30/2015 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 544/2015

Processo n.º 30/2015

3ª Secção

Relator: Conselheira Maria José Rangel Mesquita

Acordam na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional

I – Relatório

1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, em que é recorrente o Ministério Público e recorrido A., Lda., o primeiro interpôs recurso obrigatório, ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, na versão aplicável (LTC), da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé em 16 de dezembro de 2014 (cfr. fls. 197-213 e retificação de fls. 221) – a qual julgou verificada a inconstitucionalidade orgânica «das normas legais contidas no artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, e dos artigos 3.º e 4.º da Portaria n.º 215/2012, de 17.07» e, em consequência, julgou procedente a impugnação judicial e anulou «a liquidação da “Taxa de Segurança Alimentar Mais”» objeto dos autos (cfr. fls. 213).

2. O requerimento do Ministério Público tem o seguinte teor (cfr. fls. 218-219 e retificação de fls. 225)):

«O Ministério Público, notificado da douta sentença proferida nos autos em epígrafe, em que é Impugnante "A., LDA", que recusou a aplicação das normas contidas no art. 9.º do DL n.º 119/2012, de 15 de Junho e nos arts. 3.º e 4.º da Portaria n.º (…) 214/2012, de 17 de Julho com fundamento na sua inconstitucionalidade orgânica, vem da mesma interpor RECURSO para o TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.

O recurso é interposto ao abrigo do preceituado na al. a) do n.º 1 do art.º 70.º da Lei 28/82, 15 de Novembro.

Versa o presente recurso a apreciação da constitucionalidade do art. 9.º do DL n.º 119/2012, de 15 de Junho e dos arts. 3.º e 4.º da Portaria n.º (…) 215/2012, de 17 de Julho, normas cuja aplicação foi recusada, na decisão recorrida, por entendidas desconformes com a Constituição à República Portuguesa (art. 165.º n.º 1 al. i). (…)

Porque está em tempo, tem legitimidade, ser a decisão recorrível, requer que seja considerado interposto o recurso, circunscrito à matéria da inconstitucionalidade referida, a subir de imediato, nos próprios autos, com efeito suspensivo da sentença e interruptivo do prazo de interposição do recurso ordinário que a decisão também admite - arts. 280.º n.º 1 al. a) e 6 CRP, 70.º. n.º 1 al. a), 71.º n.º 1, 72.º n.º 1 al. a) e 3, 75.º n.º 1, 75.º- A n.º 1 e 78.º n.º 4 da Lei n.º 28/82 de 15/11. (…)».

3. O recurso de constitucionalidade foi admitido por despacho proferido no Tribunal a quo em 19/12/2014 (cfr. fls. 221).

4. Tendo o recurso prosseguido neste Tribunal, foram as partes notificadas para alegar no prazo de trinta dias (cfr. despacho de 4/2/2015, a fls. 232).

5. O recorrente Ministério Público apresentou alegações (fls. 241-358), concluindo no sentido de as normas deverem ser julgadas constitucionalmente conformes e, em consequência, ser concedido provimento ao recurso obrigatório interposto pelo Ministério Público, alegando e concluindo o seguinte (cfr. fls. 323-358):

«(…)

VI. Apreciação do thema decidendum e conclusões

43º

Feita uma apresentação da jurisprudência do Tribunal Constitucional, que se entendeu de interesse para a apreciação do problema de inconstitucionalidade suscitado, estamos, talvez, em condições de definir uma solução para tal problema.

E tal solução vai em sentido diverso da sentença recorrida do TAF de Loulé, de 16 de Dezembro de 2014.

44º

A digna magistrada judicial não terá, talvez, ponderado, devidamente, alguns aspetos, constantes do Preâmbulo do Decreto-Lei 119/2012, de 15 de Junho, a que ela própria, apesar de tudo, alude na sua decisão (cfr. supra nº 19 das presentes alegações)

Refere-se, designadamente, no Preâmbulo deste diploma (destaques do signatário):

«[…] Emerge, assim, o conceito de responsabilidade partilhada na garantia da segurança entre os referidos operadores económicos e o Estado, através dos seus serviços oficiais, o qual contribui decisivamente para o cumprimento das rigorosas regras europeias em matéria de qualidade alimentar, conferindo às exportações nacionais adicionais condições de sucesso nos competitivos mercados internacionais.

Aqueles normativos consagram ainda a obrigação de financiamento dos custos referentes à execução dos controlos oficiais por parte dos Estados membros, conferindo a estes a possibilidade de obterem os meios financeiros adequados através da tributação geral ou da criação de taxas ou contribuições especiais a suportar pelos operadores.

Em aplicação destas regras, encontram-se já instituídas diversas taxas destinadas a suportar financeiramente os atos de verificação e controlo, tendo como referenciais os custos e as despesas relativas ao pessoal, designadamente as remunerações, instalações, instrumentos, equipamento, formação, deslocações e despesas conexas, incluindo as relativas à colheita e envio de amostras e análises laboratoriais.

Os produtores pecuários e os estabelecimentos que laboram produtos de origem animal encontram-se, assim, obrigados ao pagamento de diversas taxas, designadamente a que se destina a financiar o sistema de recolha de cadáveres de animais na exploração, as decorrentes da execução, pela autoridade sanitária veterinária nacional, do Plano Nacional de Saúde Animal, as cobradas às atividades de produção, preparação e transformação de produtos de origem animal e alimentos para animais, como sucede com a taxa cobrada pela inspeção sanitária, e ainda todas as que têm em vista a autorização do exercício daquelas atividades.

Importa, ainda, considerar todas as taxas cobradas aos produtores, distribuidores e comerciantes, designadamente pela verificação da conformidade dos alimentos para animais, de medicamentos veterinários ou de produtos fitofarmacêuticos, as quais, constituindo encargos sobre os fatores de produção, oneram igualmente os produtores.

Importa, por isso, estender a todos os operadores da cadeia alimentar a responsabilidade pelo referido financiamento, através de uma contribuição financeira obrigatória que assegure a equitativa repartição dos custos dos programas de controlo, na medida em que todos são destes beneficiários.

Neste âmbito, concretiza -se o princípio do «utilizador pagador», uma vez que a contribuição é exigida a todos aqueles que usufruem dos serviços ou sistemas, à qual corresponderá a atribuição de um dístico comprovativo.

Por fim, no sentido de assegurar elevada qualidade e segurança alimentar ao consumidor, assim reforçando as boas práticas ao longo da cadeia alimentar, importa constituir um fundo financeiro que assegure o pagamento das compensações que possam ser exigidas no âmbito da defesa da saúde animal e da garantia da segurança dos produtos de origem animal e vegetal».

45º

Ora, estamos, desde logo, no âmbito de responsabilidades internacionalmente assumidas, que ao Estado Português cabe respeitar e fazer respeitar.

Designadamente regras comunitárias, que «consagram ainda a obrigação de financiamento dos custos referentes à execução dos controlos oficiais por parte dos Estados membros, conferindo a estes a possibilidade de obterem os meios financeiros adequados através da tributação geral ou da criação de taxas ou contribuições especiais a suportar pelos operadores».

Pretende-se, por outro lado, assegurar uma «responsabilidade partilhada na garantia da segurança entre os referidos operadores económicos e o Estado, através dos seus serviços oficiais, o qual contribui decisivamente para o cumprimento das rigorosas regras europeias em matéria de qualidade alimentar, conferindo às exportações nacionais adicionais condições de sucesso nos competitivos mercados internacionais».

Ora, uma tal «responsabilidade partilhada» implica que, para além de «produtores pecuários e os estabelecimentos que laboram produtos de origem animal», bem como de «produtores, distribuidores e comerciantes», se estenda «a todos os operadores da cadeia alimentar a responsabilidade pelo referido financiamento, através de uma contribuição financeira obrigatória que assegure a equitativa repartição dos custos dos programas de controlo, na medida em que todos são destes beneficiários».

Uma tal preocupação, de justa repartição de custos pelos beneficiários do exigente trabalho desenvolvido em matéria de qualidade alimentar, assegura-se, pois, compreensivelmente, através do respeito do «princípio do «utilizador pagador», uma vez que a contribuição é exigida a todos aqueles que usufruem dos serviços ou sistemas, à qual corresponderá a atribuição de um dístico comprovativo».

E compreensivelmente, também, «no sentido de assegurar elevada qualidade e segurança alimentar ao consumidor, assim reforçando as boas práticas ao longo da cadeia alimentar, importa constituir um fundo financeiro que assegure o pagamento das compensações que possam ser exigidas no âmbito da defesa da saúde animal e da garantia da segurança dos produtos de origem animal e vegetal».

