15/16 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 233/2016

Processo n.º 15/16

1.ª Secção

Relator: Conselheiro José Teles Pereira

Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional

1. A., S.A. (a ora Recorrente) impugnou, no Tribunal Tributário de Lisboa, um concreto ato de liquidação de uma taxa nos termos da alínea l) do n.º 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, atualizado pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de janeiro, na concreta interpretação desta alínea que faz equivaler a incidência dessa taxa, estabelecida na letra da lei “[…] por cada bomba abastecedora […]”, ao número de mangueiras integrantes de cada mecanismo de abastecimento.

Ora, no quadro desta impugnação, apresentou a ora Recorrente os seguintes argumentos destinados à introdução no processo de uma questão de constitucionalidade:

“[…]

69.º

O entendimento de que o artigo 15.º, n.º 1, alínea l) do DL 13/71 teria a sua base de incidência objetiva no número de mangueiras e não nas bombas abastecedoras traduz uma clara violação dos princípios constitucionais da proporcionalidade e da justiça consagrados, no plano das relações entre a Administração Pública e os particulares, no artigo 266.º, n.º 2 da CRP, com expressa referência, no plano da lei ordinária, no artigo 55.º da LGT e nos artigos 5.º e 6.º do CPA.

[…]

87.º

[S]e for esse o seu sentido, este […] tribunal deve recusar a aplicação do artigo 15.º, n.º 1, alínea l) do DL n.º 13/71 ao caso dos presentes autos por ser materialmente inconstitucional como o determina o artigo 204.º da CRP, por violação dos apontados princípios constitucionais previstos no artigo 266.º, n.º 2, o que, desde já, se deixa aqui invocado, nos termos e para os efeitos dos artigos 70.º, n.º 1 e 72.º, n.º 1. alínea b) e n.º 2 da Lei n.º 28/82 […].

[…]”.

1.1. Foi tal impugnação julgada improcedente em primeira instância – o que significou o desatendimento da questão de inconstitucionalidade adrede suscitada pela Recorrente –, confirmando o Tribunal Central Administrativo Sul tal entendimento, em sede de recurso interposto pela impugnante. Note-se que neste recurso construíra a A. a questão de inconstitucionalidade nos seguintes termos:

“[…]

X) [A] norma do artigo 15.º, n.º 1, al. l) do DL 13/71 será sempre inconstitucional, se for interpretada – como a sentença recorrida fez – no sentido de se entender bomba de combustível como mangueira.

Y) É que para além de ocorrer uma frontal violação dos princípios constitucionalmente consagrados da proporcionalidade e justiça, no plano das relações entre Administração Pública e os particulares – v. artigo 266.º, n.º 2 da CRP –, observa-se também uma inconstitucionalidade orgânica, por violação do artigo 103.º, n.º 2 e 165.º, n.º 1, al. i) ambos da CRP, na medida em que se trata de um imposto e não de uma taxa.

Z) E, finalmente, uma violação do direito fundamental à liberdade de iniciativa económica privada, consagrado no artigo 61.º da Constituição, sendo uma ingerência abusiva na atividade da empresa.

[…]”.

1.2. Da decisão do TCA Sul interpôs a A. recurso para o Tribunal Constitucional, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, indicando como norma/interpretação-objeto o “[…] artigo 15.º, n.º 1, alínea l) do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de janeiro, na parte em que o mesmo é interpretado e aplicado no sentido de as taxas ali previstas incidirem sobre o número de mangueiras e não sobre as bombas abastecedoras dos postos de abastecimento […]”.

Nas alegações que produziu neste recurso, concluiu a Recorrente A. o seguinte

“[…]

A) A ora Recorrente veio interpor o presente recurso de constitucionalidade do douto Acórdão proferido pelo TCA Sul em 19/11/2015, que julgou improcedentes os vícios de inconstitucionalidade invocados pela Recorrente ao longo deste processo, referentes à norma contida no art. 15º, n.º 1, al. l) do Decreto-Lei n.º 13/71, como interpretada ‘no sentido de as taxas ali previstas incidirem sobre o número de mangueiras e não sobre as bombas abastecedoras dos postos de abastecimento’, como tem sido o entendimento da Recorrida, B., S.A.

