1077/15 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 321/2016

Processo n.º 1077/15

1.ª Secção

Relator: Conselheiro Teles Pereira

Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional

I – A Causa

1. A. (ora Recorrente) deduziu, junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, oposição à execução fiscal que, tendo sido inicialmente movida contra “A1, Lda.” (devedora principal), para cobrança de dívidas de IVA, IRS e coimas, prosseguiu contra o opoente, como responsável subsidiário, por reversão.

Aí sustentou o opoente, em síntese, que a administração tributária não teria feito prova de culpa – dele opoente – na causação de insuficiência do património da sociedade para pagamento da dívida tributária. Concluiu pedindo a extinção da execução.

1.1. Entretanto, o opoente apresentou nos autos requerimento dando conta de que, no processo de insolvência da sociedade “A1, Unipessoal, Lda.” (a devedora originária), o tribunal respetivo “[…] concluiu pela ausência de culpa […]”. Juntou a respetiva decisão judicial que, nos termos do artigo 188.º, n.º 4, do CIRE (na redação emergente do Decreto-Lei n.º 53/2004, de 18 de março), qualificou tal insolvência como fortuita, na sequência de pareceres concordantes do administrador e do Ministério Público (fls. 64 a 67).

1.1.1. Foi proferida decisão pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, julgando extinta a instância por inutilidade superveniente da lide relativamente à reversão por dívida de coimas e, no mais, julgando a oposição improcedente, entendendo-se a reversão operada nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 24.º da Lei Geral Tributária (LGT), sendo que, nesse caso, a culpa do revertido é presumida.

1.2. Inconformado com a decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, o opoente recorreu para o Tribunal Central Administrativo (TCA) Sul. Nesse contexto, entre outros argumentos, sustentou que a sua falta de culpa se deve ter por demonstrada em virtude da declaração do caráter fortuito da insolvência, concluindo que:

“[…]

A interpretação de que, para efeitos do artigo 24.º, n.º 1, al. b), da LGT, se desconsidere a prova da ausência de culpa apurada no âmbito da qualificação da insolvência é inconstitucional, por violação do artigo 266.º, n.º 2, da CRP.

[…]”.

1.2.1. Proferiu, então, o TCA sul acórdão negando provimento ao recurso, considerando, designadamente, que a declaração do caráter fortuito da insolvência não afastava a presunção prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 24.º da LGT.

1.2.2. Inconformado, pretendeu o opoente interpor recurso para o Supremo Tribunal Administrativo (STA), invocando oposição de acórdãos. No entanto, o STA considerou não existir qualquer oposição entre as decisões indicadas pelo Recorrente, julgando o recurso findo.

1.3. O opoente interpôs, então, recurso para o Tribunal Constitucional – que deu origem aos presentes autos –, nos termos aqui reproduzidos:

“[…]

Vem apresentar recurso para o Tribunal Constitucional, com fundamento na alínea b), do art. 70.º, da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional […].

[…]

I – O acórdão agora notificado confirma o de 26/06/2014, sendo certo que na petição deste último recurso alegou o recorrente que a interpretação do art. 24.º, n.º 1, al. b), da LGT que desconsidere a prova de ausência da culpa apurada no âmbito da qualificação da insolvência como fortuita é inconstitucional.

II – A causa de reversão e da declaração de insolvência culposa está precisamente no juízo de censura jurídica que é possível imputar ao administrador /gerente.

III – E é a existência de culpa que legitima a reversão das dívidas tributárias.

IV – Por isso, entende o recorrente. que a não consideração da prova de ausência de culpa na insolvência (com a sua qualificação como fortuita) para efeitos do art. 24.º, n.º 1, al. b), da LGT é inconstitucional.

V – Por violação do art. 266.º, n.º 2, da CRP, que obriga a Administração Fiscal a atuar com respeito pelo princípio da legalidade.

[…]”.

O Recorrente foi convidado no STA a esclarecer se interpunha recurso do acórdão do STA ou do acórdão do TCA Sul, tendo esclarecido que interpôs referir-se essa interposição ao acórdão do TCA.

