1089/15 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 162/2016

Processo n.º 1089/15

2ª Secção

Relator: Conselheiro Pedro Machete

Acordam, em conferência, na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional:

I. Relatório

1. A., Lda., reclamada nos presentes autos em que é reclamante a B., S.A., intentou contra esta ação de intimação para passagem de certidão junto do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, no sentido de obter a consulta de diversos documentos. Por sentença de 10 de outubro de 2014, foi o pedido julgado parcialmente procedente.

Inconformada, a B., S.A. recorreu para o Tribunal Central Administrativo Sul (TCA Sul), que, por acórdão de 28 de agosto de 2015, negou provimento ao recurso, confirmando a sentença então recorrida.

Em 29 de setembro de 2015, a B., S.A., apresentou um requerimento de interposição de recurso de constitucionalidade, com fundamento no artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional, seguidamente abreviada como “LTC), peticionado a fiscalização do artigo 6.º, n.º 6, da Lei n.º 46/2007, de 24 de agosto (Lei de Acesso aos Documentos Administrativos – LADA), quando interpretado no sentido de excluir da proteção do segredo do negócio elementos como o preço, prazo e local de execução dos contratos de aquisição de programas ou de direitos de exploração celebrados por empresas públicas, que atuam em segmentos de mercado concorrenciais à imagem dos operadores privados, das informações integradas no âmbito de aplicação dessa norma e por elas protegidas, por violação dos “direitos fundamentais da propriedade e da livre iniciativa económica e [dos] princípios constitucionais da igualdade, da concorrência e da coexistência dos setores público, privado e cooperativo e social, consagrados nos artigos 13.º, 61.º, 62.º, 80.º e 81.º e 99.º da Constituição” (fls. 439 e ss.).

Por despacho de fls. 451, o requerimento de interposição do recurso foi indeferido com fundamento em manifesta extemporaneidade.

2. É deste despacho que vem interposta a presente reclamação, com base no disposto no artigo 76.º, n.º 4, da LTC, em requerimento com o seguinte teor:

«1.º

Através de Acórdão proferido em 28 de agosto de 2015, veio o Tribunal Central Administrativo Sul “negar provimento ao [...] recurso jurisdicional” que havia sido interposto pela ora Reclamante, no âmbito do processo n.º 11745/14, em que é Recorrida a A., LDA (cfr. Doc. n.º 1).

2.º

A ora Reclamante foi notificada do referido Acórdão em 3 de setembro de 2015, tendo este sido remetido por ofício datado de 31 de agosto de 2015.

3.º

Deste Acórdão veio a ora Reclamante interpor Recurso de Fiscalização Concreta para o Tribunal Constitucional nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LOFPTC, apresentando, para o efeito, Requerimento de Interposição de Recurso junto do Tribunal Central Administrativo, no qual poderão ser conferidas as razões da interposição de tal Recurso, e às quais não cabe por agora retomar (cfr. Doc n.º 2).

4.º

Tal Requerimento foi enviado à Secretaria do Tribunal Central Administrativo Sul, através de mensagem de correio eletrónico, no passado dia 28 de setembro de 2015 (cfr. Doc. n.º 3).

5.º

No passado dia 2 de novembro de 2015, foi a ora Reclamante notificada do Despacho do Tribunal Central Administrativo Sul através do qual se decidiu que “[o] requerimento de interposição do recurso para o Tribunal Constitucional é manifestamente extemporâneo, atento o que dispõe o n.º 1 do artigo 75.º da LTC (cfr. Doc. n.º 4).

6.º

O Tribunal Central Administrativo Sul considerou assim estar ultrapassado o prazo de interposição de recurso previsto no n.º 1 do artigo 75.º da LOFPTC no presente caso.

7.º

Sucede que esta decisão encerra um erro manifesto na determinação do modo de contagem do referido prazo de 10 dias.

8.º

Com efeito, parece à partida claro que entre o dia 3 de setembro de 2015 (data da notificação do Acórdão recorrido) e o dia 28 de setembro de 2015 (data de apresentação do Requerimento de Interposição do Recurso) se compreende um lapso temporal superior a 10 dias.

9.º

Este raciocínio, que parece ter estado na base do Despacho objeto da presente reclamação, padece de uma evidente falha na determinação do termo a quo do referido prazo de 10 dias.

10.º

Na verdade, o Despacho não levou em linha de conta a necessidade de conjugar a leitura do n.º 1 do artigo 75.º com os n.os 2 e 4 do artigo 70.º, todos da LOFPTC.

11.º

Como se retira da jurisprudência do Tribunal Constitucional desde a alteração à LOFPTC promovida pela Lei n.º 13-A/98, de 28 de fevereiro, a conjugação daqueles normativos implica que, nas hipóteses de recursos de fiscalização concreta da constitucionalidade interpostos ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LOFPTC - como é o caso do que se interpôs perante o Tribunal Central Administrativo Sul (cfr. Doc. n.º 2) -, o prazo de 10 dias apenas se inicie a partir do momento em que já tenham “sido esgotados todos os [recursos ordinários] que no caso caibam” (cfr. n.º 2 do artigo 70.º da LOFPTC).

12.º

No entanto, este esgotamento não implica a efetiva utilização de todas as vias de recurso abstratamente possíveis, já que, como refere o n.º 4 do artigo 70.º da LOFTC, “entende-se que se acham esgotados todos os recursos ordinários, nos termos do n.º 2, quando tenha havido renúncia, haja decorrido o respetivo prazo sem a sua interposição ou os recursos interpostos não possam ter seguimento por razões de ordem processual” (sublinhado nosso).

