621/15 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 500/2015

Processo n.º 621/15

2.ª Secção

Relator: Conselheiro João Cura Mariano

Acordam, em conferência, na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional

Relatório

A. recorreu, nos termos do artigo 150.º, n.º 1, do CPTA, para o Supremo Tribunal Administrativo, do acórdão proferido em 19 de dezembro de 2014 pelo TCA, o qual revogou a decisão do TAF de Braga que julgou procedente a providência cautelar requerida por B. contra a Universidade do Minho, tendo ordenado a remessa dos autos ao TAF de Braga com vista ao seu prosseguimento e tramitação.

O Supremo Tribunal Administrativo, por acórdão proferido em 5 de maio de 2015, não admitiu a revista.

A Recorrente interpôs recurso desta decisão para o Tribunal Constitucional nos seguintes termos:

“…O acórdão ora notificado já não é passível de recurso ordinário, em face do que dispõe o artigo 150º do CPTA, pelo que cabe do mesmo recurso para o Tribunal Constitucional, conforme previsão do artigo 70º/nº 2 da Lei nº 28/82, de 15.11.

O presente recurso vem suportado na alínea b) do nº 1 do citado artigo 70º, uma vez que considera a Recorrente que a interpretação sufragada no acórdão proferido pelo TCAN e mantido pelo acórdão ora em crise dos artigos 19º/nº 2 e 20º/nºs 1 e 2 do Estatuto da Carreira Docente Universitária, do artigo 5º/nº 1 do regime transitório do Estatuto da Carreira Docente do Ensino Superior Politécnico, do artigo 6º/nº 1 do regime transitório do Estatuto da Carreira Docente Universitária e do artigo 88º/nº 4 da Lei nº 12-A/2008, de 27.02 viola os artigos 53º e 18º/nº 2 da Constituição da República Portuguesa, concretamente a garantia de segurança no emprego e o princípio da proporcionalidade, bem como princípio da proteção da confiança ínsito no artigo 2º da Constituição.”

Convidada a esclarecer o conteúdo da interpretação sustentada no acórdão recorrido, cuja constitucionalidade pretendida ver fiscalizada, a Recorrente apresentou novo requerimento em que alegou o seguinte:

“A fiscalização da constitucionalidade que a Recorrente suscitou tem um historial que se inicia na primeira instância, concretamente com a sentença ali proferida.

No facto provado Q) (da dita sentença) considerou-se que a Recorrente celebrou com a Recorrida Universidade do Minho um contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado.

No seu recurso para o Tribunal Central Administrativo Norte a Recorrente impugnou a decisão da primeira instância quanto a este facto, considerando-o incompleto, porquanto entendia que o contrato em causa tinha sido celebrado no regime de "tenure".

Tal resultava diretamente do contrato (cfr. Considerandos d) e f), assentando na circunstância da Recorrente já possuir anterior nomeação na função pública, adquirida por força de contrato antes celebrado com o Instituto Politécnico do Cávado e do Ave.

O acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte julgou improcedente o pedido de alteração ao facto em causa, argumentando (cfr. pág. 25 do aresto) que o "estatuto reforçado de estabilidade no emprego ou "tenure" decorre do identificado regime jurídico que não de cláusula contratual e, como tal, não carece de integração na matéria de facto".

É esta interpretação dos normativos legais indicados no requerimento de interposição do recurso para o Tribunal Constitucional que a Recorrente defende ser inconstitucional, tendo por base os seguintes entendimentos:

i) O regime de tenure foi adquirido pela Recorrente enquanto professora adjunta e, posteriormente, professora coordenadora no Instituto Politécnico do Cávado e do Ave;

ii)Esse regime implicou o reconhecimento, por parte do Instituto Politécnico do Cávado e do Ave, dos direitos adquiridos pela Recorrente enquanto titular de "nomeação definitiva", o que se concretizou com o final do regime de instalação do Instituto Politécnico;

