990/14 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 292/2015

Processo n.º 990/14

3.ª Secção

Relator: Conselheira Maria José Rangel de Mesquita

Acordam, em conferência, na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional

I – Relatório

1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS), em que é reclamante A., S.A. e reclamados Centro Hospitalar de Lisboa, EPE e B., S.A., a primeira vem reclamar, ao abrigo do artigo 76.º, n.º 4, da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, na sua atual versão (LTC), do despacho proferido em 2/10/2014 pelo TCAS, que não admitiu recurso para o Tribunal Constitucional interposto pela ora reclamante.

2. A ora reclamante A., S.A. interpôs, em 16/05/2014, recurso para o TCAS do acórdão proferido em 9 de abril de 2014 pelo Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Sintra, relativo a Processo de Contencioso Pré-Contratual, tendo o TCAS, por acórdão datado de 29/08/2014 (cfr. fls. 8-19), julgado improcedente o recurso então interposto, confirmando o Acórdão proferido em 1ª Instância.

3. Desse Acórdão do TCAS foi interposto recurso de fiscalização concreta de constitucionalidade, ao abrigo do disposto no artigo 70.º, n.º 1, alínea b) da LTC (cfr. fls. 20-21), em requerimento remetido ao TCAS em 26/09/2014 (cfr. fls. 22).

4. Por despacho datado de 2/10/2014, o TCAS não admitiu o recurso para o Tribunal Constitucional, com base nos seguintes fundamentos (cfr. fls. 23-verso):

«Não admito o recurso interposto para o Tribunal Constitucional por se encontrar ultrapassado o prazo de 10 dias referido no art.º 75/1 da Lei do TC.».

5. Inconformada com o teor de tal despacho A., S.A. reclamou, em 10/10/2014, para o Tribunal Constitucional. É do seguinte teor a reclamação apresentada (cfr. fls. 3-6):

«A., S.A., Recorrente no processo que corre termos no 2.° Juízo da 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul sob o n.º 11412/14, tendo sido notificada, no passado dia 6 de outubro, do Despacho através do qual "não [se] admit[iu] o recurso interposto para o Tribunal Constitucional por se encontrar ultrapassado o prazo de 10 dias referido no art.º75.°/1 da Lei do TC", vem, ao abrigo do n.º 4 do artigo 76.º da Lei de Organização, Funcionamento e Processo no Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15 de novembro) apresentar

RECLAMAÇÃO PARA O TRIBUNAL CONSTITUCIONAL,

o que faz nos termos o com os fundamentos seguintes:

1.º

Através do Acórdão de 29 de agosto de 2014, veio o Tribunal Central Administrativo Sul "julgar improcedente o Recurso Jurisdicional" que havia sido interposto pela ora Reclamante, no âmbito do processo n.º 11412/14, em que é Recorrido o CENTRO HOSPITALAR DE LISBOA CENTRAL, E.P.E e contrainteressada a B., S.A. (cfr. Doc. n.º 1).

2.º

Remetido por ofício datado de 1 de setembro de 2014, o referido Acórdão foi recebido pela ora Reclamante em 2 de setembro de 2014.

3.º

Deste Acórdão veio a ora Reclamante interpor Recurso de Fiscalização Concreta para o Tribunal Constitucional nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.° da LOFPTC, apresentando, para o efeito, Requerimento de Interposição de Recurso junto do Tribunal Central Administrativo, no qual poderão ser conferidas as razões da interposição de tal Recurso, e às quais não cabe por agora retomar (cfr. Doc. n.º 2).

4.º

Tal Requerimento foi enviado à Secretaria do Tribunal Central Administrativo Sul, através de mensagem de correio eletrónico, no passado dia 26 de setembro de 2014 (cfr. Doc. n.º 3).

5.º

No passado dia 6 de outubro de 2014, foi a ora reclamante notificada do Despacho do Tribunal Central Administrativo Sul através do qual se decidiu "não [se] admit[r] o recurso interposto para o Tribunal Constitucional por se encontrar ultrapassado o prazo de 10 dias referido no art.º 75.°/1 da Lei do TC" (cfr. Doc. n.º 4).

6.º

Decisão que encerra, porém, um patente erro na determinação do modo de contagem do referido prazo de 10 dias.

7.º

Com efeito, parece à partida claro que entre o dia 2 de setembro de 2014 (data da notificação do Acórdão Recorrido) e o dia 26 de setembro de 2014 (data de apresentação do Requerimento de Interposição de Recurso) se compreende um lapso temporal superior aos 10 dias fixados no n.º 1 do artigo 75.° da LOFPTC.

Este raciocínio - que parece ter estado na base do Despacho objeto da presente Reclamação - encerra, no entanto, uma evidente falha na determinação do termo a quo do referido prazo de 10 dias.

9.°

Na verdade, o Despacho não levou em linha de conta a necessidade de conjugar a leitura do n.º 1 do artigo 75.° com os n.ºs 2 e 4 do artigo 70.°, todos da LOFPTC.

10.°

Como se retira da jurisprudência do Tribunal Constitucional desde a alteração à LOFPTC promovida pela Lei n.º 13-A/98, de 28 de fevereiro, a conjugação daqueles normativos implica que, nas hipóteses de recursos de fiscalização concreta da constitucionalidade interpostos ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.° da LOFPIC - como é o caso do que se interpôs perante o Tribunal Central Administrativo Sul (cfr. Doc.. n.º 2) -, o prazo de 10 dias apenas se inicie a partir do momento em que já tenham "sido esgotados todos os [recursos ordinários] que no caso caibam" (cfr. n.º 2 do artigo 70.° da LOFPIC).

11.º

No entanto, este esgotamento não implica a efetiva utilização de todas as vias de recurso abstratamente possíveis, já que, como refere o n.º 4 do artigo 70.° da LOFTC, "entende-se que se acham esgotados todos os recursos ordinários, nos termos do n.º 2, quando tenha havido renúncia, haja decorrido o respetivo prazo sem a sua interposição ou os recursos interpostos não possam ter seguimento por razões de ordem processual" (sublinhado nosso).

12.º

A exata compreensão da articulação de todos estes normativos pode fazer-se com apelo às palavras do próprio Tribunal Constitucional, retiradas do Acórdão n.º 112/04, de 13 de fevereiro de 2004 (Proc. n.º 18/04):

“A Lei n.º 13-A/98, de 28 de Fevereiro, veio resolver uma divergência jurisprudencial quanto ao sentido do "esgotamento dos recursos ordinários". Para uma posição (cfr. ac. n° 8/88, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 11° vol., 1988, pp. 1065 e segs.) esse pressuposto do recurso de constitucionalidade não impunha a efetiva utilização de todos os recursos previstos na lei: consideravam-se esgotados todos os recursos ordinários também quanto já não pudesse interpor-se o recurso ordinário por ter havido renúncia, por ter decorrido o respetivo prazo sem a sua interposição ou quando não pudessem tais recursos ter seguimento por razões de ordem processual. Para a outra corrente (cfr. Ac. n.º 282/95, in Diário da República, II Série, de 24 de Maio de 1996), tal pressuposto impedia, nas hipóteses a que tinha aplicação, que se interpusesse recurso de constitucionalidade de decisões relativamente às quais estivesse previsto na lei recurso ordinário. O legislador optou por aquele primeiro sentido.

Ora, esta solução implica - não de um ponto de vista puramente lógico, mas para que a opção legislativa tenha efeitos práticos e porque só assim cobra sentido face aos antecedentes de que historicamente emergiu - que o termo inicial do prazo de recurso de constitucionalidade seja diferido para o momento em que ocorre o evento que a lei fez equivaler ao esgotamento dos recursos ordinários." (sublinhados nossos).

13.º

Daqui resulta, com clareza, que o termo inicial do prazo de 10 dias fixado no n.º 1 do artigo 75.º da LOFPTC não é, necessariamente, o da notificação da decisão recorrida.

14.º

Nas hipóteses em que, abstratamente, tais decisões sejam ainda suscetíveis de recurso ordinário, tal prazo apenas se inicia a partir do momento em que se ache esgotado o prazo para a interposição de tais recursos (cfr. exatamente neste sentido, LOPES DO REGO, Os Recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na jurisprudência do Tribunal Constitucional, Coimbra: Almedina, 2010, p. 191).

15.º

Ora, da decisão do TCA Sul notificada à ora Reclamante no passado dia 2 de setembro de 2014 caberia ainda recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo, nos termos do artigo 150.° do CPT A, recurso que, apesar do seu caráter especial, apresenta natureza ordinária.

16.°

Na medida em que o Recurso Jurisdicional que corre termos no TCA Sul tem na sua base uma ação de contencioso pré-contratual, o prazo para a interposição do referido recurso de revista para o STA seria de 15 dias, contados desde a data da notificação do acórdão recorrido (cfr. n.º 1 do artigo 36.° e artigo 147.° do CITA).

17.º

O que significa que, na realidade, o prazo de 10 dias fixado no n.º 1 do artigo 75.° da LOFITC apenas se iniciou, in casu, no dia 18 de setembro de 2014, isto é, apenas após o decurso do prazo de 15 dias no qual poderia ter sido interposto recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo.

18.º

Nesta medida, tendo o Requerimento de Interposição de Recurso de Fiscalização Concreta da Constitucionalidade sido apresentado, junto do Tribunal Central Administrativo, no dia 26 de setembro de 2014, não restam dúvidas quanto à sua tempestividade: este dia corresponde ao 9.° dia do prazo de 10 dias de que a ora Reclamante dispunha para a interposição do referido Recurso.

Nestes termos, peticiona-se a V. Exas. que:

(i) Revoguem o Despacho do Tribunal Central Administrativo Sul que não admitiu o Recurso de Fiscalização Concreta da Constitucionalidade interposto pela ora Reclamante; e

(ii) Por consequência, admitam o referido Recurso, procedendo à abertura do respetivo processo de fiscalização concreta no Tribunal Constitucional.».

6. Neste Tribunal, os autos foram com vista ao Ministério Público, que se pronunciou no sentido do indeferimento da reclamação (cfr. fls. 56-57).

7. Tendo em conta o disposto no artigo 77, n.º 4, da LTC, foi ainda a recorrente convidada a pronunciar-se, querendo, sobre a possibilidade de não conhecimento do objeto do recurso por não estarem preenchidos os pressupostos cumulativos de que depende a sua admissibilidade (cfr. fls. 60 a 61), tendo apresentado a seguinte resposta (cfr. fls. 78-85):

«A., S.A., Reclamante nos autos à margem identificados, nos quais são Reclamados o Centro Hospitalar de Lisboa Central, E.P.E e a B., S.A., tendo sido notificada em 23 de março de 2015 do teor do Despacho proferido por V. Exa. e nos termos do qual convidar a A.para, querendo, “se pronunciar sobre a possibilidade de não conhecimento do objeto do recurso por não estarem preenchidos os pressupostos cumulativos de que depende a sua admissibilidade”, vem, através do presente, fazê-lo.

Nos seguintes termos:

1. Nos termos do Despacho notificado assume a Juíza Relatora a conclusão de que, independentemente da questão relativa ao mérito da Reclamação para o Tribunal Constitucional (ex vi n.º 4 do artigo 76.º da LOFPTC) apresentada, pela A., no passado dia 9 de outubro de 2014, sempre a admissibilidade do recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade interposto pela A.pela dupla circunstância de (i) quanto à norma (rectius, quanto à dimensão normativa resultante da interpretação) do n.º 1 do artigo 75.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, “por falta de objeto atual e ausência de dimensão normativa”; (ii) quanto à norma (rectius, quanto à dimensão normativa resultante da interpretação e alcance) desse mesmo n.º 1 do artigo 75.º, na parte em que o mesmo remete para o artigo 27.º daquela Lei, “por não ter constituído a ratio decidendi da decisão ora recorrida”.

2. Se bem se interpreta o escopo de tal Despacho, pretende-se através do mesmo habilitar a SA. a exercer algum “contraditório” quanto ao preenchimento daqueles pressupostos objetivos de que sempre dependerá a admissão do recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade interposto.

3. Por outro lado, parece mesmo retirar-se do teor global desse Despacho a conclusão de que, quanto à concreta questão que motivou a apresentação da presente Reclamação para o TC (ex vi n.º 4 do artigo 76.º da LOFPTC) — a qual se resumia a um problema de tempestividade de interposição do Recurso de fiscalização concreta e, consequentemente, à questão de saber como interpretar o n.º 1 do artigo 75.º em conjugação com o n.º 4 do artigo 71.º da LOFPTC — assiste à A. razão: é que, se assim não fosse, poderia, desde já o Tribunal Constitucional ter recusado a admissão do Recurso interposto na base da sua pura intempestividade.

4. Isto é: aparentemente ultrapassada tal questão, pretende agora o TC ouvir a A. quanto a outros pressupostos que, no entender do Despacho a que se oferece resposta, sempre obstaculizarão a admissão daquele Recurso de fiscalização concreta. E o certo é que essa audição da A. se faz já num cenário em que a Colenda Juíza Desembargadora Relatora terá já dados por não preenchidos tais pressupostos.

5. Assim se compreendendo, de resto, que o presente Despacho se apresente, afinal, como um convite à desistência do Recurso interposto: é que, naquele que parece ser já o entendimento da Juíza Relatora, tal Recurso não preenche os pressupostos objetivos de que depende a sua admissibilidade por parte do TC.