13.º

A exata compreensão da articulação de todos estes normativos pode fazer- se com apelo às palavras do próprio Tribunal Constitucional, retiradas do Acórdão n.º 112/04, de 13 de fevereiro de 2004 (Proc. n.º 18/04):

“A Lei nº 13-A/98, de 28 de Fevereiro, veio resolver uma divergência jurisprudencial quanto ao sentido do «esgotamento dos recursos ordinários». Para uma posição (cfr. ac. nº 8/88, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 11º vol., 1988, pp. 1065 e segs.) esse pressuposto do recurso de constitucionalidade não impunha a efetiva utilização de todos os recursos previstos na lei; consideravam-se esgotados todos os recursos ordinários também quanto já não pudesse interpor-se o recurso ordinário por ter havido renúncia, por ter decorrido o respetivo prazo sem a sua interposição ou quando não pudessem tais recursos ter seguimento por razões de ordem processual. Para a outra corrente (cfr. Ac. nº 282/95, in Diário da República, II Série, de 24 de Maio de 1996,), tal pressuposto impedia, nas hipóteses a que tinha aplicação, que se interpusesse recurso de constitucionalidade de decisões relativamente às quais estivesse previsto na lei recurso ordinário. O legislador optou por aquele primeiro sentido.

Ora, esta solução implica – não de um ponto de vista puramente lógico, mas para que a opção legislativa tenha efeitos práticos e porque só assim cobra sentido face aos antecedentes de que historicamente emergiu – que o termo inicial do prazo de recurso de constitucionalidade seja diferido para o momento em que ocorre o evento que a lei fez equivaler ao esgotamento dos recursos ordinários.” (sublinhados nossos).

14.º

Daqui resulta, com clareza, que o termo inicial do prazo de 10 dias fixado no n.º 1 do artigo 75.º da LOFPTC não é, necessariamente, o da notificação da decisão recorrida.

15.º

Nas hipóteses em que, abstratamente, tais decisões sejam ainda suscetíveis de recurso ordinário, tal prazo apenas se inicia a partir do momento em que se ache esgotado o prazo para a interposição de tais recursos (cfr., exatamente neste sentido, LOPES DO REGO, Os Recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional, Coimbra, Almedina, 2010, p. 191).

16.º

Também ARMINDO RIBEIRO MENDES refere que se a lei não exige a interposição de todos os recursos disponíveis, bastando apenas que esta já não seja possível, então o prazo para interpor o recurso de constitucionalidade “só começa a correr após o termo do prazo para interpor o recurso ordinário que no caso coubesse” (cfr. Recursos em Processo Civil, Lisboa, Lex, 1994, p. 332).

17.º

Ora, da decisão do TCA Sul notificada à ora Reclamante no passado dia 3 de setembro de 2015 caberia ainda recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo, nos termos do artigo 150.º do CPTA, recurso que, apesar do seu caráter especial, apresenta natureza ordinária.

18.º

Na medida em que o Recurso Jurisdicional que corre termos no TCA Sul tem na sua base uma intimação para prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, o prazo para a interposição do referido recurso de revista para o STA seria de 15 dias, contados desde a data da notificação do acórdão recorrido (cfr. alínea c) do n.º 1 do artigo 36.º e artigo 147.º do CPTA).

19.º

O que significa que, na realidade, o prazo de 10 dias fixado no n.º 1 do artigo 75.º da LOFPTC apenas se iniciou, in casu, no dia 19 de setembro de 2015, isto é, apenas após o decurso do prazo de 15 dias no qual poderia ter sido interposto recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo.

20.º

Nesta medida, tendo o Requerimento de Interposição de Recurso de Fiscalização Concreta da Constitucionalidade sido apresentado, junto do Tribunal Central Administrativo, no dia 28 de setembro de 2015, não restam dúvidas quanto à sua tempestividade: este dia corresponde ao 10.º e último dia do prazo que a ora Reclamante dispunha para a interposição do referido Recurso.

Nestes termos, peticiona-se a V. Exas. que:

(i) Revoguem o Despacho do Tribunal Central Administrativo Sul que não admitiu o Recurso de Fiscalização Concreta da Constitucionalidade interposto pela ora Reclamante; e

(ii) Por consequência, admitam o referido Recurso, procedendo à abertura do respetivo processo de fiscalização concreta no Tribunal Constitucional.»

3. A reclamada A., Lda., pronunciou-se, ao abrigo do princípio do contraditório consagrado no artigo 3.º do Código de Processo Civil, no sentido da tempestividade do recurso. Sustentou, no entanto, que o recurso tem por objeto «um juízo dos Tribunais sobre a classificação de certas informações como (não) reservadas e não a (in)constitucionalidade de uma norma, como exige a alínea b), do artigo 70.º da LTC», acrescentando ainda que «o n.º 6 do artigo 6.º da LADA não serviu de fundamento à decisão recorrida, i.e., não faz parte da ratio decidendi da decisão recorrida, pois, novamente, não estamos na presença de informações de caráter reservado» (fls. 497).

4. Subidos os autos a este Tribunal Constitucional, o Ministério Público pronunciou-se no sentido da improcedência da reclamação, concluindo pela não intempestividade do recurso (fls. 505-512).

5. Subsequentemente, o relator, convidou a reclamante a clarificar e precisar o objeto material do recurso de constitucionalidade (fls. 514-515).

Em resposta, a reclamante veio «esclarecer que a interpretação normativa questionada é a interpretação da norma constante do n.º 6 do artigo 6.º da Lei de Acesso aos Documentos Administrativos segundo a qual não constituem “segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna de uma empresa” as informações relativas ao preço, prazo e local de execução de contratos celebrados por uma empresa pública que atue num mercado concorrencial» (fls. 517).

