em processos que não visam a aplicação de sanções, porque aí não há necessidade de o processo ser estruturado com todas as garantias de defesa contra as imputações que são feitas ao infrator. O que a Constituição proíbe em absoluto é que seja aplicado qualquer tipo de sanção sem que ao infrator seja dada a possibilidade de se defender". Assim, as garantias ínsitas no artigo 32.º da Constituição destinam-se, primacialmente, ao arguido, devendo vigorar em toda a sua plenitude durante o processo declarativo. É durante este processo que se manifestam com maior acuidade as necessidades de defesa. Após a condenação, este passa a deter o estatuto de condenado, onde tais garantias não se assumem com a mesma premência.

Mais se acrescentou no último aresto mencionado, que, em relação aos demais processos sancionatórios (como os de contraordenação): "considera-se que a norma do nº 10 do artigo 32º não tem o alcance de conferir a garantia de um segundo grau de jurisdição, limitando-se apenas a assegurar ao arguido o direito de audição prévia e o direito de defesa contra as imputações que lhe são feitas (cfr. Acórdãos nºs 77/2005, 659/2006, 632/2009, 6/2013 e 612/2014)".

Assim, em processo contraordenacional - onde a Constituição não impõe a garantia de um grau de recurso - não é constitucionalmente imposta a consagração da possibilidade de recurso de todas as decisões judiciais - especialmente no que respeita a decisões não condenatórias, como é o caso dos presentes autos. Nesse sentido, aponta, de resto, a letra do n.º 10 do artigo 32.º da Constituição, o qual dispõe que se assegura ao arguido em processos de contraordenação os direitos de audiência e defesa, omitindo qualquer referência a demais sujeitos processuais.

Por estes motivos, pois, merece concordância a alegação deduzida pelo Ministério Público no sentido de que, não decorrendo da Constituição a garantia de um grau de recurso em matéria de processos contraordenacionais declarativos, por maioria de razão se deverá entender não decorrer também tal garantia no que respeita à fase executiva das sanções administrativas.

III – Decisão

Pelo exposto, decide-se indeferir a presente reclamação.

Custas devidas pelos reclamantes, fixando-se a taxa de justiça em 20 (vinte) UC, nos termos dos artigos 7.º e 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro.

Lisboa, 21 de setembro de 2016 - Lino Rodrigues Ribeiro - Catarina Sarmento e Castro - Costa Andrade