Daí que o art. 9º, do Decreto-Lei 119/2012, tenha vindo prescrever que, «como contrapartida da garantia de segurança e qualidade alimentar é devido o pagamento, pelos estabelecimentos de comércio alimentar de produtos de origem animal e vegetal, frescos ou congelados, transformados ou crus, a granel ou pré-embalados, de uma taxa anual, cujo valor é fixado entre € 5 e € 8 por metro quadrado de área de venda do estabelecimento …».

46º

Ora, estas considerações, no entender do signatário, conduziriam a conclusão diversa da adotada pela digna magistrada judicial recorrida, designadamente quando esta considera (cfr. supra nº 20 das presentes alegações):

“Em face dos elementos colhidos, para aferir se a TSAM encaixa no tipo tributário das taxas, como a designa o próprio legislador, impõe-se testá-la em três critérios essenciais, sendo certo que a não verificação de qualquer deles implica a exclusão do tipo em apreço. São eles, (i) a bilateralidade, ou teste da aparência; (ii) a afetação da receita, ou teste da consignação e, por fim. (iii) o derradeiro teste da proporcionalidade, com base no modo de quantificação do tributo.

A bilateralidade, ou teste da aparência, visa aferir da existência do sinalagma característico das taxas. Numa vertente positiva dir-se-á que se procura apurar se o tributo se destina à compensação ou retribuição de prestações efetivamente provocadas ou aproveitadas pelo sujeito passivo. Já numa vertente negativa, impõe-se que, quando não exista uma contraprestação administrativa não haja lugar à cobrança de qualquer taxa, na medida em que não existem custos nem benefícios para compensar. Pretende- se, assim, indagar pelos pressupostos objetivos e subjetivos do tributo — se existe a prestação e se o seu custo é imposto a quem diretamente a provoca ou aproveita.

Ora, do que até aqui já disse, conclui-se que a TSAM é devida, não como contrapartida de uma qualquer prestação administrativa de que o sujeito seja efetivo causador ou beneficiário, mas antes, pela mera titularidade de estabelecimentos de comércio alimentar.

A incidência objetiva esgota-se, assim, na esfera do próprio contribuinte, sendo a respetiva taxa determinada em função, não de custos concretos de qualquer prestação da administração em benefício de cada um dos sujeitos passivos, mas tão só pela titularidade daqueles de estabelecimentos comerciais em vendam bens alimentares, fixando-se um valor por cada metro quadrado de acordo com as ponderações constantes do art° 1.° da Portaria n.° 200/2013, de 31.05 (diploma legal que veio, com efeitos reportados à data da entrada em vigor da Portaria n.º 215/2012, “clarificar o modo de determinação da área de venda por forma a remover eventuais dúvidas de interpretação [...], [especificando], designadamente, os referenciais que correspondem, em média, à realidade verificada para as áreas alimentares, facilitando desta forma a sua determinação”).

Inexistindo sinalagma, inexiste, consequentemente, uma prestação pecuniária com a natureza de compensação por qualquer prestação individualizada. Ou seja, entendemos, tal corno SÉRGIO VASQUES no Parecer junto pela Impugnante (cfr. págs. 12/13 do Parecer), que falha o teste da bilateralidade, razão pela qual o tributo não é subsumível na categoria das taxas, tal como prevista na lei fiscal.”

Ora, não parece seguro, que não haja nenhuma prestação administrativa, de que a impugnante seja beneficiária, realizada por parte das entidades – designadamente a DGAV – que têm funções de fiscalização em matéria de segurança alimentar. Dir-se-ia, até, que a conclusão deveria ser a inversa.

47º

A digna magistrada judicial considerou, por outro lado (cfr. supra nº 22 das presentes alegações):

“Na verdade, é possível descortinar no Decreto-Lei n.° l19/2012 uma consignação orgânica da designada TSAM a uma entidade pública concreta — o Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais — como sua receita própria, competindo-lhe a realização de determinadas despesas relacionadas com a sua missão e objetivos.

Do elenco daquilo que é apontado como sendo a missão e objetivos do dito Fundo, conjugado com as considerações vertidas no Preâmbulo do diploma legal, afigura-se que estamos perante uma situação em que a prestação pública — substanciada na adoção e concretização de políticas preventivas de saúde animal e proteção do consumidor — pode ser aproveitada pelos sujeitos passivos da TSAM, enquanto titulares de estabelecimentos de comércio alimentar e, portanto, com a categoria de operadores económicos na área em apreço, beneficiando de uma imagem de segurança que permite obter, ou manter, a confiança dos consumidores.

Não temos dúvidas de que missão primordial a prosseguir pelo Fundo, na realização das mencionadas políticas visa, em primeiro lugar, a saúde pública, refletida na proteção do consumidor dos bens alimentares de origem animal e vegetal, contudo, também não será descabido admitir que, indiretamente, a atuação pública ao nível da supervisão do setor pode ser aproveitada pelos sujeitos passivos da TSAM (definidos no n.° 1 do art.° 9.° do Decreto-Lei n.° 119/2012 e no art.° 2.° da Portaria n.° 215/2012, como os titulares dos estabelecimentos de comércio alimentar de produtos daquela natureza), nos termos referidos, presumindo-se, assim, que um efetivo e permanente controlo da atividade, ao longo de toda a cadeia, desde o produtor até ao distribuidor (vendedor), ao deixar os consumidores confiantes no que respeita â qualidade dos bens alimentares que adquirem para consumo, faz com que se dirijam aos estabelecimentos de venda dos mesmos, adquirindo-os, contribuindo desse modo para a sustentabilidade do setor no qual os titulares dos estabelecimentos de venda a retalho se encontram inseridos.

O raciocínio descrito leva-nos à subsunção do tributo criado pelo art.° 9.° do Decreto-Lei n.º 119/201 2, na categoria das contribuições financeiras, tal como conclui SÉRGIO VASQUES no Parecer junto pela Impugnante.”

48º

No entanto, parece, pelo menos ao signatário, um pouco arrojada a conclusão, que a mesma magistrada retira da caracterização da «taxa de segurança alimentar mais» como contribuição financeira (cfr. supra nº 23 das presentes alegações):

“A revisão constitucional de 1997 introduziu modificações importantes na delimitação de competências em matéria de criação de tributos: no artigo l 65.°, n.° 1, al. i), da CRP, a criação do regime geral das taxas e das contribuições financeiras passou a constar das matérias da reserva relativa de competência da Assembleia da República.

O que há a enfatizar desta alteração ao preceito constitucional são duas questões essenciais: em primeiro lugar, que a Constituição reconhece uma terceira categoria tributária ao lado dos impostos e das taxas - a das contribuições financeiras; em segundo lugar, que a Constituição não reconhece que as contribuições financeiras devam equivaler aos impostos para efeitos de reserva de lei parlamentar, visto que não subordinou uns e outras ao mesmo controlo parlamentar. O que ali ficou estabelecido foi pelo contrário, que o regime constitucional das contribuições financeiras seria, naquele aspeto, semelhante ao das taxas: num caso como no outro, só constituiria matéria reservada da Assembleia da República o respetivo regime geral, podendo aquela transferir para o Governo a disciplina da matéria.

No entanto, tal transferência não pode traduzir-se num cheque em branco, antes devendo obedecer ao estrito condicionalismo previsto no n.° 2 do art.° l 65.° da CRP, indicando o objeto, a extensão, a duração e o sentido da autorização.

De qualquer modo, a reserva da Assembleia da República fica confinada à definição o respetivo regime geral, entendido como o conjunto de normas estruturantes e caracterizadoras do tributo, concretizadoras de uma “malha normativa apertada”, integrada não só por princípios, mas também por verdadeiras regras jurídicas, com certo grau de precisão e imediata operatividade, ou seja, a reserva a que se refere a al. i) do n.° l do art.° 165,° da CRP há de corresponder a uma intervenção mais ou menos desenvolvida ou pormenorizada que constitua o enquadramento geral condicionante da criação de qualquer contribuição financeira em concreto.

Tal regime geral deverá, à semelhança do que sucede com o já criado Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais (Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro) abranger, a noção de contribuição e a sua caracterização; as modalidades; os domínios objetivos e subjetivo de incidência; a competência para a sua criação e a forma do procedimento a observar; os princípios fundamentais (pressupostos e finalidade) e, ainda. regras quanto ao modo de cálculo, em termos de ser possível aferir da sua legalidade em termos de conformidade com o princípio da equivalência e proporcionalidade, enquanto expressões do princípio da igualdade consagrado no art.° 13.° da CRP.

