1156/15 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 280/2016

Processo n.º 1156/15

2.ª Secção

Relator: Conselheiro Fernando Ventura

Acordam, em conferência, na 2ª secção do Tribunal Constitucional

I. Relatório

1. Na presente ação de impugnação judicial deduzida pelos recorrentes A. e B. contra a liquidação de encargos de compensação, por sentença proferida pelo Tribunal Tributário de Lisboa, em 30 de novembro de 2012, foi julgada verificada a caducidade do direito de ação e, em consequência, absolvida a Câmara Municipal de Lisboa do pedido.

Interposto recurso pelo impugnante B. e pelos, entretanto habilitados no lugar do coimpugnante, A., C. e D., por acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul (TCA Sul), de 29 de maio de 2014, foi decidido, inter alia, absolver a demandada da instância, com fundamento na procedência da questão prévia da falta de condição de procedibilidade de dedução de reclamação administrativa prévia. Irresignados, os impugnantes interpuseram recurso por oposição de julgados, o qual não lhes foi admitido, por decisão do relator no Tribunal Central Administrativo Sul, proferida em 30 de abril de 2015. De seguida, apresentaram reclamação para a conferência do mesmo tribunal, a qual foi indeferida por acórdão de 19 de novembro de 2015.

2. Os impugnantes interpuseram, então, recurso de constitucionalidade, indicando como decisões recorridas “os Acórdãos deste Venerando TCA Sul, de 2015.11.19, de 2015.04.30, e de 2014.05.29”, e enunciando, após convite do Relator neste Tribunal, que o recurso era interposto “ao abrigo do art. 70º/1/b) da LTC”, para apreciação da inconstitucionalidade “do art. 89º do CPCI, do art. 828º do CA e do art. 52º do RSTA” interpretados no sentido de que “o simples pagamento pelos recorrentes das quantias liquidadas por órgãos do Município de Lisboa revelaria por si só o conhecimento dos elementos necessários, identificadores e essenciais dos atos tributários impugnados, impondo a imediata dedução de reclamação administrativa prévia (v. art. 22º/1 da Lei 1/87, de 6 de janeiro), sob pena de caducidade do respetivo direito de ação, independentemente da notificação ou do conhecimento oficial dos interessados da decisão, autor, conteúdo, sentido, fundamento e objeto dos atos de liquidação”, “por violação dos princípios constitucionais consagrados nos arts. 2º, 20º, 268º e 269º da CRP (76)”.

3. Admitido o recurso, neste Tribunal foi proferida a Decisão Sumária n.º 107/2016, nos termos da qual foi decidido não conhecer do recurso, de acordo com a seguinte fundamentação:

«(...)

4. O presente recurso foi interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da LTC, nos termos da qual cabe recurso para o Tribunal Constitucional das decisões dos tribunais que “apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo”.

A jurisprudência constitucional vem entendendo, de modo reiterado e uniforme, que são pressupostos específicos deste tipo de recurso, de verificação cumulativa, (i) a suscitação pelo recorrente da questão de inconstitucionalidade “durante o processo” e “de modo processualmente adequado perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, em termos de este estar obrigado a dela conhecer” (n.º 2 do artigo 72.º da LTC), (ii) a efetiva aplicação, expressa ou implícita, da norma ou interpretação normativa, em termos de a mesma constituir “ratio decidendi” ou fundamento jurídico determinante da decisão proferida no caso concreto, e (iii) o esgotamento dos recursos ordinários que no caso cabiam, equiparando-se a estes as reclamações dos despachos dos relatores para a conferência (n.ºs 2 e 3 do artigo 70.º da LTC).

5. De acordo com os termos do requerimento de interposição, a impugnação visa, sem distinção, três decisões, a saber, os acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul proferidos em 29 de maio de 2014 e em 19 de novembro de 2015, e o despacho proferido pelo mesmo tribunal em 30 de abril de 2015 (e não acórdão, incorrendo nesse ponto os recorrentes em lapso manifesto), questionando, com referência a qualquer dessas decisões, o sentido normativo, extraído interpretativamente da conjugação dos artigos 89.º do CPCI, 828.º do CA e 52.º do RSTA, de que “o simples pagamento pelos recorrentes das quantias liquidadas por órgãos do Município de Lisboa revelaria por si só o conhecimento dos elementos necessários, identificadores e essenciais dos atos tributários impugnados, impondo a imediata dedução de reclamação administrativa prévia (v. art. 22º/1 da Lei 1/87, de 6 de janeiro), sob pena de caducidade do respetivo direito de ação, independentemente da notificação ou do conhecimento oficial dos interessados da decisão, autor, conteúdo, sentido, fundamento e objeto dos atos de liquidação”.

