356/15 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 511/2015

Processo n.º 356/15

2.ª Secção

Relator: Conselheiro Fernando Ventura

Acordam, em conferência, na 2ª secção do Tribunal Constitucional

I. Relatório

1. Por acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul (doravante TCAS), datado de 25 de setembro de 2014, foi decidido não admitir os recursos interpostos pelos réus e ora recorrentes Município do Seixal e A., Lda., por legalmente inadmissíveis, em virtude de não terem sido precedidos de reclamação para a conferência, da decisão singular proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada em 19 de abril de 2012, que havia julgado procedente a presente ação administrativa especial intentada por B. e outros.

2. Inconformados, o Município do Seixal e A., Lda, vieram aos autos, através de requerimentos autónomos, interpor recurso de constitucionalidade, ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da LTC.

3. Admitidos os recursos e subidos os autos, neste Tribunal foi proferida decisão sumária n.º 285/2015, concluindo pelo não conhecimento de ambas as impugnações, com fundamento em ilegitimidade dos recorrentes.

4. O recorrente Município do Seixal voltou a não se conformar e apresentou reclamação para a Conferência, através de requerimento com o seguinte teor (transcrição integral):

«MUNICÍPIO DO SEIXAL, recorrente nos autos de recurso à margem identificados, notificado da D. Decisão Sumária, de 5 de maio de 2015, que recaiu sobre o seu requerimento de interposição de recurso para esse Venerando Tribunal, e não se conformando com a mesma, vem apresentar Reclamação para a Conferência, de harmonia com o disposto no n.º 3 do art. 78º-A da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, alterada pela Lei n.º 13-A/98, de 26 de fevereiro, retificada pela Declaração de Retificação n.º 10/98 de 23 de maio, e com a última alteração legislativa introduzida pela Lei Orgânica n.º 5/2015, de 10 de abril, nos termos e com os fundamentos seguintes:

A D. Decisão Sumária, na parte em que concluiu pela impossibilidade de conhecer do objeto do recurso de constitucionalidade interposto pelo Município ora reclamante, assenta no argumento da desconformidade constitucional invocada não se reportar a critério ou padrão normativo extraído interpretativamente, com caráter de generalidade e abstração, da alínea i) do n.º 1 do art. 27º do CPTA.

Ora, salvo o devido respeito, não é correto o entendimento perfilhado na D. decisão reclamada, porquanto, no requerimento de resposta ao convite formulado pela Desembargadora Relatora do Tribunal Central Administrativo Sul para se pronunciar sobre a possibilidade do recurso interposto para aquele Tribunal não ser conhecido, por falta de prévia reclamação para a conferência do Tribunal de primeira instância, o Município, ora reclamante, invocou a inconstitucionalidade da interpretação e aplicação da alínea i) do n.º 1 do art. 27º do CPTA, com caráter de generalidade e abstração, e não a aplicação casuística da norma à situação dos presentes autos.

Como bem refere o Exmo. Relator na D. Decisão reclamada, é verdade que no plano do direito infraconstitucional, o Município reclamante pronunciou-se pela não aplicação in casu da jurisprudência do Venerando Supremo Tribunal Administrativo citada no despacho-convite sobre a eventual não admissão do recurso para o Tribunal Central Administrativo Sul por falta de prévia reclamação para a conferência do Tribunal de primeira instância, atentas as especificidades da tramitação processual na situação dos presentes autos, que não foi objeto de apreciação nos acórdãos citados.

Todavia, no que respeita à inconstitucionalidade da interpretação e aplicação da alínea i) do n.º 1 do art. 27º do CPTA, no sentido de que a sentença proferida pelo juiz do Tribunal de primeira instância com base naquele preceito não é suscetível de recurso, mas apenas de reclamação para a conferência, nos termos do n.º 2 desse artigo, o Município ora reclamante invocou a questão na dimensão normativa, com caráter de generalidade e abstração.

