614/15 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 513/2015

Processo n.º 614/15

2ª Secção

Relator: Conselheiro Pedro Machete

Acordam, em conferência, na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional:

I. Relatório

1. A. e outros, recorrentes nos presentes autos em que são recorridos o Centro Hospitalar de Lisboa Central, E.P.E., e o Ministério da Saúde, vêm, depois de notificados da Decisão Sumária n.º 463/2015, que não julgou inconstitucional a norma extraída da conjugação dos artigos 24.º, n.º 1, alínea g), e 142.º, n.º 1, respetivamente, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (“ETAF”) e do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (“CPTA”), segundo a qual não há lugar a recurso de decisões dos tribunais centrais administrativos proferidas em segundo grau de jurisdição fora dos casos excecionais previstos nos artigos 150.º e 152.º, ambos do CPTA, ainda que se trate de questões decididas pela primeira vez nesses tribunais, reclamar para a conferência ao abrigo do disposto no artigo 78.º-A, n.º 3, da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (seguidamente abreviada como “LTC”), nos seguintes termos:

«1. A decisão sumária entende que o entendimento normativo em pauta, no sentido de que não há lugar a recurso de decisões dos Tribunais Centrais Administrativos proferidas em segundo grau de jurisdição fora dos casos excecionais previstos nos artigos 150.º e 152.º, ambos do CPTA, ainda que se trate de questões decididas pela primeira vez nesses tribunais, não é inconstitucional, porque encontra justificação em interesses ligados à celeridade processual e a um mais rápido desfecho do litígio judicial, os quais se apresentam como valores com idêntica tutela constitucional.

2. Os Recorrentes também sustentam que o direito ao recurso – com tutela constitucional, como decorre da existência de uma hierarquia de tribunais constitucionalmente prevista – não é irrestrito ou ilimitado, havendo razões que justifiquem a sua restrição, designadamente em questões de pouca relevância ou reduzido valor pecuniário. E, nessa medida, também entendem que o princípio de celeridade processual, convocado pela decisão sumária, pode justificar tal restrição.

3. Estamos, pois, num domínio em que tem de se proceder a uma ponderação entre dois valores com tutela constitucional: o direito ao recurso e o direito a obter uma decisão em prazo razoável (e daí a proteção que a lei deve dar à celeridade processual).

4. Todavia, e ressalvado o devido respeito, a insusceptibilidade de recurso de decisões proferidas pelos tribunais centrais administrativos, quando se trate de questões decididas pela primeira vez por esses tribunais – e fora dos casos excecionais previstos nos artigos 150 e 152.º do CPTA –, não tem justificação razoável à luz do princípio da celeridade, pondo em causa, de forma irrazoável, o núcleo central do direito a um grau de recurso, uma vez que não se limita a questões de diminuta ou residual relevância, mas sim a todas as questões decididas pela primeira vez por esses tribunais (e fora os casos muito limitados do regime previsto pelos artigos 150.º e 152.º do CPTA).

5. E que assim é também resulta duma comparação deste regime do CPTA com o novo regime de recursos do CPC, em que, para além dos casos de revista excecional, continua a haver uma revista ordinária, quando não ocorra uma situação de dupla conforme. Isso significa que, em legislação mais recente, foi considerado inaceitável adotar um entendimento tão draconiano como aquele que resulta do entendimento ora perfilhado, em que não há recurso das decisões dos tribunais centrais administrativos proferidos em segundo grau de jurisdição fora dos casos excecionais previstos nos artigos 150.º e 152.º do CPTA.

6. Pelo exposto, considerando que a limitação estabelecida não é razoável, e não encontra justificação suficiente pela invocação do princípio da celeridade processual, os Recorrentes – muito embora compreendam o melindre a e dificuldade da ponderação a fazer – entendem que é inconstitucional o entendimento em pauta, por violação do direito ao e a um processo equitativo.»

2. É a seguinte a fundamentação da Decisão Sumária n.º 463/2015, ora reclamada:

«1. A. e outros, recorrentes nos presentes autos em que são recorridos o Centro Hospitalar de Lisboa Central E.P.E. e o Ministério da Saúde, notificados pelos mandatário do primeiro recorrido de novas conclusões por si apresentadas, na sequência do despacho-convite de fls. 22, no âmbito de recurso a correr termos no Tribunal Central Administrativo Sul, apresentaram o requerimento de fls. 39, arguindo a nulidade de tal despacho por omissão de notificação do mesmo aos ora recorrentes, tendo em vista o exercício do contraditório.

