171/2015 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 359/2016

Processo n.º 171/2015

2.ª Secção

Relator: Conselheira Ana Guerra Martins

Acordam, em conferência, na 2ª Secção do Tribunal Constitucional

I – Relatório

1. Nos presentes autos de fiscalização concreta da constitucionalidade, vindos do Tribunal Central Administrativo Norte, em 31 de março de 2015 (fls. 434 a 436), a Relatora proferiu despacho no qual mandou o ora reclamante alegar quanto a uma das questões de constitucionalidade suscitadas, tendo ainda decidido não conhecer a outra questão suscitada, com a seguinte fundamentação:

“I – Quanto à interpretação normativa de que a rescisão unilateral do contrato de atribuição de ajudas e cancelamento do projeto sem audiência prévia não afeta o conteúdo essencial do direito estabelecido no artigo 32.º, n.º 10, da CRP

No que toca ao presente recurso, interposto por A., ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei do Tribunal Constitucional («LTC»), verifica-se que a decisão recorrida se limita a considerar que um procedimento administrativo que conduz à adoção de um ato administrativo de rescisão unilateral de contrato de atribuição de ajudas e cancelamento do projeto, com exigência de devolução das ajudas processadas e juros respetivos, não configura um “processo sancionatório” para efeitos do disposto no artigo 32.°, n.º 10, da Constituição da República Portuguesa («CRP»). Com efeito, na referida decisão, pode ler-se o seguinte, relativamente à aplicação das normas ora colocadas em crise:

«Isto é, quando os supra referidos preceitos aludem ao poder sancionatório da rescisão, não se quer com propriedade referir que se está a estabelecer uma sanção mas antes a colocar em evidencia que é um poder unilateral de reagir ao incumprimento da outra parte sem que tenha havido uma clara intenção de com a rescisão se punir o incumprimento mas apenas fazer uso do poder unilateral da administração.

No caso sub judice estamos perante um ato de rescisão unilateral do contrato de atribuição precisamente por incumprimento nos termos do qual “em caso de incumprimento pelos beneficiários das obrigações decorrentes do contrato, o IFAP pode modificar ou rescindir unilateralmente os contratos”.

Isto é, um ato que impõe como sanção, como consequência normativa à inexecução das obrigações assumidas pela outra parte a rescisão do contrato.

Pelo que, não só não há contradição com o primado das normas comunitárias como não estamos perante a situação prevista no art. 32º nº 10 da CRP.

*

Mas, mesmo que estivéssemos perante essa situação, isto é, que o poder sancionatório seja o poder a que alude o referido preceito constitucional nem assim estaria aqui em causa uma situação de nulidade» (fls. 398 e 399, com sublinhado nosso)

Daqui decorre que a decisão recorrida adotou uma fundamentação alternativa, que leva ao não provimento do recurso interposto pelo recorrente, independentemente do resultado da fiscalização da constitucionalidade da norma em análise por este Tribunal. Ou seja, independentemente do julgamento, a título subsidiário, no sentido da inconstitucionalidade da norma retirada dos artigos 100.°, 103.°, n.º 2, alínea a), 133.°, n.º 2, alínea d), 135.° e 139.°, n.º 1, alínea a), do Código do Procedimento Administrativo («CPA»), e 287.°, alínea e) (atual artigo 277.°, alínea e)) do Código de Processo Civil («CPC»), ex vi do disposto no artigo 1.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos («CPTA»), com o sentido de que um procedimento administrativo que conduz à adoção de um ato administrativo de rescisão unilateral de contrato de atribuição de ajudas e cancelamento do projeto, com exigência de devolução das ajudas processadas e juros respetivos, não configura um “processo sancionatório” para efeitos do disposto no artigo 32.°, n.º 10, da CRP. Numa palavra: mesmo que o Tribunal Constitucional viesse a concluir pela inconstitucionalidade da norma em causa, a decisão recorrida sempre se manteria com idêntico sentido, por força da “fundamentação alternativa” por si adotada, que não cabe a este Tribunal sindicar.

Nestes termos, por manifesta falta de interesse processual no conhecimento da questão de inconstitucionalidade normativa que deriva dos preceitos legais supra identificados, desde já se recusa o conhecimento do objeto do recurso, quanto àquela norma.”

2. Inconformado com o despacho proferido, em 21 de abril de 2015 (fls. 438 a 444), o recorrente veio deduzir reclamação com os seguintes fundamentos:

“II. Do não conhecimento (parcial) do objecto do recurso

5. Conforme se expôs, no despacho de 31 de Março supra referido o Tribunal Constitucional determinou não conhecer da questão de inconstitucionalidade da interpretação normativa segundo a qual «a preterição, por ilegal dispensa, do direito de audiência prévia não afecta o conteúdo essencial do direito estabelecido no artigo 32.º, n.º 10, da CRP […], por violação do disposto no artigo 32.º, n.º 10, da CRP».