iii) Ora, é esse regime de tenure que é assumido pela Universidade do Minho, nos considerandos D) e F) do contrato, tal como decorre, a contrario, do disposto no n.º 2 do artigo 19.º do Estatuto da Carreira Docente Universitária, que refere: "Se o contrato referido no número anterior não for precedido por um contrato por tempo indeterminado como professor das carreiras docentes do ensino universitário ou do ensino politécnico ou como investigador da carreira de investigação científica, o mesmo tem o período experimental de um ano";

iv) A não ser assim, a Recorrente teria de realizar um período experimental, com a duração de um ano e só depois de aprovada teria o direito à tenure referida no acórdão, o que ficou afastado e assumido pela Universidade do Minha por via dos considerados D) e f) insertos no contrato, o que constitui um ato administrativo de reconhecimento da aplicabilidade imediata do disposto no n.º 2 do artigo 19.º do Estatuto da Carreira Docente Universitária à Recorrente.

Por outro lado, há que levar em consideração que quer existem duas "modalidades" ou "regimes" de tenure:

i) Uma, que constitui o regime geral, que é aplicável a todos os docentes que concluam com êxito o período experimental, independentemente da sua duração (um ano ou cinco anos) e categoria (professores catedrático e associado e professor auxiliar), respetivamente;

ii) Esta modalidade de tenure é aplicável, verificada aquela condição, a qualquer docente, de nacionalidade portuguesa ou estrangeira, independentemente de ter exercido ou não funções em qualquer estabelecimento de ensino superior universitário e politécnico, nacional ou estrangeiro, e até sem que seja necessário o prévio exercício de funções docentes ou o exercício de atividade em entidade pública;

iii)Exemplificando: um doutorado francês ou americano que vence um concurso para professor associado é, em janeiro de 2015, contratado em regime de tenure, desde que tenha concluído com sucesso o período experimental de um ano, após a celebração do contrato por tempo indeterminado em janeiro de 2014;

iv)A segunda modalidade de tenure, ainda que a expressão possa não ser a mais feliz, é aplicável apenas aos professores que, à data da entrada - setembro de 2009 - dos novos estatutos das carreiras docentes, quer universitária, quer politécnica, já eram detentores da vulgarmente designada "nomeação definitiva",

v)A "nomeação definitiva" dá - in casu, deu - origem a um vínculo específico e próprio do regime dos trabalhadores vinculados à Administração Pública por ata administrativo de nomeação, por via do qual adquiriram o estatuto de funcionários públicos;

vi) Ora, a estes trabalhadores da função pública é reconhecido um específico regime, traduzido, não apenas numa especial estabilidade do vínculo, mas na manutenção dos direitos garantidos a todos os funcionários públicos pelo artigo 88.º, n.º 4 da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, e mantido pelos diplomas que lhe sucederam - cfr., atualmente, artigo 42.º, n.º 1, alínea c), in fine, da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, que aprovou a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (cfr. acórdão do Tribunal Constitucional nº 474/2013);

vii)Este específico regime jurídico-laboral (ou segunda modalidade de tenure) de que a Recorrente pensa ser beneficiária vai muito além do regime de contrato de trabalho por tempo indeterminado com tenure dos docentes contratados ex novo pelas universidades e institutos politécnicos;

viii)E resulta, no caso concreto da Recorrente, da aplicação do disposto no artigo 5.º, n.º 1 do Regime Transitório constante do Decreto-Lei n.º 207/2009, de 31 de agosto, que aprovou o Estatuto da Carreira Docente do Ensino Superior Politécnico, tal como também dispõe o artigo 6.º, n.º 1 do Regime Transitório constante do Decreto-Lei n.º 205/2009, de 31 de agosto, que aprovou o Estatuto da Carreira Docente Universitária.

A interpretação do acórdão recorrido de que tenure da Recorrente resulta da lei e não do contrato, por interpretação das normas indicadas no requerimento de interposição de recurso, faz desaparecer a estabilidade do vínculo resultante da "nomeação definitiva" na função pública.