Considerando o disposto no artigo 77.º, n.º 4, da LTC, proferiu então o relator o seguinte despacho:

«Em sede de reclamação deduzida ao abrigo do artigo 76.º, n.º [4], da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (“LTC”), os poderes de cognição do Tribunal Constitucional dirigem-se não apenas à apreciação do despacho reclamado, como também a todos os eventuais fundamentos que, em concreto, possam obstar ao conhecimento do mérito do recurso de constitucionalidade previamente interposto.

Nos presentes autos, vislumbra-se a possibilidade de a reclamação poder ser indeferida por outros motivos, que não aquele que fundou o despacho ora controvertido. Tendo o recurso sido interposto ao abrigo da alínea b), do n.º 1, do artigo 70.º da LTC, é requisito do mesmo, designadamente, a suscitação adequada da inconstitucionalidade normativa durante o processo.

Em resposta ao convite ao aperfeiçoamento de fls. 514-515, a reclamante esclarece pretender ver sindicado o entendimento do artigo 6.º, n.º 6, da Lei de Acesso aos Documentos Administrativos (“LADA”), segundo o qual “não constituem ‘segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna de uma empresa’ as informações relativas ao preço, prazo e local de execução de contratos celebrados por uma empresa pública que atue num mercado concorrencial”.

Contudo, durante o processo, a reclamante não suscitou a inconstitucionalidade desta norma, focando-se antes no problema da qualificação dos elementos contratuais relativos ao preço, prazo e local de execução, enquanto elementos relativos à sua estratégia comercial, e, por conseguinte, constitutivos do segredo comercial abrangidos pelo âmbito excludente da previsão constante do citado preceito da LADA.

Acresce que a decisão de que foi interposto recurso de constitucionalidade não se pronunciou concretamente sobre aquele problema normativo, pelo que a ratio decidendi não coincide com a norma impugnada. Deste modo, e a título subsidiário, parece subsistir ainda o entendimento de que tal impugnação carece de utilidade.

Pelo exposto, notifique a reclamante para, querendo, se pronunciar sobre a eventualidade de não se poder conhecer do objeto do recurso com os fundamentos indicados. […]» (fls. 519)

Exercendo o seu direito ao contraditório, a reclamante pugnou pela verificação dos pressupostos mencionados, dizendo o seguinte:

«12.º

No que respeita à primeira questão – a da suscitação no decurso do processo da questão da inconstitucionalidade - importa ter em conta que, logo na Resposta ao requerimento de intimação, a Recorrente:

i) Veio alegar que toda a informação solicitada pela Recorrida relativamente aos contratos de produção de programas televisivos correspondia a segredos comerciais e da vida interna da empresa B., S.A., abrangidos pelo artigo 6.º, n.º 6 da Lei de Acesso aos Documentos Administrativos (o que significava que um terceiro só poderia a eles aceder se demonstrasse um interesse direto, pessoal e legítimo suficientemente relevante); e

ii) Acrescentou que uma interpretação daquela norma que exclua a proteção de qualquer um daqueles segredos comerciais quando detidos por uma empresa pública que atue num mercado concorrencial, competindo diretamente com empresas privadas, “sempre seria violadora (...) do princípio de igualdade e dos direitos de propriedade e de livre iniciativa económica, e dos princípios da concorrência e da coexistência dos sectores público, privado e cooperativo e social” (cfr. artigos 56.º e 57.º daquela Resposta).

13.º

Ao julgar a intimação, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa considerou que parte da informação solicitada estava abrangida pela norma contida no n.º 6 do artigo 6.º da Lei de Acesso aos Documentos Administrativos, negando o acesso a tais documentos uma vez que tal “obrigaria à disponibilização de informações que constituem segredo sobre a vida interna da B., o que colocaria esta empresa numa situação de desvantagem em relação aos seus concorrentes”.

14.º

Contudo, excluiu do âmbito de aplicação daquela norma a informação relativa ao preço a pagar, ao prazo para a execução do contrato ou ao local onde a mesmo terá lugar, considerando, portanto, que, quanto a estas informações, um terceiro poderia aceder sem demonstrar, como sucedeu no caso em apreço, ser titular de qualquer interesse direto e relevante.

15.º

No recurso para o Tribunal Central Administrativo Sul, o Recorrente colocou em causa esta interpretação, alegando que os referidos elementos contratuais - o preço, prazo e local de execução dos contratos - também constituíam segredos comerciais e da vida interna da empresa B., S.A. e portanto estavam abrangidos pelo artigo 6.º, n.º 6 da Lei de Acesso aos Documentos Administrativos.

16.º

Nesse recurso, voltou o Recorrente a alegar que uma interpretação dessa norma que excluísse a proteção destes segredos de negócio de uma empresa pública que opere segundo a lógica de mercado, em concorrência direta com empresas privadas “sempre seria violadora do princípio constitucional da igualdade e dos direitos de propriedade e de livre iniciativa económica, e dos princípios de concorrência e da coexistência dos sectores público, privado e cooperativo e social” (cfr. pp.12 e 13 daquele recurso).

17.º

Face ao exposto, parece, pois, incontestável que a inconstitucionalidade da interpretação normativa do n.º 6 do artigo 6.º da Lei de Acesso aos Documentos Administrativos supra referida foi suscitada de forma adequada no decorrer do processo...

18.º

... verificando-se o pressuposto da admissão do recurso de inconstitucionalidade fixado na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional.