Em face das exigências que delineámos, entendemos, tal como SÉRGIO VÁSQUES no Parecer constante dos autos, que não será de admitir, após a alteração constitucional [d]e 1997, a criação de novas contribuições financeiras sem que esteja criado, por lei da Assembleia da República, o dito regime geral. Como refere o mencionado Autor, «ao reconduzir a reserva de lei parlamentar ao respectivo ”regime geral”, o legislador constituinte não pretendeu com certeza facultar ao Governo a criação incondicional de tributos mas antes subordinar essa faculdade à publicação» prévia de uma lei-quadro [...] condição indispensável para assegurar a legitimação material dessas contribuições» (cfr. pág. l6 do Parecer).

Assim, e acompanhando o Autor em referência, «até que se aprove o regime geral para que aponta o artigo 165. º da Constituição da República Portuguesa, devemos continuar a subordinar a disciplina das contribuições à reserva de lei parlamentar» (cfr. pág. 17 do Parecer). O mesmo é dizer que, tendo o artigo 9.° do Decreto-Lei n.° 119/2012, de 15 de junho, e os artigos 3.° e 4.° da Portaria 215/2012, de 17.07, criado e regulamentado, respetivamente, a aqui analisada Taxa de Segurança Alimentar Mais, sem a existência prévia do regime geral previsto na al. i) do n.° 1 do art.° 165.° da Constituição, padecem tais normas do vício de inconstitucionalidade orgânica, o que determina, por si só, a anulação da liquidação objeto dos presentes autos, por desaplicação das ditas normas, nos termos do disposto no art.° 204.° da CRP.”

Com efeito, a conclusão a tirar de tal raciocínio seria, antes, a de estarmos perante uma inconstitucionalidade por omissão, pela não aprovação do regime geral relativo às contribuições financeiras, nunca perante uma inconstitucionalidade orgânica do diploma que criou a «taxa de segurança alimentar mais».

49º

Há que retirar, por outro lado, as devidas consequências da inflexão verificada na jurisprudência constitucional nesta matéria.

Como devidamente salientado pelo Acórdão 96/2000 (cfr. supra nº 17 das presentes alegações):

“Este Tribunal já disse que o sistema fiscal é um sistema de impostos, não incluindo as taxas ou quaisquer outros tributos. Escreveu-se, de facto, no Acórdão nº 497/89 (in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 14º Vol.,pág.227),‘que o ‘sistema fiscal’ (cuja definição é uma das dimensões da reserva parlamentar em causa) seja um sistema de impostos (e não também de quaisquer outros tributos) eis do que não pode duvidar-se, inequívoco como é o significado daquela qualificação na nossa terminologia jurídica’ [Esta ideia voltou a ser reafirmada nos acórdãos nºs 268/97 e 500/97 (…).”

50º

O mesmo Acórdão 96/2000 referiu, por outro lado (cfr. supra nº 18 das presentes alegações):

“O imposto, do ponto de vista objetivo, é uma prestação pecuniária unilateral, pois não lhe corresponde nenhuma específica contraprestação em favor do contribuinte, definitiva e coativa (cfr. J. Casalta Nabais, O Dever Fundamental de Pagar Impostos, Almedina, 1998, Coimbra, p.224)

Este é um conceito oriundo da doutrina e jurisprudência nacionais que também acentuava como elemento diferenciador da taxa o seu carácter sinalagmático face ao carácter unilateral do imposto (v. entre outros, J. Teixeira Ribeiro, Lições de Finanças Públicas, 4ª ed., refundida e atualizada, Coimbra, 1991, p. 208, e «Noção Jurídica de taxa», in Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 117, p. 289 e ss; A.L. Sousa Franco, Finanças Públicas e Direito Financeiro, 3ª ed., Coimbra, 1990, p.486 e ss).

A taxa traduz-se em que à prestação do particular corresponde uma contraprestação específica, que pode ser uma atividade do Estado ou de outros entes públicos dirigida ao obrigado. Esta atividade pode realizar-se através da prestação de um serviço público, no acesso à utilização de bens do domínio público ou na remoção de um limite jurídico à atividade dos particulares.”

51º

O Acórdão 96/2000 refere, ainda, sobre o problema da diferença entre «imposto» e «taxa» (cfr. supra nº 20 das presentes alegações):

“4.1. Idênticas considerações foram as carreadas ao Acórdão nº 370/99 e, no Acórdão nº 472/99, disse-se também:

É assim que, verbi gratia (e para se citarem as mais recentes decisões deste Tribunal sobre a matéria), no seu Acórdão n.º 558/98 (publicado na 2ª série do Diário da República, de 11 de Novembro de 1998) se escreveu que é sabido que a doutrina portuguesa – que, neste particular tem tido acolhimento na jurisprudência que, a propósito, é seguida por este Tribunal – tem realçado que a diferença específica entre ‘imposto’ e ‘taxa’ se situa na existência ou não de um vínculo sinalagmático que é apontado à segunda’, representando ‘o encargo a pagar como que o ‘preço’ do serviço ou da prestação de um serviço ou atividade públicas ou de uma utilidade de que o tributado beneficiará (e sem aqui se olvidar que esse ‘preço’ não tem, necessariamente, de corresponder à contrapartida financeira ou económica do serviço prestado)’. (efetuando-se ali citação do Acórdão n.º 654/93, de 4 de Novembro de 1993, ainda inédito).

De outro lado, acentuou-se no Acórdão n.º 313/92 (in Diário da República, 2ª série, de 18 de Fevereiro de 1993) que o imposto ‘constitui, por si , uma receita estadual – ou até da entidade legalmente habilitada a cobrá-lo -, que não é diretamente destinada à satisfação das utilidade do tributado como contrabalanço do usufruto dessa satisfação’.

E, como se disse no citado Acórdão n.º 558/98, ‘assente uma relação sinalagmática característica da ‘taxa’, o que, como é claro, implica uma contrapartida de diferentes naturezas por parte do ente público impositor do tributo, tem a doutrina entendido que são essencialmente três os tipos de situações em que essa contrapartida se verifica e se consubstanciam na utilização de um serviço público de que beneficiará o tributado, na utilização, pelo mesmo, de um bem público ou semipúblico ou de um bem do domínio público e, finalmente, na remoção de um obstáculo jurídico ao exercício de determinadas atividades por parte dos particulares’.”

52º

No entanto, em jurisprudência mais recente deste Tribunal Constitucional, como se viu anteriormente nas presentes alegações, a questão da distinção entre impostos e taxas foi reequacionada, tendo-se admitido uma nova categoria de tributos, as contribuições financeiras a favor de certas entidades públicas.

Assim, por exemplo, o Acórdão 135/2012 refere (cfr. supra nº 27 das presentes alegações):

“2. Para apreciação da questão sub judice importa, previamente, determinar qual a natureza jurídica da chamada “taxa sobre a comercialização de produtos de saúde”, o que pressupõe relembrar a distinção entre os conceitos dos diferentes tipos de tributo, tendo presente que a Constituição não indica qualquer critério distintivo.

A Lei Geral Tributária, aprovada pelo Decreto-Lei n.º398/98, de 17 de dezembro, no seu artigo 4.º dispõe o seguinte:

“1 - Os impostos assentam essencialmente na capacidade contributiva, reve­lada, nos termos da lei, através do rendimento ou da sua utilização e do património.

2 - As taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utili­zação de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao com­portamento dos particulares.

(…)”.

Assim, pode dizer-se que o imposto consiste numa contribuição imposta pelo poder público a todos ou a uma certa categoria de pessoas, destinada a financiar o Estado e as funções públicas em geral. Trata-se de uma prestação pecuniária unilateral, uma vez que não tem como contrapartida uma qualquer contraprestação específica atribuída ao contribuinte por parte do Estado, mas apenas a contrapartida genérica do funcionamento dos serviços estaduais.

Ao caráter unilateral do imposto contrapõe-se a natureza bilateral ou sina­lagmática da taxa. Esta traduz-se na contrapartida de um serviço específico prestado pelo Estado (ou por outra pessoa coletiva pública ou dotada de poderes públicos) ou da vantagem decorrente da utilização individual de um bem público ou do prejuízo causado a um bem coletivo (vide J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, em “Constituição da República Portuguesa Anotada”, Volume I, pág. 1093, da 4.ªEdição, da Coimbra Editora). A sinalagmaticidade que caracteriza as quantias pagas a título de taxa só existirá quando se verifique uma contrapartida resultante da relação concreta com um bem semipúblico, que, por seu turno, se pode definir como um bem público que satisfaz, além de necessidades coletivas, necessidades individuais (vide Teixeira Ribeiro, em “Noção jurídica de taxa”, na “Revista de Legislação e de Jurisprudência”, ano 117.º, pág. 291). A taxa “pressupõe, ou dá origem, a uma contraprestação específica resultante de uma relação concreta (que pode ser ou não de benefício) entre o contribuinte e um bem ou serviço público”, sendo “grande a variabilidade do conteúdo jurídico do conceito, resultante da diversidade das situações que geram as obrigações de taxa e das múltiplas delimitações formais da respetiva noção financeira” (Sousa Franco, na ob. cit., págs. 63-64). Atualmente, podemos encontrar no artigo 4.º, n.º 2, da LGT, acima trans­crito, a previsão dos factos que poderão dar lugar à cobrança de taxas, as quais assen­tam “na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo ao comportamento dos particulares”.