Esta interpretação, a manter-se, destrói direitos adquiridos da Recorrente, que o acórdão nº 474/2013 acautelou, convocando os artigos 53º e 18º/nº 2 da Constituição (aliás, por este motivo a Recorrente já sustentava - embora este argumento não tivesse sido apreciado pela segunda instância - que a providência cautelar determinada pela primeira instância defendia interpretação que violava este específico regime, pois se não se pode despedir quem adquiriu nomeação definitiva na função pública também não se pode suspender o contrato de trabalho de quem já detinha a dita nomeação, com a perda de remuneração inerente).

Por esta razão entende a Recorrente que o facto em causa deve ser alterado, por forma a que se dê por provado o especial regime de "tenure" a que tem direito, já que esta factualidade terá evidente repercussão na decisão final a tomar, a qual pode passar, entre outras, por considerar que por força desta "tenure" não pode a Recorrente ver o seu contrato de trabalho suspenso (embora tal não seja para aqui ser decidido, naturalmente)”.

Foi proferida decisão sumária de não conhecimento do recurso com a seguinte fundamentação:

“No sistema português de fiscalização de constitucionali­dade, a com­petência atribuída ao Tribunal Constitucional cinge‑se ao controlo da inconstitu­ciona­lidade normativa, ou seja, das questões de desconformidade constitucional imputada a normas jurídicas ou a inter­pretações normativas, e já não das questões de inconstitucionalidade imputadas diretamente a deci­sões judi­ciais, em si mesmas consideradas.

Nos recursos interpostos ao abrigo da alínea b), do n.º 1, do artigo 70.º, da LTC – como ocorre no presente processo –, a sua admis­sibilidade depende ainda da verificação cumulativa dos requisitos de a questão de inconstitucionalidade haver sido susci­tada «durante o pro­cesso», «de modo processualmente adequado pe­rante o tribunal que pro­feriu a deci­são recor­rida, em termos de este estar obrigado a dela conhecer» (n.º 2, do artigo 72.º, da LTC), e de a decisão recorrida ter feito aplica­ção, como sua ratio decidendi, das dimensões normativas arguidas de inconstitucionais pelo recorrente.

Na verdade, considerando o caráter ou função instrumental dos recursos de fiscali­za­ção concreta de constitucionalidade face ao processo-base, exige-se, para que o recurso tenha efeito útil, que haja ocorrido efetiva aplicação pela decisão recorrida da norma ou interpretação normativa cuja constitucio­nalidade é sindicada. É necessário, pois, que esse critério normativo tenha constituído ratio decidendi do acórdão recorrido, pois, só assim, um eventual juízo de inconstitucionalidade poderá determinar uma reformulação dessa deci­são.

Ora, além de ser controversa a possibilidade do Tribunal Constitucional apreciar a constitucionalidade de normas que fundamentem decisões cautelares, atento o cariz não definitivo destas decisões (v.g. Acórdão n.º 457/07, acessível em www.tribunal constitucional.pt), no presente caso a interpretação normativa cuja constitucionalidade se pretende ver verificada não constitui fundamento da decisão recorrida.

Na verdade, a interpretação cuja constitucionalidade se impugna é a de que "estatuto reforçado de estabilidade no emprego ou "tenure" decorre do identificado regime jurídico que não de cláusula contratual e, como tal, não carece de integração na matéria de facto".

Ora, a decisão recorrida, que é o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo proferido em 5 de maio de 2015, não tomou qualquer posição sobre esta questão. A sua pronúncia no sentido de não admissão do recurso de revista, não se baseou na adesão àquela interpretação sustentada pelo TCA, mas sim no facto de ter considerado que a Recorrente em nada ficou prejudicada com a decisão proferida pelo TCA.