19.º

Quanto à segunda questão suscitada pelo Exm.º Juiz Conselheiro Relator - a de saber se a decisão que foi objeto de recurso se pronunciou sobre a questão de inconstitucionalidade - também parecem inexistir dúvidas de que o sentido decisório do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul tem por base a interpretação normativa cuja inconstitucionalidade se pretende agora ver sindicada.

20.º

Com efeito, ao manter a decisão da primeira instância, considerando que a Recorrida poderia aceder à informação relativa ao preço, prazo e local de execução dos contratos, o Acórdão recorrido aplica o n.º 6 do artigo 6.º da LADA nos mesmos termos em que o faz a sentença do Tribunal Administrativo de Círculo, apartando o mesmo resultado interpretativo do disposto naquele preceito...

21.º

... e que consiste na exclusão das informações relativas ao preço, prazo e o local de execução dos contratos de aquisição de programas ou de direitos de exploração celebrados por empresas públicas, que atuam em segmentos de mercado concorrenciais, do elenco dos “segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna de uma empresa” integrados no âmbito de aplicação dessa norma e por ela protegidos...

22.º

... constituindo essa interpretação normativa a ratio decidendi da decisão - ou, melhor dizendo, da decisão com o alcance com que foi tomada - cuja inconstitucionalidade, a ser declarada, se repercute na presente demanda.

23.º

Não se oponha, como obstáculo à verificação deste pressuposto, que o Tribunal Central Administrativo Sul não terá formulado expressamente essa interpretação normativa ao caso sub judice, pelo que ela não terá constituído o racional da decisão.

24.º

Na verdade, o Acórdão recorrido explicita que “a decisão recorrida, ao intimar a B. a fornecer os documentos em causa (...) também não incorreu na violação do disposto no artigo 6.º, n.º 6, da LADA”...

25.º

... o que, tendo em conta a questão de inconstitucionalidade invocada no recurso para o TCA Sul, só permite concluir que este Tribunal considera que o n.º 6 do artigo 6.º da Lei dos Documentos Administrativos pode ser interpretado no sentido de que o preço, o prazo e o local de execução não constituem matéria de segredo comercial ou da vida interna de um empresa pública que atua num mercado concorrencial, e que tal interpretação não padece de qualquer inconstitucionalidade.

26.º

Todavia, ainda que assim se entendesse – o que apenas por cautela se equaciona, sem conceder – essa falta de formulação explícita do resultado interpretativo não obstaria ao recurso...

27.º

... uma vez que, como afirma Lopes do Rego, o decisivo é que “a solução de direito ínsita na decisão do pleito não possa, de um ponto de vista lógico-jurídico, ter deixado de passar pela consideração das normas ou sentidos normativos – isto é, dos regimes jurídicos – indicados pelo recorrente como padecendo de alegada inconstitucionalidade” (cfr. Os Processos de Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional, Coimbra, 2010, p. 111).

28.º

De resto, esta questão - de saber se a Recorrente deve ou não prestar informações relativas a esses elementos contratuais - não é de menor importância para o litígio, o que se pode comprovar pela discussão desenvolvida em sede do recurso.

29.º

Como aí defendeu a Recorrente, tais elementos - o preço pago como contrapartida, o prazo e o local da execução dos contratos - constituem informações relativas à sua estratégia comercial que não são geralmente conhecidas ou facilmente acessíveis pelo público.

30.º

Estão em causa verdadeiros segredos comerciais, uma vez que a sua divulgação junto dos concorrentes quer da B., S.A. quer das contrapartes resultaria numa óbvia fragilização das respetivas posições negociais na celebração de futuros contratos...

31.º

... e isto porque a B., S.A. não tem forma de conhecer as condições contratuais das suas concorrentes - sendo que, deste modo, a estas se dá a oportunidade de se inteirarem dos termos constantes dos seus contratos.

32.º

Uma assimetria de informação desta magnitude, num segmento de mercado concorrencia1 em que a B., S.A. compete em igualdade com os outros operadores privados, sem exercer quaisquer prerrogativas públicas, representa uma desvantagem tremenda, pois retira-lhe capacidade de negociar esses mesmos termos em contratos futuros.

33.º

Abstraindo do caso sub judice, o problema de constitucionalidade suscitado no presente litígio quanto à interpretação a dar ao disposto no n.º 6 do artigo 6.º da Lei de Acesso aos Documentos Administrativos apresenta igual ou maior relevância, estando em causa a concretização do regime de acesso a documentos administrativos de empresas públicas que competem num mercado concorrencia1 em pé de igualdade com operadores privados.

34.º

Facilmente se constata que a mesma questão poderá surgir em inúmeros outros casos em que se discuta a admissibilidade da divulgação de informações relativas à estratégia comercial e negocial de entidades públicas que atuam segundo uma lógica concorrencial.

35.º

É, pois, inegável a importância que a questão de inconstitucionalidade se reveste, possuindo contornos que transcendem o caso concreto, apresentando uma dimensão que não apenas permite como impõe a sua discussão junto do tribunal ao qual compete especificamente “administrar a justiça em matérias de natureza jurídico-constitucional”.

36.º

Em suma, no caso em apreço, devem considerar-se verificados todos os pressupostos de que depende a admissão de recurso para o Tribunal Constitucional, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional.» (fls. 521-531)

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

6. O despacho reclamado não admitiu o recurso com fundamento em extemporaneidade, atenta a disciplina prevista no artigo 75.º, n.º 1, da LTC. No seu visto, o Ministério Público pronunciou-se no sentido da improcedência do fundamento acolhido no despacho recorrido, concluindo pela tempestividade do recurso. Cumpre começar por analisar esta questão.