No entanto, o sistema fiscal português conhece uma grande variedade de outras figuras tributárias que não se acomodam facilmente às categorias de taxa ou de imposto. Daí que, fugindo a esta divisão dicotómica, alguma doutrina começou a apontar a existência de uma categoria intermédia de tributos, na qual se enquadram outras figuras marginais designadas como tributos parafiscais (cfr. artigo 3.º, n.º 1, alínea a), da Lei Geral Tributária), entre os quais avultam as contribuições cobradas para a cobertura das despesas de pessoas coletivas públicas não territoriais, que resultam numa verdadeira consignação subjetiva de receitas (sobre os tributos parafiscais, nomeadamente as referidas contribuições, vide Alberto Xavier, em “Manual de direito fiscal”, vol. I, pág. 64 e seg., da ed. de 1974, Sousa Franco, ob. cit., pág. 74 e seg., Casalta Nabais, em “Direito fiscal”, pág. 32, da 3ª ed., da Almedina, e em “O dever fundamental de pagar impostos”, pág. 256 e seg., da ed. de 1998, da Almedina, Saldanha Sanches, na ob. cit., pág. 58-65, Sérgio Vasques, em “Remédios Secretos e Especialidades Farmacêuticas: a Legitimação Material dos Tributos Parafiscais”, em Ciência e Técnica Fiscal, n.º 413, Janeiro-Junho 2004, pág. 135 e ss., e em “Manual de Direito Fiscal”, pág. 221-245, da ed. de 2011, da Almedina).

A criação de tais contribuições a favor de determinadas pessoas coletivas públicas distintas da Administração estadual, regional ou local, visam o seu sustento financeiro, escapando à disciplina jurídica clássica, como forma de evitar o crescimento do défice das contas públicas e contornar a rigidez do regime dos impostos, através da previsão de meios financeiros mais dúcteis.”

Ora, ainda que não se entenda que a «taxa de segurança alimentar mais» seja uma verdadeira taxa, dificilmente se poderá deixar de lhe reconhecer o carácter, no mínimo, de «uma categoria intermédia de tributos, na qual se enquadram outras figuras marginais designadas como tributos parafiscais».

53º

De qualquer modo, o Acórdão 135/2012 não deixou de retirar as necessárias consequências da revisão constitucional de 1997, tendo referido, a este propósito (cfr. supra nº 28 das presentes alegações):

“Contudo, com a revisão constitucional de 1997, a alteração introduzida na redação da alínea i), do n.º 1, do artigo 165.º, da Constituição (anterior alínea i), do n.º 1, do artigo 168.º), veio obrigar a uma reformulação dos pressupostos da discussão sobre esta matéria.

Onde anteriormente o artigo 168.º, n.º 1, alínea i), da Constituição dizia que “é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Governo: (…) i) Criação de impostos e sistema fiscal (…)”, passou a constar que “é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Governo: (…) i) Criação de impostos e sistema fiscal e regime geral das taxas e demais contribuições financeiras a favor das entidades públicas (…)”.

Conforme resulta da consulta dos trabalhos parlamentares da Revisão Cons­titucional de 1997, a referência às contribuições financeiras constante da alínea i),do n.º 1, do artigo 165.º, da Constituição, procurou abranger precisamente o mencionado tertium genus, incluindo as contribuições cobradas para a cobertura das despesas de pessoas coletivas públicas não territoriais. Conforme, nessa altura, esclareceu o depu­tado Vital Moreira: «a expressão “contribuições financeiras” foi aquela que se encontrou para ser mais neutra, para não se falar em contribuições especiais, em contribuições parafiscais, que é aquilo a que a doutrina normalmente se refere: são as chamadas taxas dos antigos institutos de coordenação económica, as atuais chamadas taxas das comis­sões vitivinícolas regionais ou seja, toda uma série de contribuições financeiras que não são taxas em sentido técnico mas que são contribuições criadas para e a favor de deter­minadas entidades reguladoras e para sustentar financeiramente as mesmas. Penso que não devemos entrar nesta discussão teórica e por isso a escolha da expressão “contribui­ções financeiras” foi aquela que se encontrou mais neutra para que a doutrina continue livre para fazer as suas discussões teóricas doutrinárias.» (In DAR, II Série, de 30-10-1996, pág. 1381).

Assim, para efeitos de submissão dos diversos tipos de tributo ao princípio da reserva de lei formal, a nova redação do artigo 165.º,n.º 1, alínea i), da Constituição, passou a fazer referência a três espécies tributárias, autonomizando a categoria das “contribui­ções financeiras” a par das taxas e dos impostos, continuando estes sujeitos à reserva da lei formal, enquanto, relativamente às taxas e às contribuições financeiras, apenas a definição do seu regime geral terá que respeitar a reserva de lei parlamentar.”

Com esta alteração deixou de fazer qualquer sentido equiparar a figura das contribuições financeiras aos impostos para efeitos de considerá-las sujeitas à reserva da lei formal (a propósito do relevo e autonomia que começam a ser reconhecidos a estas e a outras novas figuras tributárias da fiscalidade contemporânea, vide Sérgio Vasques, Manual de Direito Fiscal, Almedina, 2011, página 238 e ss., onde se fala em “crise da representação dicotómica” dos tributos públicos).”

Terá, assim, de concluir-se, em face da jurisprudência deste Tribunal Constitucional, que o princípio da reserva de lei formal não abrangerá a «taxa de segurança alimentar mais», quer a mesma se considere uma taxa, quer uma contribuição financeira a favor de entidade pública.

54º

Parecem, aliás, particularmente adequadas à «taxa de segurança alimentar mais», as considerações expendidas no Acórdão 135/2012 sobre a «taxa sobre a comercialização de produtos de saúde», designadamente quando o mesmo Acórdão refere (cfr. supra nº 38 das presentes alegações):

“Conforme resulta do disposto no artigo 72.º, n.º 1, Lei n.º 3-B/2000, de 4 de abril, a referida “taxa sobre a comercialização de produtos de saúde” destinou-se “ao sistema de garantia da qualidade e segurança de utilização daqueles produtos, à realiza­ção de estudos de impacte social e ações de formação para os agentes de saúde e consumidores”, constituindo receita própria do INFARMED, tendo sido criada como uma contribuição para o financiamento da ação quotidiana deste Instituto.

Em suma, esta “taxa de comercialização” é exigida aos agentes económicos tidos como beneficiários desta atividade desenvolvida pelo INFARMED, no pressuposto de que a atividade prosseguida pelos sujeitos passivos da taxa é a causa da necessidade do INFARMED ter que empreender determinado tipo de ações integradas nas suas competências.

Deste modo, as ditas taxas de comercialização não constituem tributos unila­terais, uma vez que tal natureza não é evidenciada pela sua história e função e o próprio legislador, ao disciplinar tais taxas, teve a preocupação de reforçar e deixar clara a ideia de que elas constituem antes uma contrapartida de serviços que aproveitam ao conjunto dos agentes económicos a elas sujeitos (vide, o preâmbulo do Decreto-Lei n.º 312/2002, de 20-12, que procede à revisão e regulamentação daquela taxa, onde se refere que «as contrapartidas pelo pagamento da taxa, a assegurar pelo Instituto Nacional da Farmácia e do Medicamento (INFARMED), estão a ser reforçadas, em resultado de este Instituto se encontrar dotado de mais e melhores meios para assegurar o sistema global de garantia de qualidade dos produtos cosméticos e de higiene corporal, produtos farmacêuticos homeopáticos, dispositivos médicos não ativos e dispositivos para diagnóstico in vitro, no âmbito do qual os serviços prestados e a correspondente taxa se incluem.»)

Não estamos, pois, no seu aspeto dominante, perante uma participação nos gastos gerais da comunidade, em cumprimento de um dever fundamental de cidadania, nem perante a retribuição de um serviço individualizável concretamente prestado por uma entidade pública ao sujeito passivo, pelo que a referida “taxa” não se pode qualificar nem como imposto, nem como uma verdadeira taxa, sendo tais tributos antes qualificá­veis como contribuições, incluídas na designação genérica dos tributos parafiscais, figuras que se situam a meio caminho entre o imposto e a taxa, e que se dirigem a um grupo restrito de pessoas, porque estas fundadamente se presumem causadoras ou beneficiárias de prestações administrativas determinadas (…).