1.4. Já no Tribunal Constitucional, foi o Recorrente notificado para alegar, indicando-se o sentido geral da matéria até então alegada nos termos seguintes (despacho do relator de fls. 246):

“[…]

[A] inconstitucionalidade do artigo 24.º, n.º 1, alínea b) da Lei Geral Tributária, na interpretação segundo a qual a responsabilidade subsidiária do gerente de uma sociedade comercial, pelo pagamento de dívidas tributárias de IVA e IRS cujos prazos de pagamento voluntário terminaram antes do trânsito em julgado da decisão de declaração de insolvência da sociedade devedora, não é afastada unicamente pela circunstância de, no processo de insolvência, ter sido proferida decisão qualificando a insolvência como fortuita, nos termos do artigo 188.º, n.º 4, do CIRE, na redação emergente do Decreto-Lei n.º 53/2004, de 18 de março, por violação do disposto no artigo 266.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa.

[…]”.

1.4.1. O Recorrente apresentou alegações, concluindo o seguinte:

“[…]

I – O Tribunal adota uma interpretação do art. 24.º, n.º 1 da Lei Geral Tributária, segundo a qual a responsabilidade de um gerente pelo pagamento de dívidas de IVA e de IRS, cujo prazo terminou em data anterior à declaração de insolvência da devedora originária não é afastada pelo qualificação de tal insolvência como fortuita, ora tal entendimento é inconstitucional, por violação do art. 266.º, n.º 2 da CRP.

II – Ora, o art. 24.º, n.º 1, al. b) da LGT prevê a inversão do ónus da prova da culpa por não pagamento relativamente às dívidas vencidas no período do exercício de tais funções.

III – Em bom rigor, o objetivo nuclear do incidente de qualificação é precisamente a apreciação da conduta do devedor e/ou dos seus administradores e tem por finalidade a responsabilização dos mesmos quando há culpa pela insolvência.

IV – Na verdade o n.º 40 do preâmbulo do Decreto-Lei n.º 53/2004, de 18 de março prevê, nomeadamente o seguinte: «O incidente destina-se a apurar (sem efeitos quanto ao processo penal ou à apreciação da responsabilidade civil) se a insolvência é fortuita ou culposa, entendendo-se que esta última se verifica quando a situação tenha sido criada ou agravada em consequência da atuação, dolosa ou com culpa grave resumindo-se a segunda em certos casos), do devedor, ou dos seus administradores (nosso sublinhado), de direito ou de facto, nos três anos anteriores ao início do processo de insolvência, e indicando-se que a falência é sempre considerada culposa em caso da prática de certos atos necessariamente desvantajosos para a empresa.».

V – Assim, a qualificação da insolvência como culposa exige que o gerente, administrador ou diretor contribuiu com a sua ação, para a criação ou agravamento da situação de insolvência.

VI – Importa dizer que tal culpa tem fonte no incumprimento de obrigações legalmente impostas.

VII – Assim, apenas será de qualificar como fortuita a insolvência se não se verificar qualquer das hipóteses de culpa previstas no n.º 2 do art. 186.º do CIRE ou se for ilidida a culpa dos gerentes, administradores ou diretores.

VIII – Ora, a Administração, como qualquer órgão de poder ou órgão do Estado encontra-se subordinada à Constituição, embora o que a caracterize seja a subordinação imediata à lei, não podendo haver Administração sem mediação legal.

IX – Assim, se no juízo judicial, a insolvência foi reconhecida como fortuita, porque da análise probatória efetuada pelo Tribunal judicial não existe matéria de facto para proceder à sua qualificação como culposa.

X – Entende-se que, em tais hipóteses, a interpretação do art. 24.º, n.º 1, alínea b) da Lei Geral Tributária, segundo a qual, a responsabilidade subsidiária do gerente de uma sociedade comercial, pelo pagamento de dívidas tributárias de IVA e de IRS, cujos prazos de pagamento voluntário terminaram antes do trânsito em julgado da decisão de declaração de insolvência da sociedade devedora, não é afastada unicamente pela circunstância de, no processo de insolvência, ter sido proferida decisão qualificando a insolvência como fortuita, nos termos do artigo 188.º, n.º 4 do CIRE, é inconstitucional.

