34/16 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 267/2016

Processo n.º 34/16

2.ª Secção

Relator: Conselheiro João Cura Mariano

Acordam, em conferência, na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional

Relatório

A. e outros propuseram no Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra ação administrativa especial, pedindo a ilegalidade da omissão de regulamentação do Decreto-Lei n.º 112/2001, de 6 de abril, para a carreira de inspeção do pessoal do quadro da Direção Geral de Viação prevista no n.º 2, do artigo 14.º, daquele diploma.

Em 9 de abril de 2010 foi proferida sentença que julgou improcedente o pedido e fixou, nos termos do n.º 1, do artigo 45.º, do CPTA, o prazo de 20 dias para as partes acordarem no montante da indemnização devida.

Após recurso interposto pelos Ministérios das Finanças e da Administração Interna para o Tribunal Central Administrativo Norte, que convolou o recurso em reclamação para o Tribunal Coletivo, aquela decisão foi confirmada por acórdão do Tribunal Coletivo proferido em 2 de outubro de 2013.

O Ministério das Finanças interpôs recurso desta última decisão para o Tribunal Central Administrativo Norte, a que aderiu o Ministério da Administração Interna, tendo sido proferido acórdão em 6 de março de 2015 que revogou parcialmente a decisão recorrida, tendo julgado a ação improcedente, relativamente aos Autores que não integravam a carreira de inspetor de viação e julgado verificada uma situação de impossibilidade superveniente da lide em relação aos Autores integrados na carreira de inspetor de viação, confirmando a decisão recorrida quanto à convolação objetiva do processo, apenas no que toca a este último grupo de Autores.

Alguns dos Autores interpuseram recurso desta decisão para o Supremo Tribunal Administrativo, nos termos do artigo 150.º do CPTA, que, por acórdão proferido em 11 de novembro de 2015, não admitiu a revista.

Aqueles Autores recorreram então para o Tribunal Constitucional nos seguintes termos:

“I - Norma enquadradora do recurso: artigo 70.º, n.º 1, alínea b) da Lei n.º 28/82, de 5 de novembro;

II – Norma cuja constitucionalidade se pretende que o Tribunal Constitucional aprecie: artigo 14.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 112/2001 de 6-4,

c) Quando interpretada e aplicada no sentido de que uma entidade pública que regulamente as carreiras de inspeção dos seus funcionários tem discricionariedade para não admitir a transição para essas carreiras de funcionários seus que exercem, de facto, no âmbito das atribuições dessa entidade, funções de inspeção, apesar de não estarem incluídos em carreiras de inspeção;

d) quando interpretada no sentido de que permite que funcionários públicos - que exerçam de facto funções de inspeção embora não integrados em carreiras de inspeção - de duas entidades públicas distintas que regulamentem (ou que tenham regulamentado) as carreiras de inspeção de funcionários seus e a transição de funcionários seus para as novas carreiras regulamentadas nos termos do Decreto-Lei n.º 112/2001 de 6-4, possam ser tratados de forma diferente - admitidos uns, e não admitidos outros, a transitar para a carreira de inspeção consoante tal possibilidade tenha sido, ou não, prevista no diploma que, dentro da respetiva entidade pública, tenha regulamentado a carreira de inspeção, nos termos do Decreto-lei n.º 112/2001.

III - Normas da Constituição da República Portuguesa que se considera violadas: artigos 13.º e 59.º, n.º 1, alínea a) da Constituição da República Portuguesa.

IV - Pecas processuais nas quais a referida inconstitucionalidade foi invocada:

a) artigos 17.º e 18.º da Petição Inicial da ação intentada no TAF de Coimbra em 19-10-2005.

Os recorrentes alegaram a inconstitucionalidade da situação de omissão, decorrente da errada e limitativa aplicação da norma do artigo 14.º do DL 112/2001, designadamente da norma do artigo 14.º, n.º 3, logo nos artigos 17.º e 18.º da P.I. da ação intentada no TAF de Coimbra em 19-10-2005, decorrente essa inconstitucionalidade da violação do princípio da igualdade com consagração constitucional - artigo 13.º da CRP - e do princípio da igualdade de remuneração para desempenho de funções laborais idênticas previsto na alínea a) do artigo 59.º da CRP.

b) Artigo 6.º das Conclusões das alegações de recurso, na qualidade de recorridos, para o TCA Norte.

Nesse artigo das Conclusões das Alegações os Autores, ora recorrentes, alegam que foram objeto de tratamento omissivo violador do princípio da igualdade consagrado na Constituição de República Portuguesa no artigo 13.º e no artigo 59.º, n.º 1, alínea a) - na vertente de igualdade de remuneração para trabalho igual, decorrente de quer a Região Autónoma dos Açores quer a Região Autónoma da Madeira terem, através, respetivamente, dos Decretos regulamentares regionais n.ºs 21/2004/A e 18/2002/M, regulamentado as carreiras de inspeção de viação nas Regiões Autónomas prevendo a transição para essas carreiras de funcionários que exerciam de facto funções de inspeção, embora não estivessem integrados em careiras de inspeção.

c) Petição de Recurso de Revista endereçado a esse Douto Supremo Tribunal Administrativo, nos termos que, em seguida, se passarão a expor sumariamente.

V- Decisões Judiciais que deveriam ter conhecido da questão de inconstitucionalidade suscitada da norma do artigo 14.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 112/2001:

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 6-3-2015 e Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 11-11-2015.

VI - Fundamentação Sumária:

Na sua fundamentação, o acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 6-3-2015 concluiu pela verificação de uma obrigação de regulamentar o D L 112/2001.

Porém, conclui que essa obrigação apenas existia em relação aos funcionários que estavam na carreira de inspeção.

Em relação a todos os demais autores - que não estavam em uma carreira de inspeção - concluiu que efetivamente desempenhavam funções de inspeção (facto provado) mas que não existia a obrigação de regulamentar, mas antes uma faculdade discricionária de o fazer, pelo que não poderia ser declarada uma omissão ilegal de regulamentação.