55º

Posição idêntica, quanto à inflexão havida na jurisprudência deste Tribunal Constitucional, se encontra no Acórdão 622/13, onde se escreveu, como atrás referido (cfr. supra nº 39 das presentes alegações):

“Com efeito, os tributos correspondentes à figura de “taxa” apresentam uma natureza bilateral que se projeta nos limites relativos ao seu quantum. E é essa bilateralidade que explica a menor exigência formal em matéria de legalidade tributária. Como observa Casalta Nabais, “enquanto os impostos obedecem ao exigente princípio da legalidade fiscal e a sua medida tem por base o princípio da capacidade contributiva, as taxas bastam-se com a reserva de lei parlamentar (ou decreto-lei parlamentarmente autorizado) do seu regime geral e a sua medida assenta no princípio da proporcionalidade taxa/prestação estadual proporcionada ou taxa/custos específicos causados à respetiva comunidade” (v. Autor cit., Direito Fiscal, 7.ª ed., Almedina, Coimbra, 2012, p. 46). Na verdade, “o que faz com que as taxas não estejam sujeitas à reserva de lei, é o facto de a sua estrutura sinalagmática permitir o controlo do seu montante e, portanto, conterem uma imanente salvaguarda do sujeito passivo quanto às exações excessivas”(…).

(…)

Daí, também, a afirmação feita no Acórdão n.º 288/2010 de que o Tribunal Constitucional “tem rejeitado o entendimento de que uma taxa cujo montante exceda o custo do serviço prestado se deve qualificar como imposto, acentuando que «o carácter sinalagmático do nexo entre o pagamento desse tributo e a prestação da atividade pelo ente público não é descaracterizado se não existir equivalência económica, bastando, essencialmente, a correspondência jurídica» (Acórdão n.º410/00 e, entre muitos outros, Acórdãos n.ºs 1140/96, 115/02, 269/02 e 258/08 […]“. Na verdade, partindo da bilateralidade própria do conceito de taxa – a existência de uma contraprestação individualizada por parte do respetivo sujeito ativo em benefício do sujeito passivo (e que corresponde ao “teste de bilateralidade”) -, tem este Tribunal analisado o critério de fixação do montante da taxa com vista a apurar se, pela sua relação com os custos associados à referida contraprestação ou com a utilidade que dela extrai o sujeito passivo, tal critério é «completamente alheio» a tais custos e utilidade (análise que corresponde a um “teste de proporcionalidade”) – cfr., em especial, os Acórdãos n.os 610/2003 e 68/2007 (sobre o duplo teste da bilateralidade e da proporcionalidade, v. Casalta Nabais, ob. cit., p. 46). A existência de uma taxa, enquanto tributo distinto do imposto, pressupõe, assim, um requisito positivo - que a mesma assente numa contraprestação individualizada da entidade pública (prestação de um serviço, utilização de um bem público ou remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares) - e um requisito negativo - que o critério de fixação do seu montante não seja “completamente alheio” aos custos para a entidade pública associados àquela contraprestação ou à utilidade dela derivada para o particular.”

Ora, é indubitável que a «taxa de segurança alimentar mais» assenta numa prestação de serviços de fiscalização, na área da segurança alimentar, por parte de entidade pública, não sendo o critério do montante pago, a título desta taxa, alheio aos custos existentes, para a mesma entidade pública, associados àquela contraprestação.

56º

Já quanto ao princípio da igualdade, o Acórdão 622/2013 referia, como se viu (cfr. supra nº 40 das presentes alegações):

“Com efeito, o Tribunal Constitucional já se pronunciou, abundantemente, sobre o princípio da igualdade, tendo produzido jurisprudência consistente, de que, a título de exemplo, e no segmento relevante, se pode citar o Acórdão n.º 437/2006, no qual se decidiu que:

« [O] princípio da igualdade, consagrado no artigo 13º da Constituição da República Portuguesa, é um princípio estruturante do Estado de direito democrático e postula, como o Tribunal Constitucional tem repetidamente afirmado, que se dê tratamento igual ao que for essencialmente igual e que se trate diferentemente o que for essencialmente diferente. Na verdade, o princípio da igualdade, entendido como limite objetivo da discricionariedade legislativa, não veda à lei a adoção de medidas que estabeleçam distinções. Todavia, proíbe a criação de medidas que estabeleçam distinções discriminatórias, isto é, desigualdades de tratamento materialmente não fundadas ou sem qualquer fundamentação razoável, objetiva e racional. O princípio da igualdade, enquanto princípio vinculativo da lei, traduz-se numa ideia geral de proibição do arbítrio (cfr. por todos acórdão n.º 232/2003, publicado no Diário da República, I Série-A, de 17 de Junho de 2003 e nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, 56.º Vol., págs. 7 e segs.).»

9. Por outro lado, o próprio Tribunal Constitucional - é certo que no domínio do estabelecimento da distinção entre taxas e impostos - já teve ocasião de decidir, no seu Acórdão n.º 115/2002, que o quantum da taxa não tem de ser condicionado, exclusivamente, pelo custo da atividade material da Administração, mas deve relacionar-se, igualmente, com o valor do benefício resultante para o particular (…).

(…)

[E]screveu-se neste último aresto [- o Acórdão n.º 1108/96 -] que sendo, embora, a taxa juridicamente estruturada “através da sinalagmaticidade e da correspectividade das prestações, tendo como causa uma prestação de que é beneficiário o cidadão vinculado ao seu pagamento” não há de ser necessariamente justificada pelo exato custo da prestação ou do benefício.”

57º

E, mais adiante, refere, também o mesmo Acórdão 622/2013, com particular relevância para a apreciação do presente recurso (cfr. supra nº 40 das presentes alegações):

“E, diga-se, que não se vislumbra razão, nem base jurídica, para distinguir, neste particular, entre taxas assentes na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares (taxas de licença), e as assentes na prestação concreta de um serviço público ou na utilização de um bem do domínio público. Na verdade, e independentemente da igual atividade material desenvolvida pela Administração, as taxas podem variar em função do benefício obtido pelo particular obrigado ao tributo; o que não podem é apresentar variações que respeitem à rentabilidade da atividade desenvolvida por este ou ao seu rendimento pessoal. Por isso, não se vislumbra qualquer razão, de ordem constitucional, ou sequer, legal, para que o valor da taxa, ainda que de taxa para remoção de obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares, não seja definido também, ainda que não apenas, pelo benefício auferido pelo particular.

Ora, aceite esta premissa - o benefício obtido pelos particulares pode constituir critério de quantificação do valor de uma taxa, ainda que se trate de uma taxa de licença -, em nada viola o princípio constitucional da igualdade, nas suas vertentes de proibição do arbítrio, proibição da discriminação e de obrigação de diferenciação, o estabelecimento de uma norma que imponha a quantia de € 56, 79, por cada metro quadrado ou fração, das tabuletas ou objetos de publicidade a implantar. Aliás, como bem refere o Ministério Público, a diferenciação, determinada pelo legislador, resultante da aplicação de uma regra de proporção geométrica, acaba por responder à imposição constitucional de interdição de tratamento igual para situações manifestamente desiguais, porquanto o benefício do anunciante tende a aumentar, em razão do aumento da eficácia comunicacional da sua mensagem publicitária, com o aumento da dimensão do respetivo painel de publicidade.”

Ora, uma tal posição adequa-se, perfeitamente, aos critérios estabelecidos na lei para definir o montante da «taxa de segurança alimentar mais» a pagar pelas entidades a ela sujeitas.

58º

Também o Acórdão 238/2014 não deixou de referir (cfr. supra nº 41 das presentes alegações):

“11. Dito isto, a circunstância de parte da receita obtida com a taxa de justiça agravada estar adstrita ao financiamento de um ente público, para prossecução de específicas medidas de política de justiça, não a converte em tributação autónoma, nem afeta de qualquer modo a sua natureza de taxa (de justiça). Persiste como contrapartida pecuniária da utilização do serviço da administração da justiça, constituído por uma pluralidade de elementos interconectados e que, enquanto sistema, envolve componentes de índole geral, transversais a todos as ações, procedimentos e execuções, mormente no que respeita a recursos centralizados, partilhados pelos tribunais, secretarias e balcões, por exemplo, no domínio dos sistemas de informação.”

O que igualmente se verifica, mutatis mutandis, em relação à «taxa de segurança alimentar mais».

