400/2015 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 442/2015

Processo n.º 400/2015

3ª Secção

Relator: Conselheiro Carlos Fernandes Cadilha

Acordam, na 3.ª Secção, no Tribunal Constitucional

I – Relatório

1. A. interpôs no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada ação administrativa especial contra o Ministério da Saúde e a Administração Regional de Saúde de Lisboa e Vale do Tejo, I.P., com vista a obter a declaração de ilegalidade, com efeitos circunscritos ao caso concreto, dos artigos 82.º e 102.º da Portaria n.º 3-B/2007, de 2 de janeiro, que fixa o prazo de pagamento de faturas, bem como a condenação dos réus no pagamento das faturas correspondentes à comparticipação do Serviço Nacional de Saúde nos medicamentos dispensados ao público no prazo de 30 dias contados a partir da receção das respetivas faturas, e a condenação no pagamento de juros moratórios relativamente a faturas cujo pagamento não seja efetuado dentro desse prazo e aos créditos já vencidos que foram pagos num prazo superior a esse.

Por sentença de 9 de dezembro de 2011, que foi notificada por ofício do dia 12 seguinte, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada de Almada julgou a ação improcedente, pelo que o autor interpôs recurso jurisdicional para o Tribunal Central Administrativo Sul (TCA Sul).

Por despacho do relator do TCA Sul, datado de 19 de novembro de 2014, foi colocada a questão da inadmissibilidade do recurso, à luz do disposto no artigo 27.º, n.º 1, alínea i), e n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) e, em resposta a essa questão, o recorrente veio suscitar a questão da inconstitucionalidade das referidas normas processuais, por violação do princípio da proteção da confiança, associado ao princípio da segurança jurídica, e princípio do processo equitativo.

Por acórdão de 12 de fevereiro de 2015, o TCA Sul decidiu não conhecer do objeto do recurso com base no entendimento firmado no acórdão do STA n.º 3/2012, publicado no Diário da Republica, 1 Série, de 19 de setembro de 2012, nos termos do qual “das decisões do juiz relator sobre o mérito da causa, proferidas sob a invocação dos poderes conferidos no artigo 27.º, n.º 1, alínea i), do CPTA, cabe reclamação para a conferência, nos termos do n.º 2, e não recurso”. Do mesmo modo, o Tribunal decidiu que não era possível convolar o recurso interposto pelo autor em reclamação para a conferência por a mesma ser intempestiva, tendo em consideração que, à data da interposição do recurso, se encontrava já esgotado o prazo de 10 dias aplicável à reclamação.

O recorrente interpôs então recurso para o Tribunal Constitucional do acórdão do TCA Sul de 12 de fevereiro de 2015, ao abrigo do disposto no artigo 70.º n.º 1, alínea b), da Lei do Tribunal Constitucional, das normas do artigo 27.°, n.º 1, alínea i), e n.º 2, do CPTA, quando interpretadas no sentido de que:

(i) das decisões relativas a ações administrativas especiais de valor superior ao da alçada, que tenham sido decididas por um juiz singular, sem menção a que essa decisão foi tomada ao abrigo da alínea i) do n.° 1 do art. 27.° do CPTA, se deve reclamar necessariamente para a conferência, antes de se poder recorrer para o Tribunal Central Administrativo, ou,

(ii) Impondo-se a reclamação necessária, não seja permitida a convolação do recurso apresentado em reclamação, considerando-a tempestiva, no caso de o recurso ter sido tempestivo.

Prosseguindo o processo para conhecimento de mérito, o recorrente apresentou alegações em que formula as seguintes conclusões:

1. O presente recurso tem como objeto a apreciação da constitucionalidade das normas que se retiram da alínea i) do n.° 1 e do n.° 2 do artigo 27.° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) quando interpretadas normativamente no sentido de que:

(a) das decisões relativas a ações administrativas especiais de valor superior ao da alçada, que tenham sido decididas por um juiz singular, sem menção a que essa decisão foi tomada ao abrigo da alínea i) do n.° 1 do art. 27.° do CPTA, se deve reclamar necessariamente para a conferência, antes de se poder recorrer para o Tribunal Central Administrativo, ou;

(b) impondo-se a reclamação necessária, não seja permitida a convolação do recurso apresentado em reclamação, considerando-a tempestiva, no caso de o recurso ter sido tempestivo.

2. As normas em causa são inconstitucionais por (i) violação do princípio da confiança e da segurança jurídica, que se retiram do próprio princípio do Estado de Direito, mencionado no artigo 2.° da Constituição da República Portuguesa (CRP) e (ii) por violação do princípio do processo equitativo, ínsito no n.° 4 do artigo 20.° da CRP.

3. Quando o Recorrente interpôs recurso da decisão de primeira instância, em ¡aneiro de 2012, a prática jurisdicional consolidada era no sentido de que a reação correta relativa a sentenças que não faziam qualquer menção à alínea i) do n.° 1 do art. 27.° do CPTA se fazia por meio de recurso e não de reclamação para a conferência, interpretação que apenas foi posta em crise por Acórdão de 10 de outubro de 2013;

4. Em todo o caso, a posição do Supremo Tribunal Administrativo nunca foi pacífica quer do ponto de vista Doutrinal quer Jurisprudencial.

5. Nos presentes autos, havia sido dispensada a produção de prova, peio que era admissível o entendimento que a Sentença teria sido (corretamente) proferida ao abrigo da competência regra pelo Juiz singular, nos termos do art. 40.°, n.° 1 do ETAF.

6. A decisão de primeira instância foi tomada por Juiz singular sem invocação (et pour cause, sem qualquer fundamentação) expressa da norma do artigo 27.°, n.° 1, alínea i) do CPTA, não sendo possível assimilar a situação em primeira instância à decorrente da colegialidade dos Tribunais Superiores, porque nestes essa é a regra, precisamente ao contrário do sucede em primeira instância, onde a colegialidade é a exceção.