Com efeito, ao suscitar a questão de constitucionalidade no requerimento de resposta ao convite formulado pela Desembargadora Relatora do Tribunal Central Administrativo Sul, invocou-se "Sem prejuízo do supra exposto, a aplicação do direito no sentido da não admissão do recurso interposto pelo Município recorrente da sentença recorrida, com fundamento na alegada falta de prévia reclamação para a conferência do Tribunal de primeira instância violaria o princípio da tutela jurisdicional efetiva e da proteção da confiança, previsto no art. 268º, n.º 4 da Constituição da República Portuguesa (CRP) e no art. 2º do CPTA." (sublinhado nosso, omitido na citação desta parte do requerimento do Município transcrita na D. Decisão Sumária).

Ou seja, o Município ora reclamante, transigindo, sem consentir, caso o Tribunal Central Administrativo Sul não afastasse a aplicação da jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo sobre a não admissão do recurso por falta de prévia reclamação para a conferência do Tribunal de primeira instância, suscitou a inconstitucionalidade da interpretação e aplicação da alínea i) do n.º 1 do art. 27º do CPTA, segundo um critério ou padrão normativo, com caráter de generalidade e abstração.

Aliás, nem outro sentido poderá ser atribuído à questão de constitucionalidade invocada nos presentes autos, sob pena de, ela própria, ser discriminatória e violadora da Constituição da República Portuguesa.

Uma coisa é a apreciação da questão do direito infraconstitucional, em que, atentas as especificidades de cada caso sob julgamento, poderá, ou não, proceder-se à aplicação de determinadas normas jurídicas - na situação em apreço, a alínea i) do n.º 1 do art. 27º do CPTA que o Município reclamante defendeu não ter aplicação.

Outra coisa bem diferente é suscitar a inconstitucionalidade da interpretação e aplicação do direito, se o Tribunal vier a aplicar aquele preceito legal. Neste caso, que veio a ser o perfilhado pelo Tribunal Central Administrativo Sul, a situação dos presentes autos foi equiparada à dos restantes processos em que foi aplicada a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo sobre a não admissão do recurso para o Tribunal Central Administrativo Sul por falta de prévia reclamação para a conferência do Tribunal de primeira instância. Tal equiparação determinou que a questão de constitucionalidade tenha sido invocada na dimensão normativa, com caráter de generalidade e abstração, como o foi pelo Município ora reclamante.

Admite-se uma eventual infelicidade de redação no requerimento em que foi invocada a questão de constitucional idade, em resposta ao convite formulado pela Desembargadora Relatora do Tribunal Central Administrativo Sul para o Município reclamante se pronunciar sobre a possibilidade do recurso interposto para aquele Tribunal não ser conhecido.

Não se aceita, contudo, o entendimento perfilhado na D. Decisão Sumária reclamada de que a desconformidade constitucional é reportada à aplicação da alínea i) do n.º 1 do art. 27º do CPTA ao caso concreto, pois a questão não foi assim colocada pelo Município ora reclamante. Para tanto, basta atentar nos termos como foi invocada a inconstitucionalidade da alínea i) do n.º 1 do art. 27º do CPTA, no requerimento apresentado pelo Município:

“Tal entendimento atenta, ainda, contra os princípios do Estado de Direito Democrático (art. 2º da CRP) e seus corolários ao nível dos princípios derivados de confiança e estabilidade no acesso ao direito e à justiça (art. 20º da CRP), porquanto a confiança das partes processuais não deve ser posta em causa pela aplicação retroativa de decisões jurisdicionais de sentido inovador e inesperado à data em que as partes praticaram os atos processuais visados." (sublinhado nosso, também omitido na citação desta parte do requerimento do Município transcrita na D. Decisão Sumária).

Salvo o devido respeito, quer este sublinhado, quer o anterior supra assinalado, ambos omitidos nas citações parcelares dos termos do requerimento do Município transcritas na D. Decisão Sumária, são decisivos para a interpretação do sentido da dimensão da desconformidade constitucional invocada nos autos, permitindo concluir, inequivocamente, que a interpretação e aplicação da alínea i) do n.º 1 do art. 27º do CPTA foi questionada segundo um critério normativo, com caráter de generalidade e abstração, e não a aplicação casuística da norma à situação dos presentes autos.