6. É precisamente neste contexto de contraditório provocado que a A. aproveitará para notar, desde logo que, ao contrário do pressuposto no referido Despacho, entende a por ora Reclamante que o Recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade por si interposto perante este Tribunal preenche todos os pressupostos de que depende a sua admissão.

7. O que equivale por dizer que não se podem aceitar as conclusões, já citadas, de que as normas (rectius, as interpretações normativas) cuja constitucionalidade se pretende ver apreciada não sejam dotadas, a um tempo, de dimensão normativa ou de que tais normas não tenham constituído a ratio decidendi do Acórdão de que provêm os presentes autos.

Em concreto,

A) A dimensão normativa da interpretação conferida ao conjunto composto pelo n.º 1 do artigo 75.º e n.os 1 e 15 da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, pelo Tribunal recorrido

8. Como sumariamente se indicou no requerimento de interposição do Recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade interposto, a questão de constitucionalidade cuja apreciação se pretende trazer ao Tribunal Constitucional prende-se com a aferição da validade constitucional da interpretação do n.º 1 do artigo 75.º e dos n.os 1 e 15 do artigo 27.º, todos da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro num sentido cujo resultado seja o de admitir que a aplicação das reduções remuneratórias às aquisições de serviços contratadas pelas entidades referidas aí referidas possam resultar na fixação de preços base que impliquem a apresentação de propostas de preços inferiores aos custos necessariamente suportados pelos prestadores de serviços, maxime, os custos relativos à mão de obra conforme fixados na respetivas disposições (legais ou convencionais) laborais.

9. Com efeito, estabelece aquele n.º 1 do artigo 75.º que “o disposto no artigo 27.º é aplicável aos valores pagos por contratos de aquisição de serviços que, em 2013, venham a renovar-se ou a celebrar-se com idêntico objeto (…) [celebrados por entidades públicas”, o que significa por isso, as reduções remuneratórias percentualmente fixadas no n.º 1 do artigo 27.º da mesma Lei, num regime que, de resto, herdado desde a Lei do Orçamento do Estado para 2011 (Lei n.º 55-A/2010).

10. Ora, conforme explicitou a A. ao longo de todo o processo, não foi nunca sua intenção colocar em crise a existência de tal regime de redução dos preços nos contratos de prestação de serviços a celebrar pela Administração — questão que, de resto, foi já objeto do Acórdão do TC n.º 396/2011, de 21 de setembro; a questão constitucional trazida aos autos pela A. foi, verdadeiramente outra: a de saber se aplicação de tal redução de preços pode ter por efeito vincular as entidades adjudicantes à formulação de preços base cujos montantes (i) se revelem objetivamente insuficientes no confronto dos custos associados à prestação do concreto serviço em causa e que, por consequência (ii) impliquem que os concorrentes se vinculem a prestar um serviço abaixo do preço de custo, com o “patrocínio” da própria Administração Pública.

11. Por outras palavras: a questão constitucional suscitada residia em saber se o mecanismo das reduções de preço das prestações de serviço deve ou não ter como limite o valor que resulte dos custos mínimos laborais associados à prestação do concreto serviço em causa.

12. Sendo certo que, na interpretação sempre proposta pela A., qualquer entendimento que implicasse aceitar que tal redução de preço poderia, de facto, implicar a admissibilidade de prestações de serviço em contravenção com exigências laborais imperativas previstas em fonte legal ou em instrumento legal de convenção coletiva, se revelaria inconstitucional por ofensa, v.g., dos princípios da proporcionalidade, da boa fé, da tutela da confiança, da concorrência, assim como das garantias constitucionais respeitantes à contratação coletiva.

13. É que, a ser procedente tal interpretação, o resultado da mesma seria o patrocínio e o caucionamento de práticas anti-concorrenciais e anti-laborais por parte da Administração Pública, por um lado, e dos participantes em procedimentos pré-contratuais, por outro lado: afetar-se-ia, de forma gravosa, a vinculação constitucional à concorrência sã, mas também, quase que por arrasto, a própria força dos instrumentos de contratação coletiva de onde constem valores mínimos a pagar por prestações laborais.

14. Não parecem subsistir dúvidas sobre a circunstância de tal questão de constitucionalidade ter sido efetivamente trazida a juízo pela A. logo em sede de 1.ª instância (perante o Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra), assim como perante o Tribunal Central Administrativo Sul. Não parecem igualmente subsistir dúvidas na circunstância de tal questão ter sido tratada e decidida, em sentido negativo, por este último Tribunal: no Acórdão de que provêm os presente autos consideraram-se improcedentes todos os vícios de inconstitucionalidade que a A. apontou à interpretação que desde a 1.ª instância se estava a fazer de tal disposição.

15. Assim, logo em sede de 1.ª instância expressamente suscitou a A. que “os n.os 1 e 15 do artigo 27.º e os n.os 1 e 17 do artigo 75.º da LOE 2013 devem ser objeto de uma «interpretação restritiva» (…) sob pena de incorrerem em vício de inconstitucionalidade por violação das disposições da alínea f) do artigo 81.º, da alínea a) do artigo 99.º e do n.º 1 do artigo 266.º da Constituição”, isto na medida em que “uma interpretação dos artigos 27.º e 75.º da LOE 2013 que passe por dele inferir uma redução dos preços base de todos os procedimentos nos termos nele previstos, mesmo nos casos em que tal redução provoque um desvirtuamento do princípio da concorrência (…) equivaleria a aceitar que o legislador entendeu aniquilar totalmente o valor da concorrência em benefício do interesse público” (cfr. artigos 384.º e ss. da petição inicial apresentada junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra).

16. Também nas Alegações de Recurso apresentada perante o Tribunal Central Administrativo Sul não deixou a A.de explicitar as diversas razões pelas quais um entendimento interpretativo daquele jaez não poderia deixaria de ter como resultado a fulminação com inconstitucionalidade de tais normas, já que, entre outros aspetos, “se [forem] concebidas como legislação laboral capaz de alterar as normas legais, regulamentares e convencionais que fixam encargos mínimos com a remuneração direta dos trabalhadores do setor privado cujos empregadores são adjudicatários de serviços prestados a entidades públicas, então as disposições conjugadas do n.º 1 do artigo 75.º e do n.º 15 do artigo 27.º da LOE 2013 seriam inconstitucionais por violação dos direitos da comissões de trabalhadores e das associações sindicais à participação na elaboração da legislação laboral, fixado na alínea d) do n.º 5 do artigo 54.º e na alínea a) do n.º 2 do artigo 56.º da Constituição” (cfr. a conclusão l) dessas Alegações).

17. E o certo é também que, pese embora de forma lamentavelmente lacunosa, não deixou o TCA Sul (instância do qual provêm os presentes autos) de enfrentar a questão de inconstitucionalidade suscitada (pelo menos em uma das suas vertentes), ao considerar, a fl. 20 do Acórdão recorrido que “não se vislumbra, igualmente, qualquer violação do direito à contratação coletiva previsto no n.º 3 do artigo 56.º da Constituição por não estar em causa qualquer norma de incidência laboral”.

18. A dúvida reside outrossim em saber se a questão (rectius, o conjunto de questões) colocada(s) é, rigorosamente, uma questão de constitucionalidade nos termos ela revelar verdadeira dimensão normativa. Trata-se pois de saber se, ao colocar tal questão, esteve e está a A. a colocar em crise a constitucionalidade de uma verdadeira norma que possa individualizar-se e, por isso, merecer o confronto de compatibilidade com os respetivos padrões constitucionais ou se, verdadeiramente, se aquilo que se pretende é afinal uma (ilegítima) reapreciação da decisão concreta do Tribunal Central Administrativo Sul.

19. Ao contrário do que pressupõe (em qualquer caso, de modo não fundamentado) o Despacho ao qual se oferece resposta, a A. não divisa qualquer dificuldade na delimitação da dimensão normativa subjacente à questão que trouxe desde cedo aos autos e que agora remeteu ao Tribunal Constitucional.

20. Com efeito, cumpre começar por recordar que o efeito daquele n.º 1 do artigo 75.º da Lei n.º 66-B/2012, de 30 dezembro é, em conjugação com o artigo 27.º do mesmo diploma, o de impor à generalidade das entidades contratantes do setor público uma redução remuneratória quanto ao preço a pagar pelas aquisições de serviços contratadas, redução remuneratória essa que (tal como sucedia no procedimento pré-contratual que deu mote aos autos) poderia alcançar um desconto máximo de 10%. Isto é, por via de tal disposição, as entidades adjudicantes viram-se, no ano de 2013, na obrigação de reduzirem o preço a pagar aos prestadores de serviços pelos contratos celebrados entre ambos.

21. Ora, a questão concretamente suscitada pela A. foi a de saber se a imposição de tal redução remuneratória se revela constitucionalmente legítima mesmo nos casos em que, por sua aplicação, o preço base de um determinado Concurso se venha a revelar, ele próprio, insuficiente para dar cobertura aos custos laborais mínimos indispensáveis para assegurar os serviços implicados na prestação dos serviços em causa.

22. Simplificando a questão trazida aos autos de 1.ª e 2.ª instância pela A., o ponto reside em saber se, v.g., pode um preço base estabelecido para um dado procedimento pré-contratual ser fixado em x, por aplicação de uma redução remuneratória de -y, se, em concreto, o custo mínimo do serviço que a Administração está a contratar terá que ser sempre superior a x. Por outras palavras, a questão reside em saber que aquela obrigação de reduzir a remuneração dos prestadores contratados pela Administração deve ou não encontrar como limites o nível mínimo de custos necessariamente envolvidos na prestação do serviço em causa, o qual se encontra garantido por disposições legais em matéria laboral e, de igual forma, pelos instrumentos de regulamentação coletiva do trabalho concretamente aplicáveis.

23. Como resulta do tramitado em 1.ª e 2.ª instância (cujos autos se destinaram, em primeira linha, a impugnar precisamente uma norma de um caderno de encargos que, por aplicação da redução remuneratória referida), sempre entendeu a A. que tal entendimento (isto é, tal interpretação normativa) daquele n.º 1 do artigo 75.º da Lei n.º 66-B/2013, de 30 de dezembro se revelaria inconstitucional, inter alia por violação do princípio da concorrência, do interesse público e das garantias constitucionais da contratação coletiva.

24. Mas por aqui se vê que, na realidade, a questão sob tratamento possui, em rigorosos termos, “dimensão normativa”, isto na medida em que se consegue deslindar com clareza qual é a norma cuja constitucionalidade foi sempre suscitada em juízo pela A.: trata-se, precisamente, da norma (da interpretação normativa) segundo a qual tal imposição de reduções remuneratórias não se encontra limitada pelos valores mínimos que resultam do custo necessariamente implicado na prestação de determinado serviço.

25. É que, de acordo com o entendimento da A., não pode de tal imposição de aplicação das reduções remuneratórias retirar-se a vinculação das entidades públicas à indicação, como preços base, de valores inferiores àqueles que são os custos (mínimos) de serviço sempre implicados na prestação do concreto serviço que estiver em causa.

26. Concluiu o Tribunal Central Administrativo Sul pela inexistência de qualquer inconstitucionalidade, admitindo por isso que as reduções remuneratórias pudessem ter por efeito a formulação de preços base objetivamente inferiores ao preço total (mínimo) de custo do serviço em causa.

27. Isto é, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, primeiro, e o Tribunal Central Administrativo Sul, depois, retiraram daquele n.º 1 do artigo 75.º da Lei n.º 66-B/2012, de 30 de dezembro uma norma segundo a qual, num exercício ideal, «as reduções remuneratórias serão para aplicar mesmo se daí resultar a formulação de preços base cujos valores se revelem inferiores ao preço de custo do serviço, sobrepondo-se por isso às normas laborais e convenções coletivas que fixam obrigações remuneratórias que, globalmente consideradas, determinam que o preço tenha que ser superior ao preço base reduzido». Mas é precisamente esta solução interpretativa que a A. contestou e reputou de inconstitucional.

28. Mas isto não significa, como parece pressupor o Despacho ao qual se oferece resposta, que o foco da A. tenha sido a operação interpretativa realizada nas instâncias inferiores. Antes, a imputação das inconstitucionalidades foi feita diretamente à norma que se retirou daquele n.º 1 do artigo 75.º da Lei n.º 66-B/2012, de 30 de dezembro.

29. Por outras palavras, a inconstitucionalidade de tal norma resulta, na ótica da A., do facto de a mesma não introduzir uma restrição do seu campo de aplicação sempre que a concreta utilização do mecanismo das reduções remuneratórias. Sendo certo que ao caucionar a ausência deste limite a interpretação realizada, em último lugar, pelo Tribunal Central Administrativo Sul, vem apenas reconhecer que a dimensão normativa (o sentido) contestado pela A. verdadeiramente existiu e foi a causa decidente da não invalidação da norma que, por aplicação daquela redução remuneratória, fixou um preço base inferior ao que seria exigido pelas disposições laborais concretamente aplicáveis à prestação dos serviços (de segurança) em causa.