7. Pelo que não é evidente discernir quando o Juiz singular está a decidir com base na competência regra (e, portanto própria), ou com base em competência delegada, nos termos do artigo 94.°, n.° 3 do CPTA. Esta dificuldade é, obviamente, ampliada quando o Juiz singular, como no caso concreto, (i) não justifica, não explica ou fundamenta a base legal ao abrigo da qual profere a sentença e (ii) dispensou a fase de instrução, pelo que se levanta a legítima dúvida sobre se a competência pertence ainda ao juiz singular ao abrigo da competência regra ou ao órgão colegial.

8. Acresce que as normas do artigo 27.°, n.° 1, alínea i), e n.° 2 do CPTA, quando interpretadas no sentido de imporem a reclamação para a conferência de decisão sumária proferida pelo relator em primeira instância, estão em contradição com o artigo 142.°, n.° 1, também do CPTA, bem como com o facto de o recurso se poder basear em fatores absolutos, como a competência absoluta do Tribunal.

9. A determinação se a decisão em causa é tomada ao abrigo da competência regra do Juiz singular ou de competência delegada não é inócua do ponto de vista das Partes, por duas por outro lado (e, porventura, sobretudo), porque o prazo de reação se torna substancialmente mais curto (menos 2/3 de prazo), quando efetivamente não está em causa uma verdadeira decisão-sumária (simples ou jurisprudencialmente solidificada).

10. No caso dos autos, não se verificavam qualquer uma das circunstâncias que permitiriam ao juiz proferir uma decisão sumária ao abrigo do artigo 94.°, n.º 3 do CPTA, pois, da sentença não resulta que a questão a decidir tenha sido considerada simples (e, efetivamente, era altamente complexa, com pareceres de mais de uma centena de páginas) ou que a pretensão deduzida tenha sido considerada manifestamente infundada, pelo que a decisão de primeira instância tem toda a aparência de uma Sentença.

11. A Parte, agindo com a exigência devida, mais não fez o que todos os operadores judiciários fariam (apresentou recurso e não reclamação para a conferência), tal como o Tribunal de primeira instância se limitou a fazer o que todos os operadores judiciários fariam (aceitar o recurso), atuações (do Recorrente e do Tribunal) que não mereceram qualquer reparo de qualquer das contrapartes nas respetivas contra-alegações.

12. Assim, a inconstitucionalidade de qualquer uma das duas interpretações normativas acima identificadas radica no facto de (i) o n.° 2 do art. 27.° do CPTA se referir a despachos e não a sentenças; (ii) nos processos de valor superior à alçada em tenha sido dispensada a produção de prova, a decisão caber ao juiz singular ao abrigo da competência regra; (iii) a decisão proferida ao abrigo da alínea i) do n.° 1 do art. 27.° do CPTA dever ser justificada, no sentido de os pressupostos aí previstos estarem preenchidos, pelo que seria forçoso que se retirasse da sentença que a mesma havia ponderado e dado como preenchidos os pressupostos legais; (iv) no momento em que o presente recurso foi apresentado, não haver qualquer interpretação jurisprudencial no sentido de que de qualquer sentença emitida por juiz singular coubesse reclamação necessária para a conferência, mesmo se a mesma não mencionasse a alínea i) do n.° 1 do art. 27.° do CPTA; (v) a regra geral no contencioso administrativo ser a de que das sentenças de valor superior ao da alçada se recorre para o Tribunal hierarquicamente superior, sob pena de caducidade do direito; (vi) não ser constitucionalmente admissível uma interpretação normativa que viole as legítimas expectativas dos particulares quanto à interpretação de uma norma, por virtude de uma súbita e não antecipável mudança de jurisprudência.

13. O Tribunal Constitucional já se pronunciou sobre esta matéria, tanto quando é do conhecimento do Recorrente, por três vezes (Acórdãos n.°s 846/13, 749/2014 e 124/2015), sendo certo que apenas este último poderá ser analogamente assimilado ao presente Recurso, na medida em que apenas neste a questão jurídica a resolver é análoga.

14. Com efeito, no Acórdão n.° 124/2015 do Tribunal Constitucional, este Venerando Tribunal decidiu julgar ¡inconstitucional, por violação do princípio do processo equitativo em conjugação com os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança, consagrados nos artigos 2. ° e 20. °, n.º 4, da Constituição, a norma do artigo 27°, n.° 1, alínea i), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, interpretada no sentido de que a sentença proferida por tribunal administrativo e fiscal, em juiz singular, com base na mera invocação dos poderes conferidos por essa disposição, não é suscetível de recurso jurisdicional, mas apenas de reclamação para a conferência nos termos do n.° 2 desse artigo, sendo que no presente Recurso a única diferença consiste no facto de nem invocação de poderes (constante do artigo 27°, n.° 1, alínea i) do CPTA) ter havido, o que apenas reforça a inconstitucionalidade da interpretação normativa de que, independentemente de o Juiz singular ter ou não invocado os poderes que lhe permitiriam decidir uma ação da competência do tribunal coletivo, a mesma não é suscetível de recurso, mas apenas de reclamação.

15. Com efeito, esta abrupta e imprevisível impossibilidade de exercer um direito de reação processual, por não haver sido cumprido um determinado iter processual, que o Recorrente não podia adivinha, por não decorrer da lei, não decorrer da sentença e não decorrer, à data, da jurisprudência, ofende gravemente o princípio da proteção da confiança, ínsito no princípio do Estado de Direito Democrático, inscrito no artigo 2.° da CRP, bem como o princípio do processo equitativo, ínsito no artigo 20.º, n.º 4 da CRP.