Por despacho de fls. 42-43, tal arguição foi indeferida. Notificados deste despacho, os ora recorrentes reclamaram do mesmo para a conferência (fls. 44), tendo essa reclamação sido indeferida por acórdão de 25 de setembro de 2014 (fls. 49 e ss.).

Inconformados, interpuseram recurso para o Supremo Tribunal Administrativo (fls. 2 e ss.). Por despacho de 5 de fevereiro de 2015, foram notificados para a possibilidade de o recurso ser rejeitado pelo facto de a jurisprudência daquele Supremo Tribunal entender que não há lugar a recurso de decisão do Tribunal Central Administrativo proferida em segundo grau de jurisdição, fora dos casos excecionais dos artigos 150.º e 152.º, ambos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (“CPTA”), “ainda que se trate de uma questão decidida pela primeira vez nesse tribunal” (fls. 179-verso). Em resposta, os recorrentes pugnaram pela admissão do recurso, suscitando, no que ora importa, a «inconstitucionalidade do entendimento normativo dado aos artigos 140.º, 142.º, n.º 1, 150.º e 152.º do CPTA, devidamente conjugados com os artigos 24.º, n.º 1, alínea g), e 37.º do [Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (“ETAF”)], no sentido de que não há lugar a recurso de decisão do TCA proferida em segundo grau de jurisdição fora dos casos excecionais previstos nos artigos 150.º e 152.º, ambos do CPTA, ainda que se trate de uma questão decidida pela primeira vez nesse tribunal, por violação do direito a um processo equitativo, tal como previsto no artigo 20.º da Constituição» (fls. 195).

2. Por despacho de 5 de março de 2015, o recurso foi rejeitado por irrecorribilidade da decisão, com fundamento nos artigos 24.º, n.º 1, alínea g), do ETAF e 142.º do CPTA, sendo rejeitadas quaisquer violações do princípio do processo equitativo e da tutela judicial efetiva.

Ainda irresignados, os recorrentes reclamaram para a conferência, mantendo, no que ora importa, a suscitação da inconstitucionalidade nos mesmos termos anteriormente transcritos (fls. 227 e ss.).

Por acórdão de 22 de abril de 2015, a conferência do Supremo Tribunal Administrativo, aderindo à fundamentação do despacho reclamado, indeferiu a reclamação (fls. 253-256).

3. É deste aresto que vem interposto o presente recurso de constitucionalidade, com fundamento no artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (“LTC”), para apreciação do «entendimento normativo dado aos artigos 140.º, 142.º, n.º 1, 150.º, e 152.º do CPTA, devidamente conjugados com os artigos 24.º, n.º 1, alínea g), e 37.º do ETAF, no sentido de que não há lugar a recurso de decisão do TCA proferida em segundo grau de jurisdição fora dos casos excecionais previstos nos artigos 150.º e 152.º, ambos do CPTA, ainda que se trate de uma questão decidida pela primeira vez nesse tribunal», por violação artigo 20.º da Constituição na dimensão de processo equitativo.

Admitido o recurso (fls. 271), e subidos os autos a este Tribunal Constitucional, cumpre apreciar e decidir.

4. Profere-se decisão sumária ex vi do artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC, pelo facto de o objeto do recurso integrar questão simples, já abundantemente tratada pela jurisprudência constitucional, a qual, agora se convoca e mantém.

Importa começar por fazer uma delimitação quanto à base legal de que surge extraída a norma que constitui o objeto material do presente recurso. Não obstante as referências normativas feitas pelos recorrentes no seu requerimento de recurso, o certo é que a decisão recorrida adotou um critério normativo resultante do disposto no artigo 24.º, n.º 1, alínea g), do ETAF em articulação com o artigo 142.º, n.º 1, do CPTA. É com esta restrição que se passa a conhecer do objeto do recurso: a norma extraída da conjugação dos artigos 24.º, n.º 1, alínea g), e 142.º, n.º 1, respetivamente do ETAF e do CPTA, segundo a qual não há lugar a recurso de decisões dos tribunais centrais administrativos proferidas em segundo grau de jurisdição fora dos casos excecionais previstos nos artigos 150.º e 152.º, ambos do CPTA, ainda que se trate de questões decididas pela primeira vez nesses tribunais.