30. Ora, convém ter presente que, de acordo com a consolidada jurisprudência do TC a respeito da matéria do objeto dos recursos de fiscalização concreta da inconstitucionalidade, se entende que “suscitar a inconstitucionalidade de uma norma jurídica é fazê-lo de modo tal que o tribunal perante o qual a questão é colocada saiba que tem uma questão de constitucionalidade determinada para decidir. Isto reclama obviamente que tal se faça de modo claro e percetível, identificando a norma (ou um segmento dela ou uma dada interpretação da mesma) que (no entender de quem suscita essa questão) viola a Constituição” (cfr. Acórdão n.º 269/94).

31. Para além disso, e ainda na linha da jurisprudência do TC, deve ter-se presente que “ao questionar-se a compatibilidade de uma dada interpretação de certo preceito legal com a Constituição, há de indicar-se um sentido que seja possível referir ao teor verbal do preceito em causa. Mais ainda: esse sentido (essa dimensão normativa) do preceito há de ser enunciado de forma a que, no caso de vir a se julgado inconstitucional, o Tribunal o possa apresentar na sua decisão em termos de tanto os destinatários desta como, em geral, os operadores do direito ficarem a saber, sem margem para dúvidas, qual o sentido com que o preceito em causa não deve ser aplicado, por, deste modo, afrontar a Constituição” (Acórdão n.º 367/94).

32. Isto é, “a jurisprudência vem admitindo pacificamente a possibilidade de os recursos de fiscalização concreta tanto poderes incidir sobre normas como poderem ser reportados a determinadas interpretações normativas – em que a norma é tomada, não com o sentido genérico e objetivo, plasmado no preceito que a contém, mas em função do modo como foi perspetivada e aplicada à dirimição de certo caso concreto pelo julgador” (cfr. Lopes do Rego, Os Recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional, Coimbra: Almedina, 2010, pp. 31-32).

33. Nestes termos, “o recurso de inconstitucionalidade, reportado a determinada interpretação normativa, tem de incidir sobre o critério normativo da decisão, sobre uma regra abstratamente enunciada e vocacionada para uma aplicação potencialmente genérica”, sendo certo que “quando se pretenda questionar a constitucionalidade de uma dada interpretação normativa, é indispensável que a parte identifique expressamente essa interpretação ou dimensão normativa” (cfr. Lopes do Rego, ob. cit., pp. 32-33).

34. Ora, o certo é que, conforme se expôs, resulta das peças da ora Reclamante e, bem assim, da Sentença do TCA Sul qual seja, afinal, esse critério normativo cuja constitucionalidade foi suscitada: abstratamente formulado, pode ele fixar-se como sendo a interpretação dos n.º 1 do artigo 75.º e dos n.os 1 e 15 do artigo 27.º da Lei n.º 66-B/2012, de 30 de dezembro no sentido em que deles possa resultar a suscetibilidade de as entidades públicas se vincularem, em sede procedimentos pré-contratuais, a preços base objetivamente inferiores aos que resultam da necessária aplicação das remunerações laborais conforme previstas em disposições legais e convencionais.

35. E é também certo que foi precisamente em sentido inverso ao sempre proposto pela A. que o TCA Sul veio a resolver a questão de saber se, interpretadas em tal sentido, tais disposições se revelariam ou não inconstitucionais: no entender deste Tribunal, não haveria lugar a qualquer inconstitucionalidade… dessas normas!

36. É por isso mesmo que, afinal de contas, a questão suscitada tem efetiva dimensão normativa, por na sua apreciação estar em causa, muito sinteticamente, o problema de saber se uma determinada interpretação de determinada norma legal se revela ou não contrária a um conjunto plúrimo de parâmetros constitucionais.

37. Está-se por isso no domínio estrito de uma apreciação normativa, não pretendendo (como não o pode fazer) a A. que venha este Tribunal Constitucional a pronunciar-se sobre o acerto do juízo decisório constante do Acórdão do TCA Sul, mas apenas sobre a questão de saber se as normas aí convocadas – e da forma como foram convocadas – se revelam ou não contrárias a diversas normas da Constituição.

Por outro lado,

B) A centralidade da questão suscitada no juízo obtido a final: a questão de constitucionalidade suscitada constituiu a «ratio decidendi» do Acórdão Recorrido

38. Não acompanha igualmente a A. a conclusão segundo a qual a dimensão normativa identificada pela ora Reclamante consistente na amplitude da remissão efetuada pelo n.º 1 do artigo 75.º do artigo 27.º da Lei n.º 66-B/2012, de 30 de dezembro (em concreto, a questão de saber se tal remissão inclui ou não o respetivo n.º 15 deste último artigo, o qual permite o afastamento daquilo que se achar disposto em instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho) não se teria “constituído a ratio decidendi da decisão ora recorrida”.

39. Com efeito, não deve perder-se de vista que as duas dimensões normativas que a A. identificou são, afinal, incindíveis: com efeito, localizando-se o problema central na questão de saber se, por efeito das reduções às prestações de serviços, poderão entidades adjudicantes (e concorrentes) obrigar-se a preços base objetivamente inferiores aos valores que resultam das normas laborais e sociais imperativamente aplicáveis, o certo é que, se a resposta for (como defende a A.) negativa, daí se seguirá, naturalmente, a não aplicabilidade daquele n.º 15 do artigo 27.º da LOE 2013. Isto é, nessa circunstância (dependente, por isso, do juízo de inconstitucionalidade acima proposto), é lógico que não possa valer, in casu, uma disposição que fixe que as reduções remuneratórias podem afrontar o disposto em instrumentos de regulamentação coletiva.

40. O que equivale por dizer que esta segunda questão é, afinal, puramente consequente em relação à primeira.

41. Mas, sendo assim, não pode dizer-se que a resolução (conjugada) destas duas questões não se tenha relevado como sendo o critério decidente que determinou o resultado obtido pelo Tribunal Central Administrativo Sul.

42. Não deve perder-se de vista que o objeto da ação de contencioso pré-contratual proposta se destinava a obter a anulação da concreta norma concursal que fixava o montante do preço base, precisamente na alegação de que tal montante sempre se revelaria insuficiente para dar cobertura aos custos mínimos laborais imperativamente aplicáveis.

43. Ora, a solução desta questão (tal norma é ou não inválida) depende, necessariamente, da resolução da questão prévia consistente em saber se a redução remuneratória que fundou a obtenção de tal preço base poderia ou não ter descido para valores insuficientes para a cobertura dos custos mínimos laborais implicados naquela prestação de serviços.

44. Com efeito, e sem que seja preciso retomar a demonstração (que se fez nos autos de 1.ª e 2.ª instância) de que tal preço base se revela objetivamente inferior ao que resulta da soma dos custos laborais mínimos associados, algo é indesmentível: o juízo de invalidade a produzir sobre tal norma do Caderno de Encargos só poderia ser feito se e na medida em que os Tribunais de 1.ª e 2.ª instância tivessem, como propôs a A. desconsiderado o argumento do CHLC nos termos do qual o preço nele constante se encontrava justificado em função da aplicação da redução remuneratória acima explicada.

45. Sendo certo que a desconsideração desse argumento resultaria - resultaria necessariamente – do acolhimento do juízo de inconstitucionalidade preconizado pela A. e acima sumarizado.

46. É que, sendo a norma do n.º 1 do artigo 75.º da LOE 2013 inconstitucional no sentido e na medida em que postule a fixação de preços base abaixo dos preços de custo, nunca a norma daquele Caderno de Encargos poderia ter assumido aquele conteúdo: nessa hipótese, assumiria, necessariamente, um conteúdo traduzido num valor superior.

47. Tendo sido por isso determinante para o juízo decisório final alcançado o pressuposto de não inconstitucionalidade de que partiu o Tribunal recorrido: outra fora a conclusão quanto à questão de constitucionalidade e outra tinha sido também a conclusão obtida quanto ao mérito final da causa decidida pelo Tribunal Central Administrativo Sul.

Nestes termos, devendo a presente Reclamação ser julgada procedente, deve de imediato admitir-se o Recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade interposto, por se encontrarem preenchidos os pressupostos de que depende a sua admissibilidade por parte deste Tribunal.»

Cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentação

8. O tribunal a quo não admitiu o presente recurso com fundamento na sua extemporaneidade. Nos termos do despacho de não admissão, proferido em 2/10/2012, encontrava-se decorrido o prazo de dez dias previsto no artigo 75.º, n.º 1 da LTC.

Prescreve o citado artigo 75.º da LTC o seguinte:

«Artigo 75º

(Prazo)

1. O prazo de interposição de recurso para o Tribunal Constitucional é de 10 dias e interrompe os prazos para a interposição de outros que porventura caibam da decisão, os quais só podem ser interpostos depois de cessada a interrupção.

2. Interposto recurso ordinário, mesmo que para uniformização de jurisprudência, que não seja admitido com fundamento em irrecorribilidade da decisão, o prazo para recorrer para o Tribunal Constitucional conta-se do momento em que se torna definitiva a decisão que não admite recurso.»

Tendo em conta que a decisão sobre a reclamação apresentada, nos termos do artigo 76, n.º 4, da LTC, não pode ser impugnada e, se revogar o despacho de indeferimento, faz caso julgado quanto à admissibilidade de recurso (artigo 77, n.º 6 da LTC), cumpre apreciar do fundamento da reclamação e, sendo caso disso, da verificação dos pressupostos de que depende a admissibilidade do recurso.

A) Da Reclamação

9. Nos termos da reclamação apresentada, a divergência quanto ao decidido no despacho sub judice prende-se com a determinação do termo inicial do referido prazo de dez dias.

Para o efeito, é de ter em conta que o recurso de constitucionalidade foi interposto em 26/09/2014, tendo o Acórdão do TCAS recorrido sido proferido em 29/08/2014 e remetido à ora reclamante em ofício datado de 1/09/2014.

É que, à data da interposição do recurso de constitucionalidade (em 26/09/2014), teria, de acordo com o despacho ora reclamado, decorrido o prazo legal para interposição de recurso de constitucionalidade, a considerar-se como termo inicial para a respetiva contagem – como parece ter sido o caso - a data da notificação do Acórdão recorrido.

Contudo, sustenta a reclamante, por apelo ao disposto nos números 2 e 4 do artigo 70.º da LTC (cfr. Reclamação, 9.º, fls. 4), que ocorreu um erro na determinação do modo de contagem do prazo para interposição de recurso de constitucionalidade (cfr. idem, 6.º e 8.º, fls. 4). Defende que, in casu, o prazo apenas se iniciou no dia 18/09/2014, isto é, após o decurso do prazo de quinze dias no qual poderia ser interposto recurso de revista do Acórdão do TCAS (ao abrigo do disposto no artigo 150.º, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA)) para o Supremo Tribunal Administrativo (cfr. idem, 15.º e 17.º, fls. 5 e 5-verso). Conclui, assim, pela tempestividade do recurso de constitucionalidade por si interposto em 26/09/2014, data que corresponderia ao 9.º dia do prazo de dez dias, contado este a partir da data em que se encontrariam esgotados os prazos para interposição de recursos ordinários, como entende ser o recurso de revista excepcional para o STA previsto no artigo 150.º do CPTA (cfr. idem, 14.º, 15.º e 18.º, fls. 5 e 5-verso) e, em consequência, vem requerer, ao abrigo do artigo 76.º, n.º 4, da LTC, a revogação do despacho ora reclamado (cfr. idem, fls 5-verso e 6).

10. Importa verificar se, neste aspeto, assiste razão à reclamante.

A admissibilidade do recurso de fiscalização concreta de constitucionalidade depende da verificação dos requisitos gerais do recurso de constitucionalidade e dos pressupostos específicos do recurso interposto – neste caso, ao abrigo do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, isto é, de decisão judicial que aplicou norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo.

Para o que agora releva, dispõe a LTC, em matéria de recursos de fiscalização concreta da constitucionalidade interpostos ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b) da LTC – como in casu, que:

«Artigo 70.º

(Decisões de que pode recorrer-se)

1 - Cabe recurso para o Tribunal Constitucional, em secção, das decisões dos tribunais:

(…)

b) Que apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo;

(…)

2 - Os recursos previstos nas alíneas b) e f) do número anterior apenas cabem de decisões que não admitam recurso ordinário, por a lei o não prever ou por já haverem sido esgotados todos os que no caso cabiam, salvo os destinados a uniformização de jurisprudência.

3 - São equiparadas a recursos ordinários as reclamações para os presidentes dos tribunais superiores, nos casos de não admissão ou de retenção do recurso, bem como as reclamações dos despachos dos juízes relatores para a conferência.

4 - Entende-se que se acham esgotados todos os recursos ordinários, nos termos do n.º 2, quando tenha havido renúncia, haja decorrido o respectivo prazo sem a sua interposição ou os recursos interpostos não possam ter seguimento por razões de ordem processual.

5 - Não é admitido recurso para o Tribunal Constitucional de decisões sujeitas a recurso ordinário obrigatório, nos termos da respectiva lei processual.

6 - Se a decisão admitir recurso ordinário, mesmo que para uniformização de jurisprudência, a não interposição de recurso para o Tribunal Constitucional não faz precludir o direito de interpô-lo de ulterior decisão que confirme a primeira.»

Resulta da seguinte passagem do Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 735/2014 o entendimento professado a este respeito quanto aos recursos interpostos ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC:

«(…) O presente recurso foi interposto, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC.

