353/16 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 446/2016

Processo n.º 353/16

3.ª Secção

Relator: Conselheira Catarina Sarmento e Castro

Acordam, em Conferência, na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional,

I - Relatório

1. Nos presentes autos, vindos do Supremo Tribunal Administrativo, a A. veio interpor recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, (Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, doravante designada por LTC).

No requerimento de interposição de recurso, a recorrente identificou, como decisões recorridas, as seguintes: a “sentença do TAF de Loulé, de 11/07/2008, []o acórdão do TCA Sul, de 23/5/2014, assim como []os acórdãos de 27/11/2014 e []e 19/1/2016, do Supremo Tribunal Administrativo”.

2. Os autos tiveram origem em ação administrativa especial de pretensão conexa com atos administrativos, instaurada pelo Ministério Público contra o Município de Lagos e a A., S. A., como contrainteressada.

Por sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, datada de 11 de julho de 2008, a ação foi julgada procedente, sendo declarada a nulidade dos atos administrativos impugnados.

O Município de Lagos e a A., S.A., inconformados, interpuseram recursos para o Tribunal Central Administrativo Sul.

Convidados os recorrentes a sintetizaram as conclusões das alegações de recurso, os mesmos vieram juntar novas peças processuais, contendo as conclusões.

Por acórdão de 24 de setembro de 2009, o Tribunal Central Administrativo Sul rejeitou os recursos interpostos, considerando que não foi dada satisfação cabal ao convite de aperfeiçoamento, mantendo as conclusões o vício de falta de sintetização.

A A., S.A., apresentou pedido de esclarecimento - que veio a ser indeferido por acórdão de 14 de janeiro de 2010 - e recurso de revista.

Igualmente o Município de Lagos apresentou recurso de revista.

Os recursos foram admitidos, por acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, datado de 14 de abril de 2010, tendo-lhes sido concedido provimento, e, em consequência, determinada a revogação do acórdão recorrido, proferido em 24 de setembro de 2009, e ordenada a baixa dos autos ao Tribunal Central Administrativo Sul, para prosseguimento.

Em cumprimento das referidas determinações, plasmadas no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 9 de junho de 2010, os autos foram remetidos ao Tribunal Central Administrativo Sul que, por acórdão de 22 de maio de 2014, decidiu rejeitar os recursos jurisdicionais interpostos, por considerar que os mesmos visavam sentença proferida em 1.ª Instância, no quadro da utilização da faculdade conferida pela alínea i), do n.º 1, do artigo 27.º, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, pelo que, ao abrigo do n.º 2 do mesmo preceito, os recorrentes deveriam ter apresentado reclamação para a conferência e não recurso, não sendo possível a respetiva convolação, por não terem sido os recursos apresentados no prazo de dez dias, legalmente previsto para a referida reclamação.

A A., S.A., e o Município de Lagos, inconformados, apresentaram recursos de revista.

O Supremo Tribunal Administrativo, por acórdão de 27 de novembro de 2014, decidiu não admitir os recursos, por considerar não se justificar a admissão, ao abrigo do n.º 1 do artigo 150.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

A A., S.A., juntou aos autos peça processual, referindo pretender apresentar “reclamação para o Presidente do Supremo Tribunal Administrativo ou recurso para o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo ou invocação de nulidades”.

Por decisão do relator do Supremo Tribunal Administrativo, datada de 14 de julho de 2015, não foi admitido o recurso para o Pleno da Secção do Contencioso Administrativo. Apresentada reclamação para o Presidente do Supremo Tribunal Administrativo, foi decidido da mesma não tomar conhecimento, por inadmissibilidade legal, mediante decisão de 30 de setembro de 2015.

Por acórdão de 14 de janeiro de 2016, do mesmo Supremo Tribunal, foi decidido indeferir a arguição de nulidade do acórdão de 27 de novembro de 2014.

A A., S.A., apresentou o requerimento de interposição do recurso de constitucionalidade, em 10 de fevereiro de 2016.

3. Por decisão de 10 de março de 2016, proferida pelo relator, no Supremo Tribunal Administrativo, foi indeferido o requerimento de interposição do recurso para o Tribunal Constitucional, na parte que respeita aos acórdãos recorridos proferidos pelo Supremo Tribunal Administrativo.