59º

Finalmente, o Acórdão 316/2014 deste Tribunal Constitucional sublinhou mais uma vez, se necessário fosse (cfr. supra nº 42 das presentes alegações):

“8. Todavia, mesmo à luz dos parâmetros constitucionais convocados por tal decisão, afigura-se redutora uma análise dos tributos considerando apenas a classificação dicotómica imposto-taxa. Na verdade, importa considerar, fugindo àquela «alternativa excludente», a existência de outras figuras designadas genericamente no texto constitucional por “demais contribuições financeiras a favor de entidades públicas” (cfr. o artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição e o artigo 3.º, n.º 2, da Lei Geral Tributária). Como refere Sérgio Vasques, trata-se de tributos situados “no terreno intermédio que vai das taxas aos impostos [de que são, ou podem ser, exemplo] não apenas as taxas de regulação económica, mas toda a parafiscalidade associativa, as contribuições para a segurança social, as contribuições especiais de melhoria, assim como o universo crescente dos tributos ambientais, todos eles com estrutura paracomutativa, dirigidos à compensação de prestações de que os sujeitos passivos são presumíveis causadores ou beneficiários” (v. o Autor cit., in Sérgio Vasques (Coord.), As Taxas de Regulação Económica em Portugal, Almedina, Coimbra, 2008, p. 38).”

60º

E o mesmo Acórdão 316/2014 destacou, também (cfr. supra nº 42 das presentes alegações):

“O artigo 165.º,n.º 1, i), da C.R.P., passou a referir-se a três categorias de tributos, continuando os impostos sujeitos à reserva da lei formal, enquanto, relativamente às taxas e às contribuições financeiras, apenas a definição do seu regime geral tem que respeitar essa reserva de competência, podendo a concreta criação deste tipo de tributos, ao contrário dos impostos, ser efetuada por diploma legislativo governamental, sem necessidade de autorização parlamentar. […]»

Uma das consequências metódicas e práticas da aludida tripartição dos tributos respeita ao teste da «bilateralidade». Continuando esta a ser uma característica essencial das taxas, não pode hoje todavia ignorar-se a existência das «contribuições», entendidas como “figuras de contornos paracomutativos que dão corpo a uma relação de troca entre a administração e grupos determinados de indivíduos” e em que tal «relação comutativa» se pode mostrar mais ou menos difusa (cfr. Sérgio Vasques, ob. cit., p. 33). Como pondera Cardoso da Costa, “não que esse caminho [- o do aludido teste da «bilateralidade» -] não possa e não deva continuar a ser adotado em certas situações; mas, se agora se contempla uma terceira categoria de receitas, outras situações haverá em que importará ainda analisar o cabimento, no caso, da correspondente qualificação” (v. Autor cit., ob. cit., p. 806). E, atento o caráter mais ou menos difuso da relação comutativa que subjaz a alguns tributos, não são de excluir dificuldades na sua qualificação, seja por referência à categoria unilateral do imposto, seja em relação à categoria bilateral da taxa. De resto, a já mencionada ideia, avançada por Sérgio Vasques, das «contribuições da modernidade» como «tributos que se encontram a meio caminho entre as taxas e os impostos» parece exprimir isso mesmo. Ou seja, o alargamento dos tipos constitucionais de tributos vem obrigar a uma análise mais fina de cada espécie tributária, em especial no que se refere à distinção entre «taxas» e «outras contribuições financeiras não unilaterais a favor de entidades públicas».”

61º

Em face de todo o exposto, julga-se de concluir que a «taxa de segurança alimentar mais» pode ser, realmente, concebida como uma taxa, uma vez que mantém a característica de «uma contraprestação específica, resultante de uma relação concreta (que pode ser ou não de benefício) entre o contribuinte e um bem ou um serviço público» (cfr. Sousa Franco, in «Finanças Públicas e direito financeiro», 4ª edição, volume II, p. 63 e 64).

A sua aplicação visa cobrir em geral os encargos públicos, uma vez que, destinando-se o produto da taxa em causa à cobertura, entre outros, dos encargos decorrentes do controlo das doenças dos animais e das plantas, parece claro que os estabelecimentos de distribuição recebem, como benefício, a venda dos produtos seguros.

Será, assim, de qualificar como taxa, e não como imposto, por ter natureza sinalagmática, o tributo liquidado pela DGAV, como contrapartida da realização de todos os controlos necessários à produção de géneros alimentícios seguros.

62º

Como referido pela Fazenda Pública (cfr. supra nºs 13, 14 das presentes alegações):

“5º - Existe, assim, nas taxas, uma íntima ligação entre a prestação administrativa, que o sujeito passivo provocou ou aproveitou, e o pagamento, constituindo-se, desde modo, uma relação sinalagmática, porventura desequilibrada economicamente, mas que nem por isso perde a característica de bilateralidade própria desta espécie fiscal.

6º - Ora, a TSAM, como resulta do disposto no Decreto-Lei nº 119/2012, destina-se a financiar, em conjunto com muitas outras taxas, que constituem receita do «Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais» (cfr. os arts. 1º e 4º) «a proteção da segurança alimentar e da saúde do consumidor e do cumprimento das normas europeias em matéria de qualidade alimentar».

7º - Taxas essas, identificadas no art. 4º nºs 1 e 2 do Decreto-lei nº 119/2012 e que constituem a maioria das receitas do «Fundo».

8º - Sendo a impugnante um comerciante do ramo alimentar e independentemente dos controlos que tem de, individualmente, implementar, vai beneficiar da atividade desse «Fundo» para o qual contribui de forma modesta.

9º - Na verdade, a sociedade impugnante, como elo final de uma longa e extensa cadeia de atividades económicas dirigidas ao consumo de alimentos, beneficia dos controlos, verificações, fiscalizações, ações de erradicação de doenças, análises e inspeções, feitos nas etapas anteriores dessa cadeia e que lhe permitem apresentar ao consumidor um produto com características de qualidade e segurança, a comprovar através da exibição de um selo de garantia (cfr. o art. 11º da Portaria 215/2013) o que não sucederia de elas não existissem.

(…)

12º - Parece-nos, pois, evidente, que a TSAM tem origem em prestações administrativas de que a impugnante beneficia e que é devida em função dessas mesmas prestações.”

13º - Pode dizer-se, é certo, que o montante da «Taxa», por força da sua «diluição» num conjunto de outras tantas taxas que asseguram o financiamento do «Fundo», não pode ser individualizada em termos de se perceber qual a prestação concreta de que a impugnante beneficia, mas isso, contudo, não lhe retira o carácter comutativo que a caracteriza.

14º - A impugnante deve a «Taxa» porque, como comerciante do ramo alimentar, beneficia das inúmeras prestações administrativas realizadas ao longo da cadeia económica que finda com a exposição e venda dos referidos produtos ao público.”

15º - Essa venda, como dissemos, não seria possível sem que aquelas prestações tivessem sido realizadas e daí a relação entre elas e a TSAM.

63º

Pretendeu-se, assim, assegurar uma «responsabilidade partilhada na garantia da segurança entre os referidos operadores económicos e o Estado, através dos seus serviços oficiais, o qual contribui decisivamente para o cumprimento das rigorosas regras europeias em matéria de qualidade alimentar, conferindo às exportações nacionais adicionais condições de sucesso nos competitivos mercados internacionais» (cfr. supra nº 44 das presentes alegações).

Ora, uma tal «responsabilidade partilhada» implica que, para além de «produtores pecuários e os estabelecimentos que laboram produtos de origem animal», bem como de «produtores, distribuidores e comerciantes», se estenda «a todos os operadores da cadeia alimentar a responsabilidade pelo referido financiamento, através de uma contribuição financeira obrigatória que assegure a equitativa repartição dos custos dos programas de controlo, na medida em que todos são destes beneficiários.

Uma tal preocupação, de justa repartição de custos pelos beneficiários do exigente trabalho desenvolvido em matéria de qualidade alimentar, assegura-se, pois, compreensivelmente, através do respeito do princípio do «utilizador pagador», uma vez que a contribuição é exigida a todos aqueles que usufruem dos serviços ou sistemas, à qual corresponderá a atribuição de um dístico comprovativo».

64º

Mesmo que, porém, se não entenda estarmos perante uma verdadeira taxa, no caso dos autos, estaremos, seguramente, perante uma contribuição financeira, ou seja, um tributo parafiscal, subtraído, porém, tal como a taxa, ao princípio da reserva de lei formal.

65º

Como referido pela Fazenda Pública (cfr. supra nº 15 das presentes alegações):

22º - Como, a propósito, escreve Sérgio Vasques, «o sujeito deve ser o efetivo causador ou beneficiário da prestação administrativa e só se pode dizer efetivo causador ou beneficiário de uma prestação quando ela se mostre determinada e se lhe refira de modo individual».

23º - Não é, de facto, o caso, pelo que dificilmente se poderá qualificar a TSAM como taxa a não ser que se procedesse a um alargamento do conceito que a doutrina e até a lei (cfr. a LGT art. 4º) não parecem consentir.

24º - No entanto, não se tratando de uma taxa em sentido próprio, não se pode concluir que ela seja um imposto, ou uma figura similar, como pretende a impugnante.