Importa desde logo notar que, na realidade, esse questionamento reúne duas dimensões valorativamente distintas, autonomamente problematizadas nos autos: uma reportada à caducidade do direito de ação e outra, a montante desta, respeitante à necessidade de dedução de reclamação administrativa prévia, enquanto condição de procedibilidade. Cabe então apurar, relativamente a cada uma delas, da verificação dos pressupostos de que depende o prosseguimento do recurso.

6. Desde logo, cumpre afastar a cognoscibilidade da impugnação dirigida ao despacho proferido pelo relator no Tribunal Central Administrativo Sul em 30 de abril de 2015, já que esta decisão não reveste a condição de decisão final, pois dela foi apresentada reclamação para a conferência pelos ora recorrentes, vindo a questão em discussão, da admissibilidade do recurso com fundamento em oposição de acórdãos, a ser decidida em definitivo por aquele Tribunal Central Administrativo através de acórdão proferido em 19 de novembro de 2015.

7. E, tomando o que foi apreciado e decidido por esse aresto – que como se disse também constitui decisão aqui recorrida – verifica-se que para o indeferimento da reclamação apresentada pelos recorrentes não foi mobilizada, expressa ou implicitamente, qualquer interpretação extraída dos artigos 89.º do CPCI, 828.º do CA e 52.º do RSTA; decisiva foi a aplicação da norma processual reguladora da admissibilidade do recurso com fundamento em oposição de acórdãos prevista no artigo 284.º do CPPT, que em lado algum foi questionada pelos recorrentes.

Assim sendo, não correspondendo a questão colocada a norma efetivamente aplicada, como ratio decidendi, na decisão recorrida, o recurso de constitucionalidade, por decorrência, não comporta utilidade. Como este Tribunal tem dito repetidamente, os recursos de constitucionalidade desempenham uma função instrumental, não se justificando que deles se conheça sempre que a decisão a proferir não se possa projetar utilmente sobre o julgamento do caso de que emerge o recurso, por se manter inalterado o critério normativo efetivamente acolhido e aplicado pelo Tribunal a quo.

Afasta-se, pois, o conhecimento do recurso que versa o acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul proferido em 19 de novembro de 2015.

8. Por último, também não se encontra em condições de ser conhecida a dimensão do recurso dirigida ao acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul em 29 de maio de 2014.

Os recorrentes não suscitaram qualquer questão de inconstitucionalidade reportada à necessidade de dedução de reclamação administrativa prévia nas alegações de recurso para o Tribunal Central Administrativo, sendo exigível que o fizessem, considerando que tal questão já havia sido suscitada pela demandada na contestação apresentada, o que determina a ilegitimidade dos recorrentes, por inverificação do pressuposto de prévia suscitação da questão de inconstitucionalidade perante o tribunal recorrido (alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º e n.º 2 do artigo 72.º, ambos da LTC).

No que concerne à questão reportada à caducidade do direito à impugnação judicial – em sintonia nesse ponto com o que foi suscitado perante o tribunal recorrido – verifica-se que o referido acórdão não aplicou a interpretação questionada. Antes, quedando-se em momento anterior, decidiu pela falta de preenchimento da condição de procedibilidade da impugnação dos atos tributários em causa, por falta de dedução da reclamação administrativa prévia necessária, face ao regime extraído das disposições conjugadas dos artigos 82.º, 84.º e 89.º do CPCI, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 45005, de 27.04.1963, e 17.º, n.º 3, da Lei n.º 1/79, de 2 de janeiro. Logo, também aqui, o recurso carece de utilidade.»

4. Inconformados com o sumariamente decidido, os recorrentes reclamam para a Conferência ao abrigo do artigo 78.º-A, n.º 3, da LTC, no essencial pela seguinte ordem de razões:

«(…) 3. Na sequência das questões de inconstitucionalidade que foram expressamente invocadas pelos ora reclamantes, no douto acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 2014.05.29, decidiu-se, além do mais, o seguinte:

- O entendimento que sustentou a decisão vertida da sentença recorrida assenta na ideia de que o prazo de caducidade da ação foi ultrapassado, não contendo a presente intenção impugnatória fundamentos que permitam superar o prazo normal de caducidade da ação ao associado à anulabilidade do ato tributário, regime regra do desvalor do mesmo.

É contra este entendimento que se insurgem os recorrentes. Sustentam que a impugnação é tempestiva pelo que importa apurar se os mesmos logram substantivar nos autos a ocorrência de vícios dos atos de liquidação das taxas em apreço passíveis de gerar nulidade, a inexistência jurídica, ou qualquer outro desvalor idóneo à superação do limite temporal de caducidade da impugnação decorrente do disposto no artigo 89º do CPCI. (...)

