535/15 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 368/2015

Processo n.º 535/15

2ª Secção

Relator: Conselheiro Pedro Machete

Acordam, em conferência, na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional:

I. Relatório

1. Na sequência de pedido de constituição do tribunal arbitral coletivo apresentado por A. e B., reclamados nos presentes autos em que é reclamante a Autoridade Tributária e Aduaneira, foi, por decisão de 29 de abril de 2015, julgado procedente o referido pedido, «com fundamento em vício de violação de lei, por aplicação da norma do artigo 10.º, n.º 2, do CIRS, materialmente inconstitucional por violação do princípio da igualdade» (fls. 19-33).

Inconformada com esta decisão, a Autoridade Tributária e Aduaneira interpôs recurso de constitucionalidade da mesma, com fundamento no artigo 70.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional – “LTC”), peticionando a fiscalização do artigo 10.º, n.º 12, do Código do Rendimento das Pessoas Singulares (“CIRS”), aditado pela Lei n.º 39-A/2005, de 29 de julho, e revogado pelo artigo 2.º da Lei n.º 15/2010, de 26 de julho. A título prévio, invocou ainda o seguinte:

«[O] presente recurso é apresentado junto do tribunal recorrido, porquanto, não obstante o disposto no artigo 25.º, n.º 4 do RJAT, determina-se no artigo 76.º n.º 1 da LTC (lei de valor reforçado nos termos do artigo 212.º, n.º 3 da CRP) que o recurso para o Tribunal Constitucional deve ser interposto perante o tribunal que tiver proferido a decisão recorrida, cabendo a este apreciar a admissão do mesmo (cf. ponto 6 do acórdão do Tribunal Constitucional n.º 42/20141).»

Por acórdão de 18 de maio de 2015, o tribunal arbitral não admitiu o recurso, dizendo o seguinte:

«O Senhor Diretor-geral da Autoridade Tributária e Aduaneira vem interpor recurso para o Tribunal Constitucional do acórdão proferido em 04-05-2015.

Os n.ºs 1 e 4 do artigo 25.º do RJAT estabelecem o seguinte:

1 - A decisão arbitral sobre o mérito da pretensão deduzida que ponha termo ao processo arbitral é suscetível de recurso para o Tribunal Constitucional na parte em que recuse a aplicação de qualquer norma com fundamento na sua inconstitucionalidade ou que aplique norma cuja inconstitucionalidade tenha sido suscitada.

(...)

4 - Os recursos previstos nos números anteriores são apresentados, por meio de requerimento acompanhado de cópia do processo arbitral, no tribunal competente para conhecer do recurso.

Assim, independentemente da competência ou não deste Tribunal Arbitral para admitir o recurso, resulta inequivocamente destas regras do RJAT, especiais para os recursos das decisões arbitrais tributárias, que o recurso deve ser apresentado ao Tribunal Constitucional e não ao Tribunal Arbitral que proferiu a decisão recorrida, só podendo este Tribunal admitir o recurso na sequência do que o Tribunal Constitucional decidir sobre a tramitação do recurso.

Termos em que se indefere o requerimento de interposição de recurso perante este Tribunal Arbitral.»

2. É na sequência deste acórdão que vem interposta a presente reclamação, ao abrigo do disposto no artigo 76.º, n.º 4, da LTC, com os seguintes fundamentos:

«[…]

4. Cumpre esclarecer que o requerimento de interposição de recurso foi apresentado junto do tribunal recorrido (o Tribunal Arbitral Coletivo), porquanto, não obstante o disposto no artigo 25.º, n.º 4 do RJAT, determina-se no artigo 76.º, n.º 1 da LTC (lei de valor reforçado nos termos do artigo 212.º, n.º 3 da CRP) que o recurso para o Tribunal Constitucional deve ser interposto perante o tribunal que tiver proferido a decisão recorrida, cabendo a este apreciar a admissão do mesmo.