6. Funda-se tal recusa de conhecimento na circunstância de, após concluir que «não estamos perante a situação prevista no art. 32º nº 10 da CRP», o tribunal a quo ter sustentado no acórdão recorrido que, «mesmo que estivéssemos perante essa situação, isto é que, o poder sancionatório seja o poder a que alude o referido preceito constitucional nem assim estaria aqui em causa uma situação de nulidade», donde a (pretensa) «manifesta falta de interesse de processual no conhecimento da questão de inconstitucionalidade normativa que deriva dos preceitos legais supra identificados».

7. Ou seja — e conforme se refere no aludido despacho —, «mesmo que o Tribunal Constitucional viesse a concluir pela inconstitucionalidade da norma em causa, a decisão recorrida sempre se manteria com idêntico sentido, por força da “fundamentação alternativa” por si adotada [i.e., pelo tribunal a quo], que não cabe a este Tribunal sindicar».

8. Na óptica do Recorrente, o raciocínio associado ao não conhecimento parcial do recurso não pode ter qualquer provimento, porquanto conduz à insindicabilidade, no plano da conformidade com a Constituição, dessa «fundamentação alternativa», quando parece ser evidente que a (segunda) questão de constitucionalidade suscitada e cujo conhecimento foi negado é precisamente a de saber se essa «fundamentação alternativa» e, mais precisamente, a interpretação normativa que lhe subjaz, que pressupõe que a denegação do direito de audiência prévia num processo sancionatório não ofende o conteúdo essencial do direito fundamental previsto no artigo 32.º, n.º 10, da CRP, viola, ela própria, o artigo 32.º, n.º 10, da CRP.

9. Conforme resulta claro do próprio teor da segunda questão submetida ao Tribunal Constitucional, o sentido normativo apontado pelo Recorrente assentou, precisamente, nessa «fundamentação alternativa», tendo, de resto, sido por essa razão que se escreveu, no ponto 1, al. (ii), do requerimento de interposição de recurso, que «ainda que um procedimento administrativo […] configure um processo sancionatório […]» — o mesmo é dizer, partindo do pressuposto de que parte o tribunal a quo na fundamentação alternativa que apresenta.

10. Não está em causa, obviamente (e ao invés do raciocínio que parece achar-se subjacente ao despacho de que se reclama), a decisão do caso concreto, a qual é insindicável pelo Tribunal Constitucional; contudo, é inegável que a norma, ou a interpretação normativa, nela aplicada (incluindo na «fundamentação alternativa») é susceptível de juízo de inconstitucionalidade e, nessa medida, de ser conhecida pelo Tribunal Constitucional (Jorge Miranda, «Artigo 277.º», in Jorge Miranda, Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, tomo III, Coimbra, Coimbra Ed., 2007, págs. 715 e 716).

11. Porventura no que toca à primeira questão submetida à sua apreciação terá o Tribunal Constitucional entendido que o Recorrente pretendia promover um recurso de amparo, discutindo a decisão judicial recorrida e não propriamente a conformidade de uma determinada norma, ou de uma determinada interpretação normativa, aplicada nessa decisão judicial com a Lei Fundamental. É manifesto, todavia, que não é nem pode ser esse o caso: desde logo, porque o Recorrente não pediu, nem podia fazê-lo, que o Tribunal Constitucional se pronunciasse sobre se a denegação do direito de audiência prévia num processo sancionatório consubstancia uma ofensa «ao conteúdo essencial de um direito fundamental» (in casu, do previsto no artigo 32.º, n.º 10, da CRP) nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 133.º, n.º 2, al. d), do Código de Procedimento Administrativo («CPA»), ou, até, se o acto administrativo praticado é nulo; o que o Recorrente pretendia, e continua a pretender, é que este Venerando Tribunal se pronuncie sobre se a interpretação normativa de acordo com a qual a denegação do direito de audiência prévia num processo sancionatório não consubstancia uma ofensa «ao conteúdo essencial de um direito fundamental» (in casu, do previsto no artigo 32.º, n.º 10, da CRP) nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 133.º, n.º 2, al. d), do CPA não é, ela própria, contrária ao disposto no artigo 32.º, n.º 10, da CRP.

12. Tal como devidamente foi colocada pelo Recorrente, é evidente que a questão tem (grande) interesse processual: é que, na eventualidade de o Tribunal Constitucional dar provimento ao recurso interposto pelo Recorrente (dando resposta afirmativa à questão colocada no final do parágrafo anterior), o tribunal a quo deverá reformar a decisão «em conformidade com o julgamento sobre a questão da inconstitucionalidade ou da ilegalidade» (artigo 80.º, n.º 2, da LTC), o que significará, adiante-se (ainda que desde já reconhecendo que não é questão que deva ocupar o Tribunal Constitucional), que o tribunal a quo deverá adoptar uma interpretação normativa da qual resulte que a preterição do direito de audiência prévia num processo sancionatório ofende o conteúdo essencial do direito fundamental previsto no artigo 32.º, n.º 10, da CRP, com a consequência da nulidade do acto administrativo praticado a final (artigo 133.º, n.º 2, al. d), do CPA).