Aquele acórdão refere expressamente que «(...) a lei distinguiu claramente entre as carreiras legalmente implementadas (n. º 1 e 2 do artigo 14. º do DL 112/2001) e as que fossem exercidas meramente de facto (n.º 3 do mesmo preceito), estabelecendo, relativamente às primeiras, o dever de regulamentar e, relativamente às segundas, uma mera faculdade de o fazer».

E acrescenta, em consequência, que «a solução que se impõe no caso não é igual para todos os autores».

E ainda que «no caso concreto ficou provado que os autores, ex-funcionáros das Direção-Geral de Viação, estavam integrados na carreira de inspetor de viação, uns, ou desempenhavam a funções de inspeção, outros». (. . .)

«Dai que, (...) em relação [aos AA] que apenas desempenhavam funções de inspeção mas não estavam integrados em carreira de inspeção tal omissão não se verifica».

Este raciocínio do Douto acórdão do TCA Norte - e desse Douto STA no acórdão que rejeita a revista - faz uma errada aplicação do direito e conduz a uma interpretação da lei - em concreto do n.º 3 do artigo 14.º do DL 112/2001 - inconstitucional porque violadora do princípio da igualdade no reconhecimento de direitos a trabalhadores funcionários do Estado que exercem exatamente as mesmas funções.

Todavia, ao considerar que o n.º 3 do artigo 14.º do DL 112/2001 confere uma faculdade discricionária para prever, na regulamentação das carreiras de inspeção que era devida no seio da ex-DGV, que ingressem nessas carreiras de inspeção os funcionários da ex-DGV que comprovadamente exerciam funções de inspeção embora não estivessem integrados em carreiras de inspeção.

E que essa faculdade discricionária pode ser utilizada para deixar de fora da carreira de inspeção funcionários que exerciam apenas de facto funções de inspeção, os Doutos acórdãos recorridos acolhem uma interpretação, e fazem uma aplicação, errada e inconstitucional do referido preceito, na medida em que, no entendimento dos ora Recorrentes:

a) A norma do n.º 3 do artigo 14.º do DL 112/2001 não atribui qualquer faculdade discricionária à entidade regulamentadora;

b) Ainda que se reconheça uma faculdade discricionária naquela norma, o exercício daquela faculdade tem de fazer-se com respeito pelos princípios fundamentais de Direito e, designadamente, pelo princípio da igualdade e não discriminação entre funcionários públicos que exercem as mesmas funções dentro do mesmo instituto público ou departamento da administração do Estado, e ainda

c) A interpretação do n.º 3 do artigo 14.º do DL 112/2001 proposta pelos acórdãos recorridos, conduz a que, no âmbito dos funcionários da ex-DGV que exercem, todos, comprovadamente, funções de inspeção, se estabeleça uma distinção entre os que estão numa carreia de inspeção e os que não estão, assim discriminando, de forma inconstitucional, esses funcionários do Estado em relação a outros funcionários do Estado que, no âmbito do mesmo ou de outro instituto ou departamento da Administração Pública também exerciam funções de inspeção embora não estando inseridos em carreiras de inspeção e em relação aos quais ficou prevista, por altura de regulamentação imposta pelos DL 112/2001, a sua transição para as carreiras de inspeção.

Os mencionados Acórdãos admitem que da aplicação do artigo 14.º do Decreto-Lei 112/2001, e em especial do seu n.º 3, resulta APENAS a ilicitude da omissão de regulamentação no que respeita à integração na carreira de inspeção dos funcionários públicos da ex-DGV que estavam integrados em carreiras de inspeção e já não a ilicitude da omissão de regulamentação da integração na carreira de inspeção dos funcionários que comprovadamente desempenhavam funções de inspeção, embora não estivessem em carreiras de inspeção.

Ora, os ora recorrentes consideram que estão abrangidos pelo n.º 3 do artigo 14.º e que, por isso, existia, também em relação a eles, a obrigação de regulamentar os termos em que a sua transição para as carreiras de inspeção poderia ocorrer.

Por outras palavras, é entendimento dos recorrentes que a norma do n.º 3 do artigo 14.º configura, juridicamente, um dever e não uma faculdade discricionária.

E, consequentemente, existiria, também em relação a eles, que não estavam incluídos em carreiras de inspeção mas que exerciam comprovadamente funções de inspeção, uma omissão ilícita de regulamentação.

Efetivamente, a norma do referido n.º 3 do artigo 14.º tem um pressuposto de aplicação, do qual resultam consequências vinculativas e não apenas uma faculdade: esse pressuposto é a existência, numa determinada entidade pública em causa, de funcionários que desempenhem funções de natureza inspetiva e reúnam os requisitos legais exigidos.

Se esse pressuposto se verificar - e, no caso dos recorrentes verifica-se - não se vê como é possível interpretar a palavra «pode» como contendo apenas uma faculdade.

Ou seja, verificada a existência de (outros) funcionários na mesma entidade pública que, apesar de não estarem inseridos em carreiras de inspeção, também exercem funções de inspeção, a abrangência da regulamentação alarga-se também a eles.

Conclui-se que a palavra «podem» não é um elemento de discricionariedade mas uma autorização legal para regularizar uma situação irregular ... qual seja a do desempenho de funções inspetivas por funcionários integrados noutras carreiras que não a carreira de inspeção.

O próprio DL n.º 112/2001, no seu art.º 4.º, n.º 2 dispõe: «o ingresso na carreira de inspetor faz-se, em regra, para a categoria de inspetor, de entre indivíduos habilitados com licenciatura adequada, aprovados em estágio, (...), a regulamentar para cada um dos serviços ou organismos, nos termos do art. º 14.º», o que não pode deixar de significar que o universo dos funcionários que podem ingressar nas carreiras de inspeção a regulamentar não se reduz aos que exercem funções de inspeção integrados em carreiras de inspeção mas alarga-se aos que, tendo licenciatura adequada, exercem funções de inspeção, mesmo não estando em carreiras de inspeção.

