659/15 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 222/2016

Processo n.º 659/15

1.ª Secção

Relator: Conselheira Maria de Fátima Mata-Mouros

Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional,

1. A., S.A., ora recorrente, deduziu impugnação judicial do ato de liquidação de uma taxa, ao abrigo do artigo 15.º, n.º 1, alínea l), do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, praticado pela B., S.A., junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, pedindo a declaração da nulidade ou a anulação da liquidação. O tribunal julgou esta ação improcedente.

Inconformada, recorreu para o Tribunal Central Administrativo Sul, que negou provimento ao recurso e confirmou a sentença recorrida, através de acórdão de 5 de março de 2015.

2. Vem recorrer agora, desse acórdão, para o Tribunal Constitucional ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, doravante designada por LTC).

Prosseguindo o processo para alegações, a recorrente alegou (fls. 339-364) concluindo do seguinte modo:

«A) A ora Recorrente veio interpor o presente recurso de constitucionalidade do douto Acórdão proferido pelo TCA Sul em 05/03/201 5, que julgou improcedentes os vícios de inconstitucionalidade invocados pela Recorrente ao longo deste processo, referentes à norma contida no art. 15º, n.º 1, al. l) do Decreto-Lei n.º 13171, como interpretada no sentido de se entender bomba de combustível como mangueira abastecedora, como tem sido o entendimento da Recorrida, B., S.A.

B) Sem prejuízo de esta norma ter sido revogada muito recentemente pelo Decreto-Lei n.º 87/2014, de 29/05, a verdade é que a ora Recorrente tem sido alvo de inúmeras e sucessivas liquidações deste tipo de taxas sobre mangueiras abastecedoras de combustível, por parte das Estradas de Portugal, referentes aos vários postos de abastecimento que detém por todo o território nacional, que considera não só ilegais, como inconstitucionais, razão pela qual pretende submeter à apreciação de V. Exas. esta questão que se afigura de grande relevância jurídica e social.

C) É inequívoco que a letra do preceito em causa determina a incidência objetiva da taxa sobre as bombas abastecedoras, não havendo quaisquer razões lógico-jurídicas que levem a que a norma em causa possa ser objeto de uma interpretação corretiva.

D) Com efeito, esta norma de incidência objetiva manteve-se inalterada, continuando a base da tributação a ser as bombas de abastecimento e não as mangueiras dessas bombas, que são apenas “elementos” dessas bombas, sendo que a bomba de abastecimento é o dispositivo mecânico que permite, designadamente, mover ou elevar materiais líquidos, no caso, combustíveis, desde o depósito que está enterrado no posto, até ao depósito do veículo a abastecer.

E) Se o legislador tivesse pretendido alterar a base da incidência objetiva desta taxa, passando a assentar no número de mangueiras e não nas bombas, seguramente que o teria escrito expressamente o não teria mantido o mesmo texto, quando em 2004, através cio Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24/01, alterou a norma, mas mantendo inalterada a base de incidência objetiva de tributação - quando em 2004 já proliferavam as bombas multiproduto.

F) Deste modo, e de acordo com as regras e princípios da interpretação e aplicação da lei consagrados no artigo 9.°, n.° 3 do Código Civil, em que o intérprete deve sempre presumir que o legislador exprimiu o seu pensamento corretamente e em termos adequados, conclui-se que a taxação desta norma deve incidir sobre a bomba de combustível enquanto possibilidade de extração do mesmo do depósito onde está armazenado para o recetáculo do veículo automóvel.

G) Além disto, diga-se que por uma questão prática e por impossibilidade física, o abastecimento apenas pode ser feito em simultâneo por dois veículos, um de cada lado da bomba, no máximo!

H) O que se tributa não deve ser a disponibilização de um produto, mas o benefício retirado da possibilidade de, em determinado momento, um veículo automóvel ser abastecido no posto de abastecimento, pelo que as possibilidades de abastecimento não são proporcionais ao número de mangueiras.

l) Já vários Acórdãos do TC se pronunciaram sobre esta questão, referindo que o critério de fixação do quantum de uma taxa é relevante, em termos de se aferir da utilidade que o sujeito passivo dela extrai, não podendo ser completamente alheio aos custos da entidade pública e dessa utilidade.