25º - De facto, ao contrário deste, embora comungue da natureza coativa que lhe é própria (mas igualmente se verifica nas taxas) ela destina-se a custear ações muito específicas de que a impugnante beneficia, pelo que, como as taxas, tem uma natureza comutativa ou, pelo menos, paracomutativa.

26º -A TSAM não é, desse ponto de vista, muito diferente das antigas «taxas» cobradas pelos Organismos de Coordenação Económica ou das modernas «taxas» cobradas pelos reguladores económicos, umas e outras destinadas a financiar atividades específicas de que são alvo determinados sectores ou grupos, que delas colhem frutos.

27º - Seguindo a lição de Sérgio Vasques, que acompanhamos, a TSAM integrar-se-á, pelas características que reveste numa figura diversa do imposto e da taxa, que é o das contribuições.

28º - As quais se podem definir, segundo o ilustre professor, como «… as prestações pecuniárias e coativas exigidas por uma entidade pública em contrapartida de uma prestação administrativa presumivelmente provocada ou aproveitada pelo sujeito passivo».

29º - Ora, não há dúvida que o «Fundo de Segurança Alimentar Mais», em favor do qual é cobrada a TSAM, tem como atribuições «a proteção da segurança alimentar e da saúde do consumidor e do cumprimento das normas europeias em matéria de qualidade alimentar» o que, tudo se traduz no custeio de um sem número de prestações administrativas de que a impugnante, como elo final da cadeia económica do ramo alimentar, vai aproveitar.

30º - Podemos, por isso, concluir, com segurança, que a TSAM se pode qualificar como uma contribuição financeira, usando a terminologia constitucional atual.”

66º

Por outro lado, a aceitar-se a tese de que estamos perante uma contribuição financeira, parece correta a conclusão retirada pela Fazenda Pública, quando afirma, na sua contestação (cfr. supra nº 16 da presentes alegações):

“35º - Na verdade, como dissemos, a TSAM pode configurar-se como uma contribuição financeira de carácter genérico, mas que se não confunde com as contribuições especiais previstas no nº 3 do art. 4º da LGT, pois, ao contrário destas, não assenta «… na obtenção pelo sujeito passivo de benefícios ou aumentos de valor dos seus bens em resultado de obras públicas ou da criação ou ampliação de serviços públicos ou no especial desgaste de bens públicos ocasionados pelo exercício de uma atividade».

36º -De facto, no preceito citado apenas se identificam as contribuições derivadas de aumentos de valor de bens ou benefícios em resultado de: i) obras públicas; ii) criação de serviços públicos; iii) especial desgaste de bens públicos.

37º - Ora, a TSAM não «nasce» nem se aplica, em função de qualquer obra pública que se tenha realizado, ou por força da criação de um serviço público de que beneficie especialmente a impugnante ou, enfim, pelo especial desgaste de bens públicos que utilize ou de que beneficie.

38º - A TSAM, sendo embora uma contribuição financeira, não é com certeza uma contribuição especial no sentido a que se lhe refere a LGT, pelo que igualmente se lhe não aplica o disposto no nº 3 do art. 4º.

39º - E não sendo aquela «Taxa» uma contribuição especial, no sentido que lhe atribui a LGT, não deverá, portanto, equiparar-se aos impostos em particular e para o que aqui está em causa, ou seja, no tocante às questões relacionadas com a reserva de competência da Assembleia.

40º - Na verdade, como resulta do texto constitucional (art. 165º): «É da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Governo:

(…)

i) Criação de impostos e sistema fiscal e regime geral das taxas e demais contribuições financeiras a favor das entidades públicas.»

41º - A reserva de competência da Assembleia encontra-se assim limitada, no que concerne às taxas e às contribuições, à aprovação do seu «regime geral».

42º - Ora, a circunstância de não existir um regime geral para as contribuições financeiras não obsta a que o Governo, no uso das competências que lhe são conferidas pelo art. 198º da Constituição, as possa criar.

43º - De facto, não se compreenderia que essa falta impedisse o Governo de prover rapidamente às inúmeras situações com que se depara constantemente para a resolução de assuntos premente e aos quais acorre de formas diversas, sendo que uma delas é através da prestação de serviços distintos, particularizados e que necessitam de ser pagos.

44º - Essa necessidade e premência não se compaginaria com a «devolução» da competência à A.R. pois o processo legislativo parlamentar é, necessariamente, um processo moroso.

45º - A paralisia que daí resultaria na ação governativa e na própria administração pública, não seria compreensível.

46º - Por outro lado, a realidade mostra-nos que anualmente se criam, modificam e extinguem taxas e contribuições sem que desse facto tenha resultado ou possa resultar alguma violação da lei constitucional.

47º - É certo que taxas e contribuições não são qualitativamente idênticas, mas não é menos certo que o texto constitucional não as distingue, em ambos os casos se reservando a competência para aprovar, apenas, o respectivo regime geral.

48º - É certo, mais no que toca às contribuições do que às taxas, o seu impacto na vida económica e a aproximação que delas se pode fazer aos impostos, recomenda prudência na sua criação e essa prudência apontaria para uma maior reserva de poderes, em suma, na sua quase equiparação aos impostos no que concerne à reserva de competência.

49º - No entanto, só através de uma entorse ao disposto no art. 165º nº 1 alínea i) da CRP, é que poderemos separar as taxas das contribuições em ordem a exigir, para estas, aquilo que se não exige àquelas e, sobretudo, em ordem a exigir que se imponha uma reserva de competência legislativa onde ela não existe e, expressamente, não foi querida.

50º - Entendemos, pois, que a criação de contribuições pode, ainda que não exista o respectivo regime geral, ser realizada pelo Governo através de ato legislativo próprio, como foi o caso da TSAM.

51º - O Decreto-Lei 119/2012 não é, pois, organicamente inconstitucional

67º

Assim, por todas as razões anteriormente invocadas, julga-se que o Tribunal Constitucional deverá, agora:

a) Julgar constitucionalmente conformes as normas constantes do artigo 9º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de Junho, que criou a taxa de segurança alimentar mais e dos arts. 3º e 4º da Portaria 215/2012, de 17 de Julho;

b) Termos em que deverá conceder-se provimento ao recurso obrigatório, interposto pelo Ministério Público nos presentes autos, ordenando-se, em conformidade, a reforma da sentença, de 16 de Dezembro de 2014, da digna magistrado judicial do Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé.

6. Por seu turno, a recorrida apresentou alegações (cfr. fls. 361-494), concluindo pela inconstitucionalidade orgânica e material das normas sindicadas, nos termos seguintes (cfr. D. Conclusões, a fls. 430-435):

(…)

«CONCLUSÕES

A. A TSAM não cabe na noção de taxa: não existe no seu funcionamento qualquer vantagem específica direta para os próprios sujeitos passivos, de modo a poder concluir-se pela existência de uma relação de correspectividade ou sinalagmaticidade entre eles e o serviço público prestado.

B. Muito pelo contrário, os beneficiários diretos são os bens públicos da confiança de todos na qualidade dos bens alimentares produzidos e distribuídos: só a título meramente reflexo (por serem operadores de um sector cuja credibilidade beneficiará do controlo exercido pelo Estado) podemos dizer que a TSAM beneficia cada um dos operadores que a ela estão sujeitos (os quais, de resto, constituem um grupo bastante restrito do universo de todos os agentes económicos que beneficiam do controlo estatal).

C. Este afastamento da TSAM do conceito de taxa é claramente vincado nas opiniões dos dois jurisconsultos juntas aos autos, quer em primeira instância quer com estas contra-alegações.

D. Ora, uma vez que não é uma verdadeira taxa, a TSAM há de ser dogmaticamente enquadrada ou no campo dos impostos propriamente ditos ou no do tertium genus contribuições financeiras.

E. De um lado, são óbvias as afinidades e contactos do encargo em causa com a noção de imposto: é que, apesar de a sua imposição não vir fundada no dever de contribuição para a atividade estadual em geral, ele constitui, ainda assim, o financiamento de uma atividade do Estado vocacionada para a satisfação de necessidades públicas, assente mais na dimensão de solidariedade própria da figura dos impostos do que em qualquer vínculo de correspectividade específica, característico das taxas, o qual, como se disse, não é neste caso minimamente discernível. É esta, precisamente, a opinião do Prof. Casalta Nabais, no Parecer junto aos autos, incluindo na adenda que acompanha as presentes contra-alegações: em concreto, entende o Autor que a TSAM configura um imposto especial sobre o rendimento das empresas de grande distribuição.

F. Do outro lado, o tributo tem igualmente características que o podem situar no interior do vasto território dogmático intermédio das contribuições financeiras. É como tal que o Prof. Sérgio Vasques vê a TSAM, no seu Parecer.