XI – Porque a Administração, por força do princípio da legalidade, deve reconhecer que tal decisão é suficiente para afastar a presunção de culpa presente no art. 24.º, n.º 1, alínea b) da LGT, sob pena de se estar perante uma hipótese de prova impossível.

XII – Até porque a existência de dívidas tributárias justificará a obrigação de apresentação à insolvência e, como tal, índice relevante para a sua qualificação como culposa, e, em tais termos, deve ser desaplicada no caso concreto.

XIII — E não se argumente em sentido contrário com o facto da qualificação da insolvência como fortuita não exigir uma verdadeiro juízo de mérito.

XIV – É que consta dos autos que a qualificação da insolvência como fortuita resultou a seguinte matéria: «-a insolvente iniciou a sua atividade no setor da construção civil no final do ano de 2001 e tinha um grande conhecimento de pequenas obras, mas ao evoluir para as grandes obras teve necessidade de equipamento e de autonomia financeira para poder suportar os prazos de pagamentos e de recebimentos; - para isso recorreu ao financiamento bancário, tendo para o efeito hipotecado a sua habitação pessoal em prol de financiamento para a empresa;».

XV – Ou seja, no ano de 2008, antes da previsão normativa do caráter eventual do incidente.

XVI – Deste modo, existiu uma apreciação do mérito da conduta, que conclui que até foi onerado património pessoal para proceder ao pagamento de dívidas da responsável originária.

XVII – Consequentemente, a interpretação que conclua que a decisão que qualificou a insolvência como fortuita não é bastante para afastar a presunção de culpa do gerente pelo pagamento de dívidas de IVA e de IRS, cujo prazo de pagamento terminou em data anterior à declaração de insolvência da devedora originária, é inconstitucional, por violação do art. 266.º, n.º 2 da CRP.

Termos em que deve ser reconhecida a inconstitucionalidade imputada à interpretação do art. 24.º, n.º 1, al. b) da LGT e, como tal, deve ser desaplicada no caso concreto.

[…]”.

II – Fundamentação

2. Descrito o iter processual que conduziu à fase decisória do recurso, tendo sido destacandos os trechos relevantes neste contexto, deve apreciar-se, antes de mais, a questão da admissibilidade do recurso de constitucionalidade pretendido interpor, sendo certo que a decisão no sentido da sua admissão, proferida no Tribunal a quo, não vincula este Tribunal (artigo 76.º, n.º 3, da LTC). Ademais, o despacho liminar do relator, transcrito em 1.4. supra, não contém qualquer tomada de posição sobre a integração das condições de admissibilidade do recurso – o que, aliás, sempre constituiria matéria aberta à ponderação autónoma da formação coletiva deste Tribunal –, devendo ser entendido (o despacho de fls. 246) como abertura de um espaço de discussão em torno de alguns indícios (ténues, é certo) de uma possível viabilidade do recurso pretendido interpor.

2.1. É assim que se sublinha, preambularmente, corresponder a um traço definidor do nosso sistema de controlo da constitucionalidade o caráter normativo. Com efeito, ao contrário de outros sistemas que consagram a possibilidade de um controlo por parte do Tribunal Constitucional diretamente dirigido às decisões dos restantes tribunais, como é o caso do sistema espanhol (através do recurso de amparo) e do sistema alemão (por via da queixa de constitucionalidade dirigida ao Tribunal Constitucional), no sistema português a fiscalização incide – e só incide – sobre normas, estando excluída a apreciação pelo Tribunal Constitucional de recursos que questionem, mesmo que o façam numa perspetiva de conformidade a regras e princípios constitucionais, os concretos atos de julgamento expressos nas decisões dos outros Tribunais. Julga este Tribunal, pois, na fase final de controlo concentrado que lhe está cometida, a desconformidade ou não desconformidade, face à Constituição, de normas jurídicas aplicadas no tribunal a quo, podendo esse objeto normativo corresponder, todavia, a uma determinada interpretação em que uma norma tenha sido aplicada no processo, sempre que essa interpretação represente uma particular leitura dessa norma, passível de ser destacada, nalgum tipo de vocação de generalidade, das incidências do caso concreto.