O Ministério da Saúde contra-alegou, concluindo do seguinte modo:

a) O Recorrente invoca que da interpretação normativa da al. i) do n.°1 e n.° 2 do art.° 27.° do CPTA feita no Acórdão do TCA Sul, que não admitiu o recurso nem a sua convolação em reclamação para a conferência, resulta a inconstitucionalidade de tais normas por violação dos princípios da confiança e da segurança jurídica e do processo equitativo, consagrados nos artigos 2.° e 20.°, n.° 4, da Constituição;

b) No entanto, a admitir-se como boa e aceitar-se a interpretação normativa proposta pela Recorrente formulada no pedido do presente recurso, - no sentido de que da decisão proferida por juiz singular sem menção expressa da al. i) do n.° i do art.° 27.° do CPTA não há lugar a reclamação necessária para a conferência mas antes recurso, ou, impondo-se aquela, deve ser permitida a convolação do recurso apresentado em reclamação, considerando-a tempestiva no caso de o recurso ser tempestivo, - despreza-se em absoluto os interesses dos recorridos que igualmente são merecedores da tutela dos princípios da confiança e da segurança jurídica e do processo equitativo, consagrados nos artigos 2.° e 20.°, n.° 4, da Constituição, sendo consequentemente violados estes princípios;

c) Na apreciação do presente recurso deverá atentar-se na jurisprudência do STA acima citada e parcialmente transcrita, segundo a qual ..." ter-se-á de dar como certo que a obrigatoriedade da referida reclamação não depende da invocação pelo Relator das circunstâncias que lhe permitiam decidir na qualidade de Juiz singular com citação expressa do correspondente preceito legal o que vale por dizer que a citada disposição se aplica todas as vezes que o Juiz relator conhece e decide o mérito por si só quando a decisão deveria ter sido proferida por uma formação colegial.:

d) No que concerne à convolação defendida pelo Recorrente, não se deve olvidar igualmente a jurisprudência dominante do STA acima citada que sustenta que “...a convolação está dependente da verificação de dois pressupostos, a saber: i) Que a petição tenha sido tempestivamente apresentada para efeitos da nova forma processual ii) Que o pedido formulado seja compaginável com a forma de processo adequado.

e) No caso em apreço, como se sabe, o recurso foi interposto muito após o termo do prazo para a apresentação da reclamação, por isso, não poderia nem pode ser admitida a convolação daquele nesta por falta de tempestividade, conforme o STA reitera, por outras palavras, no Acórdão n.° 3/2014, de 26.06.2014;

f) Deste modo, não pode ser concedido provimento ao presente recurso, sob pena de-, ao privilegiar-se a parte que comete o erro processual prejudica- se inesperada e inevitavelmente a parte contrária, - se incorrer igualmente na violação dos princípios da confiança e da segurança jurídica e do processo equitativo no que se refere aos ora recorridos, mas não só;

g) Pois, para além disso, no juízo da ponderação dos interesses em presença o Tribunal deve pautar a sua apreciação e decisão na estrita observância do princípio da igualdade das partes consignado no art.° 6.° do CPTA, e respeitar o princípio do caso julgado, que igualmente serão violados caso proceda qualquer um dos pedidos de declaração de inconstitucionalidade formulados pela Recorrente.

A Administração Regional de Saúde de Lisboa e Vale do Tejo também apresentou contra-alegações em que conclui:

1. O recorrente vem suscitar a inconstitucionalidade das normas constantes da alínea i) do n.° 1, do art.° 27.° do CPTA, por entender que a interpretação ínsita no Acórdão do TCA Sul, que não admitiu o recurso nem procedeu à sua convolação em reclamação para a conferência, viola os princípios da confiança, da segurança jurídica e do processo equitativo, consagrado dos art.°s 2.° e 20.°, n.° 4, da CRP;

2. Entendimento com o qual não se pode concordar, uma vez que ao admitir-se esta interpretação, mediante a qual o recorrente defende que as decisões proferidas pelo juiz relator sem menção expressa da alínea i) do n.° 1, do art.° 27.° do CPTA, não são suscetíveis de reclamação mas sim de recurso, impondo-se que no caso concreto seja permitida a convolação do recurso apresentado em reclamação apesar de intempestiva.

3. Entendimento, este, que apenas tem como objetivo a defesa dos próprios interesses e nem sequer respeita a posição da parte contrária que também é merecedora da tutela dos princípios da confiança e da segurança jurídica e do processo equitativo consagrados constitucionalmente.

4. Para tanto, apela-se à apreciação do presente recurso que deverá levar em consideração a posição maioritária assumida pela jurisprudência do STA, na qual se defende que as decisões proferida pelo relator ainda que sem a menção das disposições do art.° 27.° do CPTA;

5. Perante uma decisão elaborada ao abrigo da alínea i) do n.° 1 do art.° 27.° do CPTA, e não podendo ignorar-se as disposições do n.° 2, do mesmo artigo, cabia reclamação para a conferência e não recurso, nem havia lugar à convolação deste uma vez que foi apresentado fora do prazo da reclamação;

6. No caso em apreço, a decisão que julgou o mérito da causa, muito embora não mencionasse expressamente as normas ao abrigo das quais era proferida a decisão, tal não era obrigatória uma vez que o legislador não fez distinção entre as decisões proferidas pelo relator ao abrigo desta norma e as que são proferidas com menção da mesma, aplicando-se indistintamente quer faça referência quer não faça referência, como vem sendo entendimento da jurisprudência;

7. Nesta conformidade, e não estando em causa a reapreciação da questão do mérito da causa porque esta foi resolvida no tribunal da primeira instância, entende-se que não deve ser concedido provimento ao presente recurso, sob pena de se beneficiar o recorrente em detrimento da parte contrária, incorrendo em violação do princípio da igualdade processual e dos princípios da confiança e segurança jurídica.

