1168/15 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 440/2016

Processo n.º 1168/15

3.ª Secção

Relator: Conselheira Catarina Sarmento e Castro

Acordam, em Conferência, na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional,

I - Relatório

1. Nos presentes autos, vindos do Supremo Tribunal Administrativo, A., S.A., veio interpor recurso, ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, (Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, doravante designada por LTC).

2. No Tribunal Constitucional, foi proferida decisão sumária de não conhecimento do recurso, com a seguinte fundamentação:

“(…) Tem o Tribunal Constitucional entendido, de modo reiterado e uniforme, que os pressupostos gerais de admissibilidade dos recursos de constitucionalidade correspondem aos seguintes: a existência de um objeto normativo - norma ou interpretação normativa - como alvo de apreciação; a natureza jurisdicional da decisão impugnada e o caráter instrumental do recurso.

(…) Com pertinência imediata, na análise da admissibilidade do presente recurso, salienta-se o pressuposto da natureza obrigatoriamente normativa do objeto do recurso de constitucionalidade.

De facto, o Tribunal Constitucional apenas pode sindicar a constitucionalidade de normas ou interpretações normativas e não de decisões, nomeadamente jurisdicionais, não compreendendo o nosso ordenamento jurídico a figura do recurso constitucional de amparo ou queixa constitucional, pelo que a admissibilidade do recurso de constitucionalidade depende da enunciação de uma verdadeira questão normativa.

Nestes termos, impende sobre o recorrente o ónus de enunciar uma norma ou interpretação normativa, reportando-a, de forma certeira, a uma concreta disposição ou conjugação de disposições legais, em cuja literalidade o critério normativo enunciado encontre um mínimo de correspondência.

A este propósito, pode ler-se, no Acórdão n.º 633/08 (disponível em www.tribunalconstitucional.pt, sítio da internet onde poderão ser encontrados os restantes arestos deste Tribunal, doravante citados), o seguinte:

“(…) cumpre acentuar que, sendo o objeto do recurso de fiscalização concreta de constitucionalidade constituído por normas jurídicas, que violem preceitos ou princípios constitucionais, não pode sindicar-se, no recurso de constitucionalidade, a decisão judicial em si própria, mesmo quando esta faça aplicação direta de preceitos ou princípios constitucionais, quer no que importa à correção, no plano do direito infraconstitucional, da interpretação normativa a que a mesma chegou, quer no que tange à forma como o critério normativo previamente determinado foi aplicado às circunstâncias específicas do caso concreto (correção do juízo subsuntivo).

Deste modo, é sempre forçoso que, no âmbito dos recursos interpostos para o Tribunal Constitucional, se questione a (in)constitucionalidade de normas, não sendo, assim, admissíveis os recursos que, ao jeito da Verfassungsbeschwerde alemã ou do recurso de amparo espanhol, sindiquem, sub species constitutionis, a concreta aplicação do direito efetuada pelos demais tribunais, em termos de se assacar ao ato judicial de “aplicação” a violação (direta) dos parâmetros jurídico-constitucionais. Ou seja, não cabe a este Tribunal apurar e sindicar a bondade e o mérito do julgamento efetuado in concreto pelo tribunal a quo. A intervenção do Tribunal Constitucional não incide sobre a correção jurídica do concreto julgamento, mas apenas sobre a conformidade constitucional das normas aplicadas pela decisão recorrida (…)”.

Ora, no caso dos autos, a recorrente não logrou isolar e enunciar o específico critério normativo convocado, pelo tribunal a quo, como ratio decidendi.

Na verdade, pretendendo que o Tribunal Constitucional sindique se determinado preceito é ou não aplicável aos green fees, a recorrente manifesta a expetativa de que se proceda, não à apreciação de constitucionalidade de um verdadeiro critério normativo, extraível do preceito identificado, mas à reapreciação do juízo subsuntivo a que procedeu a decisão jurisdicional, ou, dito de outro modo, à sindicância da forma como o critério normativo previamente determinado foi aplicado ao específico caso dos green fees.