5. É que a Lei do Tribunal Constitucional é matéria da reserva de competência absoluta da Assembleia da República e goza do estatuto constitucional de lei orgânica nos termos dos artigos 164, alínea c), e 166º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa.

[…]

9. Deste modo e salvo melhor entendimento, a interpretação do douto Tribunal Arbitral está a violar uma lei de valor de reforçado, não sendo por sua vez tal interpretação ilegal, mas sim inconstitucional, por desaplicação de uma norma desta natureza, violando o artigo 112.º da Constituição da República Portuguesa.

10. Por outro lado, o douto despacho de indeferimento refere que: “(...) resulta inequivocamente destas regras do RJAT, especiais para os recursos das decisões arbitrais tributárias, que o recurso deve ser apresentado ao Tribunal Constitucional e não ao Tribunal Arbitral que proferiu a decisão recorrida (...)”;

11. Também aqui, salvo melhor opinião, errou o Tribunal Arbitral, ao socorrer-se do princípio, segundo o qual, Lex specialis derogat legi generali, na medida em que não estamos perante normas que vigorem no mesmo plano, sendo aliás temerário o entendimento sob o qual as Leis Constitucionais e as de leis de valor reforçado, sejam subsumidas a leis gerais, podendo estas ser derrogadas por lei especial, como seja o decreto-lei que aprovou o Regime Jurídico da Arbitragem Tributária.

12. É evidente que tal interpretação coloca em causa o Estado de Direito Democrático e toda a sistemática em que assenta o ordenamento-jurídico constitucional, porquanto uma lei de valor reforçado tem como “rasion dêtre” a autorregulação do exercício da função legislativa, como seja, in casu, através de Decreto-lei.

13. Ademais, questiona-se o iter interpretativo do douto Tribunal Arbitral, porquanto desaplicou o artigo 10.º n.º 12 do CIRS, fundando-se na inconstitucionalidade da norma, por violação do princípio da igualdade, quando por outro lado, no douto despacho que ora se reclama, vem privilegiar a lei ordinária em detrimento de uma lei de valor reforçado, que é o pressuposto normativo necessário desta.

14. Com efeito, o balizamento que a lei de valor reforçado atribui à lei ordinária é desconsiderado no douto despacho, ao socorrer-se da especialidade do Recurso das decisões arbitrais, para justificar a inadmissibilidade da interposição do Recurso.

15. Mesmo que assim fosse, o que não se concede, o caracter especial dos recursos constante do RJAT não afasta as normas processuais do tribunal “ad quem”, nomeadamente aquelas que determinam processualmente o meio de interposição de recursos e cujo lugar do Tribunal Constitucional é especial e autónomo na ordenação constitucional dos tribunais.

16. Pelo que, a existirem regras especiais, serão as do Tribunal Constitucional, perante aquelas de regulam o modo de funcionamento do Tribunal Arbitral em matéria tributária.

17. É convicção da Reclamante que o entendimento supra exposto tem, igualmente, sido o perfilhado pelo Tribunal Constitucional quanto à questão em causa. A título de exemplo, transcreve-se o despacho proferido pelo Exmo. Juiz Conselheiro Relator nos Autos de Recurso n.º 471/14, 3.ª Secção:

«Vem o recorrente apresentar recurso de constitucionalidade, nos termos das alíneas a), e b), do n.º 1, do artigo 70.º da LTC, do acórdão arbitral proferido a 28/03/2014 no processo arbitral que correu rermos no Centro de Arbitragem Administrativa. O recorrente interpôs recurso diretamente no Tribunal Constitucional, ao abrigo do artigo 25 do Regime Jurídico da Arbitragem Tributária (RJAT).