13. Na verdade, a segunda questão colocada ao Tribunal Constitucional só não teria qualquer interesse processual na estrita medida em que não tivesse sido colocada a primeira questão, e isto na medida em que, conformando-se o Recorrente com a interpretação normativa do tribunal a quo implícita a essa primeira questão, a resposta à segunda questão apenas poderia ter um interesse hipotético; ora, como não é esse o caso, não restará senão entender que existe igualmente interesse processual em conhecer dessa segunda questão.

14. Aliás, não se compreende que haja interesse processual no conhecimento da primeira questão colocada pelo Recorrente — a inconstitucionalidade da interpretação normativa dos artigos 100.º, 103.º, n.º 2, al. a), 133.º, n.º 2, al. d), 135.º e 139.º, n.º 1, al. a), do CPA, e 287.º, al. e) (actual artigo 277.º, al. e)) do CPC, ex vi do disposto no artigo 1.º do CPTA, no sentido de que a adopção de um acto administrativo de rescisão unilateral do contrato de atribuição de ajudas e cancelamento do projecto, com exigência de devolução das ajudas processadas e juros respectivos, não configura um «processo sancionatório» para efeitos do disposto no artigo 32.º, n.º 10, da CRP — e, por outro lado, não haja interesse em conhecer da segunda.

15. Quer dizer: ainda que o Tribunal Constitucional se viesse a pronunciar pela inconstitucionalidade da interpretação normativa implícita a essa primeira questão (do que resultaria reconhecer que um procedimento administrativo como o dos presentes autos configura um «processo sancionatório» para efeitos do disposto no artigo 32.º, n.º 10, da CRP), essa pronúncia não teria qualquer efeito útil, na medida em que — seguindo a linha de raciocínio do despacho reclamando — o tribunal a quo adoptou já uma «fundamentação alternativa» ressalvando essa hipótese, sendo a eventual inconstitucionalidade da interpretação normativa subjacente a essa «fundamentação alternativa» insindicável pelo Tribunal Constitucional…

16. No fundo, o silogismo subjacente ao recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade interposto pelo Recorrente assenta nas seguintes premissas:

(i) premissa maior: um procedimento administrativo como aquele a que se refere o acórdão recorrido é um «processo sancionatório» para efeitos do disposto no artigo 32.º, n.º 10, da CRP;

(ii) premissa menor: a denegação do direito de audiência prévia num processo sancionatório viola o disposto no artigo 32.º, n.º 10, da CRP, pelo que a interpretação normativa segundo a qual a denegação do direito de audiência prévia num processo sancionatório não ofende o conteúdo essencial do direito fundamental previsto no artigo 32.º, n.º 10, da CRP é, ela própria, contrária ao artigo 32.º, n.º 10, da CRP.

17. Pronunciando-se o Tribunal Constitucional no sentido da verificação dessas duas premissas, caberá ao tribunal a quo tomar a conclusão que se imporá e, como tal, reformular a decisão recorrida.

Nestes termos, requer a V. Ex.as se dignem deferir a presente reclamação, revogando-se, salvo no que toca ao decidido quanto ao conhecimento da primeira questão suscitada pelo Recorrente, o referido despacho de 31 de Março de 2015 e substituindo-o por um outro que determine (também) o conhecimento da segunda questão suscitada pelo Recorrente, seguindo-se os demais termos do presente recurso de constitucionalidade, com as devidas consequências legais.”

Posto isto, importa apreciar e decidir.

II – Fundamentação

3. No caso dos presentes autos, o Tribunal proferiu despacho no qual decidiu não conhecer uma das questões suscitadas, com fundamento na falta de interesse processual. Mais concretamente, o tribunal afirmou que como “a decisão recorrida adotou uma fundamentação alternativa”, “mesmo que o Tribunal Constitucional viesse a concluir pela inconstitucionalidade da norma em causa, a decisão recorrida sempre se manteria com idêntico sentido, por força da “fundamentação alternativa” por si adotada, que não cabe a este Tribunal sindicar.”