Nos termos dos n.os 2 e 4 do artigo 70.º da LTC, a admissibilidade dos recursos previstos na referida alínea encontra-se dependente do cumprimento do ónus de esgotamento dos meios impugnatórios ordinários.

A consagração do requisito de admissibilidade em análise corresponde à adoção do princípio da exaustão das instâncias, que visa restringir o acesso ao Tribunal Constitucional, limitando-o apenas às pretensões que já tenham sido previamente analisadas pela hierarquia judicial correspondente, o que redundará no resultado de o objeto de recurso de constitucionalidade ser circunscrito à decisão definitiva, à última pronúncia dentro da ordem jurisdicional a que pertence o tribunal a quo.

Assim, os recursos em análise apenas cabem de decisões que não admitam recurso ordinário, por a lei não o prever ou por já terem sido esgotados todos os que no caso cabiam, entendendo-se que os mesmos se encontram esgotados, quando tenha havido renúncia, haja decorrido o respectivo prazo sem a sua interposição ou os recursos interpostos não possam ter seguimento por razões de ordem processual (artigo 70.º, n.os 2 e 4, da LTC).»

Ora, tendo presente o disposto nos números 2 e 4 da disposição legal transcrita, a definitividade vertical da decisão pela via ordinária (seja por não caber recurso ordinário, seja por esgotamento ou renúncia aos recursos ordinários que coubessem) é condição positiva ou pressuposto de admissibilidade do recurso interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC.

Por outro lado, o prazo de dez dias para interposição do recurso de constitucionalidade, previsto no n.º 1 do artigo 75.º da LTC, não poderá deixar de considerar o momento em que ocorra a definitividade vertical da decisão recorrida para efeitos da respetiva contagem.

10.1 A título preliminar, deverá considerar-se que o requisito do esgotamento dos recursos ordinários (artigo 70.º, n.º 2, da LTC) - que, in casu, fossem de admitir - deve ser compreendido nos termos dos números 3 e 4 do artigo 70.º da LTC, os quais assumem um conceito amplo de recurso ordinário, que há de incluir também as reclamações para os presidentes dos tribunais superiores, os despachos de não admissão ou de retenção de recurso, as reclamações dos despachos dos juízes relatores para a conferência e ainda as reclamações dos despachos de não admissão do recurso (cfr. os Acórdãos n.ºs 316/85, 571/06 e 341/08, todos disponíveis, bem como os demais citados, em www.tribunalconstitucional.pt) e, bem assim, os próprios incidentes pós decisórios, como a suscitação de nulidades da decisão recorrida ou os pedidos de aclaração.

Isto, já que a adoção de um conceito amplo de recurso ordinário, para o efeito da verificação dos requisitos de admissibilidade dos recursos de constitucionalidade das decisões judiciais que «apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo» (alínea b, do n.º 1, do artigo 70.º, LTC), neste caso, o da definitividade das decisões judiciais recorridas (n.º 2, do artigo 70.º), visa acautelar que o recurso de constitucionalidade contemple as decisões judiciais verdadeiramente consolidadas, sob pena de inutilidade desse mesmo recurso.

10.2 Todavia, a questão que cumpre responder nos presentes autos, em face da reclamação deduzida contra a decisão de não admissão do recurso de constitucionalidade por intempestividade, vai para além das considerações preliminares que antecedem.

Com efeito, a decisão ora reclamada – ao menos implicitamente – descura a possibilidade de caber in casu a interposição de recurso de revista para o STA, ao abrigo do disposto no artigo 150.º do CPTA, do Acórdão do TCAS que decidiu desfavoravelmente o recurso então interposto do acórdão de 1ª Instância. Isto, para efeitos da determinação do termo inicial do prazo para interposição de recurso para o Tribunal Constitucional.

Fundamentalmente, pergunta-se: pode o recurso excecional de revista previsto no artigo 150.º do CPTA ser ainda considerado um recurso ordinário, relevando o decurso do prazo da respetiva interposição para efeitos do disposto nos números 2 e 4 do artigo 70.º da LTC – definitividade da decisão judicial recorrida – e, deste modo, habilitar um diferente modo de contagem do prazo de recurso para o Tribunal Constitucional (artigo 75.º, LTC)?

11. A resposta à questão formulada – nova neste Tribunal em face da invocação do decurso do prazo para instauração do recurso excecional de revista consagrado no artigo 150.º do CPTA – deve ter em atenção, desde logo, a caracterização deste meio recursivo instituído no contencioso administrativo por via da aprovação, em 2002, do CPTA.

11.1 Essa caracterização foi já feita em jurisprudência anterior do Tribunal Constitucional, em termos que dispensam ulteriores desenvolvimentos. Assim, a reflexão oportunamente feita sobre o recurso excecional de revista para o STA (artigo 150.º, CPTA) no Acórdão n.º 197/2009 (cfr. 2.1), que se recorda:

«(…) A introdução da figura do “recurso excepcional de revista” para o STA, no âmbito da reforma da justiça administrativa empreendida pelas Leis n.ºs 13/2002, de 19 de Fevereiro (que aprovou o novo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais – ETAF), e 15/2002, de 22 de Fevereiro (que aprovou o CPTA), ambas com início de vigência em 1 de Janeiro de 2004, prende‑se directamente com a reorganização das competências dos tribunais administrativos no âmbito da respectiva jurisdição.

No sistema precedente, o STA, apesar de ser um “tribunal supremo”, decidia em 1.ª instância um conjunto relevante de questões através sobretudo dos numerosos recursos contenciosos directamente interpostos para as suas Secções (cf. artigo 26.º, n.º 1, do anterior ETAF – Decreto‑Lei n.º 129/84, de 27 de Abril), conhecendo de matéria de direito e de maté­ria de facto (artigo 21.º do anterior ETAF), amplitude de cognição que valia igualmente quando intervinha como tribunal de recurso das decisões dos tribunais administrativos inferio­res (tribunais administrativos de círculo e, desde 1996, o Tribunal Central Administrativo). A inexistência de alçada nos tribunais administrativos (artigo 10.º do anterior ETAF), associada à regra tradicional da existência de um duplo grau de jurisdição [sendo admitido um terceiro grau apenas com fundamento em oposição de julgados – cf. artigo 103.º da Lei de Processo nos Tri­bunais Administrativos (Decreto‑Lei n.º 267/85, de 16 de Julho)], e ao número consi­derável de casos em que o TCA intervinha como tribunal de 1.ª instância, determinava que o STA funcionasse essencialmente como um tribunal de 1.ª instância e como um tribunal de apela­ção, afastando‑se dos modelos típicos de funcionamento e competência dos tribunais supre­mos (cf. Ministério da Justiça, Reforma do Contencioso Administrativo, vol. II, Coim­bra, 2003, onde foram publicados o “Estudo de organização e funcionamento dos tribunais admi­nistrativos”, elaborado por Accenture, SA, e o “Relatório sobre a justiça administrativa em Portugal (1974‑1999)”, realizado, no âmbito do Observatório Permanente da Justiça Portu­guesa, por Vital Moreira e Catarina Sarmento e Castro, e, desta última autora, “Orga­nização e competência dos tribunais administrativos”, em A Reforma da Justiça Admi­nistra­tiva, Boletim da Faculdade de Direito, Stvdia Ivridica, n.º 86, Coimbra, 2005, pp. 29‑78).

Com a opção fundamental, tomada no âmbito da reforma, da consagração da regra de atribuição aos tribunais administrativos de 1.ª instância da competência para o conhecimento da generalidade das acções afectas à jurisdição administrativa (incluindo a “acção administrativa especial”, em que foi convertido o anterior “recurso contencioso de anulação”), assumindo agora carácter excepcionalíssimo os casos em que os tribunais superio­res julgam em 1.ª instância (cf. artigos 24.º e 37.º do novo ETAF), mas com a persistência da regra da existência de um duplo grau de jurisdição, colocou‑se naturalmente a questão de assegurar uma intervenção significativa do STA, que não se confinasse à função de uniformi­zação de jurisprudência, fundada em oposição de julgados. Para atingir esta finalidade, consa­graram‑se três mecanismos: (i) a interposição de recurso de revista per saltum para o STA de decisões de tribunais administrativos de círculo quando o valor da causa for superior a 3 milhões de euros ou seja indeterminado e as partes, nas suas alegações, suscitem apenas questões de direito, e desde que não se trate de processos respeitantes a questões de funciona­lismo público ou relacionadas com formas públicas ou privadas de protecção social (artigo 151.º do CPTA); (ii) o reenvio prejudicial para o STA, decidido pelo presidente de um tribu­nal administrativo de círculo, para emissão de pronúncia sobre questão de direito nova que suscite dificuldades sérias e possa vir a ser suscitada noutros domínios (artigo 93.º do CPTA); e (iii) o recurso excepcional de revista, interposto de decisão proferida em 2.ª instância pelos TCAs, quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja clara­mente necessária para uma melhor aplicação do direito (artigo 150.º do CPTA).

Estas opções foram justificadas na “Exposição de motivos” da Proposta de Lei n.º 93/VII (Diário da Assembleia da República, II Série‑A, Suplemento ao n.º 76, de 18 de Julho de 2001, pp. 2434‑(47) a 2434‑(66)), nos seguintes termos:

“4 – (…)

No que se refere aos tribunais administrativos de círculo e à secção de conten­cioso ad­­­ministrativo do Tribunal Central Administrativo e do Supremo Tribunal Ad­mi­nis­trativo, a mais significativa inovação prende‑se com a redis­tribuição das suas com­­pe­tências. Indo ao encontro de diversas propostas que vinham sendo for­mu­la­das na juris­pru­dência e na doutrina e foram reafirmadas no âmbito da discussão pú­bli­ca, mas tam­bém à revelia de algumas reticências desde sempre manifestadas, op­tou‑se por adoptar um modelo no qual o Supremo Tribunal Administrativo e o Tri­bu­nal Central Adminis­trativo deixam, no essencial, de funcionar como tribunais de primeira instância, para exercerem as competências que são próprias dos tribunais supe­riores.

Sem prejuízo de algumas ressalvas de li­mi­tada expressão estatística, os tri­bunais admi­nis­tra­tivos de círculo passam, assim, a conhecer, em pri­mei­ra instância, da generalidade dos processos e os tribunais superiores a funcionar, essencialmente, co­mo tribu­nais de recurso. O Tribunal Central Administrativo passa a ser o tribunal de segunda instância, para o qual são interpostos os recursos de apelação das sen­ten­ças proferidas pelos tribunais de círculo.

Ao Supremo Tribunal Ad­mi­nis­tra­tivo fica re­ser­vada a tarefa de funcio­nar como regulador do sistema, função ade­qua­da a uma ins­tân­­cia suprema. Neste sentido, cabe‑lhe apreciar os recursos para uniformização de juris­­pru­dência, fundados em oposição de acórdãos. Também lhe po­dem ser, entre­tan­to, diri­gi­dos recursos de revista, interpostos per saltum, com exclusivo funda­mento em questões de direito, de decisões de mérito proferidas pelos tribunais adminis­tra­tivos de círculo em processos de valor mais elevado, ou interpostos de decisões de mérito proferidas pelo Tribunal Central Administrativo, relati­vamente a matérias que, pela sua rele­vân­cia jurídica ou so­cial, se reve­lem de importância fundamental, ou em que a admis­são do recurso seja ne­cessária para uma melhor aplicação do direito. O Supremo Tribunal Administrativo po­de ser, enfim, cha­mado, por um tribunal administrativo de círculo, a pronun­ciar‑se, a título prejudicial, relativamente ao sen­tido em que deve ser resolvida uma questão de di­reito nova, que suscite difi­cul­dades sérias e se possa vir a colocar noutros lití­gi­os.

Repare‑se que a referida admissão de um recurso de revista para o Supremo Tribu­nal Ad­mi­nis­­trativo vem intro­du­zir no contencioso administra­tivo portu­guês a possi­bi­lidade de uma segunda instância de recurso e, portanto, de um triplo grau de juris­dição. Considerou‑se adequada a introdução desta via pelo facto de, no novo quadro de distribuição de competências, ser ao Tribunal Central Administrativo que incum­be funcio­nar como instância normal de recurso e se afigurar útil que, em ma­té­rias de maior importância, o Supremo Tribunal Administrativo possa ter uma in­ter­ven­ção que, mais do que decidir directamente um grande número de casos, possa ser­vir para orientar os tribu­nais inferiores, definindo o sentido que deve presidir à res­pectiva jurisprudên­cia em sectores que devam ser considerados mais impor­tan­tes. Não há, assim, a intenção de generalizar o recurso de re­vis­ta, institucionali­zan­do o ter­cei­ro grau de jurisdição, com o óbvio inconveniente de dar causa a uma acres­cida mo­ro­si­dade na resolução final dos litígios. Ao Su­pre­mo Tribunal Ad­mi­nis­trativo caberá dosear a sua intervenção, por forma a permitir que esta via funcione, como se pre­ten­de, como uma válvula de segurança do sis­tema.

(…).”

Este “doseamento” da intervenção do STA, quando intervenha em terceiro grau de jurisdição, através da instituição de um procedimento prévio de admissão, já havia sido preconizado por Sérvulo Correia (“Linhas de aperfeiçoamento da jurisdição administra­tiva”, Revista da Ordem dos Advogados, ano 51, 1991, pp. 181‑190, em especial p. 183), invocando o precedente instituído pela lei francesa de 31 de Dezembro de 1987 para os recur­sos de cassação interpostos para o Conseil d’État das decisões das Cours administratives d’appel então criadas.