7. A decisão de que foi interposto o recurso de constitucionalidade foi notificada à recorrente – ora reclamante – por ofício datado de 31 de agosto de 2015 (cfr. fls. 416-417). Considera-se, portanto, a mesma notificada em 3 de setembro de 2015. Por mensagem de correio eletrónico de 28 de setembro de 2015, a recorrente enviou o requerimento de interposição do recurso dirigido à Secretaria do Tribunal Central Administrativo Sul. Entendeu o despacho ora reclamado que tal recurso enfermava de manifesta extemporaneidade. Embora não o tenha expressamente afirmado, infere-se que entendeu o tribunal a quo que o prazo previsto no artigo 75.º, n.º 1, da LTC se deveria contar a partir da data da notificação da decisão então objeto de recurso de constitucionalidade. Assim se compreende a referência a uma extemporaneidade manifesta.

Contudo, o regime previsto no artigo 75.º da LTC quanto à contagem dos prazos para interposição do recurso de constitucionalidade deve ser aplicado em articulação com a disciplina contemplada no artigo 70.º, n.ºs 2, e 4, da LTC, sempre que, tratando-se de recurso deduzido ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do mesmo preceito, a decisão em causa seja ainda passível de impugnação ordinária no quadro da disciplina processual que lhe é aplicável. Nesses casos, o prazo de interposição do recurso de constitucionalidade começa a ser contado após o decurso do prazo previsto para dedução de tais impugnações. In casu, sendo de quinze dias o prazo de dedução do recurso de revista excecional para o Supremo Tribunal Administrativo, a contagem do prazo de interposição do recurso de constitucionalidade só se inicia em 19 de setembro de 2015. Assim, tendo o recurso de constitucionalidade sido interposto em 28 de setembro de 2015, conclui-se que pela sua tempestividade: o recurso em apreço foi deduzido precisamente no último dia do prazo previsto no artigo 75.º, n.º 1, da LTC.

As razões justificativas deste entendimento encontram-se desenvolvidas no Acórdão n.º 292/2015 (disponível, assim como os demais adiante referidos, em http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/ ), referido pelo Ministério Público no seu visto:

«Perante o «silêncio» do artigo 75.º da LTC, coloca Carlos Lopes do Rego a questão de saber qual o momento inicial de contagem do prazo do recurso de constitucionalidade previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º quando o recorrente tenha optado pela exaustão dos recursos ordinários possíveis traduzida – não na sua efetiva utilização – mas na preclusão resultante do decurso do respetivo prazo, sem os mesmos serem interpostos» (Cfr. Os Recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional, Almedina, Coimbra, p. 191).

Ora, a resposta foi já dada na Decisão Sumária n.º 112/2005, exarada no Processo n.º 152/05 (3ª Secção), alicerçando-se em arestos anteriores deste Tribunal (designadamente os Acórdãos n.ºs 149/02 e 112/04). Com todo o interesse para a situação sub judice, ali se escreveu:

“(…) 5. Todavia, não se resumem ao artigo 75.º da LTC as normas que neste diploma legal interessam para o problema de determinação do termo inicial do prazo de recurso para o Tribunal Constitucional.

A Lei n.º 13-A/98, de 28 de Fevereiro, veio resolver uma divergência jurisprudencial quanto ao sentido do “esgotamento dos recursos ordinários”. Para uma posição (cfr. ac. nº 8/88, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 11º vol., 1988, pp. 1065 e segs.), esse pressuposto do recurso de constitucionalidade não impunha a efetiva utilização de todos os recursos previstos na lei; consideravam-se esgotados todos os recursos ordinários também quanto já não pudesse interpor-se o recurso ordinário por ter havido renúncia, por ter decorrido o respetivo prazo sem a sua interposição ou quando não pudessem tais recursos ter seguimento por razões de ordem processual. Para a outra corrente (cfr. acórdão nº 282/95, in Diário da República, II Série, de 24 de Maio de 1996), tal pressuposto impedia, nas hipóteses a que tinha aplicação, que se interpusesse recurso de constitucionalidade de decisões relativamente às quais estivesse previsto na lei recurso ordinário. O legislador optou por aquele primeiro sentido.

Ora, esta solução implica – não de um ponto de vista puramente lógico, mas para que a opção legislativa tenha efeitos práticos e porque só assim cobra sentido face aos antecedentes de que historicamente emergiu – que o termo inicial do prazo de recurso de constitucionalidade seja diferido para o momento em que ocorre o evento que a lei fez equivaler ao esgotamento dos recursos ordinários. Isto mesmo foi reconhecido no acórdão n.º 457/99, publicado no Diário da República, II Série, de 3 de Março de 2000 (e também in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 44º vol., p. 629 e segs.) onde pode ler-se – a propósito da tempestividade de um recurso para o Tribunal Constitucional interposto depois de decorrido o prazo para interposição do recurso ordinário, mas em termos que são generalizáveis às restantes hipóteses previstas no n.º 4 do artigo 75.º, cobrindo, designadamente, o caso de o recurso ordinário não ter seguimento por razões processuais –, o seguinte:

‘A seguir-se a referida posição, consagrada no Acórdão nº 8/88 – segundo a qual se acham esgotados todos os recursos ordinários também quando haja decorrido o respectivo prazo sem a sua interposição – deve entender-se, numa aplicação analógica do artigo 75º, nº 2, da Lei do Tribunal Constitucional, que, nesses casos, nas palavras de Armindo Ribeiro Mendes (Recursos em Processo Civil, cit., p.332) “o prazo para interpor o recurso de constitucionalidade só começa a correr após o termo do prazo para interpor o recurso ordinário que no caso coubesse” e que não foi interposto’.