J) Perante esta jurisprudência, decorre que o critério encontrado pela B. para fixar o montante das taxas a pagar, nos termos do referido art. 15º, n.º 1, al. l) do Decreto-Lei n.º 13/71, baseando-se no número de mangueiras e não no número de bombas constitui uma total desproporção, que compromete a correspondência que deverá existir entre o serviço prestado (o licenciamento) e a utilidade que a entidade que explora os postos retira.

K) Note-se inclusivamente que a douta Declaração de Voto do Exmo. Juiz-Conselheiro, Dr. João Caupers, que, pronunciando-se sobre esta questão em concreto, no recente Acórdão n.º 846/2014 proferido pela 1ª Secção do Tribunal Constitucional no proc. n.º 1018/13, não pôde acompanhar o sentido de decisão aí tomado e conclui no sentido de afirmar que a norma constante do art. 15º/1/al. l) do Decreto-Lei n.º 13/71 é inconstitucional se se interpretar “bomba abastecedora de combustível como significando mangueira abastecedora de combustível (...) por violação do princípio da proporcionalidade, inscrito no artigo 266.º, n.º 2 da CRP.”

L.) Se é verdade que uma mangueira é o equipamento da bomba de abastecimento que representa uma possibilidade de saída do carburante do depósito onde este se encontra armazenado para o depósito do veículo, o facto é que cada cliente apenas poderá optar por um produto de cada vez, não obstante ter várias ofertas de produtos (geralmente, são quatro os produtos disponibilizados: gasóleo, gasolina s/ chumbo 95 e 98, e gasolina “Gforce”).

M) Nem poderá a B. dizer que o licenciamento rodoviário que é feito nestes moldes tem como finalidade “garantir a efetiva existência de condições de segurança e comodidade adequadas à circulação rodoviária e aos seus utentes”, ou ainda que um maior número de mangueiras determina uma “maior procura de combustíveis e de outros produtos”, da mesma forma corno “a clientela do posto é aferida e propiciada por aquele número de mangueiras”.

N) Porque todos estes argumentos, para além de não terem ficado provados nos autos, são totalmente falaciosos e não têm o mínimo de correspondência com a realidade.

O) Em primeiro lugar, porque hoje em dia, como é do conhecimento geral e facto notório, quase todas as operadoras de postos de abastecimento dispõem dos mesmos carburantes, não sendo pelo fator produto que um cliente vai escolher determinado posto para abastecer o seu veículo (mas sim pelo fator preço ou eventuais descontos efetuados).

P) E em segundo lugar, o tráfego automóvel não é proporcional ao aumento das mangueiras de um posto, nem implica um maior número de entradas ou saídas do mesmo, isto porque os automobilistas utilizam determinada estrada (nacional, regional ou autoestrada) em função do respetivo destino e não em função de existir determinado posto de abastecimento ou área de serviço nessa via.

Q) Ora, a cobrança de uma taxa pelo número de mangueiras e não pelo número de bombas de abastecimento, pelo respetivo licenciamento, não é a adequada para assegurar o fim de interesse público que supostamente se visa atingir; não é indispensável e excede o que seria razoável em relação aos objetivos a prosseguir.

R) Taxar assim uma bomba não pelo número de utilizadores potenciais, mas pelo número de mangueiras existentes, significa apenas uma caça desproporcional e ilegítima à taxa.

S) A ratio legis desta norma não poderá dispensar esta análise em que chegaremos à conclusão que é manifestamente desproporcional, completamente alheio e excessivo, até desta perspetiva da utilidade para o operador do posto, ter que pagar uma taxa pelo licenciamento das bombas, entendidas como mangueiras abastecedoras.

T) É esta proibição do excesso, a falta de razoabilidade resultante da liquidação das taxas pelo número de mangueiras que se verifica no caso e que impõe a conclusão de qua há violação do princípio constitucional da proporcionalidade e da justiça.

U) Não havendo qualquer correspondência por uma atuação pública, o tributo é um verdadeiro imposto que não foi aprovado nem autorizado por lei do Parlamento, violando assim a reserva de lei, sendo organicamente inconstitucional.