Pronunciando‑se sobre o regime agora vigente, refere este Autor (Sérvulo Correia, Direito do Contencioso Administrativo, I vol., Lisboa, 2005, pp. 696‑697):

“Em suma, a revista per saltum e a revista excepcional asseguram que, não obstante o princípio geral da dupla jurisdição e a existência de duas instân­cias abaixo do STA, não fiquem necessariamente subtraídas à cognição deste os processos de maior relevância social e económica que tramitem pela ordem jurisdicional administrativa. Mas, a par do propósito de não excluir o STA do julgamento de uma parte das questões mais salientes em termos de impacte social metajurídico, importava igualmente assegurar o acesso ao STA daquelas causas que, pelo tipo de problemas de direito que a sua apreciação suscite, se prestem ao desempenho de uma função de estabelecimento de novos marcos de jurisprudência, de apoio indicativo ao exercício da jurisdição pelos tribunais inferiores e de consolidação de soluções. É esta a finalidade considerada no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA, quando se condiciona a admissibilidade da revista excepcional à importância da questão à luz da sua relevância jurídica ou à clara necessidade da apreciação do recurso para uma melhor aplicação do direito.

Tais pressupostos são expressos através de conceitos claramente indeter­minados, cujo preenchimento valorativo através de apreciação prelimi­nar sumária estará a cargo de uma formação constituída por três juízes de entre os mais antigos da Secção de Contencioso Administrativo (artigo 150.º, n.º 5, do CPTA). A sujeição da admissão do recurso a um livre juízo do tribunal sobre a suficiência do interesse da causa por modo a justificar que dela se ocupe o tribunal supremo é uma solução que tende hoje em dia a vulgarizar‑se no Direito Processual comparado. Representa, simultaneamente, um modo de aliviar o tribunal de cúpula de uma chusma de casos irrelevantes e nocivos para o cabal desempenho da função de renovação jurisprudencial do Direito e de lhe reservar a escolha dos processos que se prestem à prossecução desse objectivo pela natureza das questões neles versadas.”

São, no entanto, diversos os sistemas conhecidos, em direito processual compa­rado, de filtragem de recursos para os supremos tribunais, assinalando Armindo Ribeiro Mendes (Os recursos jurisdicionais no novo contencioso administrativo, comunicação apre­sentada no Curso de Pós‑Graduação em Contencioso Administrativo da Faculdade de Direito da Universidade Católica Portuguesa, 2002/2003, policopiado, pp. 46‑47) que algumas das soluções têm deparado “com resistência da prática forense e com acusações de inconstitucio­nalidade, por violação dos princípios da igualdade e do acesso ao direito”.

Eles revestem‑se de carácter assumidamente discricionário nos países anglo‑saxónicos, dependendo, no sistema inglês, a application for judicial review (AJR) de uma autorização discricionária do juiz (leave), que só será concedida se o requerente conven­cer que se justifica a discussão do seu caso (if an arguable case is shown) (Sérvulo Correia, obra citada, p. 155). Como refere Armindo Ribeiro Mendes (local citado, p. 47), é “tradicional no direito processual inglês a distinção entre recursos de direito (as of right) e recursos at the discretion of the higher court, em que é necessário, nestes últimos, obter uma permissão do tribunal a quo ou do superior (leave to appeal)”.

Nos sistemas continentais, após a reforma do contencioso administrativo fran­cês de 1987, os recursos de cassação para o Conselho de Estado foram sujeitos a um procedi­mento prévio de admissão, sendo esta recusada, por uma formação restrita de juízes, se o recurso não se fundar em razões sérias, ou seja, se lhe faltar um mínimo razoável de fumus boni iuris, enquanto o sistema alemão condiciona a admissibilidade de recurso de revista (Revision) para o Bundesverwaltungsgericht à verificação dos pressupostos do interesse substancial do recurso à luz dos fins da uniformidade da interpretação e aplicação ou do desenvolvimento do Direito, da oposição com decisões de tribunais superiores ou da violação de uma norma processual que possa ter influenciado o sentido da decisão (Sérvulo Correia, obra citada, pp. 48, 93‑94 e 697, nota 414; e Miguel Ângelo Oliveira Crespo, O Recurso de Revista no Con­tencioso Administrativo, Coimbra, 2007, pp. 69‑77, para o sistema alemão, e pp. 77‑100, para o sistema francês).

O sistema instituído pelo artigo 150.º do CPTA não deve ser caracterizado como permitindo uma escolha discricionária, pelo STA, dos casos em que conhecerá do recurso excepcional de revista, mas antes a consagração de regras de selecção assentes em conceitos indeterminados. Como se referiu no acórdão do STA, de 29 de Setembro de 2005, P. 938/05 (www.dgsi.pt/jsta), o n.º 1 do artigo 150.º do CPTA “não atribui um poder discricio­nário à referida «formação» do STA, não podendo esta, por isso, eleger uma entre várias soluções, igualmente válidas e legais, antes tendo de proceder casuisticamente à con­cretização da definição normativa”, tratando‑se, no fundo, “de subsumir os factos a uma determinada categoria legal contida no conceito indeterminado”, pois, “se se interpretasse o mencionado n.º 1 do artigo 150.º do CPTA vendo nele a consagração de um poder discricio­nário, então, poder‑se‑ia questionar a constitucionalidade de tal interpretação, desde logo, com base na exigibilidade, à luz do princípio do Estado de Direito Democrático, de um grau mínimo de previsibilidade de que se devem revestir as normas processuais atinentes com a definição dos casos em que seja de admitir um recurso para um tribunal superior”.

Na opi­nião de José Carlos Vieira de Andrade (A Justiça Administrativa (Lições), 9.ª edição, Coimbra, 2007, p. 443), “a exigir‑se uma fundamentação qualificada da rejeição, a solução não será inconstitucional” (para uma desenvolvida defesa da constitucionalidade desta utili­zação de conceitos indeterminados, quer face ao princípio da igualdade, quer face ao princípio da proporcionalidade, cf. Miguel Ângelo Oliveira Crespo, obra citada, pp. 227‑237; para a análise dos critérios que têm sido seguidos pela aludida “Formação de apreciação prelimi­nar”, cf. a mesma obra, pp. 249‑289;

Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2.ª edição, Coimbra, 2007, pp. 860‑872; Rosendo Dias José, “Os meios do CPTA próprios para a tutela de direitos fundamentais e o recurso do artigo 150.º”, em Centro de Estudos Judiciários, A Nova Justiça Administrativa, Coimbra, 2006, pp. 207‑235, em especial pp. 219‑232; Elizabeth Fernandez, “Notas sobre a excepcionalidade da revista no processo administrativo”, em Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 60, Novembro/Dezembro 2006, pp. 18‑31; e Teresa Violante, “Os recursos jurisdicionais no novo contencioso administra­tivo”, em O Direito, ano 139.º (2007), IV, pp. 841‑877).»

11.2 Assim enquadrado o recurso excecional de revista, previsto no artigo 150.º do CPTA, é certo prosseguir este recurso finalidades muito específicas, sendo configurado como o meio para a reapreciação, circunscrita a questões de direito, pelo STA, de decisões de mérito proferidas em 2.ª instância (como in casu, pelo Tribunal Central Administrativo competente), apenas e quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito – requisitos de difícil verificação e, admitamos, de excecional ocorrência. É também certo que a sua específica configuração - no âmbito do sistema recursivo consagrado pelo legislador no domínio do processo administrativo - tem em vista uma utilização contida e não generalizada deste meio de recurso. Num sistema pensado – em regra (em princípio) – para um nível de recurso, a instituição de um segundo nível de recurso (ou terceiro nível de jurisdição), no domínio do processo administrativo, não deixa de assumir um carácter excepcional (aliás, para tanto, e desde logo, aponta a sua expressa qualificação como tal).

Mas não é menos certo que as especificidades assinaladas - no âmbito da liberdade de conformação legislativa de que é fruto (já que dificilmente corresponderá a uma exigência constitucional, como decorre da seguinte passagem do Acórdão n.º 480/08: «a previsão de um terceiro grau de jurisdição, de utilização excepcional, não resulta, pois, de qualquer imperativo constitucional, nomeadamente do disposto no artigo 20.º, da C.R.P., ou de qualquer sub-princípio da ideia de Estado de direito democrático, adoptada no artigo 2.º, da C.R.P., mas apenas da ampla liberdade de conformação que o legislador ordinário dispõe nesta matéria») - não desvirtuam a sua consideração como mais um meio (legal, válido, vigente) de recurso ao dispor dos interessados.

Até porquanto a excecionalidade deste meio de recurso não é suficiente para o descaracterizar enquanto recurso ordinário. Mesmo em processo civil encontramos, dentro da categoria dos recursos ordinários, a distinção entre a revista “normal” (artigo 671.º, do novo Código de Processo Civil, correspondente ao artigo 721.º do CPC 1961) e a revista “excepcional” (artigo 672.º do novo Código de Processo Civil, correspondente ao artigo 721.º-A do CPC 1961), esta, aliás, inspirada no artigo 150.º do CPTA (sobre o assunto, cfr. Armindo Ribeiro Mendes, Recursos em Matéria de Processo Civil – Reforma de 2007, Coimbra Editora, Coimbra, p. 147).

Acrescidamente, não se encontram razões determinantes para a sua qualificação como recurso extraordinário, de modo a não encontrar no regime de recursos de fiscalização concreta previsto na LTC qualquer correspondência. Diferentemente, do plano legal e doutrinário resultaria a classificação deste recurso como ordinário.

Em primeiro lugar, pelo facto de ser expressamente qualificado pelo legislador processual como «recurso ordinário», tal como decorre da decorre da integração sistemática do artigo 150.º do CPTA no CAPÍTULO II (Recursos ordinários) do TÍTULO VII

(Dos recursos jurisdicionais).

Em segundo lugar, por se destinar à revisão de decisões judiciais de 2ª Instância ainda não transitadas em julgado e, deste modo, corresponder à distinção clássica legalmente estabelecida (desde o Código de Processo Civil de 1939) entre recursos ordinários e extraordinários, usualmente aceite pela doutrina e pela jurisprudência dos Tribunais superiores (como, a título de exemplo, decorre de recente aresto do Supremo Tribunal de Justiça, de 24/05/2014, tirado no Processo 129/13.5TBBRG.G1.S1 e disponível em www.dgsi.pt/jstj).

Como escreve Armindo Ribeiro Mendes (Recursos em Matéria de Processo Civil – Reforma de 2007, cit., p. 49): «(…) Trata-se de uma classificação legal, sendo o critério distintivo o momento de interposição: os recursos ordinários interpõem-se antes do trânsito em julgado (…), constituindo o acto de interposição um facto impeditivo desse trânsito; os recursos extraordinários (…) interpõem-se em certos prazos contados a partir do trânsito em julgado da decisão». Explica, a propósito, Alberto dos Reis «(…) O recurso extraordinário pressupõe um vício estranho e anormal na pronúncia jurisdicional, de tal modo grave, que não deve ser coberto e sanado pela autoridade do caso julgado» (cfr. Código de Processo Civil anotado, Volume V, 1981, pp. 216-217).

Assim se conclui tratar-se ainda o recurso excecional de revista, previsto no artigo 150.º do CPTA, de um recurso ordinário – o que não poderá deixar de ser ponderado aquando da aplicação do regime processual deste Tribunal.

12. Aqui chegados, cabe a reapreciação da decisão reclamada quanto à contagem do prazo previsto no artigo 75.º, n.º 1 da LTC.

O despacho que não admitiu o recurso de constitucionalidade interposto alicerçou-se nos poderes conferidos ao tribunal recorrido pelo n.º 2 do artigo 76.º, da LTC, tendo este concluído que o presente recurso seria intempestivo pelo decurso do respetivo prazo de interposição.

Efetivamente, o prazo de dez dias previsto no citado artigo 75.º, n.º 1 (da LTC) aplica-se à interposição de recursos de fiscalização concreta para o Tribunal Constitucional. Por força da aplicação subsidiária do Código de Processo Civil, tal prazo inicia-se, por regra, com a notificação da decisão recorrida (Cfr. Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 12/2009).

12.1 Contudo, na presente situação não é de aplicar a regra ali estabelecida nos termos descritos.

É que à regra estabelecida no n.º 1 do artigo 75.º - assim entendida – assinalam-se algumas exceções.

12.1.1 Desde logo, a disposição consagrada no n.º 2 do mesmo artigo estabelece uma prorrogação do prazo de interposição no caso de recurso de constitucionalidade de uma decisão judicial quando a parte tenha optado pela interposição de recurso ordinário da mesma decisão e que não seja admitido com fundamento em irrecorribilidade da decisão. Isto quer dizer que contempla o artigo 75.º, n.º 2 da LTC «a hipótese do recorrente estar convencido da recorribilidade da decisão, permitindo-se-lhe que recorra ainda para o Tribunal Constitucional após ter sido judicialmente declarada a impossibilidade de existir recurso ordinário» (Cfr. Acórdão n.º 12/2009).