B) Sem prejuízo de esta norma ter sido revogada muito recentemente pelo Decreto-Lei n.º 87/2014, de 29/05, a verdade é que a ora Recorrente tem sido alvo de inúmeras e sucessivas liquidações deste tipo de taxas sobre mangueiras abastecedoras de combustível, por parte da B., referentes aos vários postos de abastecimento que detém por todo o território nacional, que considera não só ilegais, como inconstitucionais, razão pela qual pretende submeter à apreciação de V. Exas. esta questão que se afigura de grande relevância jurídica e social.

C) É inequívoco que a letra do preceito em causa determina a incidência objetiva da taxa sobre as bombas abastecedoras, não havendo quaisquer razões lógico-jurídicas que levem a que a norma em causa possa ser objeto de uma interpretação corretiva.

D) Com efeito, esta norma de incidência objetiva manteve-se inalterada, continuando a base da tributação a ser as bombas de abastecimento e não as mangueiras dessas bombas, que são apenas “elementos” dessas bombas, sendo que a bomba de abastecimento é o dispositivo mecânico que permite, designadamente, mover ou elevar materiais líquidos, no caso, combustíveis, desde o depósito que está enterrado no posto, até ao depósito do veículo a abastecer.

E) Se o legislador tivesse pretendido alterar a base da incidência objetiva desta taxa, passando a assentar no número de mangueiras e não nas bombas, seguramente que o teria escrito expressamente e não teria mantido o mesmo texto, quando em 2004, através do Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24/01, alterou a norma, mas mantendo inalterada a base de incidência objetiva de tributação – quando em 2004 já proliferavam as bombas multiproduto.

F) Deste modo, e de acordo com as regras e princípios da interpretação e aplicação da lei consagrados no artigo 9.°, n.° 3 do Código Civil, em que o intérprete deve sempre presumir que o legislador exprimiu o seu pensamento corretamente e em termos adequados, conclui-se que a taxação desta norma deve incidir sobre a bomba de combustível enquanto possibilidade de extração do mesmo do depósito onde está armazenado para o recetáculo do veículo automóvel.

G) Além disto, diga-se que por uma questão prática e por impossibilidade física, o abastecimento apenas pode ser feito em simultâneo por dois veículos, um de cada lado da bomba, no máximo!

H) O que se tributa não deve ser a disponibilização de um produto, mas o benefício retirado da possibilidade de, em determinado momento, um veículo automóvel ser abastecido no posto de abastecimento, pelo que as possibilidades de abastecimento não são proporcionais ao número de mangueiras.

I) Já vários Acórdãos do TC se pronunciaram sobre esta questão, referindo que o critério de fixação do quantum de uma taxa é relevante, em termos de se aferir da utilidade que o sujeito passivo dela extrai, não podendo ser completamente alheio aos custos da entidade pública e dessa utilidade.

J) Perante esta jurisprudência, decorre que o critério encontrado pela B. para fixar o montante das taxas a pagar, nos termos do referido art. 15º, n.º 1, al. l) do DL 13/71, baseando-se no número de mangueiras e não no número de bombas constitui uma total desproporção, que compromete a correspondência que deverá existir entre o serviço prestado (o licenciamento) e a utilidade que a entidade que explora os postos retira.

K) Note-se inclusivamente que a douta Declaração de Voto do Exmo. Juiz-Conselheiro João Caupers, que, pronunciando-se sobre esta questão em concreto, no recente Acórdão n.º 846/2014 proferido pela 1ª Secção do Tribunal Constitucional no proc. n.º 1018/13, não pôde acompanhar o sentido de decisão aí tomado e conclui no sentido de afirmar que a norma constante do art. 15º/1/al. l) do DL 13/71 é inconstitucional se se interpretar ‘bomba abastecedora de combustível como significando mangueira abastecedora de combustível (…) por violação do princípio da proporcionalidade, inscrito no artigo 266.º, n.º 2 da CRP.’