V) Ainda assim e sem prejuízo de quanto foi exposto, poderá entender-se adicionalmente que a interpretação supra referida feita pela B., está a impor à Recorrente que se organize economicamente de uma única forma: que cada bomba não pode ter mais de uma mangueira (voltando ao sistema das bombas monoproduto), com graves prejuízos para a própria eficiência económica assim como com prejuízos iguais para os consumidores, que verão menor disponibilidade de combustíveis e mais tempo de espera.

W) Aí, sim, o resultado poderá ser maior insegurança no tráfego, pelo acumular de demasiadas viaturas à espera de abastecer em cada posto de combustíveis...

X) Logo, a taxação por mangueira implica também uma restrição abusiva à iniciativa económica privada da A. proibida pela Constituição, enquanto restrição à liberdade de organização e de atividade da empresa privada.

Y) Ainda quanto a este ponto e sem prescindir de todos os argumentos apresentados no sentido da inconstitucionalidade desta interpretação do art. 15º, n.º 1, al. l) do referido DL, diga-se que o recentíssimo Decreto - Lei n.º 87/2014, de 29/05, veio revogar o referido art. 15º/1/al. l) do DL 13/17, com efeitos a partir de 30/05/2014, substituindo a taxação de bombas de combustível, pelo “número de litros de combustíveis vendidos em cada ano”.

Z) O que nos leva a reafirmar o carácter mais funcional e prático desta norma, em que a taxa deverá incidir pela utilidade económica que é retirada da própria atividade do posto de abastecimento de combustíveis e não pela quantidade de equipamento, v.g mangueiras/pistolas.»

3. Por sua vez, a recorrida B., S.A., contra-alegou (fls. 367 a 375), concluindo nos termos seguintes:

«I - No recurso em crise não foi levantada qualquer desconformidade normativa que sustente o mesmo, não se verificam os pressupostos de aplicação do art. 70.° da LTC.

II - Com o devido respeito a única desconformidade que se poderá verificar no Acórdão recorrido será à vontade e interesses da Recorrente, mas não relativa à Lei Fundamental.

III - O pretendido pela Recorrente é, usando o recurso ao Tribunal Constitucional, tentar subverter a ordem administrativa e jurisprudencial já consolidada nesta matéria de taxas sobre mangueiras de abastecimento em Postos de Combustíveis, tudo porque não pode mais esgrimir contra a jurisprudência fixada.

IV - Não competirá, assim, nos termos da legislação invocada, com todo o elevado respeito, ao Tribunal Constitucional a apreciação da interpretação das normas jurídicas praticada pelo Tribunal de recurso que já proferiram decisões, iguais, de constitucionalidade da tributação individualizada de mangueiras.

Sem conceder e à cautela, mesmo que assim não se entenda

V - As decisões recorridas respeitam quer o direito ordinário, quer o constitucional, não se verificando nenhuma das violações alegadas pela recorrente.

VI - Estamos perante uma interpretação da lei fiscal, o que está sujeito às regras e princípios gerais de interpretação e aplicação das leis (artigo 11.º da LGT) e, assim, há que presumir que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados.

VII - O conceito de bomba abastecedora de combustível que se defende, no sentido da mangueira (repare-se que em 1971 existia uma só mangueira por bomba, hoje são multiprodutos!) é o que melhor se compagina com a necessidade que o legislador patenteia de acautelar as condições de segurança e circulação nas estradas, tributando o risco rodoviário acrescido que resulta do maior número de saídas de combustível licenciadas.

VIII - Os aludidos princípios da justiça e da proporcionalidade constituem limites impostos por lei à discricionariedade da Administração, pelo que só têm autonomia e relevam juridicamente no âmbito do exercício de poderes discricionários (veja-se o Ac. do STA de 29/6, proferido no Proc. n.º 89/2004).

IX - A possibilidade de tributar individualmente cada saída de combustível, isto é, cada mangueira existente, não constitui violação do n.º 2 do artigo 266.º da CRP.

X - Aliás, a existência de um posto de abastecimento com mais mangueiras acarreta um maior risco, face à perigosidade própria do armazenamento e manipulação de combustível pelo que, face ao princípio do benefício ou equivalência de critérios de definição do quantum das taxas, deve a tributação ter, precisamente, em conta esse fator, face, também, às vantagens económicas.