Ora, apenas nos casos em que a parte utilize um incidente processual pós-decisório anómalo, não previsto no ordenamento jurídico, o Tribunal Constitucional pode desconsiderar tal interposição, somente para efeitos de apreciar da admissibilidade do recurso, desde logo quanto à sua tempestividade. Nessa parte, não está dependente nem vinculado à decisão que o tribunal a quo venha a proferir sobre esse incidente (cfr. Acórdão n.º 735/2014).

Com efeito, é entendimento reiterado deste Tribunal que a errónea e indesculpável dedução de um incidente legalmente inexistente não tem a virtualidade de interromper ou suspender o prazo de dez dias legalmente estabelecido para a interposição do recurso de constitucionalidade (cfr., entre muitos outros, Acórdãos n.ºs 640/2011, 95/2012 e 75/2014, disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt).

12.1.2 Pode ainda considerar-se outra hipótese.

Perante o «silêncio» do artigo 75.º da LTC coloca Carlos Lopes do Rego a questão de saber «qual o momento inicial de contagem do prazo do recurso de constitucionalidade previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º quando o recorrente tenha optado pela exaustão dos recursos ordinários possíveis traduzida – não na sua efectiva utilização – mas na preclusão resultante do decurso do respectivo prazo, sem os mesmos serem interpostos» (Cfr. Os Recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional, Almedina, Coimbra, p. 191).

Ora, a resposta foi já dada na Decisão Sumária n.º 112/2005, exarada no Processo n.º 152/05 (3ª Secção), alicerçando-se em arestos anteriores deste Tribunal (designadamente os Acórdãos n.ºs 149/02 e 112/04). Com todo o interesse para a situação sub judice, ali se escreveu:

«(…) 5. Todavia, não se resumem ao artigo 75.º da LTC as normas que neste diploma legal interessam para o problema de determinação do termo inicial do prazo de recurso para o Tribunal Constitucional.

A Lei n.º 13-A/98, de 28 de Fevereiro, veio resolver uma divergência jurisprudencial quanto ao sentido do “esgotamento dos recursos ordinários”. Para uma posição (cfr. ac. nº 8/88, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 11º vol., 1988, pp. 1065 e segs.) esse pressuposto do recurso de constitucionalidade não impunha a efectiva utilização de todos os recursos previstos na lei; consideravam-se esgotados todos os recursos ordinários também quanto já não pudesse interpor-se o recurso ordinário por ter havido renúncia, por ter decorrido o respectivo prazo sem a sua interposição ou quando não pudessem tais recursos ter seguimento por razões de ordem processual. Para a outra corrente (cfr. acórdão nº 282/95, in Diário da República, II Série, de 24 de Maio de 1996), tal pressuposto impedia, nas hipóteses a que tinha aplicação, que se interpusesse recurso de constitucionalidade de decisões relativamente às quais estivesse previsto na lei recurso ordinário. O legislador optou por aquele primeiro sentido.

Ora, esta solução implica – não de um ponto de vista puramente lógico, mas para que a opção legislativa tenha efeitos práticos e porque só assim cobra sentido face aos antecedentes de que historicamente emergiu – que o termo inicial do prazo de recurso de constitucionalidade seja diferido para o momento em que ocorre o evento que a lei fez equivaler ao esgotamento dos recursos ordinários. Isto mesmo foi reconhecido no acórdão n.º 457/99, publicado no Diário da República, II Série, de 3 de Março de 2000 (e também in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 44º vol., p. 629 e segs.) onde pode ler-se – a propósito da tempestividade de um recurso para o Tribunal Constitucional interposto depois de decorrido o prazo para interposição do recurso ordinário, mas em termos que são generalizáveis às restantes hipóteses previstas no n.º 4 do artigo 75.º, cobrindo, designadamente, o caso de o recurso ordinário não ter seguimento por razões processuais –, o seguinte:

«A seguir-se a referida posição, consagrada no Acórdão nº 8/88 – segundo a qual se acham esgotados todos os recursos ordinários também quando haja decorrido o respectivo prazo sem a sua interposição – deve entender-se, numa aplicação analógica do artigo 75º, nº 2, da Lei do Tribunal Constitucional, que, nesses casos, nas palavras de Armindo Ribeiro Mendes (Recursos em Processo Civil, cit., p.332) “o prazo para interpor o recurso de constitucionalidade só começa a correr após o termo do prazo para interpor o recurso ordinário que no caso coubesse” e que não foi interposto».

No mesmo sentido pronunciaram-se, entre outros, os acórdãos n.ºs 149/2002 (publicado no Diário da República, II Série, de 29 de Maio de 2002) e 112/2004 (inédito, mas disponível em http://www.tribunalconstitucional.pt).

O caso dos autos configura uma situação em que a decisão recorrida era passível de recurso ordinário, mas o recorrente deixou decorrer o prazo de recurso sem o interpor, tendo o recurso de revista entretanto interposto sido rejeitado por extemporaneidade, como se disse.

Assim, não tendo havido renúncia, nem sendo um caso de não prosseguimento do recurso por razões de ordem processual, para que se considerassem esgotados os recursos ordinários e ser admissível o recurso de constitucionalidade, nos termos do n.º 4 do artigo 70.º da LTC, o recurso havia de ter sido interposto nos dez dias seguintes ao decurso do prazo do recurso ordinário.».

13. Em face de quanto fica exposto, entende-se in casu proceder a reclamação quanto ao modo de determinação do termo inicial do prazo de interposição de recurso para o Tribunal Constitucional.

Com efeito, da compaginação do regime estabelecido no artigo 75.º da LTC quanto à contagem dos prazos para interposição de recurso de constitucionalidade com o disposto nos números 2 e 4 do artigo 70.º da LTC quanto aos recursos de constitucionalidade interpostos ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do mesmo artigo 70.º, deverá resultar que a contagem do prazo de dez dias estabelecido no n.º 1 do artigo 75.º é iniciada após o decurso do prazo (no caso, de quinze dias, por força dos artigos 36.º, n.º 1 e 147.º do CPTA) para interposição do recurso excecional de revista para o STA (consagrado no artigo 150.º CPTA), ao qual não se negou a qualificação (legal) de recurso ordinário.

A ser de outro modo, e contando-se na presente situação o prazo nos estritos termos do artigo 75.º, n.º 1 – a partir da notificação da decisão recorrida (que ocorreu em 1/09/2014) – a decisão tomada resultaria no condicionamento desproporcionado da própria decisão de recorrer ou não do Acórdão ora recorrido perante as instâncias superiores – o STA – por utilização de um meio recursivo que, embora excepcional, não deixa de corresponder ao exercício de um direito consagrado na lei ordinária (o artigo 150.º do CPTA). Para mais, sendo o prazo de dez dias para recurso de constitucionalidade inferior ao prazo de quinze dias facultado aos recorrentes para o recurso excepcional de revista, a contagem de ambos os prazos a partir do mesmo momento – notificação da decisão recorrida – revelar-se-ia um sério obstáculo à ponderação da utilização de qualquer desses meios de recurso (disponíveis, mas não obrigatórios), os quais não se configuram em qualquer caso – nos seus fundamentos específicos e nos seus efeitos – como meios de garantia alternativos.

Assim, e sob pena de se proceder a uma efetiva (e não justificada) limitação do direito de acesso aos tribunais em via de recurso – seja o direito legalmente previsto (artigo 150.º do CPTA) de recurso excepcional de revista para o STA, seja o direito constitucionalmente previsto (artigo 280.º, números 1, alínea a) e 4 da Constituição) de recurso de constitucionalidade de decisões judiciais que apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo – considera-se, in casu, que o início do prazo de dez dias para interposição do recurso de constitucionalidade pode ocorrer apenas no termo do prazo para interposição do recurso de revista excepcional para o STA, sendo tempestivo o recurso de constitucionalidade interposto.

14. A este entendimento não deve obstar o facto de muitos dos recursos de constitucionalidade virem interpostos das decisões dos Tribunais administrativos, proferidas em 2ª instância, sem que se aguarde o decurso do prazo para interposição do recurso de revista em causa para o STA.

Desde logo, porque o juízo quanto à verificação dos pressupostos de admissibilidade dos recursos de constitucionalidade – designadamente o cumprimento do ónus do esgotamento ou exaustão dos recursos ordinários – não se confunde com o juízo sobre a tempestividade dos mesmos recursos.

Depois, porque, em face da específica e singular configuração do recurso excecional de revista do artigo 150.º do CPTA, pode enquadrar-se tal situação nos casos de dispensa do ónus da exaustão dos recursos ordinários.

Com efeito, da conjugação do disposto nos números 2 e 4 do artigo 70.º da LTC resulta que, no âmbito dos recursos de constitucionalidade interpostos ao abrigo das alíneas b) e f) do n.º 1 do mesmo preceito legal, é exigido ao recorrente o cumprimento do ónus de esgotamento dos recursos ordinários possíveis, entendido este ónus cumprido não apenas em face da efetiva utilização destes meios impugnatórios, mas também quando se verifique a renúncia ou a preclusão dos recursos ordinários (seja por decurso do respetivo prazo, seja por falta de sequência da pretensão recursiva por razões de ordem meramente processual).

De acordo com a lei, o ónus de esgotamento dos recursos ordinários apenas não abrange os recursos destinados à uniformização de jurisprudência (artigo 70.º, n.º 2, in fine da LTC, desde a revisão operada pela Lei n.º 13-A/98, de 26 de fevereiro), mesmo que possam ser configurados, nalguns casos, como recursos ordinários, dada a especificidade dos pressupostos da respetiva interposição.

Contudo, razões semelhantes às que ditaram a previsão legal de dispensa do ónus de utilização dos recursos destinados à uniformização de jurisprudência podem ser aduzidas quanto ao recurso excecional de revista previsto no artigo 150.º do CPTA. Pese embora não se destine o mesmo a resolver conflitos de decisões jurisprudenciais, será de ter em conta não apenas a dificuldade e excecionalidade da verificação dos pressupostos estabelecidos – a ocorrer num número muito limitado de casos –, como também (e sobretudo) o facto de se destinar este tipo de recurso a servir fins de interesse geral – obrigando assim à verificação dos pressupostos de se tratar de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito - que em muito extravasam o interesse recursivo do recorrente em ver reapreciada uma decisão que lhe é desfavorável.

Nessa medida, e acrescidamente pelo facto - assinalado por Carlos Lopes do Rego – de, ao obrigar-se a parte a esgotar este meio impugnatório excepcional para efeitos de cumprimento do ónus de exaustão dos recursos ordinários, se determinar a «”banalização” da invocação do interesse relevante apenas para demonstrar, com a sua provável rejeição, o efectivo esgotamento deste meio recursório, como condição de acesso ao Tribunal Constitucional» (Cfr. Os Recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional. Cit., p. 122), deve entender-se dispensado o recorrente da efetiva utilização do recurso excepcional de revista previsto no artigo 150.º do CPTA para os efeitos do n.º 2 do artigo 70.º da LTC.

E, tendo em conta a referida natureza excecional do recurso previsto no artigo 150.º do CPTA, de igual modo é de admitir que as razões que ditam a previsão do n.º 6 do artigo 70.º da LTC – na parte que se refere aos recursos de uniformização de jurisprudência – possam valer também para aquele recurso em termos de, sendo interposto, não fazer precludir o direito de interpor recurso para este Tribunal da decisão ulterior que naquele venha a ser proferida.

15. Em síntese, por quanto se concluiu quanto à determinação do termo inicial do prazo para interposição do recurso de fiscalização concreta de constitucionalidade a que se referem os autos, as razões apontadas na decisão reclamada para a não admissão do presente recurso de constitucionalidade não se afiguram adequadas para fundar o juízo de intempestividade formulado, termos em que, neste aspeto, assistiria, em princípio, razão à reclamante.

B) Do Preenchimento dos Pressupostos da Admissibilidade do Recurso de Constitucionalidade

16. Todavia, aqui chegados, e tendo em conta o referido efeito previsto no n.º 4 do artigo 77.º da LTC quanto ao julgamento em conferência da presente reclamação – nos termos do qual a decisão que revogue o despacho de indeferimento faz caso julgado quanto à admissibilidade do recurso –, cumpre, ainda, nesta sede, apreciar dos demais pressupostos, cumulativos, de admissibilidade do recurso de constitucionalidade interposto para o Tribunal Constitucional.

Com efeito, segundo jurisprudência constante do Tribunal Constitucional a admissibilidade do recurso apresentado nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC depende da verificação, cumulativa, dos seguintes requisitos: ter havido previamente lugar ao esgotamento dos recursos ordinários (artigo 70.º, n.º 2, da LTC), tratar-se de uma questão de inconstitucionalidade normativa, a questão de inconstitucionalidade normativa haver sido suscitada «durante o processo», «de modo processualmente adequado perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, em termos de este estar obrigado a dela conhecer» (artigo 72.º, n.º 2, da LTC) e a decisão recorrida ter feito aplicação, como sua ratio decidendi, das dimensões normativas arguidas de inconstitucionalidade pelo recorrente (vide, entre outros, os Acórdãos deste Tribunal n.ºs 618/98 e 710/04 – todos disponíveis em http://www.tribunalconstitucional.pt).

Faltando um destes requisitos, o Tribunal não pode conhecer do recurso.