Tal decisão é do seguinte teor:

“A)

A recorrente identifica decisões do Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, do Tribunal Central Administrativo Sul e do Supremo Tribunal Administrativo como decisões de que interpõe recurso para o Tribunal Constitucional. Como a este tribunal apenas compete pronunciar-se sobre o requerimento de interposição de recurso das suas decisões (art.º 76.º, n.º1, da LTC), cumpre decidir somente se é admissível o recurso que se pretende interpor dos acórdãos de 27/11/2014 ( fls 480) e de 14/1/2016 (fls 549-551; por lapso, a recorrente diz 19/1/2016), do Supremo Tribunal Administrativo.

Ora, impõe-se o imediato indeferimento do requerimento de interposição do recurso, na parte que compete neste momento apreciar, independentemente de outras razões que porventura concorressem, porque nenhum dos acórdãos deste Supremo Tribunal fez aplicação das normas indicadas pela recorrente como objeto de apreciação de constitucionalidade.

Com efeito,

- Nenhum dos referidos acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo fez aplicação de qualquer norma extraída do art.º 27.º do CPTA. O STA limitou-se a decidir a questão de admissibilidade do recurso excecional de revista (n.ºs 1 e 6 do art.º 150.º do CPTA) e a apreciar nulidades imputadas a essa decisão.

- E, pela mesma razão, nenhum deles aplicou o art.º 150.º do CPTA na interpretação ou dimensão normativa que a recorrente identifica no seu requerimento (cfr. n.º 6 desse requerimento), porque nada decidiu quanto às condições de recorribilidade da decisão de 1ª instância. O que se decidiu foi que não ocorriam os requisitos específicos para admitir o recurso excecional de revista do acórdão do TCA que considerou essa decisão irrecorrível, não que era irrecorrível uma decisão [do tribunal administrativo] que nem assim era considerada por quem a tomou. Repete-se, a questão da recorribilidade imediata ou da necessidade de reclamação para a conferência das decisões singulares do relator nos tribunais administrativos de círculo em ações administrativas especiais de valor superior à alçada, não foi objeto de apreciação pelos acórdãos do STA agora impugnados, proferidos no exercício da competência a que se refere o n. º do art. 150.º do CPTA.

Em conclusão, não se verifica, relativamente aos acórdãos deste Supremo Tribunal que dele são objeto, o requisito exigido pela al. b) do n.º 1 do art.º 70.º da LTC para admissão do recurso para o Tribunal Constitucional: a aplicação, pela decisão recorrida, da norma cuja inconstitucionalidade se submete a apreciação de constitucionalidade.

Nestes termos, ao abrigo do n.º 2 do art.º 76.º da LTC, indefiro o requerimento de interposição do recurso para o Tribunal Constitucional, na parte que respeita aos referidos acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo.

(…)”.

4. Inconformada, a recorrente apresentou reclamação, nos termos do artigo 76.º, n.º 4, da LTC, referindo que as decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Administrativo violam diversas normas, padecendo de ilegalidade e de inconstitucionalidade.

Salienta que tais vícios foram invocados em todos os recursos interpostos.

Mais refere que as normas foram aplicadas com o sentido normativo, cuja inconstitucionalidade foi invocada, pelo que o presente recurso é admissível.

Como primeira questão, reportada ao artigo 27.º, n.º 1, alínea i), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, a recorrente identifica o critério normativo julgado inconstitucional, no âmbito do Acórdão n.º 124/2015 do Tribunal Constitucional.

Refere ainda que a decisão do Tribunal Central Administrativo Sul, fazendo “aplicação retroativa” da doutrina contida no Acórdão Uniformizador de Jurisprudência do STA n.º 3/2012, viola o princípio constitucional da tutela judicial efetiva, bem como os princípios da boa-fé processual, da confiança e da segurança jurídica, ofendendo igualmente o direito ao recurso. Explicita que tal decisão assume a natureza de uma decisão surpresa, atenta a prática jurisprudencial anterior, não deixando a possibilidade de reapreciação, por via do recurso ou da reclamação.