Acresce que a expectativa acalentada pelos ora recorrentes alicerça-se em situações análogas às dos recorrentes, nomeadamente no facto de nas Regiões Autónomas terem sido regulamentadas as carreiras de inspeção, para onde transitaram para a carreira de inspetores todos os técnicos de carreira que exerciam funções de inspeção:

Efetivamente, o Decreto Regulamentar Regional n.º 21/2004/A de 1 de julho, cujos efeitos retroagem à data de 1 de julho de 2000, no seu artigo 15.º, sob a epígrafe, «Regra geral de transição» determina: (1 - Os técnicos superiores, técnicos e técnicos profissionais que, após 1 de julho de 2000, se encontram afetos às atividades de inspeção e fiscalização prosseguidas pela DROPTT e que desempenhem as inerentes funções após a mesma data, transitam, respetivamente, para as carreiras de inspetor superior de viação, inspetor técnico de viação e inspetor-adjunto de viação, nos termos dos números seguintes».

Fora da área da ex-DGV, também noutros domínios da Administração Pública foi o DL 112/2001 cumprido com a emissão das devidas regulamentações das carreiras de inspeção, prevendo o acesso às carreiras de inspeção de funcionários que, não estando na carreira de inspeção, exerciam funções inspetivas.

Assim por exemplo, o Decreto Regulamentar n.º 25/2002 de 5 de abril, que regula as carreiras de inspeção da Direção-Geral de Fiscalização e Controlo da Qualidade Alimentar, o regime estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 112/2001, de 6 de abril, que no seu art.º 7.º com a epígrafe «Transição do pessoal das carreiras técnica superior e técnica», dispõe:

«1 - O pessoal das carreiras técnica superior e técnica a que se refere o n.º 2 do artigo 1.º e que, pelo menos desde 1 de janeiro de 2001, se encontrem comprovadamente afetos ao exercício de funções inspetivas, transita para as carreiras, respetivamente, de inspetor superior e de inspetor técnico, nos seguintes termos:

a) Os técnicos superiores principais para a categoria de inspetor principal da carreira de inspetor superior;

b) Os técnicos superiores de 1.ª e 2.ª classes para a categoria de inspetor da carreira de inspetor superior;

c) Os técnicos de 1.ª classe para a categoria de inspetor técnico, da carreira de inspetor técnico.

2 - A transição referida no número anterior faz-se para escalão igual ao que o funcionário detém na categoria de origem, com exceção dos técnicos superiores de 2.ª classe que transitam para escalão a que corresponda na estrutura da categoria índice remuneratório superior mais aproximado».

Também o Decreto Regulamentar n.º 6/2003 de 1 de abril, que regula as carreiras de inspeção da Inspeção-Geral da Administração Pública, que no seu artigo 5.º sob a epígrafe «Transição de pessoal para a carreira de inspetor superior» dispõe que:

«1 - O pessoal da carreira técnica superior do regime geral afeto ao quadro provisório de pessoal da IGAP, aprovado pela Portaria 1010/2000 de 20 de outubro, em exercício de funções de natureza inspetiva e de auditoria à data da entrada em vigor do presente diploma, transita para a carreira de inspetor superior em lugares do quadro de pessoal aprovado pela Portaria 1014/2001, de 22 de agosto, nos seguinte termos (...)».

E ainda o Decreto Regulamentar n.º 36/2002 de 24 de abril, que regulamenta a aplicação do Decreto-Lei n.º 112/2001 ao Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu, no n.º 4 do seu art.º 9 dispõe que:

«(...) 4 - Os técnicos superiores, com licenciatura adequada, que venham exercendo funções, de natureza inspetiva, das referidas no artigo 6. o do presente diploma podem transitar para a carreira de inspetor superior, de acordo com a tabela de transição constante do anexo II do presente diploma, que dele faz parte integrante, em escalão a que corresponda índice igual àquele que detêm, ou imediatamente superior, caso não haja coincidência.

5 - A transição referida no n.º 4 faz-se a requerimento do interessado, a apresentar ao diretor-geral, no prazo de 10 dias úteis a contar da data da entrada em vigor do presente diploma.

6 - No caso de se verificar a transição prevista no número anterior, cuja produção de efeitos será reportada à data do respetivo despacho de autorização, o tempo de serviço prestado na categoria de origem conta, para efeitos de promoção, como se tivesse sido prestado na nova categoria,»

Assim, os recorrentes insistem na sua perspetiva de que o sentido do n.º 3 do artigo 14.º é o seguinte: se, entre os funcionários afetos às atividades de inspeção, estivessem, para além dos que estavam integrados em carreiras de inspeção, outros funcionários de outras carreiras, então a regulamentação das carreiras de inspeção deveria, nos termos o Decreto-Lei n.º 112/2001, prever, igualmente, a possibilidade de integração desses funcionários.

Efetivamente, não se descortina em que medida o legislador pretendeu conferir um espaço próprio para valorações da Administração quando escreve que «Os decretos regulamentares podem, ainda, prever a integração nas carreiras de inspeção de funcionários integrados noutras carreiras, desde que desempenhem funções de natureza inspetiva e reúnam os requisitos legais exigidos» como se fosse admissível que, aquando da intervenção regulamentar prevista no DL 112/2001 - e com o particular espírito de regularização e uniformização de situações jurídicas existentes em toda a administração pública que resulta desse diploma - aos serviços e organismos da Administração Pública fosse deixada liberdade para permitirem que funções de inspeção continuassem a ser exercidas por funcionários de outras carreiras que não a de inspeção!!!