No mesmo sentido pronunciaram-se, entre outros, os acórdãos n.ºs 149/2002 (publicado no Diário da República, II Série, de 29 de Maio de 2002) e 112/2004 (inédito, mas disponível em http://www.tribunalconstitucional.pt).

O caso dos autos configura uma situação em que a decisão recorrida era passível de recurso ordinário, mas o recorrente deixou decorrer o prazo de recurso sem o interpor, tendo o recurso de revista entretanto interposto sido rejeitado por extemporaneidade, como se disse.

Assim, não tendo havido renúncia, nem sendo um caso de não prosseguimento do recurso por razões de ordem processual, para que se considerassem esgotados os recursos ordinários e ser admissível o recurso de constitucionalidade, nos termos do n.º 4 do artigo 70.º da LTC, o recurso havia de ter sido interposto nos dez dias seguintes ao decurso do prazo do recurso ordinário”.

13. Em face de quanto fica exposto, entende-se in casu proceder a reclamação quanto ao modo de determinação do termo inicial do prazo de interposição de recurso para o Tribunal Constitucional.

Com efeito, da compaginação do regime estabelecido no artigo 75.º da LTC quanto à contagem dos prazos para interposição de recurso de constitucionalidade com o disposto nos números 2 e 4 do artigo 70.º da LTC quanto aos recursos de constitucionalidade interpostos ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do mesmo artigo 70.º, deverá resultar que a contagem do prazo de dez dias estabelecido no n.º 1 do artigo 75.º é iniciada após o decurso do prazo (no caso, de quinze dias, por força dos artigos 36.º, n.º 1 e 147.º do CPTA) para interposição do recurso excecional de revista para o STA (consagrado no artigo 150.º CPTA), ao qual não se negou a qualificação (legal) de recurso ordinário.

A ser de outro modo, e contando-se na presente situação o prazo nos estritos termos do artigo 75.º, n.º 1 – a partir da notificação da decisão recorrida (que ocorreu em 1/09/2014) – a decisão tomada resultaria no condicionamento desproporcionado da própria decisão de recorrer ou não do Acórdão ora recorrido perante as instâncias superiores – o STA – por utilização de um meio recursivo que, embora excecional, não deixa de corresponder ao exercício de um direito consagrado na lei ordinária (o artigo 150.º do CPTA). Para mais, sendo o prazo de dez dias para recurso de constitucionalidade inferior ao prazo de quinze dias facultado aos recorrentes para o recurso excecional de revista, a contagem de ambos os prazos a partir do mesmo momento – notificação da decisão recorrida – revelar-se-ia um sério obstáculo à ponderação da utilização de qualquer desses meios de recurso (disponíveis, mas não obrigatórios), os quais não se configuram em qualquer caso – nos seus fundamentos específicos e nos seus efeitos – como meios de garantia alternativos.

Assim, e sob pena de se proceder a uma efetiva (e não justificada) limitação do direito de acesso aos tribunais em via de recurso – seja o direito legalmente previsto (artigo 150.º do CPTA) de recurso excecional de revista para o STA, seja o direito constitucionalmente previsto (artigo 280.º, números 1, alínea a) e 4 da Constituição) de recurso de constitucionalidade de decisões judiciais que apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo – considera-se, in casu, que o início do prazo de dez dias para interposição do recurso de constitucionalidade pode ocorrer apenas no termo do prazo para interposição do recurso de revista excecional para o STA, sendo tempestivo o recurso de constitucionalidade interposto.

14. A este entendimento não deve obstar o facto de muitos dos recursos de constitucionalidade virem interpostos das decisões dos Tribunais administrativos, proferidas em 2ª instância, sem que se aguarde o decurso do prazo para interposição do recurso de revista em causa para o STA.

Desde logo, porque o juízo quanto à verificação dos pressupostos de admissibilidade dos recursos de constitucionalidade – designadamente o cumprimento do ónus do esgotamento ou exaustão dos recursos ordinários – não se confunde com o juízo sobre a tempestividade dos mesmos recursos.

Depois, porque, em face da específica e singular configuração do recurso excecional de revista do artigo 150.º do CPTA, pode enquadrar-se tal situação nos casos de dispensa do ónus da exaustão dos recursos ordinários.

Com efeito, da conjugação do disposto nos números 2 e 4 do artigo 70.º da LTC resulta que, no âmbito dos recursos de constitucionalidade interpostos ao abrigo das alíneas b) e f) do n.º 1 do mesmo preceito legal, é exigido ao recorrente o cumprimento do ónus de esgotamento dos recursos ordinários possíveis, entendido este ónus cumprido não apenas em face da efetiva utilização destes meios impugnatórios, mas também quando se verifique a renúncia ou a preclusão dos recursos ordinários (seja por decurso do respetivo prazo, seja por falta de sequência da pretensão recursiva por razões de ordem meramente processual).

De acordo com a lei, o ónus de esgotamento dos recursos ordinários apenas não abrange os recursos destinados à uniformização de jurisprudência (artigo 70.º, n.º 2, in fine da LTC, desde a revisão operada pela Lei n.º 13-A/98, de 26 de fevereiro), mesmo que possam ser configurados, nalguns casos, como recursos ordinários, dada a especificidade dos pressupostos da respetiva interposição.