No entanto, apesar de o nº 4 do artigo 25º do RJAT determinar que o recurso de decisões arbitrais, em matéria tributária, é diretamente interposto perante o Tribunal Constitucional, tal preceito encontra-se em contradição com o disposto nos artigos 75º, nº 1, 75º-A, nº 5 e 76º, nº 1, da Lei do Tribunal Constitucional. Assim, revestindo-se esta última de natureza reforçada, por se tratar de lei orgânica, a contradição entre a solução normativa fixado pelo nº 4 do artigo 25º do RJAT e o artigo 76º, nº 1 da LTC, resolve-se a favor deste último, em função da manifesta “ilegalidade próprio sensu” da primeira, pelo que se impõe a desaplicação da norma extraída do nº4 do artigo 25 do RJAT e a consequente aplicação do regime processual previsto na Lei do Tribunal Constitucional. O Tribunal Constitucional já assim o decidiu em outras ocasiões (v. entre outros, o Acórdão n.º 281/14, de 25/03/2014).

Ordena-se assim a baixa dos autos ao tribunal recorrido para o mesmo se pronunciar sobre a admissão do recurso interposto.»

18. Cumpre salientar que o entendimento ora transcrito tem sido também sufragado pela jurisprudência arbitral produzida junto do CAAD. Veja-se, mais uma vez a título de exemplo, o despacho de admissão de recurso proferido no Processo n.º 74/2014-T (documento n.º 3).

19. Como tal, e porque a abstenção de apreciação do requerimento de interposição do recurso terá, necessariamente e para todos os legais efeitos, de ser entendida como um indeferimento da pretensão nele formulada.

20. Terá de se concluir que o despacho proferido pelo Tribunal Arbitral Coletivo violou o disposto no n.º 1 do artigo 76.º da LTC ao não apreciar a admissão do recurso interposto.»

3. No seu visto, o Ministério Público pronunciou-se nos seguintes termos:

«[…]

3. Constituído o Tribunal Arbitral no âmbito do CAAD – Centro de Arbitragem Administrativo foi, em 29 de Abril de 2015, proferido o acórdão que decidiu:

“a) Julgar procedente o pedido de pronúncia arbitral, com fundamento em vício de violação de lei, por aplicação da norma do artigo 10.º, n.º 2, do CIRS, materialmente inconstitucional por violação do princípio da igualdade;

b) Declarar a ilegalidade dos seguintes atos:

- despacho de 16-06-2014, proferido pela Senhora Subdiretora-Geral da Autoridade Tributária e Aduaneira, ao abrigo de subdelegação de competências, que indeferiu o recurso hierárquico:

- liquidação de IRS n.º 20115002326619, relativa ao ano de 2007;

- anular os referidos despacho e liquidação;

c) Considerar prejudicado e não tomar conhecimento dos vícios imputados aos atos referidos no ponto 3.3. deste acórdão.”

4. Notificada dessa decisão, a Autoridade Tributária e Aduaneira interpôs recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (LTC), desde logo adiantando porque apresentou o recurso no CAAD e não no Tribunal Constitucional, como era estabelecido nos n.ºs 1 e 4 do artigo 25.º, do Decreto-Lei n.º 10/2011, de 20 de Junho (Regime Jurídico de Arbitragem Tributária e Aduaneira).

5. Por acórdão proferido no CAAD, foi indeferido o requerimento de interposição do recurso […].

6. Dessa decisão, a Autoridade Tributária e Aduaneira reclamou para o Tribunal Constitucional, nos termos do artigo 76.º, n.º 4, da LTC, concluindo: […]

7. Num processo com tramitação idêntica, foi proferido o Acórdão n.º 192/2015, dizendo-se quanto à parte relevante:

“O despacho reclamado tem de ser enquadrado na disciplina contida nos artigos 75.º-A e 76.º da LTC: a apreciação do requerimento do recurso de constitucionalidade, eventualmente precedida de um despacho convite, redunda necessariamente numa decisão de admissão do recurso ou num indeferimento do requerimento. In casu, porém, o tribunal recorrido considerou dever a recorrente apresentar o recurso diretamente no Tribunal Constitucional e decidiu abster-se de «apreciar o requerimento de interposição de recurso».