Conclui, assim, que, no caso, não houve, no verdadeiro sentido, um segundo grau de jurisdição, na medida em que o Tribunal Central Administrativo Sul não apreciou os recursos interpostos, razão pela qual sobre o objeto do litígio recai uma única decisão: a da primeira instância.

Invoca que a interpretação do artigo 150.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, “no sentido de considerar irrecorrível uma decisão que nem assim era considerada por quem a tomou é inconstitucional, por restringir desproporcionada e injustificadamente o direito fundamental de recurso, ínsito nos arts. 2.º e 20.º da CRP e por se violar os direitos e princípios fundamentais da igualdade, da proporcionalidade, do acesso ao direito e à justiça e do Estado de Direito contidos nos arts. 2.º, 13.º e 20.º da CRP.”

Argumenta a reclamante que, ao contrário do que refere a decisão reclamada, a não admissão do recurso de revista implica uma aplicação do artigo 150.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

Igualmente quanto à aplicação do artigo 27.º do mesmo diploma, refere a reclamante que, contrariamente ao que defende a decisão reclamada, o Supremo Tribunal Administrativo sufragou a interpretação de tal preceito, que já vinha sendo assumida nos anteriores acórdãos, com desconsideração da decisão plasmada no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 124/2015.

Finaliza, pugnando pelo deferimento da reclamação e consequente admissão do recurso interposto.

5. O Ministério Público manifestou a sua concordância com a decisão reclamada, salientando ainda que o recurso de constitucionalidade foi interposto para além do prazo de dez dias previsto no artigo 75.º, n.º 1, da LTC - tendo em conta que o último acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo foi notificado por carta enviada em 19 de janeiro de 2016 - pelo que sempre seria de considerar intempestivo.

Conclui, nestes termos, pugnando pelo indeferimento da reclamação.

6. Por despacho da relatora, foi a reclamante convidada a pronunciar-se sobre o teor do parecer do Ministério Público, nomeadamente sobre a alegada intempestividade do recurso interposto e sobre a possibilidade de tal intempestividade se verificar, relativamente a todas as decisões identificadas como decisões recorridas, no requerimento de interposição de recurso, o que poderá ser apreciado pelo Tribunal, no acórdão a proferir, por razões de celeridade e economia de atos processuais, tudo nos termos do artigo 3.º, n.º 3, do Código de Processo Civil, e 69.º da LTC.

A reclamante não respondeu a tal convite.

Cumpre apreciar e decidir.

II - Fundamentos

7. Dispõe o n.º 1 do artigo 75.º da LTC que o prazo de interposição de recurso para o Tribunal Constitucional é de dez dias.

O n.º 2 do mesmo preceito estabelece, porém, que, no caso de ser interposto recurso ordinário, mesmo que para uniformização de jurisprudência, que não seja admitido com fundamento em irrecorribilidade da decisão, o prazo para recorrer para o Tribunal Constitucional conta-se do momento em que se torna definitiva a decisão que não admite o recurso.

No caso, a recorrente foi notificada do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, datado de 14 de janeiro de 2016, que indeferiu a arguição de nulidade do acórdão de 27 de novembro de 2014, que, por sua vez, não admitiu os interpostos recursos de revista, visando o acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 22 de maio de 2014, por ofício de 19 de janeiro de 2016, dirigido à respetiva mandatária (cfr. fls. 553).

Nos termos do artigo 1.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, aplicam-se, supletivamente, as disposições do Código de Processo Civil.

A notificação da mandatária da reclamante foi efetuada através de carta registada.

Não prevendo o Código de Processo Civil, aprovado pela Lei n.º 41 /2013, de 26 de junho, tal forma de notificação dirigida aos mandatários, parece-nos adequado convocar, ao abrigo do n.º 1 do artigo 10.º do Código Civil, a aplicabilidade da norma prevista no artigo 249.º do mesmo diploma, relativa às notificações às partes que não constituíram mandatário.

Nestes termos, as notificações são feitas por carta registada, dirigida ao domicílio profissional ou domicílio escolhido pelo mandatário, presumindo-se feitas no terceiro dia posterior ao do registo ou no primeiro dia útil seguinte a esse, quando o não seja (n.º 1 do artigo 249.º, do Código de Processo Civil).