8. Assim, aplicar o regime jurídico acolhido no acórdão uniformizador não viola nem ofende o princípio da proteção da confiança, subjacente ao Estado de Direito previsto na CRP, nem o princípio do processo equitativo contido no art.° 20.°, n.° 4 da CRP;

9. Não ocorrendo violação do princípio da confiança porque antes da prolação da sentença já existia o acórdão uniformizador de jurisprudência e porque foi conhecido o mérito da causa, e não estando a recorribilidade dependente da interpretação da alínea i) do n.° 1, do art.° 27.° do CPTA, deve ser respeitado o princípio do caso julgado.

Cabe apreciar e decidir.

II – Fundamentação

2. O recorrente coloca a questão da constitucionalidade das normas dos artigos 27°, n.º 1, alínea i), e n.º 2, na interpretação segundo a qual das «decisões relativas a ações administrativas especiais de valor superior ao da alçada, que tenham sido decididas por um juiz singular, sem menção de que essa decisão foi tomada ao abrigo da alínea i) do n.° 1 do art. 27.° do CPTA, se deve reclamar necessariamente para a conferência, antes de se poder recorrer para o Tribunal Central Administrativo», e ainda na interpretação segundo a qual «impondo-se a reclamação necessária, não seja permitida a convolação do recurso apresentado em reclamação, considerando-a tempestiva, no caso de o recurso ter sido tempestivo», imputando-lhes a violação do princípio da proteção da confiança, associado ao princípio da segurança jurídica, e do princípio do processo equitativo.

As normas em causa estipulam o seguinte:

1 – Compete ao relator, sem prejuízo dos demais poderes que lhe são conferidos neste Código:

(…)

i) Proferir decisão quando entenda que a questão a decidir é simples, designadamente por já ter sido judicialmente apreciada de modo uniforme e reiterado, ou que a pretensão é manifestamente infundada;

(…)

2 – Dos despachos do relator cabe reclamação para a conferência, com exceção dos de mero expediente, dos que recebam recursos de acórdãos do tribunal e dos proferidos no Tribunal Central Administrativo que não recebam recursos de acórdãos desse tribunal.

Este artigo 27.º, referindo-se aos «poderes do relator», em correspondência com o estabelecido no atual artigo 652.º do Código de Processo Civil, e que já constava do antigo artigo 700.º desse Código, abrange, em contencioso administrativo, não apenas as competências do relator nos tribunais superiores relativamente à tramitação dos recursos jurisdicionais, mas também as competências do juiz a quem o processo for distribuído, nos tribunais administrativos de círculo, nos casos em que o julgamento da matéria de facto e de direito deva pertencer a uma formação de três juízes, o que sucede relativamente às ações administrativas especiais de valor superior à alçada (artigo 40º, n.º 3, do ETAF).

A alínea i) do nº 1 do artigo 27.º especifica os termos em que pode ter lugar a prolação de decisão sumária, ditando que cabe ao relator (no tribunal superior) ou ao juiz singular (em primeira instância) proferir decisão quando entenda que a questão de direito a resolver é simples, designadamente por já ter sido apreciada por tribunal, de modo uniforme e reiterado, ou porque a pretensão é manifestamente infundada, permitindo assim a avocação da competência que, em regra, devia pertencer à conferência (cfr., em idêntico sentido, o artigo 94.º, n.º 3, do CPTA).

Por sua vez, o n.º 2 do artigo 27.º prevê a reclamação para a conferência dos despachos do relator, ainda que deixe em aberto a questão de saber se a reclamação é aplicável em todas as situações elencadas no n.º 1 e também quando o juiz singular, intervindo como relator em processo que deveria ser julgado por formação de três juízes, profere decisão sumária nos termos do citado artigo 94.º, n.º 3.

3. No caso vertente, tendo sido proferida decisão sumária pelo juiz singular sem qualquer expressa menção da norma habilitante e no âmbito de uma ação administrativa especial cujo objeto se não enquadra, manifestamente, nos requisitos definidos na referida alínea i) do n.º 1 do artigo 27.º (cfr. supra n.º 1), o autor veio a interpor, em 26 de janeiro de 2012, recurso jurisdicional para o TCA Sul. E este Tribunal, pelo acórdão ora recorrido, datado de 12 de fevereiro de 2015, decidiu não tomar conhecimento do recurso, com base no acórdão de uniformização de jurisprudência do STA n.º 3/2012 (publicado no Diário da Republica, 1 Série, de 19 de setembro de 2012), que firmou o entendimento segundo o qual «das decisões do juiz relator sobre o mérito da causa, proferidas sob a invocação dos poderes conferidos no artigo 27.º, n.º 1, alínea i), do CPTA, cabe reclamação para a conferência, nos termos do n.º 2». Por outro lado, o acórdão recorrido louva-se, também, no ulterior acórdão do STA de 18 de dezembro de 2013 (Processo n.º 1363/13), que veio a entender que «das decisões sobre o mérito da causa proferidas pelo juiz relator, nas ações administrativas especiais de valor superior à alçada do tribunal (…), cabe reclamação para a conferência, nos termos do artigo 27.º, n.º 2, do CPTA, quer tenha sido ou não expressamente invocado o disposto no artigo 27.°, n.º 1, alínea i), do mesmo diploma legal»

Deste modo, a decisão que é agora objeto de recurso de constitucionalidade, para rejeitar o recurso com fundamento na falta de prévia reclamação para a conferência, veio invocar jurisprudência fixada pelos tribunais superiores que é posterior à data da entrada do recurso e que o recorrente não poderia ter tido em consideração no momento em que praticou o ato processual.