17. Vem o recurso de constitucionalidade dos presentes autos interposto do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS) de 29 de agosto de 2014 (cfr. fls. 36-47-verso) que julgou improcedente o recurso então interposto, mantendo o Acórdão proferido em 1ª instância pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, em 9 de abril de 2014, o qual, por seu turno, teve por não verificados os imputados vícios de violação de lei à norma constante do n.º 1 da Cláusula 14ª do Caderno de Encargos do Concurso Público n.º 1-0.0002/2014, destinado este à aquisição, pelo Estado, de serviços de segurança e vigilância.

É este o teor do requerimento de interposição do recurso de constitucionalidade (cfr. fls. 48-49-verso):

«A., S.A., Recorrente nos autos à margem identificados, nos quais é Recorrido o CENTRO HOSPITALAR DE LISBOA CENTRAL, E.P.E e contrainteressada a B., S.A., tendo sido notificada em 2 de setembro de 2014 da sentença proferida por V. Exas. em 29 de agosto de 2014 e através da qual se "julg[ou] improcedente o Recurso Jurisdicional interposto, confirmando-se o Acórdão proferido em 1.ª Instância", vem dela interpor

RECURSO DE FISCALIZAÇÃO CONCRETA DA CONSTITUCIONALIDADE PARA O TRIBUNAL CONSTITUCIONAL,

fazendo-o ao abrigo do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei de Organização e Funcionamento do Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15 de novembro), assim como da alínea b) do n.º 1 do artigo 72.º, aqui indicando, nos termos dos n.ºs 1 e 2 do artigo 75.º-A da mesma Lei, os seguintes elementos:

i) Normas cuja inconstitucionalidade se pretende que o Tribunal aprecie:

Norma contida no n.º 1 do artigo 75.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, na interpretação segundo a qual a redução remuneratória deve ser sempre efetuada na fixação dos preços base dos serviços a adquirir, isto é, independentemente do montante que represente tais preços base já reduzidos;

Norma contida no n.º 1 do artigo 75.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, na interpretação segundo a qual a remissão por si efetuada para o artigo 27.º da mesma Lei abrange todos os números desta última disposição, incluindo o seu n.º 15.

Nestes termos, e em concreto, pretende-se que o Tribunal Constitucional aprecie a constitucionalidade da interpretação acolhida por este Tribunal e segundo a qual:

(i) A aplicação das reduções remuneratórias às aquisições de serviços contratadas pelas entidades referidas no n.º 1 do artigo 75.º da Lei n.º 66-B/2012 poderia resultar na fixação de preços base que implicassem a apresentação de propostas de preços inferiores aos custos suportados pelos prestadores de serviços, maxime, os custos relativos à mão de obra. Neste sentido, a interpretação acolhida por este Tribunal significaria admitir que o Estado e outras entidades públicas estariam legitimados a aceitar adquirir serviços em violação de regras de funcionamento do mercado e, portanto, do próprio princípio da concorrência que lhes cabe assegurar e promover;

(ii) A aplicação de tais reduções remuneratórias às aquisições de serviços, conjugando o n.º 1 do artigo 75.º com os n.ºs 1 e 15 do artigo 27.º da Lei n.º 66-B/2012, implicaria também a violação dos limites fixados na legislação laboral e nos instrumentos de contratação coletiva aplicáveis ao setor dos serviços de segurança, do que resultariam violações às garantias constitucionais previstas a este respeito.

ii) Normas ou Princípios Constitucionais que se consideram violados:

- Princípio da igualdade, previsto no artigo 13.° da Constituição da República Portuguesa ("CRP");

- Princípio da proporcional idade, ínsito no princípio do Estado de Direito, consagrado no artigo 2.°, e previsto ainda no n.º 2 do artigo 18.º da CRP e no n.º 2 do artigo 266.º da CRP;

- Princípio da boa fé, ínsito no princípio do Estado de Direito, consagrado no artigo 2°, e previsto ainda no n.º 2 do artigo 266.º da CRP;

- Princípio da tutela da confiança, ínsito no princípio do Estado de Direito, consagrado no artigo 2.º da CRP;

- Princípio da concorrência, previsto na alínea j) do artigo 81.º da CRP e na alínea n) do artigo 99.º da CRP;

- Direito à contratação coletiva, previso no n.º 3 do artigo 56.º da CRP;

- Direitos das comissões de trabalhadores e das associações sindicais à participação na elaboração da legislação laboral, previstos na alínea d) do n.º 5 do artigo 54.º e na alínea n) do n.º 2 do artigo 56.º da CRP.

iii) Peças Processuais em que foi suscitada a questão da inconstitucionalidade:

- Petição Inicial apresentada perante o Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, no âmbito do Proc. n.º 1201/13.7BESNT;

- Alegações de Recurso apresentadas perante este Tribunal, no âmbito do Processo à margem identificado.»

Pretende a recorrente, ora reclamante, ver apreciada a questão de inconstitucionalidade da norma constante do n.º 1 do artigo 75.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro (Lei do Orçamento de Estado para o ano de 2013), nas seguintes dimensões (cfr. requerimento de interposição de recurso para o Tribunal Constitucional, fls. 48-verso):

a) «(…) Interpretação segundo a qual a redução remuneratória deve ser sempre efetuada na fixação dos preços base dos serviços a adquirir, isto é, independentemente do montante que represente tais preços base já reduzidos»; e

b) «(…) Interpretação segundo a qual a remissão por si efetuada para o artigo 27.º da mesma Lei abrange todos os números desta última disposição, incluindo o seu número 15».

18. Quanto à primeira alegada dimensão normativa retirada do artigo 75.º, n.º 1 da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, isto é, a «interpretação segundo a qual a redução remuneratória deve ser sempre efetuada na fixação dos preços base dos serviços a adquirir, isto é, independentemente do montante que represente tais preços base já reduzidos», concretiza a recorrente o sentido impugnado na seguinte fundamentação:

«(i) A aplicação das reduções remuneratórias às aquisições de serviços contratadas pelas entidades referidas no n.º 1 do artigo 75.º da Lei n.º 66-B/2012 poderia resultar na fixação de preços base que implicassem a apresentação de propostas de preços inferiores aos custos suportados pelos prestadores de serviços, maxime, os custos relativos à mão de obra. Neste sentido, a interpretação acolhida por este Tribunal significaria admitir que o Estado e outras entidades públicas estariam legitimados a aceitar adquirir serviços em violação de regras de funcionamento do mercado e, portanto, do próprio princípio da concorrência que lhes cabe assegurar e promover».

18.1 Quanto a esta primeira questão de constitucionalidade, verifica-se faltar ao objeto do presente recurso (nesta parte) a dimensão normativa indispensável à fiscalização da constitucionalidade requerida.

Desde logo, a apreciação dos pressupostos de admissibilidade do recurso de constitucionalidade interposto nos termos do artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da LTC, feita a partir do requerimento de interposição de recurso – assim se delimitando o respetivo objeto –, não prescinde do confronto do requerido ao Tribunal Constitucional com o teor da decisão judicial recorrida, nem – tratando-se, como in casu, de recurso de constitucionalidade interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC – da análise das peças processuais em que (segundo a recorrente) terá sido suscitada a questão de inconstitucionalidade perante o Tribunal recorrido.

Da análise destas peças (cfr. Alegações de Recurso para o TCAS, cujas conclusões se mostram reproduzidas no Acórdão recorrido, a fls. 8-13-verso) resulta que a recorrente formula a pretensa questão de inconstitucionalidade em razão de estritas circunstâncias que procurou provar junto das instâncias, invocando que «o preço base fixado é insuficiente para suportar os encargos salariais mínimos e respectivas contribuições para a segurança social, a incorrer pelo adjudicatário» (cfr. Conclusão kk) das Alegações de Recurso junto do TCAS, reproduzidas no Acórdão do mesmo Tribunal de 29/08/2014, recorrido, fls. 13).

A questão é assim suscitada perante o Tribunal recorrido (ora reclamado), como decorre das seguintes Conclusões das Alegações de Recurso para o TCAS, reproduzidas no Acórdão de 29/08/2014 (cfr. fls. 12-13):

«(…)

y) E, portanto, se o preço base mensal fixado no n.º 1 da cláusula 14.ª do Caderno de Encargos é insuficiente para custear aquele núcleo absolutamente indisputável de custos de produção com a remuneração direta do trabalho e as correspondentes contribuições para a segurança social - todos eles com expresso e detalhado assento legal -, por maioria de razão, o preço base mensal estipulado pelo Recorrido não cobre as restantes rubricas de custos relacionados com o trabalho e, bem assim, as rubricas de custos indiretos de estrutura e serviços, todos eles inerentes à prestação dos serviços de vigilância objeto do Concurso,

z) Dito de outro modo: perante o preço base fixado na norma concursal impugnada nos presentes autos, as empresas concorrentes que não decidam incumprir as normas vertidas nos instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho e no Código Contributivo, não têm outra alternativa que não seja propor um preço abaixo do respetivo preço de custo, i.e., um preço predatório, fruto de uma prática de dumping.

aa) Impunha-se, por isso, que a sentença recorrida tivesse concluído que a disposição do n.º 1 da cláusula 14.ª do Caderno de Encargos viola a norma do artigo 47.º do CCP, o qual, à luz da respetiva teleologia, não pode deixar de ser interpretado no sentido de que o preço base fixado pela Entidade Adjudicante deve corresponder a um valor que, atentas todas as condições gerais e especiais que contribuem para a sua formação, é suficiente para suportar os custos do serviço objeto do contrato, resguardando ainda uma margem razoável de lucro para o adjudicatário e possibilitar a concorrência - ao decidir em sentido diferente, incorreu a sentença recorrida em erro de interpretação e de aplicação da disposição do artigo 47.º do CCP.

bb) E, do mesmo modo, impunha-se que a sentença recorrida tivesse declarado a invalidade da disposição do n.º 1 da cláusula 14.ª do Caderno de Encargos, também, com fundamento na violação das citadas disposições legais em matéria de concorrência, vertidas no n.º 1 do artigo 3.º e no artigo 4.º-A do DL 370/93, que proíbem aos agentes económicos a adoção de atos suscetíveis de falsear as regras de concorrência, designadamente de praticarem os designados preços predatórios ou dumping - ao decidir em sentido diferente, incorreu a sentença recorrida em erro de interpretação e de aplicação das normas do n.º 1 do artigo 3.º e no artigo 4.º-A do DL 370/93, que proíbem aos agentes económicos a adoção de atos suscetíveis de falsear as regras de concorrência.

cc) A improcedência do vício de violação do artigo 47.º do CCP e das normas que proíbem a prática de preços predatórios - assim decidida na sentença recorrida - funda-se no erro de julgamento incorrido pelo Tribunal a quo na interpretação e na aplicação das disposições conjugadas do n.º 17 do artigo 25.º e do n.º 1 do artigo 75.º da LOE 2013, já que o Tribunal a quo acabou por invocar que a medida de redução remuneratória prevista naquelas disposições é transitória e excecional, e justifica-se plenamente atentas as metas da redução do défice público com as quais o Estado Português se comprometeu, sem ponderar que a valerem com a interpretação defendida na sentença recorrida, tais normas incorreriam em diversos vícios de violação de lei e da Constituição previamente identificados.

dd) Foi ancorando-se no mesmo pressuposto jurídico que a sentença recorrida entendeu, mais uma vez erradamente, não incorrer a norma impugnada nos presentes autos no vício de violação dos principias constitucionais da concorrência e da prossecução do interesse público, acabando o Tribunal a quo por incorrer ele mesmo na violação de tais princípios constitucionais.

ee) Com efeito, partindo dos elementos teleológico e sistemático da hermenêutica jurídica a que o intérprete está obrigado a recorrer nos termos do artigo 9.º do Código Civil, não se aceita que o legislador haja pretendido que a prescrição ditada no n.º 1 do artigo 75.º da LOE 2013 pudesse aniquilar o interesse norteador de qualquer procedimento pré-contratual, isto é, o interesse da concorrência, tornando fictícia e, por conseguinte, desprovida de sentido a obrigação que, nos termos do CCP, impende sobre as Entidades Adjudicantes e, convertendo as regras de contratação pública em meras formalidades sem qualquer justificação e efeito material.

ff) Bem ao contrário, a única interpretação da norma do n.º 1 do artigo 75.º da LOE 2013 conforme com a Constituição, quer com os diversos princípios e direitos atrás sumariados, quer com o citado principio da concorrência, quer ainda com o comando constitucional da proporcionalidade é a que defende que essa disposição legal apenas pode aplicar-se à fixação dos preços base dos procedimentos pré-contratuais tendentes à celebração de contratos de aquisição de serviços se e na medida em que daí não resulte uma distorção da própria razão de ser dos procedimentos pré-contratuais previstos no CCP, i.e., do principio da concorrência constitucionalmente consagrado na alínea j) do artigo 81.º e na alínea a) do artigo 99.º da Lei Fundamental.

gg) E. não se reconduzindo a um exercício hermenêutico que vale apenas pela força jurídico-racional dos argumentos utilizados, esta interpretação restritiva do n.º 1 do artigo 75.º da LOE 2013, sistemática e teleologicamente ancorada no princípio da concorrência, traduz, para além do mais, uma verdadeira obrigação que se projeta sobre o intérprete nacional, submetido que está ao Direito Europeu e, muito em particular, ao principio do primado do Direito da União Europeia sobre o Direito nacional.

hh) Impunha-se, por isso, que a sentença recorrida tivesse acolhido a pertinência deste princípio da concorrência, consagrado nas ordens jurídico-constitucional portuguesa e europeia, realçando a obrigação da Entidade Adjudicante ora Recorrida de o ponderar no momento de definir os termos do projeto contratual lançado à concorrência e, designadamente, o parâmetro do preço base.

ii) Isto porque, por um lado, a fixação de um preço base excessivamente baixo (por referência aos custos inerentes à prestação do serviço) representa um dos expedientes mais eficazes para subverter o princípio da concorrência, na vertente de acesso ao mercado, já que, ao exigir a apresentação de uma proposta com condições financeiras incomportáveis para a maioria dos operadores económicos, a Entidade Adjudicante - a ora Recorrida, portanto - impede que a generalidade dos interessados em contratar participe no procedimento, apresentando uma proposta séria, sólida e congruente.

jj) Por outro lado, a fixação de um preço base excessivamente baixo tem por efeito desvirtuar a própria concorrência no mercado, no sentido de um funcionamento eficiente dos mercados, pois operadores económicos haverá que, por não cumprirem as obrigações legalmente fixadas em matéria de encargos salariais mínimos, estão em condições de se apresentar ao procedimento e outros que não, provocando-se, por esta via, uma desigualdade no mercado e um seu funcionamento ineficiente e maligno.»