XI - As instâncias administrativas de primeira instância do nosso País, os dois Tribunais Centrais Administrativos e o Supremo Tribunal Administrativo, sem exceção que se conheça, são unânimes em sentenciar e acordar que a IP, S.A. é parte legítima para taxar as mangueiras de combustíveis instaladas em Postos de Abastecimento de Combustíveis e que a taxação é feita por mangueira por ser o Decreto-Lei n.º 13/71 de 23 de janeiro, designadamente no que releva, ou seja, o artigo 15.º n.º 1 alínea l), considerado conforme com a ordem constitucional.

XII - É abundante a jurisprudência no sentido de a IP, S.A. ter direito a cobrar taxa por unidade de abastecimento de combustíveis em Postos de Abastecimento e que o mecanismo a tributar é a mangueira no sentido de que é o instrumento apto a transferir o combustível de um depósito da instalação comercial para um depósito de um veículo automóvel.

XIII - A proporcionalidade é a adequada por existir uma maior perigosidade quanto maior for o número de mangueiras e maior ser o rendimento quanto maior for o número de mangueiras de abastecimento aptas a funcionar no posto.

XIV - Exemplos da jurisprudência uniforme no sentido da constitucionalidade da norma do presente recurso, são, entre muitos outros, os Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativos de 17/06/2009, no processo n.º 0263/09, de 16/09/2009, no processo n.º 0327/09 e o Acórdão de 29 de outubro de 2014, no processo n.º 01643/13.

XV - Para além de variados Acórdãos do TCA Sul sobre taxas por mangueiras em postos de combustíveis.

XVI - A jurisprudência constitucional tem sido firme no sentido da não inconstitucionalidade da alínea l) do n.º 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71 de 23 de janeiro, com a redação dada pelo Decreto - Lei n.º 25/2004, de 24 de janeiro, na interpretação que vem sindicada, cf. entre outros Acórdãos com os n.ºs 846/2014, 28/2015, 61/2015 e 90/2015.»

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

4. No presente recurso, a recorrente alega a inconstitucionalidade da interpretação do «artigo 15.º, n.º 1, alínea l), do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de janeiro, na parte em que é interpretado e aplicado no sentido de as taxas ali previstas incidirem sobre o número de mangueiras e não sobre as bombas abastecedoras dos postos de abastecimento». De acordo com o recurso, esta interpretação violaria os princípios da proporcionalidade e da justiça, seria organicamente inconstitucional por violação dos artigos 103.º, n.º 2, e 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição e violaria o direito fundamental à liberdade de iniciativa económica, estabelecido no artigo 61.º da Constituição (cfr. n.º 3 do requerimento de recurso, fls. 328, verso).

5. Sobre a questão de constitucionalidade que se perfila nos autos, quanto à alegada violação dos princípios da proporcionalidade e da justiça, foi proferido, pela 1.ª Secção, o Acórdão n.º 846/2014, disponível em www.tribunalconstitucional.pt.

Neste aresto, o Tribunal Constitucional veio a considerar, quanto a estas questões:

«Da eventual violação do princípio da proporcionalidade

4. Como é vulgarmente consabido, o princípio da proporcionalidade ou da proibição do excesso encontra sede textual em diversos preceitos da Constituição, entre os quais se incluem os artigos 18.º, n.º 2, in fine, e o artigo 266.º, n.º 2.

Sobre o sentido a conferir a tal princípio tem sido constante a jurisprudência do Tribunal. A ideia de «proporção» ou de «proibição do excesso – ideia essa que, em Estado de direito, vincula as ações de todos os poderes públicos – refere-se, diz o Tribunal, «fundamentalmente à necessidade de uma relação equilibrada entre meios e fins: as ações estaduais não devem, para realizar os seus fins, empregar meios que se cifrem, pelo seu peso, em encargos excessivos (e, portanto, não equilibrados) para as pessoas a quem se destinem» (cfr. Acórdão n.º 634/93). Além disso, como se disse, entre muitos outros, no Acórdão n.º 187/2001, «o princípio da proporcionalidade desdobra-se em três subprincípios: princípio da adequação (as medidas restritivas de direitos, liberdades e garantias devem revelar-se como um meio para a prossecução dos fins visados, com salvaguarda de outros direitos ou bens constitucionalmente protegidos); princípio da exigibilidade (essas medidas restritivas têm de ser exigidas para alcançar os fins em vista, por o legislador não dispor de outros meios menos restritivos para alcançar o mesmo desiderato); princípio da justa medida, ou proporcionalidade em sentido estrito (não poderão adotar-se medidas excessivas, desproporcionadas para alcançar os fins pretendidos)». Da caracterização de cada um destes «testes» ou «subprincípios» se tem encarregado ainda numerosa jurisprudência (veja-se, entre outros, o Acórdão n.º 632/08).