5. Os recorrentes peticionam expressamente a apreciação da constitucionalidade da referida norma face ao parâmetro do princípio do processo equitativo. Durante o processo cotejaram expressamente o “direito ao recurso”, enquanto dimensão constitutiva da garantia do processo equitativo (cfr. fls. 193 e ss. e 234 e ss.). E, na verdade, o que questionaram durante o processo perante o tribunal recorrido foi precisamente a violação do direito ao recurso, e não de qualquer outra dimensão da garantia do processo equitativo tradicionalmente identificadas pela doutrina e jurisprudência (tais como, designadamente, a igualdade de armas, o princípio da proibição da indefesa, o princípio do contraditório, o direito a prazos de ação razoáveis ou o princípio da adequação funcional e da proporcionalidade dos ónus processuais).

Este é o problema que agora se apresenta ao Tribunal Constitucional: o de saber se a solução normativa aplicada pelo tribunal a quo, e que impõe a irrecorribilidade de decisões proferidas pelos tribunais centrais administrativos em segundo grau de jurisdição, ainda que se trate de questão apreciada pela primeira vez nessa instância, viola o direito ao recurso.

A resposta não pode deixar de ser negativa, face à extensa e consolidada jurisprudência constitucional neste âmbito.

Com efeito, o Tribunal Constitucional tem afirmado repetidamente que, «fora do processo penal e quando não esteja em causa a violação pela decisão jurisdicional de direitos fundamentais a Constituição não impõe a consagração do direito ao recurso, dispondo o legislador do poder de regular, com larga margem de liberdade, a recorribilidade das decisões judiciais» (cfr. Acórdão n.º 151/2015, disponível, assim como os demais adiante citados, em http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/ ).

6. Encontramo-nos em domínio reservado pela Constituição à conformação pelo legislador, democraticamente eleito, a qual conhece apenas os seguintes limites:

Por um lado, a disciplina legal do sistema de recursos deve ser tal que respeite a sua própria existência. Como se observou no Acórdão n.º 261/2002,

“(…) este Tribunal tem entendido, e continua a entender, com A. Ribeiro Mendes (Direito Processual Civil, III - Recursos, AAFDL, Lisboa, 1982, p. 126), que, impondo a Constituição uma hierarquia dos tribunais judiciais (com o Supremo Tribunal de Justiça no topo, sem prejuízo da competência própria do Tribunal Constitucional - artigo 210º), terá de admitir-se que ‘o legislador ordinário não poderá suprimir em bloco os tribunais de recurso e os próprios recursos’ (cfr., a este propósito, Acórdãos nº 31/87, Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 9, pág. 463, e nº 340/90, id., vol. 17, pág. 349).

Como a Lei Fundamental prevê expressamente os tribunais de recurso, pode concluir-se que o legislador está impedido de eliminar pura e simplesmente a faculdade de recorrer em todo e qualquer caso, ou de a inviabilizar na prática. Já não está, porém, impedido de regular, com larga margem de liberdade, a existência dos recursos e a recorribilidade das decisões (cfr. os citados Acórdãos nº 31/87, 65/88, e ainda 178/88 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 12, pág. 569); sobre o direito à tutela jurisdicional, ainda Acórdãos nº 359/86, (Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 8, pág. 605), nº 24/88, (Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 11, pág. 525), e nº 450/89, (Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 13, pág. 1307).”