L) Se é verdade que uma mangueira é o equipamento da bomba de abastecimento que representa uma possibilidade de saída do carburante do depósito onde este se encontra armazenado para o depósito do veículo, o facto é que cada cliente apenas poderá optar por um produto de cada vez, não obstante ter várias ofertas de produtos (geralmente, são quatro os produtos disponibilizados: gasóleo, gasolina s/chumbo 95 e 98, e gasolina Gforce).

M) Nem poderá a Recorrida dizer que o licenciamento rodoviário que é feito nestes moldes e a respetiva taxa por mangueira é liquidada com fundamento na ‘capacidade instalada de escolha de mangueiras, a maior perigosidade na utilização das mesmas, o volume de oferta, e naturalmente o rendimento comercial que é possível de obter de um leque mais alargado de fornecimento de combustível, com a decorrente sobrecarga na vida rodoviária’, ou ainda que ‘mais mangueiras equivale a mais produtos, mais oferta, mais procura, maior acesso ao PAC, maior volume de saídas do PAC para a estrada, mais sobrecarga na infraestrutura rodoviária, mais risco para a segurança, também, por fim, mais hipótese de lucro/rendimento para a exploradora do Posto de Abastecimento’.

N) Porque todos estes argumentos, para além de não terem ficado provados nos autos, são totalmente falaciosos e não têm o mínimo de correspondência com a realidade.

O) Em primeiro lugar, porque hoje em dia, como é do conhecimento geral e facto notório, quase todas as operadoras de postos de abastecimento dispõem dos mesmos carburantes, não sendo pelo fator produto que um cliente vai escolher determinado posto para abastecer o seu veículo (mas sim pelo fator preço ou eventuais descontos efetuados).

P) E em segundo lugar, o tráfego automóvel não é proporcional ao aumento das mangueiras de um posto, nem implica um maior número de entradas ou saídas do mesmo, isto porque os automobilistas utilizam determinada estrada (nacional, regional ou autoestrada) em função do respetivo destino e não em função de existir determinado posto de abastecimento ou área de serviço nessa via.

Q) Ora, a cobrança de uma taxa pelo número de mangueiras e não pelo número de bombas de abastecimento, pelo respetivo licenciamento, não é a adequada para assegurar o fim de interesse público que supostamente se visa atingir; não é indispensável e excede o que seria razoável em relação aos objetivos a prosseguir.

R) Taxar assim uma bomba não pelo número de utilizadores potenciais, mas pelo número de mangueiras existentes, significa apenas uma ‘caça’ desproporcional e ilegítima à taxa.

S) A ratio legis desta norma não poderá dispensar esta análise em que chegaremos à conclusão que é manifestamente desproporcional, completamente alheio e excessivo, até desta perspetiva da utilidade para o operador do posto, ter que pagar uma taxa pelo licenciamento das bombas, entendidas como mangueiras abastecedoras.

T) É esta proibição do excesso, a falta de razoabilidade resultante da liquidação das taxas pelo número de mangueiras que se verifica no caso e que impõe a conclusão de qua há violação do princípio constitucional da proporcionalidade e da justiça.

U) Não havendo qualquer correspondência por uma atuação pública, o tributo é um verdadeiro imposto que não foi aprovado nem autorizado por lei do Parlamento, violando assim a reserva de lei, sendo organicamente inconstitucional.

V) Ainda assim e sem prejuízo de quanto foi exposto, poderá entender-se adicionalmente que a interpretação supra referida feita pela B., está a impor à Recorrente que se organize economicamente de uma única forma: que cada bomba não pode ter mais de uma mangueira (voltando ao sistema das bombas monoproduto), com graves prejuízos para a própria eficiência económica assim como com prejuízos iguais para os consumidores, que verão menor disponibilidade de combustíveis e mais tempo de espera.

W) Aí, sim, o resultado poderá ser maior insegurança no tráfego, pelo acumular de demasiadas viaturas à espera de abastecer em cada posto de combustíveis...

X) Logo, a taxação por mangueira implica também uma restrição abusiva à iniciativa económica privada da A. proibida pela Constituição, enquanto restrição à liberdade de organização e de atividade da empresa privada.