Com efeito, lê-se no Acórdão recorrido:

“3.4. A ora recorrente — que obteve ganho do recurso na parte em que foi revogado o acórdão recorre de uma outra decisão também proferida no mesmo acórdão, onde a sua posição não logrou vencimento. O seu recurso é, assim, limitado, como a mesma explicita no respetivo requerimento de interposição, á pretensão de alteração do facto provado sob a alínea q), que não foi atendido no recurso.

3.4.1. Na alínea q) dos factos dados como provados consta o seguinte

“Em 3-7-2014, entre a entidade requerida e a contrainteressada foi outorgado “Contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado como professor associado”, na sequência do concurso em causa - cfr. documenta junto com a oposição apresentada pela contrainteressada.”

3.4.2. Pretendia a recorrente que esse facto fosse modificado por estar incompleto, por entender que “celebrou o contrato em regime de tenure, devendo ser aditado ao facto em causa” esse aspeto.

3.4.3. O TCA negou provimento ao recurso, nesta parte, por entender em suma que o estatuto reforçado de estabilidade no emprego ou tenure decorre do regime jurídico aplicável que não de cláusula contratual e, como tal, não carece de integração na matéria de facto.

3.5. Como decorre da delimitação do objeto do recurso a questão colocada pela recorrente não justifica a admissão da revista excecional, no contexto do presente processo.

Estamos perante um processo cautelar em que o julgamento da matéria de facto e de direito não é definitivo, com a particularidade de apenas se ter decidido que a pretensão da requerente da providência não ser manifestamente procedente.

Tendo sido ordenada a baixa do processo para que, se necessário, fossem fixados os factos necessários para o julgamento do mérito da providência, nem sequer se pode dizer que a ora recorrente ficou prejudicada, pois, não se conhece ainda o desfecho final da providência. Uma decisão que indefira a providência, por exemplo, mostra que a sua pretensão em modificar o facto dado como provado na al q), em nada a prejudica. Ou seja, para além do caráter necessariamente provisório de toda a decisão cautelar, no presente caso, os factos até agora colhidos nem sequer são, para este processo, necessariamente os factos que vão ser atendidos. A matéria de facto relevante para decidir o mérito da presente providência ainda não está fixada e, portanto, a decisão do TCA Norte sobre a matéria de facto proferida, com vista a uma determinada solução de direito (aplicação do art. 120º, 1, a) do CPTA) não impede a recolha de novos factos relevantes para a decisão cautelar (que ainda não existe). Em boa verdade, só perante a nova decisão cautelar poderemos com alguma objetividade saber se a matéria de facto recolhida pelo Tribunal é ou não suficiente para a decisão a que chegar. Até lá, a discussão sobre a modificação de matéria de facto - recortada em vista de outra solução jurídica — não justifica de modo algum um recurso excecional como é a revista prevista no art.º 150º do CPTA.”

Não tendo a norma cuja constitucionalidade é impugnada no presente recurso integrado a ratio decidendi do acórdão recorrido, não pode o recurso ser conhecido, pelo que deve ser proferida decisão sumária nesse sentido, nos termos do artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC.”

A Recorrente reclamou desta decisão, expondo o seguinte:

“A conclusão final contida na decisão ora sob reclamação de que o acórdão recorrido não se pronunciou sobre a inconstitucionalidade apontada pela Recorrente é correta, incontroversa e por isso merece a nossa concordância.

Mas, cremos que tal não pode impedir a Recorrente de ter acesso a uma pronúncia da função jurisdicional sobre a sua questão, sob pena de se estar na presença de uma verdadeira denegação da justiça e numa insuportável violação da confiança devida aos cidadãos.

O STA não se pronunciou sobre a questão da constitucionalidade apenas porque não admitiu a revista, um recurso que, como sabemos, está sujeito a um apertado regime de admissão.

É certo que considerou o STA que a Recorrente não ficaria prejudicada com a decisão do TCA por se tratar de um processo cautelar (o que é duvidoso, pois as sentenças cautelares podem produzir efeitos jurídicos e práticos nefastos para os direitos dos cidadãos), mas o único fundamento legal para a não admissão da revista foi a falta de verificação dos requisitos previstos no artigo 150º do CPTA.