5. A verificação da conformidade da norma ou interpretação normativa sindicada com o princípio da proibição do excesso exige, contudo e antes de mais, a consideração cautelosa do objeto do recurso e a caracterização da posição jurídica da recorrente. É que, como bem se sabe, o juízo relativo à «proporcionalidade» do agir estadual não se sustenta sempre do mesmo modo, qualquer que seja a natureza da norma infraconstitucional que se tenha que julgar e qualquer que seja a posição jurídica subjetiva por essa mesma norma afetada. Pelo contrário: o iter metódico a seguir na fundamentação desse juízo será diverso, devendo ser tanto mais exigente quanto mais intensa for, in casu, a afetação, por via legislativa, de posições jurídico-subjetivas que devam ser qualificadas como fundamentais.

6. Como se assinalou, a recorrente configura o juízo de inconstitucionalidade por si alegado na violação dos princípios consagrados no artigo 266.º, n.º 2 da CRP.

Contudo, não será seguramente este o «parâmetro» aplicável à questão sob juízo.

O n.º 2 do artigo 266.º da CRP consagra os limites à atuação das autoridades administrativas no exercício dos seus poderes discricionários. É no contexto do uso destes poderes que a Administração está obrigada a agir no respeito pelos princípios da proporcionalidade e da justiça. Ora, as taxas em causa, em si mesmas consideradas, não resultam da prática de ato discricionário, pois que se encontram diretamente previstas no ato normativo que as suporta. Por outro lado, o objeto do presente recurso é constituído, não por uma atuação administrativa, mas sim pela interpretação (jurisdicional) de uma certa norma – como, aliás, não podia deixar de ser –, norma essa incluída, de resto, em ato formalmente legislativo. Quer isto dizer que não está em causa a questão de saber se a autoridade administrativa agiu em (des)conformidade com a Constituição. O que está em causa é a questão de saber se determinada norma, constante de ato legislativo e aplicada pelo juiz da causa com certa interpretação, se conforma com as exigências constitucionais pertinentes, mormente as que decorrem os princípios da proporcionalidade e da justiça. O facto de estes últimos receberem (também) apoio textual no n.º 2 do artigo 266.º da CRP não implica portanto, só por si, que seja este o parâmetro a aplicar ao caso sub judicio.

7. Excluída que está a aplicação ao caso do disposto no n.º 2 do artigo 266.º, resta saber se a norma sob juízo, contida em ato legislativo, se pode configurar como norma restritiva de um direito, liberdade e garantia, de forma a que se lhe aplique o previsto na parte final do n.º 2 do artigo 18.º da CRP.

A doutrina e a jurisprudência constitucional têm sido firmes no sentido de concluir que o exercício, por parte do Estado, do poder de tributar não pode ser concebido como uma afetação ou restrição de direitos fundamentais, face à qual seja legítimo invocar o regime dos requisitos ou exigências que valem, constitucionalmente, para as leis restritivas de direitos, liberdades e garantias. Isto mesmo decorre, desde logo, da existência da (impropriamente) chamada «constituição fiscal», na qual se definem as garantias dos contribuintes, os princípios formais e materiais que conformam o conceito constitucional de imposto, e a configuração deste último não como afetação de um direito mas antes como obrigação pública de todos os cidadãos, quando constituída nos termos do artigo 103.º da CRP. E se isto assim é relativamente à imposição unilateral que forma o imposto, também o é em relação a esses outros tributos que são as taxas [artigo 165.º, n.º 1, alínea i) da CRP]

É abundante a jurisprudência constitucional sobre esta última figura.