Sendo que, como se fez notar na declaração de voto de vencido aposta no acórdão do STA de 26 de junho de 2014 (Processo n.º 1831/13), a interposição de recurso jurisdicional de decisões proferidas pelo relator em primeira instância começou por ser prática jurisprudencial uniforme, independentemente de estar em causa decisão sumária proferida nos termos do artigo 94.º, n.º 3, do CPTA, que só veio a ser alterada na sequência de ulterior jurisprudência do STA e, especialmente, a partir do acórdão de uniformização de jurisprudência.

4. Como resulta do já exposto, em regra, os tribunais administrativos de círculo funcionam com juiz singular, competindo a cada juiz o julgamento de facto e de direito dos processos que lhe sejam distribuídos (artigo 40.°, n.° 1, do ETAF). Apenas nas ações administrativas especiais de valor superior à alçada do tribunal é que o julgamento é efetuado em formação de três juízes, à qual compete o julgamento da matéria de facto e de direito (artigo 40.°, n.° 3, do ETAF).

É na perspetiva de o julgamento vir a ser efetuado por um órgão colegial, mesmo em primeira instância, e em ordem a uma finalidade de economia e simplificação processual, à semelhança do que sucede na ordem judiciária civil, no âmbito dos recursos jurisdicionais (artigo 705.° do CPC a que corresponde agora o artigo 656.º), que o artigo 94.º, n.º 3, do CPTA permite que o juiz ou relator possa proferir decisão sumária, visando essencialmente evitar a intervenção da conferência, quando estejam em causa questões simples, que, por sua própria natureza, dispensam a exigência de um julgamento por órgão colegial (cfr. preâmbulo do Decreto-Lei n.º 329-A/95, de 12 de dezembro, que introduziu a nova redação do artigo 705º do CPC).

Em todo o caso, o artigo 94.º, n.º 3, do CPTA, em consonância com o elenco dos poderes conferidos ao juiz ou relator no artigo 27.º, n.º 1, alínea i), esclarece que a prolação de decisão sumária apenas tem lugar em duas situações: (a) quando a questão de direito a resolver seja simples, designadamente por já ter sido apreciada por tribunal, de modo uniforme e reiterado; (b) quando a pretensão seja manifestamente infundada. Ou seja, o juiz pode optar por uma decisão sumária, avocando a competência que está atribuída à formação de três juízes, quando a ação verse sobre aspetos que foram já analisados pela jurisprudência de modo uniforme (seja pelos tribunais de primeira instância, seja pelos tribunais superiores), sem que tenha sido aduzida argumentação inovadora e suscetível de por em causa a corrente jurisprudencial já formada, caso em que basta ao juiz ou relator remeter para as precedentes decisões, de que juntará cópia; ou quando, pela análise meramente liminar dos fundamentos invocados seja possível concluir, com segurança, que as questões suscitadas são manifestamente improcedentes (neste sentido, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA/CARLOS FERNANDES CADILHA, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª edição, Coimbra, pág. 631).

No entanto, a transposição para a primeira instância de mecanismos de julgamento que eram tradicionalmente aplicáveis nas instâncias de recurso, ainda que possa encontrar-se justificada por considerações de política legislativa (cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, Coimbra, 2010, pág. 403), não deixa de suscitar diversas dificuldades interpretativas, que põem em causa não apenas a determinabilidade da lei mas também outros aspetos atinentes à realização do processo equitativo e do princípio da segurança jurídica.

Introduz-se, desde logo, um maior grau de dúvida quanto à definição do órgão judicial interveniente face à deslocação da competência com base na utilização de conceitos jurídicos indeterminados, como são aqueles que permitem a prolação de decisão sumária (questão de direito simples; pretensão manifestamente infundada).

Por outro lado, as normas do artigo 27.º, n.º 1, alínea i), e n.º 2 do CPTA, quando interpretadas no sentido de imporem a reclamação para a conferência de decisão sumária proferida pelo relator em primeira instância, estão em antinomia com o artigo 142.º, n.º 1, do mesmo Código, que, sem qualquer ressalva, permite genericamente o «recurso das decisões que, em primeiro grau de jurisdição, tenham conhecido do mérito da causa» nos processos de valor superior à alçada do tribunal de que se recorre, aí se incluindo necessariamente o recurso de decisão sobre o fundo da causa que tenha sido proferida pelo relator no uso da competência deferida pelo artigo 94.º, n.º 3.

O que poderá abrir caminho a uma interpretação restritiva do n.º 2 do artigo 27.º de modo a considerar a reclamação para a conferência aí prevista como sendo aplicável apenas a despachos ou decisões que não sejam diretamente objeto de recurso nos termos gerais em que este é legalmente admitido.

A que acresce um outro fator de incerteza. É que, em certas eventualidades, o recurso baseia-se em fundamentos absolutos, isto é, em fundamentos que tornam o recurso admissível independentemente dos valores da causa e da sucumbência, sendo esse o caso, designadamente, quando o recurso tenha como fundamento a violação das regras da competência absoluta do tribunal (artigo 678.º, n.º 2, do Código de Processo Civil a que corresponde o artigo 629.º, n.º 2, alínea b), do Novo Código de Processo Civil). O que permite afastar a subsidiariedade do recurso em relação à reclamação para a conferência quando o relator, em violação das regras de competência definidas para o juiz singular, tenha avocado o poder decisório fora do condicionalismo previsto no artigo 94.º, n.º 3, do CPTA. Neste caso, haveria sempre lugar a recurso e não a reclamação, visto que não faria sentido que o controlo da decisão impugnada fosse levado a efeito através de um meio de reação a apresentar perante um dos órgãos judiciários cuja competência é questionada.