O objeto normativo constitui, assim, a condição de partida – rectius o elemento central – do recurso de constitucionalidade. Não se trata, porém, da única condição. Com efeito, neste tipo de recursos, exige-se ainda (cumulativamente): (i) a prévia suscitação da questão de inconstitucionalidade normativa (com o específico sentido atrás apontado), “durante o processo” e “de modo processualmente adequado perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, em termos de este estar obrigado a dela conhecer” (n.º 2 do artigo 72.º da LTC); e, enfim, (ii) a aplicação, na decisão recorrida, como ratio decidendi, da norma tida por inconstitucional pelo recorrente, na concreta interpretação correspondente à dimensão normativa delimitada no requerimento de recurso, que tenha constituído o critério jurídico da decisão, pois “[…] só assim um eventual juízo de inconstitucionalidade poderá determinar uma reformulação dessa decisão” (Acórdão n.º 372/15).

2.2. À luz do que se expôs, lido o requerimento de interposição de recurso e considerando a posição assumida pelo Recorrente, no processo, até esse momento, bem como as alegações que apresentou, entende-se que as apontadas condições de admissibilidade não se mostram aqui verificadas.

2.2.1. Começa-se por observar que o modo como o Recorrente suscitou a questão ao longo do processo – mais propriamente, no recurso interposto para o TCA Sul (cfr. item 1.2. supra) –, foi exíguo: “[…] a interpretação de que, para efeitos do artigo 24.º, n.º 1, al. b), da LGT, se desconsidere a prova da ausência de culpa apurada no âmbito da qualificação da insolvência é inconstitucional, por violação do artigo 266.º, n.º 2, da CRP”.

Tal enunciação encerra duas ideias fundamentais: o Recorrente pretende, em última análise, ver afasta a sua responsabilização no âmbito do artigo 24.º, n.º 1, alínea b), da LGT (pretende afastar a aplicação da norma ao seu caso concreto) e procura fundamento para tal solução na ideia de que a decisão de qualificação da insolvência como fortuita deve ditar o afastamento da presunção contida na referida norma.

É neste contexto dinâmico que o despacho do relator – que é sempre proferido sem prejuízo da ponderação autónoma da conferência – ensaiou dar corpo à referida ideia no âmbito de um recurso de fiscalização concreta, não propriamente tendo em vista validar a conduta processual antecedente para tal efeito, mas antes delimitar o que poderia (potencialmente) olhar-se como questão a analisar no âmbito do recurso. Com este fim se assinalou, como possibilidade de objeto, “[…] a inconstitucionalidade do artigo 24.º, n.º 1, alínea b) da Lei Geral Tributária, na interpretação segundo a qual a responsabilidade subsidiária do gerente de uma sociedade comercial, pelo pagamento de dívidas tributárias de IVA e IRS cujos prazos de pagamento voluntário terminaram antes do trânsito em julgado da decisão de declaração de insolvência da sociedade devedora, não é afastada unicamente pela circunstância de, no processo de insolvência, ter sido proferida decisão qualificando a insolvência como fortuita, nos termos do artigo 188.º, n.º 4, do CIRE, na redação emergente do Decreto-Lei n.º 53/2004, de 18 de março, por violação do disposto no artigo 266.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa”.

2.2.2. O sentido das alegações do Recorrente pode resumir-se nos seguintes pontos essenciais: (a) a qualificação da insolvência como culposa exige que o gerente, administrador ou diretor contribua, com a sua ação, para a criação ou agravamento da situação de insolvência; (b) se a insolvência foi reconhecida como fortuita, não existe matéria de facto para proceder à sua qualificação como culposa; (c) a Administração encontra-se subordinada à lei (artigo 266.º, n.º 2, da CRP); (d) e, por força da sua subordinação à lei, deve reconhecer, para o procedimento de reversão, os efeitos da declaração da insolvência como fortuita.

Esta é a única articulação de ideias em plano abstrato ou generalizável que pode retirar-se das alegações do Recorrente. Tem, desde logo, a utilidade de mostrar o que, na sua enunciação primária, já se indiciava: não existe uma verdadeira questão de inconstitucionalidade normativa a apreciar.