Do regime citado resulta que a impugnação judicial do ato de liquidação em causa devia ter sido precedida da reclamação administrativa deduzida perante o órgão executivo da autarquia, com recurso para o Tribunal Tributário. Só depois da decisão da reclamação é que a liquidação podia ser objeto de impugnação junto do Tribunal Tributário competente. Mais se refere que, nos termos do artigo 82.º do CPCI, a reclamação prévia devia ser deduzida no prazo de trinta dias a contar do dia seguinte ao da abertura do cofre ou, sendo a cobrança eventual, do dia seguinte àquele em que ela se efetuar e da resolução definitiva dessa reclamação cabia impugnação judicial no prazo de oito dias a contar dessa notificação, nos termos do artigo 84.º do CPCI (versão conferida pelo Decreto-Lei n.º 217/79, de 25 de março). Donde decorre que a impugnação judicial do ato de liquidação em apreço dependia da dedução de reclamação administrativa prévia a apresentar no prazo de trinta dias a contar de 19.01.1979, no caso das compensações por alteração do projeto ou a contar de 24.01.1979, no caso das compensações pelos défices de estacionamento; condição que em ambos os casos não logrou ser preenchida pelos impugnantes, pelo que a omissão da referida condição preclude o conhecimento do mérito da impugnação das liquidações em causa".

Perante o texto do acórdão transcrito, é evidente que o Venerando TCA Sul, ao decidir "que importa apurar se os mesmos logram substantivar nos autos a ocorrência de vícios dos atos de liquidação das taxas em apreço passíveis de gerar nulidade, a inexistência jurídica, ou qualquer outro desvalor idóneo à superação do limite temporal de caducidade da impugnação decorrente do disposto no artigo 89º do CPCI", e ao "julgar findo o recurso", decidiu a questão de constitucionalidade em causa, em sentido desfavorável à posição dos ora reclamantes, constituindo as normas dos arts. 89º do CPCI, do art. 828º do CA e do art. 52º do RSTA, a ratio decidendi da decisão recorrida.

Registe-se que, caso se entendesse que as referidas normas não foram expressamente aplicadas como ratio decidendi pela decisão recorrida - o que se impugna -, sempre teria ocorrido aplicação normativa implícita.

4. Em face do exposto, cremos ser manifesto que não pode deixar de ser admitido e julgado procedente o recurso interposto pelos ora reclamantes para este Venerando Tribunal Constitucional (v. art. 77º da LTC).»

5. Notificada, a recorrida nada disse.

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

6. Vêm os impugnantes reclamar para a Conferência da decisão sumária que decidiu não conhecer, por ausência dos pressupostos exigíveis, do recurso que interpuseram, ao abrigo da alínea b) n.º 1 do artigo 70.º da LTC, visando, por junto, os acórdãos do TCA Sul proferidos em 29 de maio de 2014 e em 19 de novembro de 2015 e o despacho do mesmo tribunal de 30 de abril de 2015.

Verifica-se, desde logo, que, na reclamação apresentada, apenas é feita alusão ao acórdão proferido em primeiro lugar, apontado como “decisão recorrida”, o que significa a conformação dos recorrentes relativamente ao não conhecimento do recurso que versa as decisões proferidas em 30 de abril e 19 de novembro de 2015.

7. Relativamente ao recurso do acórdão proferido pelo TCA Sul em 29 de maio de 2014, importa começar por notar que a decisão reclamada considerou questionadas duas dimensões normativas valorativamente distintas: uma reportada à necessidade de dedução de reclamação administrativa prévia, enquanto condição de procedibilidade; outra reportada à caducidade do direito de ação. Quanto à primeira questão, o juízo de não conhecimento teve como fundamento a ilegitimidade dos recorrentes, em virtude de inverificação do pressuposto de prévia suscitação da questão de inconstitucionalidade perante o tribunal recorrido; quanto à segunda questão, entendeu-se que o recurso carecia de utilidade, não podendo por esse motivo ser conhecido, na medida em que o acórdão recorrido não aplicara a interpretação normativa cuja conformidade constitucional se pretendia ver sindicada por este Tribunal.

Novamente, a reclamação apenas manifesta discordância quanto a uma parte do decidido. Com efeito, os recorrentes nada opõem em suporte da sua legitimidade recursória quanto à questão de constitucionalidade que tem como objeto interpretação normativa com o sentido de que “o simples pagamento pelos recorrentes das quantias liquidadas por órgãos do Município de Lisboa revela por si só o conhecimento dos elementos necessários, identificadores e essenciais dos atos tributários impugnados, impondo a imediata dedução de reclamação administrativa prévia”. Pese embora a reclamação em apreço comporte no seu início a transcrição do segundo parágrafo do ponto 8 da decisão sumária reclamada, onde se conhece de tal fundamento de não conhecimento do recurso, o enunciado subsequente não mais se refere à inobservância do imposto pelo n.º 2 do artigo 72.º da LTC, abstendo-se os reclamantes por inteiro de procurar contrariar a conclusão negativa atingida, seja através da explicitação do momento e peça em que se cumprira o ónus de suscitação prévia, seja através da defesa da inexigibilidade de outra conduta processual.