5. Neste condicionalismo, bem se compreende que o juiz de primeira instância a quem tenha sido distribuído o processo e funcione como relator deva, não só invocar a norma habilitante, como explicitar fundamentadamente, sob pena de induzir em erro as partes, a qualidade e os poderes em que intervém quando decide avocar a competência originária do órgão colegial e proferir sentença a título de juiz singular (cfr. voto de vencido no acórdão do STA de 5 de dezembro de 2013, Processo n.º 1360/13).

E nesse plano de análise, deve começar por dizer-se que a situação não é inteiramente equivalente à que se verifica com a intervenção do relator nos tribunais superiores. Aí sabe-se que o processo é julgado por três juízes e que ao relator que for escolhido através da distribuição cabe deferir os termos do recurso até final, abrangendo essa competência o exame preliminar, o julgamento do recurso por não conhecimento ou julgamento sumário do objeto do recurso, e de cujos despachos a parte que se considere prejudicada sempre poderá reclamar para a conferência. Os poderes do relator na fase de preparação do julgamento do recurso nos tribunais superiores estão claramente definidos na lei e não restam dúvidas de que qualquer despacho que não seja emitido pela formação de julgamento, constituída pelo relator e pelos juízes adjuntos, é passível de reclamação para a conferência. Por outro lado, neste contexto, a prévia reclamação para a conferência é inteiramente justificável e o único meio processual de reação idóneo, visto que não faria sentido que fosse possível recorrer para um tribunal hierarquicamente superior (se o recurso fosse admissível) antes ainda de ter intervindo na apreciação da questão o tribunal a que o recurso foi imediatamente dirigido.

Nos tribunais administrativos de primeira instância, as questões relacionadas com a intervenção do relator, por força da inovação introduzida pela reforma de contencioso administrativo, não se colocam com a mesma linearidade. A competência-regra para o julgamento é do juiz singular, competindo a uma formação de três juízes nas ações administrativas especiais de valor superior à alçada do tribunal, salvo se a questão de direito a resolver for simples, caso em que o juiz a quem for distribuído o processo pode proferir decisão sumária.

Nestes termos, o julgamento pode ser efetuado pelo juiz singular no uso de competência própria ou por uma formação de três juízes ou ainda pelo juiz singular no uso da competência delegada que lhe atribui o artigo 94.º, n.º 3, do CPTA. E o meio de reação para qualquer destes casos não é idêntico: há lugar a recurso para o tribunal superior ou a reclamação para a conferência (caso se entenda que a decisão sumária está sujeita à regra do artigo 27.º, n.º 2), consoante o órgão judiciário que tenha intervindo e a qualidade em que tenha intervindo.

Por outro lado, a intervenção do relator em substituição da formação de três juízes não é inteiramente inócua do ponto de vista dos interesses processuais das partes. A atribuição da competência para o julgamento a um órgão colegial constitui uma opção justificada por razões de política legislativa e não é indiferente que seja afastada a intervenção do órgão judicial próprio que era suposto possuir as melhores condições para o julgamento do caso e garantir uma melhor qualidade de decisão.

6. Acresce que o prazo para deduzir a reclamação para a conferência, na falta de qualquer indicação expressa no artigo 27.º, n.º 2, é o prazo geral supletivo de 10 dias fixado no artigo 29.º, n.º 1, do CPTA, ao passo que o prazo para a interposição de recurso jurisdicional é de 30 dias (artigo 144.º, n.º 1). A redução substancial do prazo de reclamação para a conferência por referência ao prazo legalmente estipulado para o recurso, à semelhança do que sucede quando esteja em causa o exercício de poderes do relator na fase de preparação do julgamento em recurso cível, pressupõe que estejam em causa questões processuais simples, ou, no caso de decisão de mérito respeitante à própria procedência ou improcedência, que se trate de decisão sumária ou liminar, justificada pela existência de precedentes jurisprudenciais ou pelo caráter ostensivo da falta de fundamento do recurso.

A atribuição de poderes decisórios ao relator e a previsão de um prazo de reação curto (correspondente ao prazo geral para a prática de qualquer ato processual não especificamente previsto) são justificadas pela maior simplicidade das questões a decidir, o que explica que o legislador tenha sido sensível a considerações de celeridade e economia processual. Mesmo que esteja em causa uma decisão sobre o mérito da causa, parte-se da ideia de que o prazo geral é suficiente para permitir elaborar a reclamação para a conferência, sem risco de pôr em causa o processo equitativo, por se entender que a decisão sumária assenta necessariamente numa fundamentação que é já do conhecimento geral, por resultar de jurisprudência consolidada, ou é facilmente apreensível pelo interessado por se tratar de questão evidente.

Em contrapartida, a intervenção do relator em substituição da formação de três juízes fora do preciso condicionalismo do artigo 27.º, n.º 1, provoca um injustificado agravamento da posição processual da parte, seja porque há uma preterição da competência-regra, seja porque a parte, não estando em causa questão simples, passa a dispor de um prazo de reação mais curto.

E não basta dizer que a parte sempre poderá deduzir previamente reclamação para a conferência, ainda que em termos meramente perfunctórios, salvaguardando a possibilidade de utilizar um prazo mais longo de recurso para reagir em termos mais substanciais e fundamentados ao conteúdo desfavorável da decisão. É que exigência de um meio processual que tenha uma natureza meramente formal ou instrumental para abrir caminho à ulterior interposição de recurso jurisdicional - sendo este o meio próprio para discutir a complexidade das questões jurídicas colocadas pela sentença -, não deixa pôr em causa a exigência do processo equitativo, entendido este como a conformação do processo de forma materialmente adequada a uma tutela jurisdicional efetiva.