Contudo, razões semelhantes às que ditaram a previsão legal de dispensa do ónus de utilização dos recursos destinados à uniformização de jurisprudência podem ser aduzidas quanto ao recurso excecional de revista previsto no artigo 150.º do CPTA. Pese embora não se destine o mesmo a resolver conflitos de decisões jurisprudenciais, será de ter em conta não apenas a dificuldade e excecionalidade da verificação dos pressupostos estabelecidos – a ocorrer num número muito limitado de casos –, como também (e sobretudo) o facto de se destinar este tipo de recurso a servir fins de interesse geral – obrigando assim à verificação dos pressupostos de se tratar de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito - que em muito extravasam o interesse recursivo do recorrente em ver reapreciada uma decisão que lhe é desfavorável.

Nessa medida, e acrescidamente pelo facto - assinalado por Carlos Lopes do Rego – de, ao obrigar-se a parte a esgotar este meio impugnatório excecional para efeitos de cumprimento do ónus de exaustão dos recursos ordinários, se determinar a «”banalização” da invocação do interesse relevante apenas para demonstrar, com a sua provável rejeição, o efetivo esgotamento deste meio recursório, como condição de acesso ao Tribunal Constitucional» (Cfr. Os Recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional. Cit., p. 122), deve entender-se dispensado o recorrente da efetiva utilização do recurso excecional de revista previsto no artigo 150.º do CPTA para os efeitos do n.º 2 do artigo 70.º da LTC.

E, tendo em conta a referida natureza excecional do recurso previsto no artigo 150.º do CPTA, de igual modo é de admitir que as razões que ditam a previsão do n.º 6 do artigo 70.º da LTC – na parte que se refere aos recursos de uniformização de jurisprudência – possam valer também para aquele recurso em termos de, sendo interposto, não fazer precludir o direito de interpor recurso para este Tribunal da decisão ulterior que naquele venha a ser proferida.»

Decorre do exposto, que o recurso de constitucionalidade interposto pela ora reclamante não pode ser considerado intempestivo ou extemporâneo.

8. Contudo, a ora reclamada invocou duas outras objeções relativas à admissibilidade do recurso: a inidoneidade do objeto, por falta de natureza normativa da questão de constitucionalidade, por um lado; e, por outro, a não coincidência entre essa mesma questão e a ratio decidendi da decisão recorrida.

9. No recurso de constitucionalidade, a reclamante peticiona a fiscalização do artigo 6.º, n.º 6, da LADA, interpretado no sentido de que «não constituem ‘segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna de uma empresa’ as informações relativas ao preço, prazo e local de execução de contratos celebrados por uma empresa pública que atue num mercado concorrencial» (v. fls. 517). Esta é a norma sindicada, não se reconduzindo a mesma a qualquer escrutínio do juízo do tribunal, traduzido na «não classificação do preço contratual, prazo e local de execução dos contratos como segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna de uma empresa» (fls. 497). Com efeito, a idoneidade do objeto do recurso reporta-se à análise do respetivo objeto, traduzido na norma que o recorrente pretende ver fiscalizada pelo Tribunal Constitucional. Tal objeto, à luz do esclarecimento prestado pela reclamante, apresenta-se idóneo.

10. Já alcança procedência o fundamento relativo à não coincidência entre o objeto do recurso e a ratio decidendi da decisão recorrida e à consequente falta de utilidade do recurso tentado interpor.

11. Atento o caráter ou função instrumental dos recursos de fiscali­za­ção concreta de constitucionalidade face ao processo-base, exige-se, para que o recurso tenha efeito útil, que haja ocorrido efetiva aplicação pela decisão recorrida da norma ou interpretação normativa cuja constitucio­nalidade é sindicada. É necessário, pois, que esse critério normativo tenha constituído ratio decidendi do acórdão recorrido, pois, só assim, um eventual juízo de inconstitucionalidade poderá determinar uma reformulação dessa deci­são. Ora, não resulta da decisão recorrida a aplicação do artigo 6.º, n.º 6, da LADA no sentido de que os segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna de uma empresa, designadamente, as informações relativas ao preço, prazo e local de execução de contratos celebrados por uma empresa pública que atue em mercado concorrencial, estão sujeitos ao dever de divulgação, não sendo protegidos pelo regime excecional previsto naquele mesmo preceito.

O tribunal recorrido assumiu o enquadramento argumentativo propiciado pela recorrente, considerando que, in casu, «e tendo em conta o caráter da informação a disponibilizar, não se vislumbra que a mesma possua natureza reservada, por contender com segredo comercial da B. (…)» (itálico adicionado) (fls. 408). A decisão recorrida assentou, portanto, na resolução de um problema de qualificação, considerando que os elementos em causa não se encontravam sujeitos ao âmbito excludente do artigo 6.º, n.º 6, da LADA, por não conterem segredo comercial e industrial juridicamente relevante (operando esta delimitação a partir do disposto no artigo 318.º do Código da Propriedade Industrial). A questão controvertida que o tribunal a quo resolveu foi, deste modo, a da qualificação dos referidos elementos, negando-lhes o caráter de segredo comercial e industrial juridicamente relevante.

12. Diz a reclamante, no ponto 12 da resposta agora apresentada e em que pugna pelo deferimento da reclamação (fls. 521 e ss.), que, logo na resposta ao requerimento de intimação: (i) alegou que toda a informação então solicitada correspondia a segredos comerciais e da vida interna da empresa (abrangidos, portanto, pelo artigo 6.º, n.º 6, da LADA); e (ii) acrescentou (itálico adicionado) que uma interpretação daquela norma que exclua a proteção de qualquer um daqueles segredos comerciais quando detidos por uma empresa pública que atue num mercado concorrencial, competindo diretamente com empresas privadas, “sempre seria violadora (…) do princípio de igualdade e dos direitos de propriedade e de livre iniciativa económica, e dos princípios da concorrência e da coexistência dos setores público, privado e cooperativo e social» (fls. 524).