Em face disso a recorrente apresentou a presente reclamação, uma vez que entendeu ter sido indeferido o requerimento de interposição de recurso por si previamente apresentado.

A apreciação da admissibilidade do recurso de constitucionalidade feita pelo tribunal recorrido comporta natureza liminar e precária, sempre cabendo, por força do disposto no n.º 3, do artigo 76.º da LTC, ao Tribunal Constitucional decidir em definitivo, sem prévia vinculação ao anteriormente decidido, sobre a verificação dos requisitos e pressupostos de que depende a admissibilidade e o conhecimento do recurso (nesse sentido, v., por exemplo, o Acórdão n.º 42/2014). Nessa medida, nenhum vício processual se encontra no facto de, nos presentes autos, se proceder ao escrutínio normalmente exercido pelo Tribunal Constitucional no âmbito de reclamações deduzidas com fundamento no artigo 76.º, n.º 4, da LTC. Com efeito, em processos deste tipo cabe apreciar da admissibilidade do recurso que se tentou interpor para o Tribunal Constitucional. Assim, cumpre averiguar não só da correção do despacho reclamado mas também da eventual existência de outros fundamentos que possam obstar a uma pronúncia sobre o mérito do recurso de constitucionalidade interposto, tendo em vista o princípio do aproveitamento processual dos atos, que decorre do «direito à tutela jurisdicional efetiva» (cfr. artigo 20.º, n.º 1, da Constituição).”

8. Porém, posteriormente, em 6 de Maio de 2015, foi, pelo Plenário, apreciando reclamação para a conferência, proferido o Acórdão n.º 262/2015, que considerou a norma extraída dos n.ºs 1 e 4, do artigo 25.º, do Decreto-Lei n.º 10/2011, organicamente inconstitucional e também ilegal por violação de lei de valor reforçado.

9. Ora, em face do entendimento do Plenário do Tribunal Constitucional, temos algumas dúvidas que, neste momento, possa ser seguida a tramitação que teve lugar no processo no qual foi proferido o Acórdão n.º 192/2015, ou antes se deverá o processo ser remetido ao tribunal que proferiu a decisão recorrida, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 76.º, n.º 4, da LTC.

10. Para o caso de o Tribunal Constitucional entender que pode conhecer do mérito da reclamação - ouvindo previamente a recorrente se tal for necessário, como ocorreu no processo que temos vindo a referir - iremos emitir pronúncia sobre essa matéria.

11. A recorrente interpôs recurso ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC porque a decisão recorrida havia recusado a aplicação, com fundamento em inconstitucionalidade (violação do princípio da igualdade), da norma do artigo 10.º, n.º 12 do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (CIRS).

12. Efetivamente, na decisão recorrida, após se transcrever, em síntese, a posição dos requerentes, afirma-se:

“A norma em causa cria situações de discriminação do tipo das referidas pelos Requerentes, para que não se consegue divisar uma justificação razoável, pelo que se tem de considerar que o critério da definição da tributação das mais-valias com base na percentagem de 50% relativa a imóveis situados em território nacional é puramente arbitrária.”

13. Após fundamentar a sua posição, concluiu o acórdão:

“Do exposto, conclui-se que o n.º 12 do artigo 10.º do CIRS afronta o princípio constitucional da igualdade, pelo que o ato que aplicou aquela norma enferma de vício de violação de lei, que justifica a sua anulação [artigo 135.º do CPA de 1991, vigente ao tempo da prática do ato de liquidação e subsidiariamente aplicável por força do artigo 2.º, alínea c), da LGT).”

14. Como se vê, foi por ter recusado aplicar, por inconstitucionalidade, a norma do artigo 10.º, n.º 12 (por lapso na parte decisória consta o “n.º 2”) do CIRS, que o pedido de pronúncia arbitral foi julgado procedente.