7. Sendo embora certo que o legislador dispõe de uma ampla margem de livre apreciação na definição da tramitação do processo, designadamente no que se refere aos requisitos de forma dos atos das partes, aos ónus processuais que sobre estas incidem e às cominações que resultam da inobservância das regras processuais, é ponto assente que essa matéria não é imune aos princípios constitucionais e que os regimes adjetivos deverão mostrar-se funcionalmente adequados aos fins do processo, de modo a não traduzirem imposições sem sentido útil ou razoável, e não poderão impossibilitar ou dificultar de modo excessivo a atuação processual das partes, nem estabelecer consequências ou preclusões que sejam desproporcionadas em relação à gravidade da falta que é imputada.

Neste sentido, a título de exemplo, veja-se o acórdão n.º 468/01, que julgou inconstitucional a interpretação dos artigos 668.º, n.º 1, alínea d), 669.º, n.º 1, alínea a), e 670.º, n.º 3, do Código de Processo Civil, segundo a qual, apresentado o requerimento de aclaração do acórdão, não podia a mesma parte arguir ulteriormente a respetiva nulidade, ficando coartada quanto ao recurso a esse mecanismo processual, ou o acórdão n.º 260/02, que julgou inconstitucional a norma do artigo 411.º, n.º 3, do Código de Processo Penal, quando entendida no sentido de que o recurso é rejeitado sempre que a motivação não acompanhe o requerimento de interposição de recurso, ainda que a falta decorra de lapso objetivamente desculpável e seja sanada antes de decorrido o prazo fixado para recorrer.

Dentro dessa mesma linha de entendimento, e como decorrência do princípio do processo equitativo, não são também aceitáveis as interpretações normativas que de forma inovatória e surpreendente, face aos textos legais e às orientações consolidadas da jurisprudência, venham impor exigências formais com que as partes não podiam razoavelmente contar e sancionem o incumprimento desculpável desses requisitos em termos definitivos e irremediáveis, de modo a impedir qualquer forma de suprimento ou correção (neste sentido, LOPES DO REGO, Os princípios constitucionais da proibição da indefesa, da proporcionalidade dos ónus e cominações e o regime de citação em processo civil, in «Estudos em Homenagem ao Conselheiro José Manuel Cardoso da Costa, Coimbra, 2003, pág. 840).

É esta a situação analisada no acórdão do Tribunal Constitucional n.º 413/02, que julgou inconstitucional a norma do artigo 405.º, n.º 1, do Código de Processo Penal, interpretada no sentido de que a reclamação aí prevista não é meio adequado de impugnação do despacho de não admissão do recurso quando nela se suscitam questões complexas, em que veio a concluir-se pela total imprevisibilidade de uma tal interpretação na medida em que a norma não contém qualquer ressalva em função da pretensa complexidade das questões a resolver.

Por outro lado, nesse mesmo aresto, o Tribunal considera que não pode deixar de ponderar, na apreciação da questão de constitucionalidade, e para aferir da previsibilidade da interpretação normativa adotada, as orientações jurisprudenciais que são seguidas, de forma pacífica, maioritária ou suficientemente sedimentada, quanto aos textos legais que devam ser aplicados (ainda sobre a necessidade de o Tribunal Constitucional analisar e ponderar as diferentes correntes jurisprudenciais e doutrinárias existentes antes de decidir se certa exigência de forma é ou não imprevisível, LOPES DO REGO, ob. cit., págs. 847-848).

E nesse sentido não poderá considerar-se conforme aos princípios da segurança jurídica e do processo equitativo a imposição de ónus processuais com que a parte, agindo com a diligência devida e ponderando as correntes jurisprudenciais então vigentes, não pudesse razoavelmente antecipar.

8. No caso vertente, já se sublinhou que as normas do artigo 27.º, n.º 1, alínea i), e n.º 2 do CPTA, na medida em que impõem a reclamação para a conferência de decisão sumária proferida pelo relator, não são de interpretação inequívoca, quando aplicáveis às decisões emitidas pelo juiz singular em primeira instância, não podendo estabelecer-se um paralelismo absoluto com o mecanismo tradicionalmente previsto na lei processual para os recursos cíveis.

E, por outro lado, à data em que foi interposto o recurso jurisdicional, a jurisprudência maioritária, nessas situações, quer nos tribunais de primeira instância quer nos tribunais centrais administrativos, era no sentido de admitir o recurso, posição que só foi alterada na sequência do acórdão de uniformização de jurisprudência de 5 de junho de 2012 (acórdão n.º 3/2013), muito depois da entrada do recurso, e num momento em que, em condições de normalidade, o recurso já deveria ter sido apreciado e julgado quanto ao mérito.

Sendo que, no caso concreto, a decisão proferida pelo tribunal a quo não poderia caracterizar-se como uma decisão sumária, nos termos e para os efeitos da alínea i) do n.º 1 do artigo 27.º, por não se tratar manifestamente de decisão sobre questão simples ou cuja fundamentação tenha sido abreviada ou feita por remissão, colocando dúvidas acrescidas quanto à viabilidade de aplicação do regime processual previsto nessa disposição.

E, nesse circunstancialismo, não resultando do processo que tivesse havido intervenção de um órgão colegial de julgamento, a prolação de decisão por juiz singular na qualidade de relator, teria não só de mencionar a norma que habilita a emissão da decisão sumária, como deveria ser suficientemente fundamentada em termos de permitir ao interessado reagir pelo meio processual adequado à situação do caso.

Para além disso, um regime legal ou a interpretação que os tribunais fazem desse regime não pode dificultar de modo excessivamente oneroso a atividade das partes, nem implicar consequências processuais que sejam desproporcionadas à gravidade e relevância da falta ou deficiência que lhes seja imputada.

No caso concreto, o tribunal superior, ao decidir com base em jurisprudência posterior à data da interposição do recurso, que havia lugar a prévia reclamação para a conferência, determinou como necessária consequência que ficasse definitivamente precludida a possibilidade de a parte reagir contra a sentença por virtude de, à data da interposição do recurso – a que corresponde a um prazo mais amplo de 30 dias -, se encontrar já esgotado o prazo para a reclamação para a conferência.