Contudo, ainda que se entenda - o que os recorrentes apenas por hipótese académica equacionam - que existe «discricionariedade» na decisão de prever o ingresso nas carreiras de inspeção a funcionários que exerciam de facto funções de inspeção, consideram os recorrentes que o exercício desta pretensa discricionariedade está condicionada por princípios fundamentais de direito, que impedem qualquer outra interpretação daquela norma que não seja a de que, existindo na ex-DGV funcionários que, fora da carreira de inspeção, exerciam funções inspetivas, deveria necessariamente prever-se a integração de tais funcionários.

A propósito da «vinculação» do exercício da discricionariedade da administração no exercício do poder regulamentar recebem-se os ensinamentos de Ana Raquel Moniz in «Os princípios normativos são parâmetro de vinculação dos regulamentos?», CJA, n.º 80, 2010, p. 50.

Aí se pode ler, na página 62 «(...) a submissão da atuação administrativa a certos princípios encontra-se prevista no artigo 266.º da Constituição - a 'Carta Ética da Administração Pública' (aqui citando Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada tomo III, Coimbra Editora, 2007, p. 558) - onde se contempla o respeito pelos princípios da prossecução do interesse público, do respeito pelos direitos dos administrados, da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé. (...)». E acrescenta

«Também o CPA dedica um capítulo aos «Princípios Gerais (arts. 3.º a 12.º), onde figuram os princípios da legalidade da prossecução do interesse público, da igualdade (...)» Trata-se de princípios que, em geral, se destinam a reger «toda e qualquer atuação da Administração Pública», tal como expressamente dispõe o n.º 3 do artigo 2.º do CPA, não se vislumbrando qualquer fundamento para do seu âmbito de aplicação se subtrair a atividade regulamentar (...)».

«(...) a precipitação constitucional e/ou legal dos princípios não inviabiliza nem substitui o imperativo da subordinação da Administração a todo o direito, o qual implica uma submissão também aos princípios jurídico-normativos, independentemente de estes constituírem objeto de consagração na Constituição e/ou na lei».

«(...) Daí que, se um regulamento vulnerar um princípio constitucional ou legalmente previsto (de forma expressa ou implícita) se possa reconduzir a invalidade à violação da Constituição e da lei, em termos de afirmar a inconstitucionalidade ou a ilegalidade do regulamento em causa».

Em nota de rodapé, na página 63, acrescenta: «Nas hipóteses em que receba acolhimento a nível constitucional e legal (como acontece com o princípio da proporcionalidade» e, dizem os recorrentes, como o princípio da igualdade, «a violação reporta-se ao parâmetro mais elevado, in casu a Constituição».

Na página 64, ponto 3.2, acrescenta esta Professora «Uma vez admitidos os princípios como parâmetros autónomos de vinculação dos regulamentos, urge aferir qual a prestabilidade dos mesmos aquando do exercício do poder regulamentar. Ora, sem menoscabo da ideia segundo a qual os princípios constituem, em qualquer caso, o referente último da validade do sistema jurídico (e, por conseguinte, também das normas regulamentares), a mobilização dos princípios normativos assume uma relevância decisiva nos casos em que o legislador confere discricionariedade regulamentar. Apesar das dificuldades suscitadas por este conceito, a respetiva mobilização pretende traduzir os casos em que o titular do poder regulamentar detém uma liberdade (mais ou menos ampla) de opção ou de alternativas, no interior das margens permitidas pela norma exequenda. Nestas hipóteses, a indeterminação e a abertura da norma legal são preenchidas com a convocação dos princípios, visto que apenas a pressuposição destes últimos permite controlar a consonância normativa do regulamento emitido, em termos de averiguar se este responde às exigências de sentido que devem pautar a atividade administrativa».

«Como a doutrina vem sublinhando - cita Vieira de Andrade - o exercício de poderes discricionários não remete a Administração para o arbítrio, não constitui uma zona livre do direito ou de indiferença normativa, impondo-se o respeito pelos princípios orientadores do atuar administrativo (desde logo, igualdade, proporcionalidade, justiça, imparcialidade, boa-fé)».

Serve esta longa citação para lançar o argumento dos ora recorrentes no sentido de que, ainda que se admita uma pretensa discricionariedade - que não se admite - sempre o exercício do poder regulamentar que decorre da devida concretização normativa do artigo 14.º do DL 112/2001 no universo de funcionários da ex-DGV que exercem funções de inspeção, estaria submetido aos princípios fundamentais do direito, designadamente ao princípio da igualdade.

Ou seja, o exercício do poder regulamentar não poderia deixar de ser feito com respeito pelo princípio da igualdade que impunha tratar de forma igual todos os AA neste processo, por todos eles exercerem funções de inspeção, todos deterem e exercerem os mesmos poderes de autoridade pública, integrarem as mesmas equipas subscreverem os mesmos relatórios de inspeção, etc., etc. - como ficou provado.

Assim, a omissão de regulamentar, que o acórdão recorrido declarou - e bem - ilícita em relação aos AA que estavam na carreira de inspeção, é também ilícita no que respeita aos demais funcionários que comprovadamente exerciam funções de inspeção - entre eles os aqui recorrentes - porquanto a ex-DGV não poderia deixar de incluir tais funcionários na regulamentação das carreiras de inspeção a elaborar, mesmo no exercício de um poder discricionário, por força do princípio fundamental de direito, com consagração no CPA e no artigo 13.º da CRP, que é o princípio da igualdade.

Deste princípio resulta a proibição de a atividade regulamentar da Administração estabelecer distinções meramente formais, quando a realidade substancial entre dois grupos de situações é exatamente idêntica.

Por último, se, numa outra perspetiva ainda, se considerar que a atividade regulamentar dos serviços e organismos enquadrada no DL 112/2001 - e, em especial o seu artigo 14.º, n.º 3 - apesar de exercida com pretensa «discricionariedade», não está condicionada pelo respeito por princípios jurídicos com consagração constitucional - designadamente o princípio do tratamento igual para trabalho igual consagrado no artigo 59.º, n.º 1, al. c), em conjugação com o artigo 13.º, ambos da CRP - e com consagração na legislação ordinária - princípios jurídicos fundamentais da atividade administrativa, (artigos 3.º a 12.º CPA) designadamente o princípio da igualdade – então sempre tem de admitir-se que é o próprio preceito normativo habilitante – ou seja o artigo 14.º e, concretamente, o seu n.º 3 – que viola a Constituição da República Portuguesa.