15. De referir, por último, que o n.º 12 foi aditado ao artigo 10.º do CIRS, pela Lei n.º 39-A/2005, de 29 de Julho, tendo sido essa a versão aplicada.

16. Parece-nos, pois, que se verificam os pressupostos de admissibilidade do recurso.»

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

4. Os presentes autos apresentam contornos semelhantes à situação apreciada no Acórdão n.º 192/2015 (disponível, assim como os demais adiante citados, em http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/ ). Tal como sucedeu então, o despacho ora reclamado não admitiu o recurso de constitucionalidade interposto com fundamento no disposto no artigo 25.º, n.ºs 1 e 4, do Regime Jurídico da Arbitragem Tributária (“RJAT”), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 10/2011, de 20 de janeiro.

Dispõe o n.º 4 do artigo 25.º do Decreto-Lei n.º 10/2011, de 20 de janeiro, que “[o]s recursos previstos nos números anteriores são apresentados, por meio de requerimento acompanhado de cópia do processo arbitral, no tribunal competente para conhecer do recurso”. Tal norma remissiva abrange o recurso previsto no n.º 1 da mesma disposição, ou seja, o recurso para o Tribunal Constitucional.

Porém, em sentido divergente, o artigo 76.º, n.º 1, da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, (Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional [– a LTC]) estatui que “compete ao tribunal que tiver proferido a decisão recorrida apreciar a admissão do respetivo recurso”.

Como se afirmou no citado Acórdão n.º 192/2015, o despacho reclamado tem de ser enquadrado na disciplina contida nos artigos 75.º-A e 76.º da LTC: a apreciação do requerimento do recurso de constitucionalidade, eventualmente precedida de um despacho convite, redunda necessariamente numa decisão de admissão do recurso ou num indeferimento do requerimento. In casu, porém, o tribunal recorrido considerou dever a recorrente apresentar o recurso diretamente no Tribunal Constitucional e decidiu que «o recurso deve ser apresentado ao Tribunal Constitucional e não ao Tribunal Arbitral que proferiu a decisão recorrida, só podendo este Tribunal admitir o recurso na sequência do que o Tribunal Constitucional decidir sobre a tramitação do recurso», indeferindo, consequentemente, o requerimento de interposição daquela impugnação.

Em face disso a recorrente apresentou a presente reclamação, uma vez que entendeu ter sido indeferido o requerimento de interposição de recurso por si previamente apresentado.

5. Como também se salientou no citado Acórdão n.º 192/2015, a apreciação da admissibilidade do recurso de constitucionalidade feita pelo tribunal recorrido comporta natureza liminar e precária, sempre cabendo, por força do disposto no n.º 3 do artigo 76.º da LTC, ao Tribunal Constitucional decidir em definitivo, sem prévia vinculação ao anteriormente decidido, sobre a verificação dos requisitos e pressupostos de que depende a admissibilidade e o conhecimento do recurso (nesse sentido, v., por exemplo, o Acórdão n.º 42/2014). Nessa medida, nenhum vício processual se encontra no facto de, nos presentes autos, se proceder ao escrutínio normalmente exercido pelo Tribunal Constitucional no âmbito de reclamações deduzidas com fundamento no artigo 76.º, n.º 4, da LTC. Com efeito, em processos deste tipo cabe apreciar a admissibilidade do recurso que se tentou interpor para o Tribunal Constitucional. Assim, cumpre averiguar não só da correção do despacho reclamado, como também da eventual existência de outros fundamentos que possam obstar a uma pronúncia sobre o mérito do recurso de constitucionalidade interposto, tendo em vista o princípio do aproveitamento processual dos atos, que decorre do «direito à tutela jurisdicional efetiva» (cfr. artigo 20.º, n.º 1, da Constituição).