Essa consequência surge como mera decorrência do decurso do prazo, que era mais curto e corria desde a notificação da sentença, e que se encontrava já extinto à data em que foi prolatado o acórdão de rejeição do recurso, sem que ao interessado fosse dada qualquer possibilidade de suprimento. Isso apesar de o erro processual em que a parte incorreu ser objetivamente desculpável, não apenas porque a determinação do meio idóneo de reação não era inteiramente líquida do ponto de vista jurídico e a intervenção do juiz singular como relator não foi suficientemente fundamentada, mas também porque a parte seguiu a prática jurisprudencial então geralmente aplicável que só foi alterada muito depois da data da interposição do recurso.

Sem poder ignorar-se que a sujeição das partes a um prazo mais curto para reagir contra uma sentença, que, pela complexidade das questões que teve de apreciar, se não enquadra no contexto típico de uma decisão sumária, é em si mesmo contrária ao princípio da funcionalidade e proporcionalidade dos ónus processuais.

9. O artigo 20.º da Constituição garante o direito de acesso aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, impondo igualmente que esse direito se efetive – na conformação normativa pelo legislador e na concreta condução do processo pelo juiz - através de um processo equitativo (n.º 4).

Como se afirmou no acórdão do Tribunal Constitucional n.º 413/10, esse é o princípio constitucional que mais intensamente vincula as escolhas do legislador ordinário na conformação das normas de processo, e embora ele tenha apoio textual expresso apenas nesse nº 4 do artigo 20.º da Constituição, verdade é que através da garantia do processo justo ou equitativo se cumprem também outros valores constitucionalmente relevantes, como os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança, decorrentes do artigo 2º, e o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º (particularmente, no que respeita à “igualdade de armas”).

Em idêntico sentido, em situação similar à agora analisada, o Tribunal também considerou que a «expressão constitucional de um processo equitativo é premeditadamente aberta, estando dotada de uma força expansiva que lhe permite alcançar aqueles casos, como o presente, em que o incumprimento de um ónus imprevisível é sancionado com a perda definitiva de um importante direito processual, como é o direito ao recurso», justificando-se nessas circunstâncias que a garantia do processo equitativo se entrecruze com outros parâmetros constitucionais como os que emanam do artigo 2.º da Constituição.

E cabe ainda assinalar que a garantia do processo equitativo, para além do direito a uma solução jurídica dos conflitos em prazo razoável e a um correto funcionamento das regras do contraditório nas suas diversas vertentes, e do direito a prazos razoáveis de ação e de recurso, contempla também o direito à fundamentação das decisões, o que se torna particularmente relevante quando essa exigência é necessária para permitir às partes discernir os ónus processuais de reação que lhe são impostos e as consequências da sua inobservância (cfr. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, I vol., 4ª edição, Coimbra, págs. 415-416).

No caso vertente, todas as considerações anteriormente expendidas e que se sintetizaram no precedente n.º 8, e, particularmente, a dúvida pertinente quanto à interpretação dos textos legais, a inaplicabilidade ao caso do regime previsto para a prolação de decisão sumária, a ausência de suficiente explicitação quanto ao uso de competência decisória como juiz relator, a imprevisibilidade do ónus processual imposto à parte face à prática jurisprudencial existente à data da interposição do recurso, o caráter excessivamente gravoso da consequência cominatória resultante da inobservância do ónus, e a desculpabilidade da conduta processual da parte, apontam para considerar que a interpretação normativa adotada pela decisão recorrida viola o princípio do processo equitativo em conjugação com os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança.

E note-se que todas essas considerações não são meros dados do caso concreto que devam ser tidas como extravasando o conteúdo normativo que constitui objeto do recurso de constitucionalidade. São antes fatores de incerteza intraprocessual que são potenciados pelas normas do artigo 27.º, n.º 1, alínea i), e n.º 2, do CPTA, tal como se elas encontram previstas e poderão ser genericamente aplicáveis a outros casos concretos.

Por todo o anteriormente exposto, é possível concluir pela inconstitucionalidade das normas do artigo 27°, n.º 1, alínea i), e n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, na interpretação segundo a qual «das decisões relativas a ações administrativas especiais de valor superior ao da alçada, que tenham sido decididas por um juiz singular, sem menção de que essa decisão foi tomada ao abrigo da alínea i) do n.° 1 do art. 27.° do CPTA, se deve reclamar necessariamente para a conferência, antes de se poder recorrer para o Tribunal Central Administrativo», por violação dos princípios do processo equitativo, da segurança jurídica e da proteção da confiança.

Consequentemente, considera-se prejudicada a segunda interpretação normativa sindicada, cuja apreciação apenas se justificaria se se tivesse anteriormente por juízo de não inconstitucionalidade.

III Decisão

Termos em que se decide:

a) julgar inconstitucional, por violação do princípio do processo equitativo em conjugação com os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança, consagrados nos artigos 2.º e 20.º, n.º 4, da Constituição, a norma do artigo 27°, n.º 1, alínea i), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, interpretada no sentido de que «de decisões relativas a ações administrativas especiais de valor superior ao da alçada, que tenham sido decididas por um juiz singular, sem menção de que essa decisão foi tomada ao abrigo da alínea i) do n.° 1 do art. 27.° do CPTA, se deve reclamar necessariamente para a conferência, antes de se poder recorrer para o Tribunal Central Administrativo».

b) conceder provimento ao recurso e determinar a reforma do acórdão recorrido em conformidade com o presente juízo de constitucionalidade.

Lisboa, 30 de setembro de 2015 - Carlos Fernandes Cadilha - Catarina Sarmento e Castro - Maria José Rangel de Mesquita - Lino Rodrigues Ribeiro - Maria Lúcia Amaral