De facto, analisando a decisão recorrida, verifica-se que o Supremo Tribunal Administrativo, após subscrever a explanação, feita na sentença recorrida, “quanto às características legais e técnicas do campo de Golf” da recorrente, bem como a “exposição histórica e cronológica da redação que ao longo do tempo foi sendo dada às normas legais aplicáveis ao caso concreto”, densificou o conceito de “green fees”, por forma a verificar se tal contrapartida económica se subsumiria aos conceitos legais do preceito em análise. Com tal objetivo, estruturou o seu raciocínio, nos termos seguintes:

“(…) o chamado green fee não se destina a permitir o acesso do jogador ao campo de golfe para participar numa competição, prova ou manifestação desportiva, antes se destina a que o jogador tenha acesso ao campo para treinar o seu jogo individual, ou acompanhado de outros jogadores, mas sem que se possa atribuir a tal atividade desportiva as características próprias de uma manifestação desportiva, ou prova, enquanto tal.

Na verdade, o conceito de manifestação desportiva, tal como usado pelas [outras] Leis (…) implica (…) quer se destine à competição, quer se destine à divulgação de atividades desportivas, (…) uma preparação anterior, uma organização anterior que implica divulgação pública, adequação de espaços, disponibilização de pessoal qualificado para tarefas auxiliares ou de arbitragem, obtenção de licenças, etc…Sendo certo, também, que a expressão “manifestação desportiva”, sem caráter de competição, está sempre ligada a atividade desportiva no espaço público.

(…)

Assim, (…) as normas em apreço não são suscetíveis de outra interpretação que não seja esta, posto que as mesmas expressões usadas pelo legislador nos diversos diplomas legais assumem sempre o mesmo sentido, referem-se sempre à mesma realidade material, ao mesmo facto da vida real que pretendem regular e regulamentar.”.

Não tendo a recorrente conseguido isolar, na decisão recorrida, o sentido normativo atribuído ao conceito legal de “manifestações desportivas”, literalmente constante do preceito indicado, optando por questionar, diretamente, o juízo subsuntivo que, na estrutura da mesma decisão, se seguiu, como consequência, à definição de tal sentido, não logrou eleger um objeto idóneo de recurso, ou seja, não enunciou uma questão com verdadeira natureza normativa.

Por tudo quanto fica exposto, face à necessidade de verificação cumulativa dos pressupostos de admissibilidade do recurso, mostra-se ociosa a apreciação dos restantes - quer dos gerais, quer dos especificamente previstos para os recursos da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º, da LTC - concluindo-se, desde já, pela inadmissibilidade do presente recurso e consequente não conhecimento do seu objeto.”

É esta a Decisão sumária que é alvo da presente reclamação.

3. A reclamante manifesta a sua discordância com a decisão sumária proferida, referindo que a mesma não atribui o devido relevo à natureza específica do objeto do recurso em causa.

Explicita que questionou a constitucionalidade da aplicação de uma determinada interpretação normativa do conceito legal de “manifestações desportivas”, seguida pela Administração Fiscal e pela decisão recorrida, nos termos da qual os green fees não estariam abrangidos por tal conceito, fundamentando o seu juízo de inconstitucionalidade apenas na circunstância de a interpretação acolhida se afastar do entendimento que a Administração Fiscal seguiu durante mais de vinte anos, ou seja, somente na violação do princípio da proteção da confiança e da segurança jurídica.

Assim, conclui a reclamante que a questão complexa que se coloca é a de saber se, perante a invocação da violação do princípio da proteção da confiança, o Tribunal se encontra vinculado a tomar em consideração, por um lado, as condutas passadas, cuja reiteração criou expetativas, e, por outro, as circunstâncias da adoção de interpretações contrárias a tais expetativas.

Defende a reclamante que a resposta a tal questão deve ser positiva, existindo já precedentes nesse sentido, nomeadamente no âmbito do princípio da legalidade em matérias penal e fiscal. Concretiza, referindo que se tem registado uma evolução na jurisprudência do Tribunal Constitucional, admitindo-se que os respetivos poderes cognitivos abrangem os casos em que os tribunais comuns criem normas em âmbitos em que apenas o legislador pode atuar, mediante lei escrita e certa, possibilitando-se, assim, o controlo da vinculação do poder judicial ao referido princípio da legalidade.

Refere a reclamante que o aludido controlo também se justifica quando está em causa o princípio da proteção da confiança, assentando esse seu entendimento em dois fundamentos: a circunstância de tal controlo corresponder à garantia de cumprimento de um princípio constitucional de especial relevância, consagrado nos artigos 2.º e 266.º da Lei Fundamental; o facto de esta sindicância se situar ainda no campo estrito do controlo de normas.

Salienta a reclamante que, de outra forma, tornar-se-á impossível apurar se houve violação do princípio da proteção da confiança.