Assim, a notificação presume-se efetuada no dia 22 de janeiro de 2016.

O presente recurso de constitucionalidade foi enviado em 10 de fevereiro de 2016 (cfr. fls. 562).

Coloca-se, pelo exposto, a questão de saber se o recurso interposto é ou não tempestivo.

Para responder a tal questão, torna-se necessário interpretar a alusão, feita no n.º 2 do artigo 75.º da LTC, à definitividade da decisão que não admite o recurso, com fundamento em irrecorribilidade.

No acórdão n.º 385/2006 (disponível em www.tribunalconstitucional.pt), - embora a propósito de situação não idêntica à dos presentes autos - pode ler-se, com utilidade para a resolução do problema colocado, o seguinte:

“ (…) Um tão alargado prazo entre a notificação da decisão e a apresentação de um requerimento de interposição de recurso (…) só pode entender-se a partir de uma certa leitura do n.º 2 do artigo 75.º da Lei do Tribunal Constitucional.

De facto, é possível que o trecho dessa norma que alude “ao momento em que se torna definitiva a decisão que não admite recurso” tenha sido, e – admite-se – possa ser entendida como “trânsito em julgado da decisão”.(…)

Uma tal interpretação da lei é, porém, manifestamente inadequada. Por um lado, porque ao trânsito em julgado da decisão que não conheça do recurso com fundamento em irrecorribilidade corresponde (exceto em casos anómalos em que a decisão recorrida já tenha transitado, sendo tal recurso, além de inadmissível, extemporâneo) o trânsito em julgado da decisão que dele estava dependente. Ora, transitada em julgado uma decisão, o único recurso admissível é o de revisão (artigo 771.º do Código de Processo Civil, e apenas com qualquer dos fundamentos aí enunciados). Por outro lado, porque não é isso que resulta da letra do n.º 2 do artigo 75.º da Lei do Tribunal Constitucional, letra essa que é o único arrimo dessa possível – mas inadequada – interpretação. A norma não fala em “trânsito em julgado” da decisão, mas sim em ter‑se ela tornado “definitiva”. (…)

É certo que na jurisprudência constitucional se encontra alguma oscilação quanto a este entendimento. (…)

(…) Mesmo não reeditando o primeiro argumento invocado contra este entendimento (o de que transitada em julgado a decisão que não conheceu do recurso com fundamento em inconstitucionalidade transita também a decisão de que se pretende recorrer, tornando‑a suscetível, apenas, de recurso de revisão), opõe-se-lhe um outro, menos definitivo, mas, teleologicamente, igualmente convincente:

Suponha-se que, de duas decisões com idêntica aplicação de uma norma, impugnada durante os processos, quanto à sua conformidade constitucional, uma é alvo de recurso que, sendo admissível, é decidido e notificado ao recorrente enquanto em outra, sendo primeiro alvo de recurso inadmissível, é também notificada a decisão da reclamação indeferida pelo Presidente do tribunal ad quem. Nesta situação, o referido entendimento da definitividade, a que alude a norma (como trânsito em julgado), implicaria ser mais dilatado o prazo para recorrer de uma decisão objeto de recurso inadmissível (porque só contado a partir do trânsito da decisão que tivesse certificado – no caso, até depois de uma decisão de aclaração infundadamente solicitada – essa inadmissibilidade do recurso) do que de outra decisão (posto que idêntica para efeitos de controlo de constitucionalidade), que tivesse julgado o recurso (porque o prazo para interposição do recurso teria o seu início na data da sua notificação).”

A questão da definitividade da decisão foi novamente abordada, nomeadamente, no âmbito do Acórdão n.º 346/2013 (disponível em www.tribunalconstitucional.pt), onde se referiu que “em regra, a definitividade, pressuposta no n.º 2 do artigo 75.º da LTC, deverá ser entendida como reportada apenas à ordem jurisdicional em que se insere o tribunal que proferiu a decisão”.