Na verdade, toda a argumentação adotada pela recorrente parte deste desdobramento inicial que se traduz: (i) na qualificação de certas informações objeto do pedido de acesso como segredos comerciais e da vida interna da empresa, e (ii) na consideração de que qualquer interpretação do artigo 6.º, n.º 6, da LADA que exclua do seu âmbito de proteção os segredos comerciais de empresas públicas que atuem em mercado concorrencial seria sempre violadora daqueles concretos parâmetros constitucionais. Temos assim, como primeira premissa: as concretas informações requeridas constituem segredo de negócio ou segredo comercial; e como segunda premissa: não conceder a proteção prevista no artigo 6.º, n.º 6, da LADA a esse segredo de negócio (i.e. uma interpretação que afaste a proteção do segredo de negócio prevista neste preceito), estando em causa empresa pública a operar em mercado concorrencial, constitui violação do princípio de igualdade e dos direitos de propriedade e de livre iniciativa económica, e dos princípios da concorrência e da coexistência dos setores público, privado e cooperativo e social.

Esta configuração argumentativa implica o prévio esclarecimento de um problema de qualificação, relativo ao estatuto das informações requeridas à luz do regime previsto no artigo 6.º, n.º 6, da LADA: constituem tais informações segredos de negócio, no sentido de se poder desencadear o regime de exceção ao arquivo aberto previsto naquele preceito?

Em toda a argumentação subsequente desenvolvida pela recorrente ora reclamante quanto à aplicabilidade do regime de proteção previsto no artigo 6.º, n.º 6, da LADA, partiu a mesma de um pressuposto, determinado naquele primeiro passo: o de que as informações em causa (elementos contratuais relativos ao preço, prazo e local de execução) eram elementos relativos à estratégia comercial da empresa, e, portanto, constitutivos do segredo comercial abrangido pelo âmbito excludente da previsão constante do citado preceito.

13. Ora, como referido, o tribunal a quo assume tal perspetiva. Por isso, antes de se debruçar sobre o concreto problema de constitucionalidade normativa referente à interpretação do artigo 6.º, n.º 6, da LADA, segundo a qual não constituem segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna de uma empresa as informações relativas ao preço, prazo e local de execução de contratos celebrados por uma empresa pública que atue em mercado concorrencial, procurou resolver a mencionada questão prévia. Na verdade, a pronúncia recorrida foca-se na delimitação do regime normativo previsto no artigo 6.º, n.º 6, da LADA, e na aplicação do mesmo à concreta factualidade, partindo da qualificação dos elementos em causa à luz do disposto no artigo 318.º do Código da Propriedade Industrial. Tratou, portanto, de analisar e decidir se as informações que a recorrente foi intimada a prestar pela decisão do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa se integram no regime de proteção do segredo comercial e industrial.

Por isso, mesmo a remissão para a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, no que toca às inconstitucionalidades invocadas pela recorrente, não abrangeu aquele concreto problema de constitucionalidade, mas outros. Relativamente à liberdade de iniciativa económica e ao princípio da concorrência, entendeu-se o seguinte com referência ao plano das relações das empresas públicas com as demais empresas que com elas concorrem:

«[N]ão se pode afirmar que a [submissão das primeiras] ao princípio do arquivo aberto consagrado na LADA – que, repete-se, protege os segredos comerciais, industriais e da vida interna das empresas, limitando a informação nestas matérias de acordo ao que se mostrar adequado, necessário e não excessivo – consubstancie um constrangimento que [as] impeça de participar no mercado em pé de igualdade com as empresas privadas e de que com elas possa[m] concorrer livremente que, por isso, se mostre constitucionalmente inaceitável à luz do princípio da concorrência.

E, porque assim, a recusa [de uma empresa pública] a satisfazer o pedido [de informações] só seria legítima se a divulgação da informação que lhe foi solicitada se traduzisse na violação dos seus segredos comerciais ou industriais ou da sua vida interna e/ou pudesse conduzir ao uso ilegítimo dessa informação ou, ainda, pudesse pôr em causa a prossecução do interesse público posto a seu cargo.

Acresce que a recusa fundada em razões relacionadas com o dano que o acesso à documentação pode acarretar no tocante à divulgação dos segredos comerciais, industriais ou sobre a sua vida interna tem de ser justificada com a indicação desses danos e com a explicitação dos motivos porque se considera que essa revelação afetaria os valores que se pretende salvaguardar […]» (fls. 410-411).

O enfoque é colocado na apreciação das concretas informações a facultar: inexiste uma qualquer tipicização ou categorização de elementos contratuais que, por natureza ou em abstrato, relevem ou deixem de relevar necessariamente como segredo comercial ou relativo à vida interna da empresa, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 6.º, n.º 6, da LADA. E é este critério normativo – a que o tribunal recorrido declara aderir, constituindo portanto a respetiva ratio decidendi – que acentua a importância da qualificação das concretas informações a disponibilizar, dando destaque significativo à justificação invocada pelo obrigado à informação no sentido de dever ser recusado o acesso.

14. Nestes termos, não integrando a questão de constitucionalidade suscitada pela reclamante a ratio decidendi do acórdão recorrido, resta concluir pela subsistência da decisão de não admissão do recurso, embora por outros fundamentos.

III. Decisão

Pelo exposto, decide-se indeferir a reclamação apresentada e condenar a reclamante nas custas, fixando-se a taxa de justiça em 20 (vinte) UC’s, ponderados os critérios referidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (cfr. o artigo 7.º do mesmo diploma).

Lisboa, 10 de março de 2016 - Pedro Machete - Fernando Vaz Ventura - Joaquim de Sousa Ribeiro