Por outro lado, a liberdade de conformação do legislador em matéria de direito ao recurso conhece ainda limites decorrentes do princípio da igualdade. Neste domínio, entende o Tribunal Constitucional que, fora do processo penal, quando o legislador, apesar de a tal não estar constitucionalmente obrigado, prevê, em certas situações, um duplo ou triplo grau de jurisdição, na respetiva regulamentação não lhe é consentido adotar soluções desrazoáveis, desproporcionadas ou discriminatórias, devendo considerar-se vinculado ao respeito do direito a um processo equitativo e aos princípios da igualdade e da proporcionalidade (cfr. o Acórdão n.º 197/2009). Como se referiu no Acórdão n.º 628/2005, a garantia constitucional do direito ao recurso não se esgota na dimensão que impõe a previsão pelo legislador ordinário de um grau de recurso, pois “tal garantia, conjugada com outros parâmetros constitucionais, pressupõe, igualmente, que na sua regulação o legislador não adote soluções arbitrárias e desproporcionadas, limitativas das possibilidades de recorrer – mesmo quando se trate de recursos apenas legalmente previstos e não constitucionalmente obrigatórios (assim, vejam-se os Acórdãos do Tribunal Constitucional n.ºs 1229/96 e 462/2003) [...]”.

Ora, a irrecorribilidade das decisões proferidas pelo tribunal central administrativo em segunda jurisdição, ainda que quanto a questões relativamente às quais se pronuncia pela primeira vez, encontra-se relacionada com interesses ligados à celeridade processual e a um mais rápido desfecho do litígio judicial, os quais se apresentam como valores com idêntica tutela constitucional, cabendo, portanto, no âmbito da liberdade de conformação do legislador a opção que reserva o acesso ao Supremo Tribunal Administrativo apenas em casos excecionais (cfr. artigos 150.º, 1 52.º do CPTA).»

3. Notificados da presente reclamação, os recorridos nada disseram.

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

4. Dizem os reclamantes que, embora reconhecendo que o princípio da celeridade processual pode justificar restrições ao direito ao recurso, sempre que se trate de questões decididas pela primeira vez pelos tribunais centrais administrativos (fora dos casos excecionais previstos nos artigos 150.º e 152.º do CPTA), a solução da irrecorribilidade não tem justificação razoável à luz do princípio da celeridade, pondo em causa, de forma irrazoável, o núcleo central do direito a um grau de recurso, uma vez que não se limita a questões de diminuta ou residual relevância, mas sim a todas as questões decididas pela primeira vez por esses tribunais.

Adiantam ainda que a comparação com o novo regime de recursos do Código de Processo Civil, em que, para além dos casos de revista excecional, continua a haver uma «revista ordinária», quando não ocorra uma situação de dupla conforme, demonstra que «foi considerado inaceitável adotar um entendimento tão “draconiano” como aquele que resulta do entendimento ora perfilhado, em que não há recurso das decisões dos tribunais centrais administrativos proferidos em segundo grau de jurisdição fora dos casos excecionais previstos nos artigos 150.º e 152.º do CPTA», concluindo, por isso, que «a limitação estabelecida não é razoável, e não encontra justificação suficiente pela invocação do princípio da celeridade».

São dois, portanto, os fundamentos da presente reclamação, os quais, embora conexos, impõem uma análise autónoma: o primeiro, consubstanciando na discordância do entendimento propugnado na decisão impugnada, defendendo alternativamente que o direito ao recurso, não sendo absoluto, vê o seu núcleo essencial afetado pela consideração de que o princípio da celeridade possa impor a impossibilidade de recorrer de todas as questões decididas em primeira instância pelos tribunais centrais administrativos, independentemente da relevância das mesmas; e o segundo, traduzido no facto de, da análise do regime recursório do recurso de revista em processo civil, se poder extrair considerações relevantes ao nível da ponderação entre os interesses constitucionais relevantes em presença que se apresentam conflituantes (direito ao recurso e celeridade processual), considerações essas que entendem transponíveis para o domínio do contencioso administrativo, no qual se situa a solução normativa que fornece o objeto do recurso de constitucionalidade interposto.

5. Quanto ao primeiro fundamento, os reclamantes não aduzem, na verdade, nenhum argumento que não tenha sido considerado na decisão reclamada.