POSTO ISTO:

O recurso de revista é um recurso ordinário, conforme decorre do capítulo II do Título VII do CPTA, que elenca as várias modalidades deste recurso.

Tendo presente o disposto no artigo 70º/nº 2 da LTC, tinha a Recorrente, obrigatoriamente, de interpor o recurso de revista, pois este recurso é ordinário, e só depois avançar para o Tribunal Constitucional.

Sem a interposição da revista, se a Recorrente avançasse diretamente do acórdão do TCA para o Tribunal Constitucional, seguramente que o seu recurso seria rejeitado por não ter sido dado cumprimento ao disposto no referido artigo 70º/nº 2 da LTC.

Ou seja, a Recorrente estava obrigada a colocar a questão da inconstitucionalidade à instância administrativa superior e só depois interpor o recurso para o Tribunal Constitucional: não pode haver outra interpretação do artigo 70º/nº 2 da LTC que não seja esta.

Dito isto, entende a Recorrente, salvo melhor opinião, que cabe ao Tribunal Constitucional apreciar a inconstitucionalidade suscitada no recurso de revista, apesar de o mesmo não ter sido admitido - apenas por razões processuais -, pois não tem a Recorrente outra instância a que possa agora recorrer para ver apreciada esta sua questão.

Ou então, tinha a Recorrente, por absurdo, de interpor um recurso do acórdão do TCA para o Tribunal Constitucional em simultâneo com o recurso de revista, para "prevenir" a eventual não admissão da revista, mas cremos que esta hipótese não só não tem tradução legal como constituiria violação flagrante dos mais elementares princípios de Direito consagrados na lei Fundamental e na Convenção Europeia dos Direitos do Homem.

A interposição de um recurso (no caso, o tal recurso "absurdo" direto do TCA para o Tribunal Constitucional, em simultâneo com a revista) não pode ter de ser feita por um cidadão a título de precaução, para se prevenir de eventuais interpretações mais ou menos forma listas.

E muito menos é aceitável, em nome da coerência do sistema jurídico, que existam dois recursos pendentes sobre a mesma questão para tribunais diferentes.

Considera, assim, a Recorrente que, tendo sido obrigada a interpor recurso para o STA, a sua não admissão por estritas razões processuais não prejudica o conhecimento do seu recurso para o Tribunal Constitucional, o qual deve ser admitido, o que se requer.

TERMOS EM QUE deve a presente reclamação ser admitida e julgada procedente, conhecendo-se do recurso interposto.”

A Recorrida respondeu, requerendo o seguinte:

“…vem, ao abrigo do artigos 84º, número 8 da Lei do Tribunal Constitucional, respeitosamente requerer a Vossa Excelência, face à reclamação para a conferência apresentada hoje pela contrainteressada, que sejam os autos remetidos imediatamente ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga.

O recurso a sucessivas manobras dilatórias por parte da Recorrente visa evitar que os autos baixem ao Tribunal Administrativo de Braga para prosseguir a apreciação dos pressupostos da tutela cautelar requerida pela ora Recorrida, e já provocou que este processo, apesar do urgente, estivesse parado quase 9 meses.

Para evitar que se cumprisse o decidido pelo acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte, em 19 de dezembro de 2014, a Recorrente apresentou recurso de revista ao Supremo Tribunal Administrativo, apesar de ter obtido ganho de causa na parte em que foi revogada a sentença da 1ª instância, que decidiu favoravelmente a providência cautelar por manifesta ilegalidade do ato administrativo praticado. O recurso de revista não foi admitido, por acórdão de 5 de maio de 2015, porque “tendo sido ordenada a baixa do processo para que, se necessário, fossem fixados os factos necessários para o julgamento do mérito da providência, nem sequer se pode dizer que a ora recorrente ficou prejudicada, pois não se conhece ainda o desfecho final da providência". Deste acórdão apresentou recurso para o Tribunal Constitucional em 20 de maio, que foi objeto de decisão sumária de não conhecimento do mesmo em 1 de setembro. É desta decisão que apresenta agora reclamação para a conferência.