No referido aresto, colocava-se a questão de saber se a interposição de recurso de constitucionalidade da decisão do Supremo Tribunal de Justiça - que rejeitou o recurso interposto do acórdão do Tribunal da Relação, com fundamento em irrecorribilidade - alterava o termo inicial do prazo de recurso de constitucionalidade do acórdão do Tribunal da Relação. Concluiu-se, a esse propósito, que o acórdão do Supremo Tribunal de Justiça “decidiu, definitivamente, a questão da irrecorribilidade do acórdão do Tribunal da Relação, dentro da ordem jurisdicional respetiva, pelo que, a partir da notificação de tal acórdão (…) iniciou-se a contagem do prazo de interposição do recurso de constitucionalidade do acórdão do Tribunal da Relação.” Referiu-se ainda que, “[m]esmo que se considere que a regra referida pode ser afastada quando o recurso de constitucionalidade coloque em causa as normas relativas à irrecorribilidade, tal entendimento não conduzirá a solução diversa, uma vez que tal situação não se verifica neste caso” (itálico nosso).

Apesar de o cerne da questão decidenda, a propósito da tempestividade do recurso, se colocar, naquele aresto, num ponto diferente, não deixou o Tribunal de deixar claro, na sua argumentação, que o prazo legal de dez dias para a interposição do recurso de constitucionalidade se conta a partir da notificação da decisão definitiva, que não admitiu recurso ordinário com fundamento em irrecorribilidade, e não a partir do seu trânsito em julgado, como parece ter entendido a recorrente, no presente caso.

De facto, no Acórdão n.º 346/2013, concluiu-se pela extemporaneidade do recurso de constitucionalidade, visando o acórdão do Tribunal da Relação, por o mesmo ter sido interposto “muito para além do prazo de dez dias contados desde a data da notificação do acórdão do Supremo Tribunal de Justiça – que, definitivamente, julgou o recurso ordinário inadmissível, com fundamento em irrecorribilidade da decisão” (itálico nosso).

Nestes termos, conclui-se que, não se encontrando legalmente prevista a possibilidade de utilização de meios impugnatórios ordinários (nomeadamente recursos ordinários ou reclamações, em termos análogos aos previstos nos n.os 2, 3 e 4 do artigo 70.º da LTC), a decisão de não admissão de recurso considera-se definitiva, contando-se o prazo para interposição do recurso de constitucionalidade a partir da sua notificação, exceto se a parte utilizar - efetivamente - no prazo legal, um incidente pós-decisório que, não sendo manifestamente infundado, difira, para momento ulterior - o momento da notificação da decisão respetiva - a definitividade da decisão de não admissão do recurso.

Aplicando as considerações expendidas no caso concreto, concluímos que o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, que indeferiu a arguição de nulidade do acórdão que não admitiu os recursos de revista - correspondendo a decisão definitiva - se considera notificado no dia 22 de janeiro de 2016, pelo que a recorrente dispunha do prazo de dez dias, contados desde essa data, para interpor o recurso de constitucionalidade. Tendo, porém, interposto tal recurso apenas no dia 10 de fevereiro de 2016, é manifesto que o mesmo é extemporâneo, pelo que não pode ser admitido.

A conclusão pela extemporaneidade do recurso de constitucionalidade é aplicável a qualquer uma das decisões recorridas, que se encontravam já transitadas em julgado, aquando da apresentação do respetivo requerimento de interposição, por força do trânsito em julgado do acórdão de 14 de janeiro de 2016.

Acresce que, conforme referido pelo relator no Supremo Tribunal Administrativo, os acórdãos proferidos nesse tribunal não aplicaram norma extraída do artigo 27.º do CPTA, nem sequer o artigo 150.º do CPTA, na interpretação que o recorrente identifica no requerimento de interposição de recurso.

Em consequência, impõe-se o indeferimento da presente reclamação.

III - Decisão

8. Nestes termos, decide-se julgar inadmissível, por extemporaneidade, o recurso de constitucionalidade interposto e, em consequência, indeferir a presente reclamação.

Custas pela reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 unidades de conta, ponderados os critérios referidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (artigo 7.º do mesmo diploma).

Lisboa, 13 de julho de 2016 - Catarina Sarmento e Castro - Lino Rodrigues Ribeiro - Maria Lúcia Amaral