Com efeito, a norma do n.º 3 do artigo 14.º é inconstitucional na interpretação (que é a do acórdão recorrido e do acórdão desse douto STA que rejeita a revista) que lhe atribua o sentido de que a entidade administrativa que regulamente as carreiras de inspeção dos seus funcionários tem discricionariedade para não admitir a transição para essas carreiras de funcionários seus que exercem, de facto, no âmbito das atribuições dessa entidade, funções de inspeção, apesar de não estarem incluídos em carreiras de inspeção.

Isto porque, a admitir-se tal interpretação do preceito em causa, esse entendimento tem a consequência prática inconstitucional de permitir que,

Quer na mesma pessoa coletiva pública, quer em diferentes pessoas coletivas públicas, e em execução do mesmo Decreto-Lei, funcionários com o mesmo tipo de funções e em situação idêntica face à carreira de inspeção - ou seja, fora da referida carreira - tenham tratamento diferente, sendo uns admitidos a transitar para a carreira e outros impossibilitados de tal transição (como ficou provado com a referência, exemplificativa, a vários diplomas legislativos nos quais é regulamentada a carreira de inspeção com a previsão expressa do ingresso nessa carreira, por transição, de funcionários que exerciam, de facto, funções inspetivas).

Assim é, com efeito, o resultado prático da aplicação do artigo 14.º, n.º 3, do DL 112/2001 interpretado no sentido de se admitir que existe discricionariedade quanto à previsão, na regulamentação da carreira de inspeção, do ingresso nessa carreira dos funcionários de outras carreiras que exerçam, de facto, funções inspetivas.

Esta discriminação entre funcionários públicos - ou, como são designados hoje trabalhadores com contrato para o exercício de funções públicas - é inconstitucional porque violador do princípio constitucional da proibição da discriminação entre trabalhadores do Estado com funções iguais, previsto no artigo 59.º, n.º 1, alínea a), e, consequentemente, por violação do artigo 13.º da CRP.

Como se deixou documentado - com a referência aos Decretos Regulamentares Regional n.º 21/2004/A, Decreto Regulamentar n.º 25/2002 de 5 de abril, Decreto Regulamentar n.º 6/2003 de 1 de abril e ao Decreto Regulamentar n.º 36/2002 de 24 de abril - a mesma norma, o artigo 14.º, n.º 3 do DL 112/2001, foi aplicada de forma a prever a integração nas carreiras de inspeção desses organismos dos funcionários que exerciam de facto - leia-se apenas de facto - funções inspetivas mesmo não estando integrados em carreiras de inspeção.

Do que não pode deixar de se extrair a conclusão de que o artigo 14.º, n.º 3, do DL 112/2001, tal como é interpretado e aplicado pelo acórdão do TCA Norte de 6-3-2015 e pelo Acórdão do STA de 11-11-2015, ou seja, no sentido de que confere discricionariedade para tratar de forma diferente situações laborais iguais de funcionários públicos que exerce, de facto - dentro da mesma pessoa coletiva pública ou em pessoas coletivas públicas distintas - funções de inspeção, consoante a entidade pública à qual estão afetos preveja, ou não, (leia-se, tivesse previsto, ou não) na regulamentação das carreiras de inspeção em cumprimento do DL 112/2001, a sua integração na carreira de inspeção, é inconstitucional por violação do artigo 13.º e dos artigo 59.º, n.º 1, alínea a) da Constituição da República Portuguesa.”

Foi proferida decisão sumária de não conhecimento do recurso com a seguinte fundamentação:

“No sistema português de fiscalização de constitucionali­dade, a com­petência atribuída ao Tribunal Constitucional cinge‑se ao controlo da inconstitu­ciona­lidade normativa, ou seja, das questões de desconformidade constitucional imputada a normas jurídicas ou a inter­pretações normativas, e já não das questões de inconstitucionalidade imputadas diretamente a deci­sões judi­ciais, em si mesmas consideradas.

Nos recursos interpostos ao abrigo da alínea b), do n.º 1, do artigo 70.º, da LTC – como ocorre no presente processo –, a sua admis­sibilidade depende ainda da verificação cumulativa dos requisitos de a questão de inconstitucionalidade haver sido susci­tada «durante o pro­cesso», «de modo processualmente adequado pe­rante o tribunal que pro­feriu a deci­são recor­rida, em termos de este estar obrigado a dela conhecer» (n.º 2, do artigo 72.º, da LTC), e de a decisão recorrida ter feito aplica­ção, como sua ratio decidendi, das dimensões normativas arguidas de inconstitucionais pelo recorrente.

Consistindo a competência do Tribunal Constitucional, no domínio da fiscalização concreta, na faculdade de revisão, em via de recurso, de decisões judiciais, compreende-se que a questão de constitucionalidade deva, em princípio, ter sido colocada ao tribunal a quo, além de que permitir o acesso a este Tribunal com base numa invocação da inconstitucionalidade unicamente após a prolação da decisão recorrida, abriria o indesejável caminho à sua utilização como expediente dilatório. Daí que só tenha legitimidade para pedir ao Tribunal Constitucional a fiscalização de constitucionalidade de uma norma quem tenha suscitado previamente essa questão ao tribunal recorrido, em termos de o vincular à sua apreciação, face às normas procedimentais que regem o processo em que se enxerta o recurso constitucional.