Com efeito, quer na situação dos presentes autos, quer nas demais que foram alvo de aplicação da jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo sobre a não admissão do recurso por falta de prévia reclamação para a conferência do Tribunal de primeira instância, ocorreu a violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva e da proteção da confiança, previsto no art. 268º, n.º 4 da Constituição da República Portuguesa (CRP) e no art. 2º do CPT A, bem como dos princípios do Estado de Direito Democrático (art. 2º da CRP) e seus corolários ao nível dos princípios derivados de confiança e estabilidade no acesso ao direito e à justiça (art. 20º da CRP), tal como invocado pelo Município quando suscitou a questão da desconformidade constitucional e veio a ser reconhecido no D. acórdão da 3ª Secção desse Venerando Tribunal Constitucional, com o n.º 124/2015, de 12 de fevereiro de 2015.

Tendo o caso dos autos sido sujeito à aplicação da alínea i) do n.º 1 do art. 27º do CPTA, à semelhança dos anteriores processos em que foi perfilhada a jurisprudência do Supremos Tribunal Administrativo da não admissão do recurso por falta de prévia reclamação para a conferência do Tribunal de primeira instância, o fundamento do presente recurso de constitucionalidade de que “(...) a confiança das partes processuais não deve ser posta em causa pela aplicação retroativa de decisões jurisdicionais de sentido inovador e inesperado à data em que as partes praticaram os atos processuais visados." é transversal a todos esses processos, sem exceção, pois estão em causa situações em que as partes interpuseram recurso das decisões dos Tribunais de primeira instância e não reclamação para a conferência daqueles Tribunais, confiando na jurisprudência e na prática até então seguida pelos Tribunais superiores.

Os termos usados pelo Município reclamante no seu requerimento "confiança das partes processuais" e "data em que as partes praticaram os atos processuais visados", são claramente gerais e abstratos e não se circunscrevem nem reportam diretamente à situação concreta dos presentes autos.

Assim, nem por absurdo poderia o Município reclamante ter pugnado pela inconstitucionalidade da norma da alínea i) do n.º 1 do art. 27º do CPTA circunscrita ao âmbito dos presentes autos, pois nenhuma especificidade do caso o justificaria, atenta a plena identidade e a equiparação de situações resultantes da aplicação daquela norma, quer neste processo, quer nos demais.

E os Senhores Desembargadores do Tribunal Central Administrativo Sul bem compreenderam que a questão de constitucionalidade lhes foi colocada numa dimensão normativa da interpretação e aplicação da alínea i) do n.º 1 do art. 27º do CPTA, com caráter de generalidade e abstração, mas abstiveram-se de a conhecer, perfilhando a jurisprudência reiterada do Supremo Tribunal Administrativo sobre a matéria. Para tanto, basta atentar na parte do D. acórdão recorrido do Tribunal Central Administrativo Sul, que se transcreve:

"Mais se indique que o STA já se pronunciou acerca da inconstitucionalidade da exigência do artigo 27º, n. º 2, do CPTA e da violação do direito à tutela jurisdicional efetiva e das segurança e certeza jurídicas e entendeu que a mesma não era inconstitucional, mas constituía antes mais um grau de apreciação. As razões expressas no acórdão do STA são válidas para a invocada inconstitucionalidade por violação do duplo grau de jurisdição. A reclamação para a conferência acrescentará mais um grau e não o veda.

"No Ac. N.º 420/12, de 05.06.2012, o STA, a este propósito, diz-se o seguinte: «E, como é óbvio, esta posição não viola qualquer preceito constitucional, designadamente os invocados pela recorrente, pois a reclamação para a conferência é uma forma como outra qualquer de reagir contra decisões desfavoráveis que não limita - antes acrescenta - as formas de reação.»"

Face ao exposto, salvo o devido respeito, não poderá ser perfilhada a tese da D. Decisão reclamada de não conhecer o recurso interposto pelo Município, por pretensa ilegitimidade, em virtude da mesma padecer de erro na interpretação sobre o sentido em que foi invocada a questão de constitucional idade nos presentes autos.