Como então se afirmou, a Constituição não impõe ao legislador um direito ao recurso, fora do processo penal e sempre que não esteja em causa a violação, pela decisão jurisdicional, de direitos fundamentais. Fora daqueles domínios – de exigências garantísticas mais densas – a margem de conformação do legislador conhece apenas os limites decorrentes da garantia de existência do próprio sistema de recursos, bem como das exigências decorrentes do princípio da igualdade. Quanto a este parâmetro, o Tribunal Constitucional tem reiteradamente afirmado que na regulamentação do sistema de recursos – ainda que fora das áreas em que o direito ao recurso é constitucionalmente imposto – o legislador não pode adotar soluções desrazoáveis, desproporcionadas ou discriminatórias, devendo considerar-se vinculado a respeitar o direito a um processo equitativo e os princípios da igualdade e da proporcionalidade.

Os reclamantes sustentam, contudo, que a insusceptibilidade de recurso de decisões proferidas pelos tribunais centrais administrativos, quando se trate de questões decididas pela primeira vez por esses tribunais, fora dos casos previstos nos artigos 150.º e 152.º do CPTA, não tem justificação razoável uma vez que não se limita a questões de diminuta ou residual relevância. Contudo, não explicam de que modo se revela tal solução irrazoável. Ora, in casu estamos perante decisão que, em si mesma, não comporta qualquer afetação de direitos fundamentais (cfr. o n.º 1 da decisão reclamada). A margem de conformação do legislador é, por isso, ainda mais ampla, sendo apenas passível de censura aquelas situações que ofendem os limites decorrentes do princípio da igualdade e da própria existência do sistema de recursos. Salvaguardando o legislador o direito ao recurso de revista nos casos previstos nos artigos 150.º e 152.º do CPTA, bem como o direito a impugnar qualquer decisão dos tribunais centrais administrativos que afete, em si mesma, direitos fundamentais, não resulta comprovada pelos reclamantes qualquer ofensa ao «núcleo central» de um tal direito nem a desrazoabilidade da solução adotada. Como se disse, não se tratando de matérias em que a exigência do recurso decorre de imposição constitucional, o legislador pode adotar soluções que restrinjam a recorribilidade das decisões, uma vez que tais soluções visam a prossecução de outro fim constitucionalmente legítimo como é o da celeridade na obtenção de um desfecho do litígio judicial. A solução da irrecorribilidade, como regra, das decisões proferidas pelos tribunais centrais administrativos, mesmo que se trate de uma primeira pronúncia, não ofende os limites impostos ao legislador em matéria de disciplina do sistema de recursos, uma vez que inexiste, nesta matéria, um qualquer direito a recorrer da decisão judicial.

6. A consideração do regime de recursos em matéria cível também não é suscetível de constituir defesa útil da tese dos reclamantes. Pretendem os mesmos que a consagração do recurso de revista em processo civil fora dos casos de “dupla conforme” (cfr. artigo 671.º, do Código de Processo Civil, aprovado pela Lei n.º 41/2013, de 26 de junho) demonstra que «foi considerado inaceitável adotar um entendimento tão “draconiano” como o entendimento ora perfilhado», quanto à inexistência de recurso das decisões dos tribunais centrais administrativos proferidas em segundo grau de jurisdição.

Este argumento não colhe.

A única relevância que se pode atribuir à consagração recente, no âmbito do processo civil, do regime previsto no artigo 671.º, é a da utilização, pelo legislador, da sua liberdade de valoração e conformação, a qual, caso o mesmo entenda pertinente, pode por si ser alargada ao regime do processo administrativo. Não tendo ocorrido tal modificação legislativa no âmbito do processo administrativo, o único significado atribuível é o de que o legislador considerou que seria de manter, nesse âmbito, a solução legal de irrecorribilidade das decisões proferidas pelos tribunais centrais administrativos fora dos casos excecionais previstos nos artigos 150.º e 152.º do CPTA. Entendimento este que, situando-se nas margens da liberdade de conformação constitucionalmente atribuída ao legislador democrático, e não resultando violado qualquer outro comando fundamental relevante conforme se demonstrou na decisão reclamada, não compete agora à jurisdição constitucional sancionar.

Resta, por isso, indeferir a presente reclamação, confirmando-se, por conseguinte a decisão sumária impugnada.

III. Decisão

Pelo exposto, decide-se indeferir a reclamação apresentada.

Sem custas, por não serem legalmente devidas.

Lisboa, 13 de outubro de 2015 - Pedro Machete - Fernando Vaz Ventura - Joaquim de Sousa Ribeiro