Acentua que a invocação desse princípio exige, de acordo com a doutrina firmada no Acórdão n.º 128/2009 do Tribunal Constitucional, que o Estado tenha encetado comportamentos capazes de gerar expetativas de continuidade, junto dos cidadãos privados; que essas expetativas sejam legítimas, justificadas ou fundadas em boas razões; que os cidadãos privados possam ter feito planos de vida perspetivando a continuidade do comportamento estadual; que não ocorram razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a expetativa.

Defende que a avaliação dos aludidos requisitos não pode ser feita à margem das circunstâncias do caso. Conclui, assim, que, quando esteja em causa o princípio da proteção da confiança, o Tribunal Constitucional deve conhecer daqueles casos em que a Administração adote interpretações normativas em sentido contrário às expetativas cridas pela atividade interpretativa da mesma Administração, perante a manutenção de um quadro legal idêntico. Enfatiza que, também nestes casos, o Tribunal Constitucional permanece ligado ao conhecimento de questões de constitucionalidade de normas.

Finaliza peticionando o deferimento da reclamação e a consequente notificação para apresentação de alegações.

4. A reclamada optou por não responder.

Cumpre apreciar e decidir.

II - Fundamentos

5. A reclamante salienta a especificidade do objeto do recurso, para defender que, estando em causa a violação do princípio da confiança, o Tribunal Constitucional deve aceitar a competência para conhecer do mérito do pedido, tomando em consideração a reiteração de condutas, que criou expetativas jurídicas de continuidade, e as circunstâncias de adoção de interpretações contrárias a tais expetativas.

Centraliza, desta forma, a sua argumentação no parâmetro de constitucionalidade que considera ter sido violado, ultrapassando a questão prévia da necessária natureza normativa do objeto do recurso.

Na verdade, independentemente da análise a que o Tribunal Constitucional deve proceder, quando é invocada a violação do princípio da confiança, é necessário que a prévia delimitação do objeto do recurso reflita a sua natureza normativa.

Ora, no caso, por um lado, a reclamante não logrou, no requerimento de interposição de recurso, isolar o sentido normativo atribuído ao conceito legal de “manifestações desportivas”, optando por questionar, diretamente, o juízo subsuntivo que, na estrutura da decisão recorrida, se seguiu, como consequência, à definição daquele sentido, ou seja, o juízo que concluiu pela não subsunção dos green fees ao conceito de “manifestações desportivas”, para efeito de aplicabilidade do preceito legal em análise. Por outro lado, não logrou, igualmente, enunciar a questão de constitucionalidade, que pretenderia, verdadeiramente, ver apreciada, - de acordo com o que expõe na reclamação - de modo a que da mesma resultasse que o que estava em causa era a alegada alteração da interpretação que vinha sendo seguida pela Administração, na ausência de alteração legislativa que a legitimasse, em violação das expetativas jurídicas criadas por essa linha de continuidade interpretativa.

Ora, como o Tribunal Constitucional tem assumido, em jurisprudência reiterada, impunha-se que a recorrente enunciasse o objeto do recurso, de tal modo que, no caso de o Tribunal concluir por um juízo de inconstitucionalidade, pudesse reproduzir essa enunciação, permitindo que os destinatários da decisão e os operadores do direito em geral ficassem cientes do específico sentido normativo conflituante com a Lei Fundamental.

A reclamante, porém, não cumpriu tal ónus no requerimento de interposição de recurso, não logrando, como já vimos, nem isolar um verdadeiro critério normativo, nem projetar, na enunciação da questão, o cerne do aspeto que, na sua perspetiva, é constitucionalmente problemático. Porém, tendo falhado quanto ao primeiro ponto assinalado, tornou-se inútil apreciar, na decisão sumária, o segundo ponto, porquanto a inidoneidade do objeto do recurso, por falta de natureza normativa, conduz, por si só, à inadmissibilidade do recurso.

Face ao exposto, sendo certo que a decisão sumária proferida merece a nossa concordância, damos por reproduzida a sua fundamentação e, em consequência, concluímos pelo indeferimento da presente reclamação.

III - Decisão

6. Pelo exposto, decide-se confirmar a decisão sumária reclamada, proferida no dia 12 de maio de 2016, e, em consequência, indeferir a reclamação apresentada.

Custas pela reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 unidades de conta, ponderados os critérios referidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (artigo 7.º do mesmo diploma).

Lisboa, 13 de julho de 2016 - Catarina Sarmento e Castro - Lino Rodrigues Ribeiro - Maria Lúcia Amaral