Y) Ainda quanto a este ponto e sem prescindir de todos os argumentos apresentados no sentido da inconstitucionalidade desta interpretação do art. 15º, n.º 1, al. l) do referido DL, diga-se que o recentíssimo Decreto-Lei n.º 87/2014, de 29/05, veio revogar o referido art. 15º/1/al. l) do DL 13/71, com efeitos a partir de 30/05/2014, substituindo a taxação de bombas de combustível, pelo ‘número de litros de combustíveis vendidos em cada ano’.

Z) O que nos leva a reafirmar o caráter mais funcional e prático desta norma, em que a taxa deverá incidir pela utilidade económica que é retirada da própria atividade do posto de abastecimento de combustíveis e não pela quantidade de equipamento, v.g mangueiras/pistolas.

[…]”.

2. Caracterizado o recurso, importa sublinhar a total identidade das questões de constitucionalidade aqui suscitadas pela Recorrente com as colocadas (pela mesma Recorrente) no âmbito do processo n.º 659/15, desta primeira secção, que originou o recente Acórdão n.º 222/2016.

Note-se que, já anteriormente, o Tribunal havia apreciado a conformidade constitucional da norma aqui em causa, na mesma interpretação, no Acórdão n.º 846/2014, emitindo então um juízo de não inconstitucionalidade. A especificidade introduzida pela Recorrente, quanto a argumentos no sentido da inconstitucionalidade, na presente situação (e na que gerou o Acórdão n.º 222/2016), refere-se exclusivamente à questão enunciada como correspondendo à violação da liberdade de iniciativa económica privada, consagrada no artigo 61.º da Constituição.

Ora, quanto a este específico fundamento, tomou o já mencionado Acórdão n.º 222/2016 posição nos termos seguintes:

“[…]

A recorrente alega, por fim, que a interpretação impugnada impõe «à recorrente que se organize economicamente de uma única forma: que cada bomba não pode ter mais que uma mangueira» o que consubstanciaria uma restrição abusiva da liberdade de iniciativa económica privada, violadora da Constituição (cfr. alíneas v) a x) das conclusões das alegações de recurso, fls. 362-363).

Trata-se de uma leitura da norma impugnada que não corresponde ao seu verdadeiro alcance. A interpretação do artigo 15.º, n.º 1, alínea l), do Decreto-Lei n.º 13/71 em causa apenas incide sobre a forma como a taxa ali prevista deve ser aplicada – sobre o número de mangueiras ou sobre o número de bombas abastecedoras dos postos de abastecimento. Daqui não se retira uma qualquer proibição ou imposição de adoção de um determinado modelo de postos de abastecimento, mas apenas as regras de cobrança da taxa, não se encontrando uma verdadeira restrição da liberdade de organização dos agentes económicos.

Assim sendo, não se pode concluir que existe uma restrição inadmissível da liberdade de organização económica através desta norma.

[…]”.

E, em tudo o mais – rectius, quanto à inconstitucionalidade material referida aos princípios da proporcionalidade e da justiça (artigo 266.º, n.º 2 da CRP) e quanto à inconstitucionalidade orgânica, por se tratar de um imposto e não de uma taxa (artigos 103.º, n.º 2 e 165.º, n.º 1, al. i) da CRP) –, em tudo o mais, dizíamos, remeteu esse Acórdão n.º 222/2016 para o anterior pronunciamento do Tribunal consubstanciado no Acórdão n.º 846/2014.

É, assim, o sentido decisório afirmado no Acórdão n.º 222/2016 que aqui seguimos, com a consequente improcedência do recurso.

3. Pelo exposto, negando-se provimento ao recurso, decide-se não julgar inconstitucional a norma do artigo 15.º, n.º 1, alínea l), do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de janeiro, interpretada no sentido de as taxas ali previstas incidirem sobre o número de mangueiras e não sobre as bombas abastecedoras dos postos de abastecimento.

Custas pela Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 25 unidades de conta.

Lisboa, 3 de maio de 2016 - Teles Pereira - Maria de Fátima Mata-Mouros - João Pedro Caupers - Maria Lúcia Amaral - Joaquim de Sousa Ribeiro