Ora, sendo a decisão recorrida o Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte em 6 de março de 2015, os Recorrentes deveriam ter suscitado as questões de constitucionalidade que agora colocam ao Tribunal Constitucional nas contra-alegações que apresentaram no recurso que deu origem àquela decisão, dado que só assim vinculavam aquele tribunal ao seu conhecimento.

Contudo, conforme os próprios Recorrentes admitem no requerimento de interposição de recurso para este Tribunal, apenas suscitaram essas questões de constitucionalidade nos artigos 17.º e 18.º da petição inicial, no artigo 6.º das contra-alegações apresentadas no recurso dirigido ao Tribunal Central Administrativo Norte, mas que tinha por objeto a sentença proferida em 9 de abril de 2010 e que o Tribunal Central Administrativo Norte se limitou a convolar em reclamação daquela decisão, e no recurso de revista dirigido ao Supremo Tribunal Administrativo que não foi admitido.

Ora, a invocação das questões de constitucionalidade nessas peças processuais não eram idóneas a vincular a decisão recorrida ao seu conhecimento, uma vez que o objeto do recurso é definido pelas alegações e contra-alegações apresentadas no seu âmbito.

E nas contra-alegações do recurso dirigido ao Tribunal Central Administrativo Norte que tinha por objeto o Acórdão do Tribunal Coletivo de 2 de outubro de 2013, no artigo 12.º das conclusões, os Recorrentes apenas alegaram que “os Autores são objeto de tratamento omissivo violador do princípio da igualdade, consagrado na Constituição da República Portuguesa no artigo 13.º e no artigo 59.º, n.º 1, a) – na vertente da igualdade de remuneração para trabalho igual, decorrente de quer a Região Autónoma dos Açores quer a Região Autónoma da Madeira terem, através, respetivamente, dos Decretos regulamentares regionais n.º 21/2004/A e 18/2002/M, regulamentado as carreiras de inspeção de viação nas Regiões Autónomas em cumprimento do Decreto-Lei n.º 112/2001”, não se tendo questionado a constitucionalidade das interpretações normativas que agora são impugnadas no recurso interposto para o Tribunal Constitucional.

Daí que o tribunal recorrido não tenha apreciado essas questões de constitucionalidade.

Assim, não tendo os Recorrentes suscitado adequadamente perante o tribunal recorrido as questões de constitucionalidade que agora vêm colocar ao Tribunal Constitucional, não cumpriram um requisito essencial ao conhecimento do recurso, pelo que deve ser proferida decisão sumária nesse sentido, nos termos do artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC.”

Os Recorrentes reclamaram, expondo o seguinte:

“A Decisão Sumária ora reclamada considerou que não tendo os Recorrentes suscitado adequadamente perante o tribunal recorrido as questões de constitucionalidade que agora vêm colocar ao Tribunal Constitucional não cumpriram um requisito essencial ao conhecimento do recurso, pelo que, em consequência, considerou que «(...) não se conhece do recurso interposto para o Tribunal Constitucional».

E considerou que os ora Reclamantes não suscitaram adequadamente as questões de constitucionalidade porque entendeu que a invocação das questões de inconstitucionalidade nas várias peças processuais referidas (petição inicial e contra-alegações que apresentaram no Recurso interposto pelos Ministérios Recorridos para o TCA Norte e no recurso de revista para o STA que não foi admitido), não eram idóneas a vincular a decisão recorrida ao seu conhecimento.

Todavia, não tem razão do Distinto Juiz Conselheiro Relator

É importante salientar o seguinte:

Em primeiro lugar, como resulta dos autos e a Decisão Sumária reclamada reconhece, os Reclamantes suscitaram a questão da inconstitucionalidade na P.I: (artigos 17.º e 18.º).

Fizeram-no realçando a violação do princípio constitucional da igualdade que resultaria da interpretação do artigo 14.º, n.ºs 3 e 4, do DL 112/2001, de 6/4, defendida pelos aí RR, no sentido de que a omissão legislativa verificada não seria ilegal, porquanto as normas daqueles dispositivos legais não imporiam um dever de regulamentar as carreiras de inspeção da ex-DGV (é o que resulta da leitura conjugada dos artigos 17.º e 18.º da p.i., com o corpo dessa mesma p.i., no seu conjunto, e, em especial, com o artigo 12.º desta).

Nesse específico contexto - estava o processo no seu início - os aqui Reclamantes enquadraram a aludida inconstitucionalidade na comprovada diferenciação de tratamento que foi dada aos funcionários das carreiras de inspeção de viação nas Regiões Autónomas (Decretos regulamentares regionais da Madeira n.º 18/2002/M e dos Açores n.º 21/2004/A) onde a carreira de inspeção de viação foi efetivamente regulamentada, e dentro dos prazos legais.

Em segundo lugar, saliente-se que:

Por sentença proferida e 9 de abril de 2010, veio o TAF de Coimbra acolher os argumentos dos AA, aqui Reclamantes, afirmando (p. 23) que «(...) as situações passadas foram vividas à sombra de um quadro legal efetivamente carente de regulamentação e estão ainda em desconformidade com a ordem jurídica (...)»

Contudo, considerou que, atendendo ao facto de a DGV ter sido extinta, não havia qualquer situação de facto que ainda pudesse ser objeto de regulação através de normas regulamentares e, consequentemente, essa impossibilidade absoluta fez nascer na esfera jurídica dos autores um direito à indemnização, a fixar nos termos do artigo 45.º do CPTA.

Ora, foi desta decisão que vieram recorrer os RR (Ministérios das Finanças e da Administração Interna), e é no âmbito das contra-alegações apresentadas neste recurso que, pela segunda vez no processo, os aqui Reclamantes suscitam a questão da inconstitucionalidade, ainda nos termos que o haviam feito na petição inicial: ou seja, salientando a desconformidade com o princípio constitucional da igualdade da interpretação das normas do artigo 14.º, n.ºs 3 e 4, do DL 112/2001 que conduzia a que não se reconhecesse uma obrigação de regulamentar a carreira de inspeção da DGV quando, nas Regiões Autónomas, essas mesmas normas haviam suportado a regulamentação dessa mesma carreira.