6. É certo que, como salientou o Ilustre Procurador-Geral-Adjunto, na situação decidida no Acórdão n.º 262/2015, em sede de reclamação para a conferência, o Plenário deste Tribunal Constitucional pronunciou-se no sentido da invalidade da norma extraída do artigo 25.º, n.ºs 1 e 4, do RJAT, com fundamento em inconstitucionalidade orgânica e ilegalidade por violação de lei com valor reforçado.

Contudo, a situação então em apreço não é idêntica à presente. Naquele caso, o recorrente apresentou o requerimento de interposição do recurso de constitucionalidade diretamente no Tribunal Constitucional, com fundamento nos referidos n.ºs 1 e 4, do artigo 25.º do RJAT, não tendo, por conseguinte, o tribunal a quo tido oportunidade de, nos termos previstos no artigo 76.º, n.º 1, da LTC, proferir uma primeira decisão sobre a questão da admissibilidade do recurso. Tal oportunidade foi efetivamente exercida pelo tribunal recorrido nos presentes autos, uma vez que o próprio recorrente, invocando a inconstitucionalidade da citada norma do RJAT e fazendo apelo ao disposto no artigo 76.º, n.º 1, da LTC, apresentou o seu requerimento junto do tribunal arbitral que proferiu a decisão recorrida. Este último foi, assim, confrontado com o requerimento de interposição do recurso de constitucionalidade, e teve possibilidade de proferir decisão quanto à sua admissibilidade. Contudo, optou por não o fazer. Justifica-se, por isso, na linha do decidido no Acórdão n.º 192/2015, atenta a natureza própria da decisão sobre a admissibilidade do recurso de constitucionalidade a proferir pelo tribunal recorrido, e, outrossim, o princípio do aproveitamento processual dos atos, não protelar mais a decisão definitiva sobre tal questão.

Nestes termos, e como se afirmou supra, estão reunidas as condições para o Tribunal decidir, nos termos do artigo 76.º, n.º 3, da LTC, em definitivo, e sem prévia vinculação ao anteriormente decidido, sobre a verificação dos requisitos e pressupostos de que depende a admissibilidade e o conhecimento do recurso. É o que se fará seguidamente.

7. A Autoridade Tributária interpôs recurso de constitucionalidade ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, por considerar que a decisão recorrida recusou a aplicação, com fundamento em inconstitucionalidade, por violação do princípio da igualdade, da norma do artigo 10.º, n.º 12 do CIRS.

Com efeito, na decisão recorrida lê-se que «[a] norma em causa cria situações de discriminação do tipo das referidas pelos Requerentes, para que não se consegue divisar uma justificação razoável, pelo que se tem de considerar que o critério da definição da tributação das mais-valias com base na percentagem de 50% relativa a imóveis situados em território nacional é puramente arbitrária.»

E, após fundamentar a sua posição, concluiu o acórdão recorrido o seguinte:

«Do exposto, conclui-se que o n.º 12 do artigo 10.º do CIRS afronta o princípio constitucional da igualdade, pelo que o ato que aplicou aquela norma enferma de vício de violação de lei, que justifica a sua anulação [artigo 135.º do CPA de 1991, vigente ao tempo da prática do ato de liquidação e subsidiariamente aplicável por força do artigo 2.º, alínea c), da LGT).»

A procedência do pedido arbitral assentou, portanto, no juízo de inconstitucionalidade, do artigo 10.º, n.º 12, do CIRS, aditado pela Lei n.º 39-A/2005, de 29 de Julho.

Nestes termos, conclui-se pela procedência da presente reclamação.

III. Decisão

Pelo exposto, decide-se deferir a presente reclamação e, em consequência, admitir o recurso de constitucionalidade interposto pela recorrente.

Sem custas, por não serem legalmente devidas.

Lisboa, 9 de julho de 2015 - Pedro Machete - Fernando Vaz Ventura - Joaquim de Sousa Ribeiro