Tal situação afigura-se particularmente chocante - até por estarem em causa direitos, liberdades e garantias pessoais da Recorrida, como já teve ocasião de expor cm requerimento anterior - e revela urna conduta processual imprópria da Recorrente.

Este abuso dos direitos processuais da Recorrente faz perigar o direito à tutela jurisdicional efetiva da Requerente, ora Recorrida, garantido constitucionalmente pelo artigo 268º, número 4, da Constituição.

Assim deverão os autos ser remetidos imediatamente ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, nos termos do artigo 670º, número 2, do Código do Processo Civil, também aplicável ao processo constitucional (ex vi artigo 84º, número 8 da Lei do Tribunal Constitucional), e deverá, ser extraído traslado das peças relevantes para a apreciação da reclamação.

A baixa imediata dos autos ao tribunal de primeira instância não obsta à apreciação da reclamação da Recorrente e aos trâmites subsequentes, podendo a decisão ser proferida naquele traslado.

Tal solução respeita e realiza o princípio da proporcionalidade,

NESTES TERMOS, vem requerer que se proceda de imediato à remessa dos autos ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga.”

Fundamentação

1. Questão prévia

A Recorrida pede que não se conheça da reclamação deduzida, ordenando-se a baixa do processo e tramitando-se aquele incidente impugnatório em traslado, nos termos do artigo 84.º, n.º 8, da LTC.

Apesar da reclamação deduzida revelar algum desconhecimento sobre os trâmites do recurso constitucional, não é manifesto que a mesma obedeceu ao único propósito de obstar à baixa do processo, pelo que se passa a apreciar do mérito da reclamação, não se utilizando a faculdade prevista no artigo 84.º, n.º 8, da LTC.

2. A reclamação

A Recorrente, apesar de concordar que a interpretação normativa, cuja constitucionalidade pretendia ver apreciada, não integrou a ratio decidendi do acórdão recorrido, defende que o recurso deve ser conhecido, uma vez que não teve, nem tem hipótese de colocar esta questão ao Tribunal Constitucional noutra oportunidade.

Constata-se que a Recorrente pretendia questionar a constitucionalidade da interpretação normativa sustentada no acórdão proferido no Tribunal Central Administrativo. Ora, tendo a Recorrente impugnado essa decisão junto do Supremo Tribunal Administrativo, através da interposição do recurso de revista previsto no artigo 150.º do C.P.T.A., e não tendo esse recurso sido admitido por acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo, a Recorrente deveria, após a notificação desta última decisão, ter recorrido do acórdão do Tribunal Central Administrativo para o Tribunal Constitucional pedindo a apreciação da referida questão de constitucionalidade, nos termos permitidos pelo artigo 75.º, n.º 2, da LTC.

Assim, contrariamente ao que alega, a Recorrente teve oportunidade de colocar essa questão ao Tribunal Constitucional, recorrendo do Acórdão proferido pelo TCA, após não admissão do recurso interposto para o Supremo Tribunal Administrativo, tendo, indevidamente, optado por recorrer do acórdão proferido por este último tribunal, o qual não integrava na sua ratio decidendi a interpretação normativa impugnada, o que impede o seu conhecimento, por inutilidade, uma vez que a decisão do recurso de constitucionalidade nunca poderá conduzir à alteração da decisão recorrida.

Por esta razão deve ser indeferida a reclamação apresentada.

Decisão

Pelo exposto, indefere-se a reclamação apresentada.

Custas pela Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 20 unidades de conta, ponderados os critérios referidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (artigo 7.º do mesmo diploma).

Lisboa, 13 de outubro de 2015 - João Cura Mariano - Ana Guerra Martins - Joaquim de Sousa Ribeiro