Acresce que, a D. Decisão sob reclamação deu prevalência a uma questão de natureza subjetiva (a interpretação do sentido da inconstitucionalidade invocada), em detrimento do efetivo conhecimento do mérito do recurso e da aplicação da Jurisprudência desse Venerando Tribunal da declaração de inconstitucionalidade da interpretação e aplicação da alínea i) do n.º 1 do art. 27º do CPTA, no sentido de que a sentença proferida pelo juiz do Tribunal de primeira instância com base naquele preceito não é suscetível de recurso, mas apenas de reclamação para a conferência, nos termos do n.º 2 desse artigo. Em consequência, a tese da D. Decisão Sumária consubstancia uma discriminação e uma frustração das legítimas e fundadas expectativas do Município recorrente no sentido de ver aplicado nos presentes autos o juízo de inconstitucionalidade desse Venerando Tribunal em relação à questão em apreciação, que não deverá merecer a tutela do direito.

A defesa dos princípios e das normas da Constituição da República Portuguesa impõe a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da interpretação e aplicação da alínea i) do n.º 1 do art. 27º do CPTA, perfilhada no D. acórdão da 3a Secção desse Venerando Tribunal Constitucional, com o n.º 124/2015, de 12 de fevereiro de 2015. Para tanto, em sede de fiscalização concreta da constitucionalidade das normas jurídicas, não poderá ser prejudicado o conhecimento dos recursos por questões de natureza formal, totalmente desproporcionais e excessivas, que impedem que seja alcançado aquele desiderato, tal como resultaria dos termos da D. Decisão reclamada, que se espera venham a ser revogados por Vossas Excelências.

Nestes termos e nos mais de Direito, sempre com o mui Douto suprimento de Vossas Excelências, deve a presente reclamação ser atendida e determinar-se a substituição da D. Decisão Sumária proferida nos autos por uma decisão que, de harmonia com o disposto no n.º 5 do art, 78º-A da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, alterada pela Lei n.º 13-A/98, de 26 de fevereiro, e pela Declaração de Retificação n.º 10/98 de 23 de maio, e com a última alteração legislativa introduzida pela lei Orgânica n.º 5/2015, de 10 de abril, ordene o conhecimento do objeto do recurso e o prosseguimento dos ulteriores termos processuais, com o que se fará JUSTIÇA!»

5. Notificados os recorridos, não foi apresentada resposta.

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

6. Confrontado com a decisão sumária nº 285/2015, que concluiu pela impossibilidade de conhecer do objeto do recurso, em virtude de ilegitimidade dos recorrentes, por ausência de suscitação prévia de questões de constitucionalidade, veio o recorrente Município do Seixal dela reclamar e pugnar pelo prosseguimento do recurso.

Diz-se na referida decisão, quanto a esse recorrente, o seguinte:

«(...) [D]ecorre do requerimento de resposta ao referido convite formulado pela Desembargadora Relatora do Tribunal Central Administrativo Sul que o recorrente, formulando pretensão de controlo do que designou por “aplicação do direito” reportado à alínea i) do n.º 1 do artigo 27.º do CPTA, procurou colocar em controlo a definição e aplicação casuística do direito infraconstitucional, por discordar da interpretação adiantada pelo Tribunal Central Administrativo Sul, e não a conformidade constitucional de qualquer critério ou padrão normativo alojado na referida alínea i) do n.º 1 do artigo 27.º do CPTA.

Remetendo para os parâmetros de facto do caso concreto que, no seu entender, não são subsumíveis à jurisprudência citada no despacho-convite, conclui o recorrente que “a aplicação do direito no sentido da não admissão do recurso interposto pelo Município recorrente da sentença recorrida, com fundamento na alegada falta de prévia reclamação para a conferência do Tribunal de primeira instância violaria o princípio da tutela jurisdicional efetiva e da proteção de confiança (…)”, atentando ainda “tal entendimento” “contra os princípios do Estado de Direito Democrático (…) e seus corolários ao nível dos princípios derivados de confiança e estabilidade no acesso ao direito e à justiça (…)”.

A desconformidade constitucional é, pois, reportada à “aplicação” da alínea i) do n.º 1 do artigo 27.º do CPTA ao caso concreto, e não a critério ou padrão normativo extraído interpretativamente, com ca­rácter de gene­ralidade e abstração, do referido preceito legal, o que constitui questão insuscetível de conhecimento por parte do Tribunal Constitucional ao abrigo da via de recurso aberta pela alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, em concretização do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 280.º da Constituição, circunscrita à apreciação de questões normativas de constitucionalidade.