O ora reclamante vem agora colocar em crise o referido Despacho no segmento mencionado, com o fundamento de que o conhecimento da questão em causa tinha efetivamente interesse processual, e tanto assim é, que “ainda que o Tribunal Constitucional se viesse a pronunciar pela inconstitucionalidade da interpretação normativa implícita a essa primeira questão (do que resultaria reconhecer que um procedimento administrativo como o dos presentes autos configura um «processo sancionatório» para efeitos do disposto no artigo 32.º, n.º 10, da CRP), essa pronúncia não teria qualquer efeito útil, na medida em que — seguindo a linha de raciocínio do despacho reclamando — o tribunal a quo adoptou já uma «fundamentação alternativa» ressalvando essa hipótese, sendo a eventual inconstitucionalidade da interpretação normativa subjacente a essa «fundamentação alternativa» insindicável pelo Tribunal Constitucional.”

Importa, pois, analisar se existe ou não interesse processual em conhecer a segunda questão de constitucionalidade suscitada ao Tribunal, em virtude de o tribunal a quo ter adotado uma fundamentação alternativa.

No caso dos presentes autos, o recorrente suscitou a apreciação da constitucionalidade de duas interpretações normativas retiradas dos artigos 100.º, 103.º, n.º 2, alínea a), 133.º, n.º 2, alínea d), 135.º e 139.º, n.º 1, al. a), do Código do Procedimento Administrativo («CPA»), e 287.º, alínea e), do Código de Processo Civil («CPC»), ex vi do disposto no artigo 1.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos («CPTA»), nomeadamente:

i) “um procedimento administrativo que conduz à adopção de um acto administrativo de «rescisão unilateral do contrato de atribuição de ajudas e cancelamento do projeto, com exigência de devolução das ajudas processadas» e juros respectivos, não configura um «processo sancionatório» para efeitos do disposto no artigo 32.º, n.º 10, da CRP, com a consequência de a preterição, por ilegal dispensa, do direito de audiência prévia não ser geradora da nulidade do acto praticado, antes da sua mera anulabilidade (admitindo-se, pois, a sua revogação e consequente extinção da instância por inutilidade superveniente da lide), por violação do disposto no artigo 32.º, n.º 10, da CRP”; e

ii) “ainda que um procedimento administrativo que conduz à adopção de um acto administrativo de «rescisão unilateral do contrato de atribuição de ajudas e cancelamento do projeto, com exigência de devolução das ajudas processadas» e juros respectivos, configure um «processo sancionatório para efeitos do disposto no artigo 32.º, n.º 10, da CRP, a preterição, por ilegal dispensa, do direito de audiência prévia não afecta o conteúdo essencial do direito estabelecido no artigo 32.º, n.º 10, da CRP e, como tal, não é geradora da nulidade do acto praticado, antes da sua mera anulabilidade (admitindo-se, pois, a sua revogação e consequente extinção da instância por inutilidade superveniente da lide), por violação do disposto no artigo 32.º, n.º 10, da CRP»”.

Cada uma destas questões de constitucionalidade corresponde a um dos fundamentos alternativos apresentados pelo tribunal recorrido (cfr. fls. 388 a 401).

Reanalisada a presente questão, verifica-se, de facto, que apenas inexistiria interesse processual em conhecer a segunda questão de constitucionalidade suscitada pelo recorrente, caso a norma que constitui a primeira questão de constitucionalidade não viesse a ser julgada inconstitucional. Se assim não fosse, sobraria, nessa situação, um verdadeiro fundamento alternativo aduzido pelo tribunal recorrido. Não se tendo ainda o Tribunal pronunciado sobre a constitucionalidade da interpretação normativa que consubstancia a primeira questão de constitucionalidade suscitada, não é possível, momento, descartar a hipótese de o fundamento alternativo, na realidade, não o ser.

Ou seja, como a apreciação da constitucionalidade da primeira questão de constitucionalidade só pode e será feita a final, no momento presente e em abstrato, existe interesse em conhecer ambas as questões de constitucionalidade suscitadas pelo recorrente.

Em face do que se acaba de dizer, a presente reclamação procede no que se refere à existência de interesse processual em conhecer também a segunda questão de constitucionalidade suscitada relativamente à qual tinha sido proferido despacho de não conhecimento.

III – Decisão

Em face do exposto, decide-se:

a) Julgar procedente a reclamação interposta por A. para o Tribunal Constitucional relativamente à existência de interesse processual em conhecer também a segunda questão de constitucionalidade suscitada;

e, em consequência,

b) Reformar o Despacho proferido em 31 de março de 2015, convidando o ora reclamante a apresentar as suas alegações também quanto à segunda questão de constitucionalidade suscitada no prazo de 30 (trinta) dias, contados da respetiva notificação, nos termos do n.º 2 do artigo 79.º da LTC, sem prejuízo de advertir o recorrente no sentido de que esta questão pode não vir a ser conhecida com base em outros fundamentos, designadamente, o da falta de normatividade.

Sem custas.

Lisboa, 8 de junho de 2016 - Ana Guerra Martins - João Cura Mariano - Joaquim de Sousa Ribeiro