O contexto do recurso, todavia, é um contexto específico, marcado pela procedência, reconhecida na sentença do TAF de Coimbra, dos argumentos e dos motivos dos aí AA, e em que a postura destes é mais orientada pela defesa daquela sentença que lhes foi favorável do que pelo aprofundamento de argumentos jurídicos que, como é bom de ver, haviam já sido reconhecidos como pertinentes pela sentença da primeira instância.

Em terceiro lugar, o acórdão do TCA Norte.

É neste ponto do desenvolvimento deste longo processo que se dá uma reviravolta marcante.

Efetivamente, o acórdão do TCA Norte, de 10/03/2015, vem estabelecer uma distinção que até aí não existira entre os AA ao considerar que: em relação aos autores que não integravam a carreira de inspetor de viação as entidades demandadas deviam ser absolvidas do pedido;

Já quanto aos AA integrados na carreira de inspetor de viação a decisão recorrida era confirmada.

E este aspeto é totalmente novo.

Não só porque separa os AA em dois grupos, ...

Como, também, porque o faz com base numa interpretação da norma do artigo 14.º, n.º 3, do DL 112/2001 (em conjugação com os n.ºs 1 e 2 desse mesmo artigo) que é, no entendimento dos aqui Reclamantes, inconstitucional por violação do princípio constitucional da igualdade.

Ora, efetivamente, só neste momento, mais de 10 anos depois do início do processo, são os aqui Reclamantes confrontados com uma decisão que nega a sua pretensão, e que o faz com base numa interpretação da norma do artigo 14.º, n.º 3, que conduz a uma específica discriminação de tratamento, até aí não evidenciada em qualquer momento do processo - e não reconhecida nem detetada pela decisão do TAF de Coimbra - em relação a um grupo de seus colegas, também AA nos autos!!!

Ora, é precisamente deste acórdão do TCA Norte que os ora Reclamantes, que são apenas 18 dos 52 AA iniciais, vêm interpor recurso de revista para o STA.

E, efetivamente, apenas neste momento do decurso do processo - e porque só com o acórdão do TCA Norte os aqui Reclamantes são objeto de uma decisão que lhes é especificamente dirigida que, pela primeira vez, nega provimento às suas pretensões e o faz alicerçando-se numa interpretação que reputam inconstitucional e discriminatória da norma do artigo 14.º, n.º 3, do DL 112/2001 - é que os Reclamantes se veem na contingência de suscitar as questões de constitucionalidade nos termos, e no específico contexto (o de um recurso de revista) em que o fazem.

Ora, o momento fulcral da invocação das questões de constitucionalidade, nos termos em que, posteriormente, os Reclamantes as expuseram a esse Venerando Tribunal Constitucional, só ocorreu, efetivamente, no Recuso de Revista.

Embora, ao longo de todo o processo - e designadamente na P.I. e nas contra-alegações para o TCA Norte - o enfoque tenha sido o mesmo, e a norma cuja interpretação se reputa inconstitucional por violação do princípio da igualdade tenha sempre sido o artigo 14.º do DL 112/2001, efetivamente, nesses momentos, o parâmetro de comparação - em termos de igualdade de tratamento - era com colegas das Regiões autónomas da Madeira e dos Açores.

De facto, só quando, pela primeira vez - mais de 10 anos após a apresentação da P.I. - os Reclamantes se veem objeto de uma discriminação em relação aos seus próprios colegas da ex-DGV também AA nos presentes autos é que suscitam a questão da inconstitucionalidade com especial enfoque na interpretação - que reputam errada - do artigo 14.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 112/2001. Esse momento ocorre, apenas, no recuso de revista. Não teria podido acontecer num momento anterior.

Todavia, a forma como o fizeram era perfeitamente idónea a vincular a decisão recorrida ao seu conhecimento, ou seja, a suscitar a apreciação pelo STA no âmbito do recurso de revista.

E, de facto, embora não o faça expressamente, refere o STA, na decisão em que nega a revista, que

«(... ) só está em causa a parte do acórdão que julgou improcedente a pretensão de parte dos autores que não integravam a carreira de inspeção, mas exerciam funções de inspeção.»

«(...) Na verdade esta questão diz respeito apenas a um grupo restrito de funcionários (da extinta DGV) a uma situação localizada no tempo (direito transitório) e o acórdão seguiu de muito perto um acordão deste STA proferido em situação idêntica.»

«Por outro lado, a fundamentação do acórdão recorrido mostra-se plausível não se justificando a intervenção deste STA com vista a uma melhor interpretação e aplicação do direito.»

O que ilustra claramente que o STA se apercebeu do fulcro da questão, conheceu a discriminação de tratamento existente e considerou - ao contrário dos aqui reclamantes - que não existiam motivos para aí detetar uma inconstitucionalidade.

É esta uma interpretação da legislação aplicável com a qual não se conformaram os aqui reclamantes que vieram, então, recorrer para esse Tribunal Constitucional.

Reconhecem que, ao apontar, no recurso interposto para esse Tribunal Constitucional, como decisões judiciais que deveriam ter conhecido da questão da inconstitucionalidade, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 6-3-2015 e o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 11-11-2015, os Reclamantes não terão, porventura, procedido adequadamente à distinção das duas fases fulcrais do processo:

A primeira fase em que, em conjunto com os demais AA, esgrimem a inconstitucionalidade da interpretação dada à norma do artigo 14.º do DL 12/2001, no sentido de que não existiria uma omissão de regulamentar as carreiras de inspeção da ex-DGV quando, em carreiras idênticas nas Regiões Autónomas tal regulamentação havia sido efetuada.