G. A criação de impostos encontra-se imediatamente sujeita ao princípio da legalidade, no sentido de que cada um deles, e respetivos elementos essenciais, devem ser aprovados por lei da Assembleia da República ou por decreto-lei por esta autorizado [alínea i) do artigo 165.º e n.ºs 2 e 3 do artigo 103.º da Constituição].

H. Pelo contrário, a concreta criação de taxas e de contribuições financeiras é atualmente efetivável por diploma legislativo governamental não autorizado, desde que isso se faça dentro dos limites e das diretrizes definidas na respetiva lei-quadro competente (em boa verdade, tendo sido definido o regime geral desses tributos, com todas as garantias procedimentais e democráticas de raiz constitucional de que ele foi rodeado, não tem sentido obrigar às mesmas regras os regimes especiais que dele decorrem, assim entorpecendo desnecessariamente o próprio exercício da atividade governativa).

I. No entanto, ainda não se encontra em vigor qualquer regime geral das “contribuições financeiras”, pelo que a previsão legislativa de um tributo enquadrável nessa categoria (como a Fazenda Pública reconhece que acontece com a TSAM) não pode por enquanto ser aprovada por "mero" decreto-lei não autorizado, antes exigindo um formalismo legislativo agravado, designadamente, uma lei da Assembleia da República.

J. Portanto, não tendo a TSAM - quer constitua um imposto quer uma contribuição financeira - sido criada por Lei parlamentar ou por decreto-lei autorizado, ela é organicamente inconstitucional (e, nessa medida, ao abrigo da primeira parte do referido n.º 3 do artigo 103.º da Constituição, inexigível).

K. Com efeito, mesmo na hipótese de a TSAM ser, não um imposto propiamente dito, mas, mais precisamente, uma contribuição, a verdade é que não existe ainda o regime geral das contribuições financeiras, pelo que nunca essa qualificação dogmática poderia justificar que a sua criação não ocorresse com a intervenção necessária da Assembleia da República.

L. Sem prescindir, e assumindo que a TSAM é uma contribuição financeira - à semelhança do que entende o Tribunal a quo - e que, nesse caso, a averiguação do respeito se deve fazer de acordo com o princípio da equivalência (concretização do princípio da igualdade - artigo 13.º da Constituição), a inconstitucionalidade da TSAM verifica-se também for via material.

M. Assim é, em primeiro lugar, porque a sua base de incidência subjetiva não atinge todos os contribuintes que supostamente dão causa à atividade pública que a contribuição criada alegadamente se propõe financiar, ou que dessa atividade são potenciais beneficiários.

N. Desde logo, se, de acordo com o Governo, interessa que todos os agentes económicos do sector alimentar contribuam para o financiamento da atividade de segurança alimentar, que a todos beneficia, e se a TSAM, em concreto, foi criada para incluir nesse esforço (todos) os operadores do subsector da distribuição, então não existe qualquer justificação para que dela estejam isentos os estabelecimentos com uma área inferior a 2000m2 ou pertencentes a microempresas desde que não pertençam a uma empresa que utilize uma ou mais insígnias, ou a um grupo, que disponham, a nível nacional, de uma área de venda acumulada igualou superior a 6000m2.

O. Não é legítimo tamanho afunilamento da base subjetiva: só é possível configurar uma participação equitativa neste concreto encargo público se todos os operadores da cadeia do sector alimentar - e não só os distribuidores retalhistas de grande dimensão ou que usem uma insígnia comum de implantação nacional - forem enquadrados nessa obrigação de participação.

P. Por outro lado, para além da discriminação inexplicada entre os operadores da distribuição retalhista e os restantes, o regime da TSAM viola ainda o princípio da equivalência, na dimensão da escolha da base de incidência subjetiva, quando estatui que aquela se aplica apenas a algumas empresas de comércio alimentar a retalho: por exemplo, a natureza proporcional do tributo não implica que uma empresa com área de venda acumulada de 5500m2, um supermercado de média dimensão ou um pequeno talho não possam a ele estar também sujeitos.

Q. Assim sendo, para cabal cumprimento dos princípios da igualdade e da equivalência, exigir-se-ia que a TSAM dispusesse de uma base tributável subjetiva bem mais ampla do que a que foi estatuída.

R. As discriminações presentes nas regras de incidência da TSAM significam que o que o legislador quis foi, tão-só, a pura arrecadação de receita, tendo em conta a especial capacidade contributiva de certos operadores do sector da distribuição, e nunca, verdadeiramente, a criação de um tributo pensado exclusivamente como a contraprestação de um serviço público.

S. Por outro lado, quanto à base de tributação objetiva da TSAM, é óbvio que o Governo, ao escolher como base de incidência a área dos estabelecimentos explorados pelos sujeitos passivos, optou por captar a capacidade instalada dos operadores em causa, isto é, a medida em que os estabelecimentos, em função do respetivo tamanho, podem gerar vendas de bens alimentares.

T. Trata-se, como é evidente, de uma base de tributação objetiva absolutamente imprópria dos tributos aos quais preside a ideia de justiça comutativa típica do princípio da equivalência.

U. A TSAM desrespeita o princípio da Igualdade, pois, também por causa da falta de idoneidade do respetivo método de cálculo: a área de venda de um estabelecimento comercial não só não constitui um indicador válido do custo que o estabelecimento gera à administração com o controlo contínuo da segurança dos produtos alimentares ou do benefício que o estabelecimento retira desse trabalho, como conduz a diferenças de tratamento injustificadas e a resultados concretos totalmente díspares e arbitrários, numa afronta clara à referida regra constitucional.

V. Para além disso, a introdução dos coeficientes de ponderação da Portaria n.º 200/2013 veio reforçar a natureza presuntiva da base objetiva da TSAM e, por essa via, a sua natureza enquanto tributo que pretender captar uma ideia presumida de capacidade contributiva.

W. Portanto, mesmo que a qualificação dogmática exata da TSAM não seja a de imposto, dúvidas não restam, ainda assim, que o seu regime inclui elementos - de que a base de tributação objetiva é um exemplo paradigmático - que a aproximam de tal forma da categoria dos impostos (ou seja, que a afastam tanto da ideia de justiça comutativa) que a tomam absolutamente insuscetível de ser considerada uma figura respeitadora do princípio da equivalência.

X. Em conclusão, a TSAM ou, melhor dito, o artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de Junho, bem como os artigos 2.º, 3.º e 4.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de Julho, e o artigo 1.º da Portaria n.º 200/2013, de 31 de Maio, enfermam de inconstitucionalidade material.

Nestes termos, e nos mais de Direito que V. Exas. doutamente suprirão, deve ser negado provimento ao recurso interposto pelo Ministério Público, julgando-se verificada a inconstitucionalidade orgânica e material do regime da "Taxa de Segurança Alimentar Mais", designadamente das normas constantes do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de Junho, dos artigos 2.º, 3.º e 4.º da Portaria n." 2015/2012, de 17 de Julho, e do artigo 1.º da Portaria n.º 200/2013, de 31 de Maio, pelas razões acima apontadas e outras cuja falta de invocação este Tribunal seguramente suprirá, com as legais consequências. (…)».

Cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentação

7. Após a interposição do presente recurso a questão de constitucionalidade em causa nos presentes autos, relativa à inconstitucionalidade orgânica e material das normas cuja aplicação foi recusada pelo Tribunal recorrido, foi decidida pelo Tribunal Constitucional, em Plenário, no Acórdão n.º 539/15, de 20 de outubro (disponível em www.tribunalconstitucional.pt), o qual decidiu «não julgar inconstitucional as normas constantes do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, e dos artigos 3.º e 4.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho» (cfr. Decisão, a)).

Não apresentando a questão de constitucionalidade objeto do presente recurso qualquer especificidade relativamente à questão apreciada no referido Acórdão n.º 539/15, e afigurando-se que a fundamentação expendida naquele Acórdão é transponível para o caso em apreço, haverá que concluir, em aplicação daquela jurisprudência, pela não inconstitucionalidade das normas objeto do presente recurso.

III – Decisão

8. Pelo exposto, decide-se:

) não julgar inconstitucionais as normas constantes do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, e dos artigos 3.º e 4.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho;

e, em consequência,

b) julgar procedente o recurso interposto pelo Ministério Público para o Tribunal Constitucional, determinando a reforma da decisão recorrida de acordo com o precedente juízo de não inconstitucionalidade.

Sem custas, por não serem legalmente devidas.

Lisboa, 28 de outubro de 2015 - Maria José Rangel de Mesquita - Lino Rodrigues Ribeiro - Carlos Fernandes Cadilha - Catarina Sarmento e Castro - Maria Lúcia Amaral