Na verdade, o que ali se pode ler não contém, rigorosamente, em substância, mais do que a enunciação que já constava do despacho do relator. Faltam elementos de conexão que estabeleçam os termos da questão a discutir e apreciar, designadamente (e pelo mínimo): que aspeto, dimensão ou exigência do princípio da legalidade é posta em causa; em que medida a necessidade de a administração respeitar a lei implica a obrigação de acatar decisões judiciais; porque deve acatar, em particular, uma decisão proferida em outro âmbito; e, por fim, em que termos pode afirmar-se que a interpretação normativa em causa coloca a Administração a agir desvinculada da regra legal a que deve obedecer.

Dito de outro modo, o despacho do relator indicou o possível “o quê” do recurso, cabendo ao Recorrente, alegando, discutir “o porquê”. Só assim – principalmente num caso, como é o presente, em que não é de forma alguma evidente a conexão entre a situação apresentada e os princípios e normas constitucionais invocados – o Tribunal terá um objeto recursório com suficiente coerência interna e mínima estrutura argumentativa de suporte. Basta pensar que, com a mesma argumentação, o Recorrente poderia dar como violado, praticamente, qualquer outro princípio ou norma constitucional.

Ao ficar-se pelo “o quê” do recurso, sem de modo algum sustentar “o porquê”, o Recorrente esvazia-o de conteúdo. Ergo, de objeto.

2.2.3. Por outro lado, o esvaziamento da substância do recurso acaba por deixar a nu um diferente aspeto que compromete a viabilidade da sua apreciação, algo que a postura processual antecedente também deixava antever e agora é patente: a – artificial e artificiosa – questão apresentada no recurso esconde a mera discordância com a aplicação do direito infraconstitucional à situação do caso concreto, com as suas incidências próprias, únicas e irrepetíveis.

Ora, para o efeito de fazer assentar um recurso de fiscalização concreta, nenhuma questão de inconstitucionalidade normativa se poderia reconduzir àquelas incidências, sob pena de assentar, na essência, em desacordo com o acerto da decisão no plano do direito infraconstitucional, sendo certo que, nas palavras do Acórdão n.º 79/06, “[…] o recurso de constitucionalidade nunca poderia versar sobre o ato de aplicação do direito […]”. E, como desenvolvidamente se expõe no Acórdão n.º 152/15:

“[…]

Constitui jurisprudência uniforme do Tribunal Constitucional que o recurso de constitucionalidade, reportado a determinada interpretação normativa, tem de incidir sobre o critério normativo da decisão, sobre uma regra abstratamente enunciada e vocacionada para uma aplicação potencialmente genérica, não podendo destinar-se a pretender sindicar o puro ato de julgamento, enquanto ponderação casuística da singularidade própria e irrepetível do caso concreto, daquilo que representa já uma autónoma valoração ou subsunção do julgador […].

A distinção entre os casos em que a inconstitucionalidade é imputada a interpretação normativa, daqueles em que é imputada diretamente a decisão judicial radica em que, na primeira hipótese, é discernível na decisão recorrida a adoção de um critério normativo (ao qual depois se subsume o caso concreto em apreço), com caráter de generalidade, e, por isso, suscetível de aplicação a outras situações, enquanto na segunda hipótese está em causa a aplicação dos critérios normativos tidos por relevantes às particularidades do caso concreto.

[…]” (sublinhados acrescentados).

Tal insuficiência resulta evidente, desde logo, pela leitura das conclusões XIII a XVI das alegações de recurso apresentadas no Tribunal, situadas no horizonte da apreciação de mérito da situação concreta e não, de modo algum, na questão prévia da inconstitucionalidade de um critério normativo de decisão.

2.3. As razões que antecedem bastam para concluir pela inviabilidade do recurso interposto.

III – Decisão

3. Em face do exposto, decide-se não conhecer do objeto do recurso.

Custas a cargo do Recorrente (sem prejuízo do apoio judiciário que lhe foi concedido, cfr. fls. 9), fixando-se em 25 UC a taxa de justiça.

Lisboa, 19 de maio de 2016 - Teles Pereira - Maria de Fátima Mata-Mouros - João Pedro Caupers - Maria Lúcia Amaral - Joaquim de Sousa Ribeiro