De acordo com esta jurisprudência, existe uma conceção constitucional de taxa que resulta da união entre as seguintes premissas: (i) a necessidade da existência de uma relação sinalagmática entre o tributo que se presta e a utilidade privada que dele se retira; (ii) contudo, a desnecessidade de uma exata equivalência económica entre uma coisa e outra; (iii) a aferição do seu montante em função não só do custo mas também do grau de utilidade prestada; e (iv) a exigência de uma não manifesta desproporcionalidade na sua fixação (Acórdão n.º 115/2002: itálico nosso).

Quer isto dizer que, se a «conceção constitucional de tributo» – a qual inclui impostos e taxas – é inimiga de qualquer construção que veja similitudes entre estas imposições e as vulgares restrições a direitos, liberdades e garantias, tal como estas últimas são reguladas pelo artigo 18.º da CRP, nem por isso se dispensa, quanto a elas, o requisito ou crivo da proporcionalidade, enquanto expressão de um princípio que, como já se disse, vale em Estado de direito (artigo 2.º) para todo o agir estadual. Esta afirmação, no que às taxas diz respeito, adquire especial sentido na exata medida em que, aí, a imposição pressupõe um vínculo de sinalagmaticidade entre o que se presta (e o quanto se presta) e a utilidade privada que da prestação se retira.

Contudo, neste domínio, o que o Tribunal sempre disse foi que da Constituição apenas se retiraria a exigência de uma não manifesta desproporcionalidade na fixação do montante devido, dada a impossibilidade de entender o elemento estrutural da taxa (a «correspetividade» ou «sinalagmaticidade», vistas essencialmente como categorias jurídicas), como algo equivalente a uma correspondência económica estrita entre o montante a prestar e o valor da respetiva contraprestação. (entre muitos outros, Acórdãos n.os 115/02; 1108/96; 640/95; 461/87; 205/87).

8. Não havendo razões para dissentir desta firme e já antiga jurisprudência, também se não vê como, in casu, concluir pela inconstitucionalidade da interpretação da norma adotada pela decisão recorrida, com fundamento em violação do princípio da proporcionalidade.

Face aos elementos disponíveis, é impossível afirmar que existe uma manifesta desproporcionalidade entre o montante devido pelo recorrente e a contraprestação por ele obtida, contraprestação essa que – como já se disse – se traduziu no licenciamento do posto de combustível que o mesmo recorrente economicamente explora. Não estando estes dois elementos, que compõem o «sinalagma» próprio da taxa, relacionados entre si através dos critérios da equivalência económica, e não sendo possível determinar que o primeiro – devido ao sentido atribuído pela decisão recorrida à norma aplicada in casu – atingiu um montante tal que onera de forma excessiva a exploração económica do bem, impossível também se torna concluir que houve, por efeito da interpretação adotada pela instância, uma manifesta desproporcionalidade na fixação do montante da taxa. Tanto basta para que se não julgue inconstitucional tal interpretação, por violação do princípio da proporcionalidade

Da eventual violação do princípio da justiça

9. As considerações acabadas de tecer (inclusive, no que toca à inaplicabilidade, ao caso, do disposto no artigo 266.º da CRP), valem na íntegra para a invocada violação do princípio da justiça, decorrente também da «ideia» de Estado de direito consagrada no artigo 2.º da CRP. A total ausência de elementos fácticos suficientes torna impossível suportar um juízo sobre a matéria. Por outro lado, acresce ser ainda discutível que o princípio da justiça, em si mesmo considerado, assuma relevância autónoma para efeito de controlo de constitucionalidade [a doutrina tende a minimizar o alcance prescritivo deste princípio, considerando-o «um princípio aglutinador de subprincípios que encontram tradução autónoma noutros preceitos constitucionais e legais – como é o caso da igualdade, da proporcionalidade e da boa fé» e «residualmente, um princípio como uma “capacidade irradiante” própria» (leia-se, entre outros, DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Volume II, Coimbra, 2.ª edição, 2011, p. 151; em sentido aparentemente idêntico, GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª edição revista, Coimbra, 1993, p. 925)]. Tal discussão, porém, é inútil para os presentes autos, posto que o decisivo é que não existe qualquer evidência de excesso ou injustiça resultante da interpretação normativa que foi acolhida na decisão recorrida.»