Numa segunda fase, em que, já separados dos demais AA, esgrimem a inconstitucionalidade da interpretação da norma do artigo 14.º do DL 112/2001 segundo a qual existiria uma omissão de regulamentar em relação aos funcionários inseridos nas carreiras de inspeção da ex-DGV que exerciam funções de inspeção e aqueles funcionários (os aqui Reclamantes) que também exerciam funções de inspeção embora não inseridos em carreiras de inspeção da ex-DGV.

Todavia, como resulta de tudo quanto se explicou, não houve qualquer momento anterior ao acórdão do TCA Norte de 6-3-2015 em que aquele sentido, inconstitucional, da norma do artigo 14.º, n.º 3, do DL 112/2001 se tivesse apresentado aos aqui reclamantes.

Repete-se: apenas nesse acórdão - e pela primeira vez - os aqui reclamantes são destinatários de uma decisão que lhes é desfavorável e que, pela primeira vez, interpreta e aplica o artigo 14.º, n.º 3, do DL 112/2001 de uma forma específica que reputam inconstitucional (por todos os motivos expostos no recurso interposto para esse Tribunal Constitucional).

Assim, de facto, apenas no recurso de revista - para eles o primeiro recurso que interpõem - os reclamantes expõem, de forma detalhada e substanciada, as questões e os fundamentos de inconstitucionalidade da norma do artigo 14.º, n.º 3, tal como interpretada e aplicada pelo TCA Norte no seu sobredito acórdão de 6-3-2015.

Todavia, repete-se, da forma como o fizeram não o poderiam ter feito antes, pois nunca antes a norma em crise fora interpretada e aplicada de forma a discriminá-los dos demais AA do processo, negando-lhes o reconhecimento de que, também na sua situação, se está perante uma omissão ilegal de regulamentar, com as demais consequências indemnizatórias que, naquele mesmo acórdão do TCA Norte foram reconhecidas.”

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Fundamentação

A decisão reclamada não conheceu do recurso interposto para o Tribunal Constitucional com o fundamento que os Recorrentes não suscitaram perante o tribunal recorrido a questão de constitucionalidade que agora vêm colocar ao Tribunal Constitucional.

Os Recorrentes reclamam desta decisão, sustentando que não tiveram oportunidade de suscitar perante o tribunal recorrido – o Tribunal Central Administrativo Norte – a questão de constitucionalidade que constitui o objeto do recurso para o Tribunal Constitucional, porque a interpretação questionada foi defendida pela primeira vez de forma inovadora pelo acórdão recorrido, pelo que não lhes foi possível suscitar antecipadamente a inconstitucionalidade de tal interpretação.

Em primeiro lugar, cumpre referir que sendo a decisão recorrida a proferida pelo Tribunal Central Administrativo Norte, a suscitação da questão só é adequada para cumprimento do requisito exigido pelo artigo 72.º, n.º 2, da LTC, se efetuada perante aquele tribunal e por forma a vinculá-lo à sua apreciação. Daí que não possam ser consideradas adequadas as alegadas suscitações efetuadas na petição inicial, nas contra-alegações apresentadas no recurso dirigido ao Tribunal Central Administrativo Norte, mas que tinha por objeto a sentença proferida em 9 de abril de 2010 e que o Tribunal Central Administrativo Norte se limitou a convolar em reclamação daquela decisão, e no recurso de revista dirigido ao Supremo Tribunal Administrativo que não foi admitido por este Tribunal.

Mas, efetivamente, este requi­sito (suscitação da questão de inconstitucionali­dade perante o tribunal recorrido, antes de pro­ferida a decisão impugnada) consi­dera-se dispensável nas situações especiais em que, por força de uma norma legal especí­fica, o poder jurisdicional se não esgota com a prolação da decisão recorrida, ou na­quelas si­tuações, de todo excecionais ou anómalas, em que o recor­rente não dispôs de oportu­nidade processual para suscitar a questão de constitucionali­dade antes de profe­rida a decisão recorrida ou em que, tendo essa oportunidade, não lhe era exigí­vel que sus­ci­tasse então a questão de cons­titucionalidade, dado a mesma se apresentar como inesperada.

Os Recorrentes invocam precisamente a verificação desta última situação.

Contudo, a interpretação sustentada no Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte e objeto do presente recurso para o Tribunal Constitucional, não pode ser considerada como surpreendente para os Recorrentes. Na verdade, o entendimento de que o n.º 3, do artigo 14.º, do Decreto-Lei n.º 112/2001, de 6 de abril, deve ser interpretado com o sentido de que a entidade administrativa que regulamente as carreiras de inspeção dos seus funcionários tem discricionariedade para não regulamentar a transição para essas carreiras de funcionários seus que exercem, de facto, no âmbito das atribuições dessa entidade, funções de inspeção, apesar de não estarem incluídos em carreiras de inspeção, já havia sido sustentada nas alegações de recurso apresentadas pelos Ministérios das Finanças e da Administração Interna ao Tribunal Central Administrativo Norte (art.º 20.º a 22º das suas conclusões), às quais os Recorrentes responderam, tendo aí a oportunidade de invocar a inconstitucionalidade de tal interpretação, como também já era a posição sustentada em jurisprudência anterior (o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 12 de junho de 2012) a que os Recorrentes tinham fácil acesso (publicado em www.dgsi.pt).

Por estas razões não estavam os Recorrentes dispensados de suscitarem perante o tribunal recorrido a questão de constitucionalidade que agora colocaram ao Tribunal Constitucional.

Não tendo cumprido esse requisito, não pode o recurso ser conhecido, pelo que a reclamação apresentada deve ser indeferida.

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Decisão

Pelo exposto, indefere-se a reclamação apresentada pelos Recorrentes.

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Custas da reclamação pelos Recorrentes, fixando-se a taxa de justiça em 20 unidades de conta, ponderados os critérios referidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-lei n.º 303/98, de 7 de outubro (artigo 7.º do mesmo diploma).

Lisboa, 4 de maio de 2016 - João Cura Mariano - Ana Guerra Martins - Joaquim de Sousa Ribeiro