Diga-se, em todo o caso, que a decisão sumária persiste válida nesse particular, pois a constitucionalidade de tal interpretação normativa não foi previamente suscitada perante o tribunal recorrido, inexistindo surpresa na sua aplicação, na medida em que o problema da não interposição de reclamação administrativa prévia havia sido anteriormente colocado pela contraparte.

8. O dissídio reside, pois, no entendimento de que a interpretação normativa com o sentido de que a caducidade do direito de ação de impugnação da liquidação de encargos de compensação, pelo decurso do respetivo prazo, independentemente da notificação ou do conhecimento oficial dos interessados da decisão, autor, conteúdo, sentido, fundamento e objeto dos atos de liquidação, que os recorrentes apontam como extraída da conjugação dos artigos 89.º do CPCI, 828.º do CA e 52 do RSTA, não integra a ratio decidendi da decisão recorrida. Sustentam os recorrentes, ora reclamantes, que, ao invés do sumariamente decidido, as “normas dos arts. 89.º do CPCI, do art. 828.º do CA e do arti. 52.º do RSTA” foram expressamente aplicadas, argumentando subsidiariamente que, mesmo que assim não se considere, sempre haveria ocorrido “aplicação normativa implícita”. Sem razão, adiante-se.

Na verdade, a leitura integral do acórdão proferido pelo TCA Sul de 29 de maio de 2014, denota que, depois de expor o entendimento contra o qual se insurgiam os recorrentes e os argumentos por eles esgrimido – o que encontra correspondência em segmentos transcritos no enunciado da reclamação, embora não na sequência original do texto e com destaques aditados -, o tribunal a quo assentou o julgamento inteiramente na apreciação da “questão prévia de falta de dedução de reclamação administrativa prévia”, sustentada pela entidade demandada, à qual conferiu precedência na apreciação – em consonância com a qualificação de questão prévia - “tanto para mais que tratando-se de condição de procedibilidade, a procedência da mesma preclude o conhecimento da questão da caducidade da ação”. E concluiu, face ao regime extraído das disposições conjugadas dos artigos 82.º, 84.º e 89.º do CPCI, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 45005, de 27.04.1963, e 17.º, n.º 3, da Lei n.º 1/79, de 2 de janeiro, pela “falta de preenchimento da condição de procedibilidade da impugnação dos atos tributários em apreço, por falta de dedução da reclamação administrativa prévia necessária, a qual constitui condição de procedibilidade da mencionada impugnação”, ficando desse modo “prejudicado o conhecimento de todas as questões relativas à tempestividade da impugnação”, decidindo “não conhecer do objeto do recurso, revogar a sentença recorrida e absolver a demandada da instância com base na procedência da questão prévia da falta de condição de procedibilidade da dedução da reclamação administrativa prévia”.

Os reclamantes parecem retirar da circunstância do desfecho do recurso lhes ser desfavorável a aplicação implícita do critério normativo em que assentara a sentença do Tribunal Tributário de Lisboa, e contra a qual se insurgiram - aí sim, também no plano da constitucionalidade -, mas não têm em devida atenção o nexo de prejudicialidade expressamente estabelecido pelo tribunal a quo entre a questão da falta de dedução da reclamação administrativa prévia e as questões, colocadas pelos recorrentes, “da ocorrência de vícios dos atos de liquidação das taxas em apreço passíveis de gerar nulidade, a inexistência jurídica ou qualquer outro desvalor idóneo à superação do limite temporal de caducidade da impugnação decorrente do disposto no artigo 89.º do CPCI”. Daí que, no dispositivo do acórdão recorrido, surja a decisão de não conhecimento do mérito do recurso, pronúncia evidentemente incompatível com a aplicação implícita da interpretação normativa colocada em controlo pelos reclamantes.

Improcede, pelas razões apontadas, a presente reclamação.

III. Decisão

9. Nos termos e pelos fundamentos expostos, decide-se indeferir a reclamação apresentada por B., C. e D., confirmar a decisão sumária reclamada e condenar os reclamantes nas custas, fixando a taxa de justiça em 20 (vinte) unidades de conta, tendo em atenção a dimensão do impulso desenvolvido e a graduação seguida em casos similares.

Notifique.

Lisboa, 4 de maio de 2016 - Fernando Vaz Ventura - Pedro Machete - Joaquim de Sousa Ribeiro