6. Naquele acórdão considerou, assim, o Tribunal Constitucional que «não se descortina qualquer vício de inconstitucionalidade na alínea l) do n.º 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, na redação do Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de janeiro, na interpretação que vinha sindicada» (n.º 10 do Acórdão n.º 846/2014), pelo que não se deu provimento ao recurso. Tratava-se da interpretação da «alínea l) do n.º 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de janeiro», segundo a qual, «pelo estabelecimento ou ampliação de postos de combustível é devida taxa (…) por cada mangueira abastecedora de combustível instalada». No entender da recorrente, tal interpretação violava os princípios da proporcionalidade e da justiça, ínsitos no n.º 2 do artigo 266.º da Constituição.

Aquela interpretação coincide com a alegada no presente processo, que incide sobre «o artigo 15.º, n.º 1, alínea l), do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de janeiro, na parte em que é interpretado e aplicado no sentido de as taxas ali previstas incidirem sobre o número de mangueiras e não sobre as bombas abastecedoras dos postos de abastecimento, por violação direta do artigo 266.º, n.º 2, da Constituição e dos princípios da proporcionalidade e da justiça nele consagrados» (cfr. n.º 3 do requerimento, fls. 328, verso; cfr. também a alínea t) das conclusões das alegações perante este Tribunal, fls. 362).

Fazendo aplicação da posição jurisprudencial maioritária sustentada no aludido acórdão, cuja fundamentação se reproduziu, impõe-se que se conclua no sentido de não julgar inconstitucional a referida norma por violação dos princípios da proporcionalidade e da justiça.

7. A recorrente invoca ainda que sendo desproporcionada a taxa em causa, a mesma resulta num verdadeiro imposto, pelo que se verifica uma inconstitucionalidade orgânica, por violação da reserva de lei da Assembleia da República em matéria fiscal (artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição).

No entanto, a apreciação desta questão encontra-se prejudicada pela apreciação da alegação de inconstitucionalidade por violação dos princípios da proporcionalidade e da justiça analisada no ponto anterior. Uma vez que se considera que não existe uma manifesta desproporcionalidade entre o montante devido a título de taxa e a contraprestação obtida, está afastada a possibilidade de se considerar que nos encontrarmos perante um imposto.

8. A recorrente alega, por fim, que a interpretação impugnada impõe «à recorrente que se organize economicamente de uma única forma: que cada bomba não pode ter mais que uma mangueira» o que consubstanciaria uma restrição abusiva da liberdade de iniciativa económica privada, violadora da Constituição (cfr. alíneas v) a x) das conclusões das alegações de recurso, fls. 362-363).

Trata-se de uma leitura da norma impugnada que não corresponde ao seu verdadeiro alcance. A interpretação do artigo 15.º, n.º 1, alínea l), do Decreto-Lei n.º 13/71 em causa apenas incide sobre a forma como a taxa ali prevista deve ser aplicada – sobre o número de mangueiras ou sobre o número de bombas abastecedoras dos postos de abastecimento. Daqui não se retira uma qualquer proibição ou imposição de adoção de um determinado modelo de postos de abastecimento, mas apenas as regras de cobrança da taxa, não se encontrando uma verdadeira restrição da liberdade de organização dos agentes económicos.

Assim sendo, não se pode concluir que existe uma restrição inadmissível da liberdade de organização económica através desta norma.

9. Tendo em consideração o exposto, é de concluir pela inexistência de uma situação de inconstitucionalidade da norma impugnada e, consequentemente negar provimento ao recurso.

III. Decisão

Nestes termos, decide-se:

a) Não julgar inconstitucional a norma do artigo 15.º, n.º 1, alínea l), do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de janeiro, interpretada no sentido de as taxas ali previstas incidirem sobre o número de mangueiras e não sobre as bombas abastecedoras dos postos de abastecimento;

b) Consequentemente, negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 25 unidades de conta.

Lisboa, 14 de abril de 2016 - Maria de Fátima Mata-Mouros - Maria Lúcia Amaral - Teles Pereira - João Pedro Caupers (vencido pelas razões constantes da declaração de voto junta ao Acórdão n.º 846/2014) - Joaquim de Sousa Ribeiro