Mostra-se, por conseguinte, o recorrente Município do Seixal desprovido de legitimidade para suscitar a questão de desconformidade constitucional que agora pretende ver apreciada pelo Tribunal Constitucional, face ao que dispõe a alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º e o n.º 2 do artigo 72.º da LTC.»

7. Dos termos conferidos ao requerimento apresentado, retira-se que o recorrente discorda da leitura efetuada na decisão sumária quanto ao sentido da resposta por si apresentada junto do TCAS, na sequência de convite do relator, que reputa de errada, não sem admitir uma “eventual infelicidade de redação” na referida peça. Em especial, a decisão reclamada, sustenta, não pondera devidamente o realce conferido a dois trechos, pois a sua acentuação, através de sublinhado – o qual aponta como omitido em transcrição efetuada -, permitia apreender a colocação em questão de uma dimensão normativa, e não a correção da interpretação aplicada.

Porém, não lhe assiste razão.

Desde logo, não é exato que as expressões “Sem prejuízo do supra exposto” e “porquanto a confiança das partes processuais não deve ser posta em causa pela aplicação retroativa de decisões jurisdicionais de sentido inovador e inesperado à data em que as partes praticaram os atos processuais visados” surjam sublinhadas na peça de resposta ao convite formulado no TCAS. Conforme se observa a fls. 1190 vº e 1191 (e fls. 1207 e 1208, original do fax expedido) aos trechos aludidos não foi aditado qualquer realce, que se possa ter como “omitido na citação de[ssa] parte do requerimento”.

Mas, mesmo que as referidas expressões se encontrassem sublinhadas no requerimento apresentado, delas não decorre alteração do conteúdo substancial do problema aí delimitado e posto à cognição do tribunal a quo.

Com efeito, a ressalva “sem prejuízo do supra exposto”, não posterga que o recorrente interpele de seguida um específico sentido decisório, sem enunciar qualquer critério normativo que o determine, veiculando crítica ao ato de julgamento. Aliás, a menção a “a alegada falta de prévia reclamação”, denota que o recorrente, apesar da referida ressalva, não abandonara trajeto argumentativo votado a convencer de que “a aplicação do direito” sobre que fora convidado a tomar posição não tinha cabimento.

Por seu turno, o segundo segmento destacado na reclamação em apreço apenas reforça tal conclusão. Na verdade, a referência genérica a um “entendimento”, assim como à “aplicação retroativa de decisões jurisprudenciais de sentido inovador e inesperado à data em que as partes praticaram os atos processuais visados”, à qual é reportada diretamente a infração de princípios com assento constitucional, traduzem o questionamento da correção de uma interpretação jurisprudencial do direito infraconstitucional, ainda que mobilizando argumentos de constitucionalidade.

E, por último, os termos com que o ora reclamante encerra a mesma peça processual depõem, novamente, no sentido de que o recorrente não coloca em equação, mesmo a título subsidiário, a necessidade de recusar um dado critério normativo com fundamento na sua ilegitimidade constitucional; antes pugna pelo afastamento da orientação jurisprudencial que fora exarada no despacho-convite proferido pela TCAS, sem enunciar uma norma ou interpretação normativa que não deveria ser mobilizada como critério de decisão por padecer de desconformidade constitucional.

Mostra-se assim correto, devendo ser mantido, o entendimento quanto à ilegitimidade do recorrente Município do Seixal acolhido na decisão sumária reclamada.

III. Decisão

8. Nos termos e pelos fundamentos expostos, decide-se indeferir a reclamação apresentada pelo Município do Seixal e condená-lo nas custas, fixando a taxa de justiça em 20 (vinte) unidades de conta, tendo em atenção a dimensão do impulso desenvolvido e a graduação seguida em casos similares.

Notifique.

Lisboa, 13 de outubro de 2015 - Fernando Vaz Ventura - Pedro Machete - Joaquim de Sousa Ribeiro