Ora, a questão assim colocada perante o Tribunal recorrido não consubstancia uma questão de constitucionalidade normativa que possa vir a ser sindicada no presente recurso. Sucede apenas que a recorrente, ora reclamante, discorda do juízo concreto que a sentença de 1ª instância – corroborada pelo acórdão do TCAS, recorrido – formulou acerca da aplicação do regime normativo em causa.

Com efeito, a recorrente faz decorrer a questão da alegada inconstitucionalidade do modo como em concreto foi interpretado e aplicado o direito infraconstitucional aplicável, imputando mesmo a violação das normas constitucionais que considera violadas à própria decisão então recorrida (cfr. Conclusão dd), fls. 12-verso) e contestando a aplicação da lei ao caso por invocação de princípios hermenêuticos que considera desrespeitados in casu (Cfr. Conclusão ee), idem).

Como resulta evidente da leitura do requerimento de interposição de recurso de constitucionalidade (de fls. 20-21) e, bem assim, da leitura das Alegações de Recurso perante o Tribunal a quo (na parte acima transcrita), a discordância manifestada pela recorrente, ora reclamante – fundada nos alegados erros e omissões das duas instâncias judiciais competentes – incide sobre matéria cujo conhecimento não cabe ao Tribunal Constitucional. São as circunstâncias concretas invocadas e a possível consequência de determinar a opção de as empresas concorrentes virem a apresentar um «preço abaixo do respectivo preço de custo, i.e., um preço predatório, fruto da prática de dumping» (cfr. Conclusão z), fls. 12) – e não qualquer critério normativo autónomo, desligado daquelas circunstâncias (hipotéticas, futuras) - que determinam a formulação do juízo de inconstitucionalidade formulado pela recorrente.

Assim, o que está em causa no presente recurso de constitucionalidade é a decisão do Tribunal recorrido na aplicação da lei ao caso vertente e as eventuais (hipotéticas) consequências no futuro comportamento das entidades adjudicatárias e não um critério normativo suscetível de fiscalização de constitucionalidade, como pretendido.

Esta conclusão não se mostra abalada com a invocação – feita pela recorrente na resposta a este Tribunal sobre a verificação dos requisitos de admissibilidade do recurso (a fls. 78-85) – de o controlo exercido pelo Tribunal Constitucional, em sede de fiscalização concreta, tanto se poder se dirigir a normas como ser reportado a «determinadas interpretações normativas» (cfr. Resposta, 32., fls. 82-verso). Não vale, pois, a este respeito a argumentação ali expendida quanto aos poderes de cognição do Tribunal Constitucional relativamente às interpretações normativas adotadas nas decisões judiciais.

Com efeito, em sede de fiscalização concreta, o conceito funcional de “norma”, para efeitos da respetiva fiscalização de constitucionalidade, inclui não apenas o enunciado de determinado preceito, em si mesmo tomado, mas ainda a interpretação (normativa) que lhe foi dada pela decisão judicial de que se interpõe recurso, entendida como regra passível de aplicação a outros casos.

Contudo, não é isso que se verifica na situação dos autos.

Além de se pretender discutir qual, em abstrato, a melhor interpretação a dar ao artigo 75.º, n.º 1 da Lei n.º 66-B/2012, de 30 de dezembro – o que, em qualquer caso, se mostraria vedado a este Tribunal – certo é que, não se prescindindo da referência à situação particular da recorrente para a delimitação do objeto do recurso, a pretendida melhor interpretação e aplicação do preceito ao caso dos autos (por apelo a novo juízo subsuntivo, que determinasse a não aplicação da redução do preço base do concurso, a verificar-se – o que não foi provado – que «o preço base fixado no n.º 1 da cláusula 14.º do Caderno de Encargos é insuficiente para cobrir os encargos salariais mínimos inerentes à prestação de serviços objeto do Concurso», cfr. Conclusão c), das Alegações de Recurso para o TCAS, fls. 36-verso), consubstanciaria uma revisão do mérito da própria decisão recorrida, o que não cabe no âmbito dos recursos apresentado no Tribunal Constitucional.

Ademais, mostra-se determinante na aferição da idoneidade do objeto do recurso de constitucionalidade o facto de a questão da alegada inconstitucionalidade derivada da aplicação do artigo 75.º, n.º 1 da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro (doravante LOE 2013) ser formulada em termos meramente hipotéticos – já que a mesma, segundo a recorrente –, «poderia resultar na fixação de preços base que implicassem a apresentação de propostas de preços inferiores aos custos suportados pelos prestadores de serviços».

Num juízo de prognose formulado pela recorrente, ora reclamante, em termos assertivos mas, mesmo assim, de hipotética verificação, «(…) as empresas concorrentes que não decidam incumprir as normas vertidas nos instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho e no Código Contributivo, não têm outra alternativa que não seja propor um preço abaixo do respetivo preço de custo, i.e., um preço predatório, fruto de uma prática de dumping» (cfr. Alegações de Recurso para o TCAS, Conclusão c), fls. 8-verso).

Nestes termos, a pretensa violação do princípio da concorrência (que a recorrente faz reportar ao cumprimento das regras de funcionamento do mercado e indica como parâmetro jus-constitucional violado) ocorreria caso a recorrente (ou qualquer das empresas em concurso) viesse a apresentar uma proposta com um preço com um valor inferior ao dos custos suportados, designadamente com a mão-de-obra, o que, de todo o modo, não se pode ter como uma consequência de verificação certa, necessária ou mesmo plausível.

Tal também resulta do teor da resposta ao convite formulado à recorrente para se pronunciar sobre o cumprimento dos requisitos de admissibilidade do recurso de constitucionalidade apresentado, em especial, da seguinte passagem (cfr. Resposta, 10., fls. 79-verso):

«(…) Ora, conforme explicitou a A. ao longo de todo o processo, não foi nunca sua intenção colocar em crise a existência de tal regime de redução dos preços nos contratos de prestação de serviços a celebrar pela Administração — questão que, de resto, foi já objeto do Acórdão do TC n.º 396/2011, de 21 de setembro; a questão constitucional trazida aos autos pela A. foi, verdadeiramente outra: a de saber se aplicação de tal redução de preços pode ter por efeito vincular as entidades adjudicantes à formulação de preços base cujos montantes (i) se revelem objetivamente insuficientes no confronto dos custos associados à prestação do concreto serviço em causa e que, por consequência (ii) impliquem que os concorrentes se vinculem a prestar um serviço abaixo do preço de custo, com o “patrocínio” da própria Administração Pública.»

Ora, assim formulada a questão de constitucionalidade submetida ao escrutínio do Tribunal Constitucional, verifica-se que lhe falta um objeto atual, já que faz a recorrente depender a pretensa violação do princípio constitucional invocado da verificação (futura, eventual) de circunstâncias (não verificadas ou ainda não verificadas) no caso vertente.

É que a alegada violação do princípio da concorrência decorreria, assim, não de uma inelutável consequência da aplicação da lei, mas de uma possível atuação – voluntária - das empresas a concurso, em fase procedimental posterior, a qual nem se poderá ter como verificada.

Nestes termos, não há sequer lugar à sindicância da constitucionalidade da norma cuja alegada interpretação é impugnada nos autos.

18.3. Deste modo, resta concluir pela ausência de dimensão normativa do objeto do presente recurso na parte em que se refere à alegada questão de inconstitucionalidade do do n.º 1 do artigo 75.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro (Lei do Orçamento de Estado para o ano de 2013), na «(…) interpretação segundo a qual a redução remuneratória deve ser sempre efetuada na fixação dos preços base dos serviços a adquirir, isto é, independentemente do montante que represente tais preços base já reduzidos», em termos que obstam ao seu conhecimento.

19. Nos termos do requerimento de interposição de recurso para o Tribunal Constitucional é também requerida a fiscalização da norma contida no n.º 1 do artigo 75.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, «na interpretação segundo a qual a remissão por si efetuada para o artigo 27.º da mesma Lei abrange todos os números desta última disposição, incluindo o seu n.º 15» pretendendo-se «que o Tribunal Constitucional aprecie a constitucionalidade da interpretação acolhida por este Tribunal e segundo a qual (…):

(ii) A aplicação de tais reduções remuneratórias às aquisições de serviços, conjugando o n.º 1 do artigo 75.º com os n.ºs 1 e 15 do artigo 27.º da Lei n.º 66-B/2012, implicaria também a violação dos limites fixados na legislação laboral e nos instrumentos de contratação coletiva aplicáveis ao setor dos serviços de segurança, do que resultariam violações às garantias constitucionais previstas a este respeito» (cfr. fls. 48-verso).

19.1 Ora, no confronto com a decisão recorrida verifica-se que não se encontra preenchido, no caso em apreço, o pressuposto relativo à efetiva aplicação, pelo Tribunal recorrido, das normas (ou dimensões normativas) cuja constitucionalidade é questionada.

Convém frisar que o Tribunal Constitucional apenas pode conhecer de normas jurídicas (ou interpretações normativas) que tenham constituído razão determinante da decisão desfavorável ao recorrente (artigo 79.º-C da LTC). Cabe, portanto, aos recorrentes delinear o objeto do recurso de modo que a norma ou interpretação normativa cuja constitucionalidade pretendem ver apreciada corresponda, integral e fidedignamente, à que foi efetivamente aplicada pela decisão alvo de recurso, tendo constituído a sua ratio decidendi, i.e., tem de haver exata correspondência entre a norma imputada de inconstitucional pelo recorrente e aquela que fundamentou a decisão do Acórdão recorrido. Atenta a natureza instrumental do recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade, apenas assim um eventual juízo de inconstitucionalidade poderá repercutir-se efetivamente na solução a dar ao caso concreto.

É que a pretensa interpretação do n.º 1 do artigo 75.º da LOE 2013 que conduziria, segundo a recorrente, à violação dos limites fixados na legislação laboral e nos instrumentos de contratação coletiva aplicáveis ao sector dos serviços de segurança não apenas não tem efetiva aplicação in casu, como é expressamente afastada pelo Tribunal a quo.

No Acórdão do TCAS de 29/08/2014 pode ler-se, a este respeito:

«(…) Refira-se ainda, não se vislumbrar, igualmente, qualquer violação do direito à contratação coletiva previsto no n.º 3 do artigo 56.º da Constituição por não estar em causa qualquer norma de incidência laboral.

O Estado não está a alterar unilateralmente os instrumentos de regulamentação coletiva, como invoca a Recorrente, tanto mais que o regime do artigo 75.º da LOE 2013 se dirige exatamente ao próprio Estado, impondo às entidades referidas nas alíneas a) a d) do n.º 1 do artigo 75.º que a celebração ou renovação daqueles contratos de aquisição de serviços considerem, logo no momento originário do procedimento, que o preço base seja mensurado com base no valor pago por tais serviços no ano anterior (no caso, em 2012), e que sobre aquele valor incida a correspondente redução.

O referido não invalida, naturalmente, a que os agentes económicos que pretendem concorrer fiquem vinculados a respeitar as obrigações fiscais e sociais aplicáveis.

Efetivamente, "não é a execução de cada contrato que tem de garantir o pagamento da RMG [remuneração mínima garantida], mas os resultados económico-financeiros da contratante, no cômputo geral da sua atividade e, em última análise, todo o seu património”, (Acórdão do Colendo Supremo Tribunal Administrativo, de 14.02.2013, Processo n.º 912/12).

Como resulta do Acórdão do Colendo STA, de 14.02.2013, Processo n.º 912/12, a obrigação de fixação de um preço base no respeito pelo disposto no artigo 75.º da LOE 2013 dirige-se direta e imperativamente às entidades públicas adjudicantes, impondo-lhes que esse preço seja efetivamente reduzido, mesmo que tal valor não permita eventualmente cobrir todos os encargos sociais dos operadores económicas concorrentes, como decorre do n.º 15 do artigo 27.º ex vi do n.º 1 do artigo 75.º da LOE, sendo que tal não significa que os operadores económicas que pretendam concorrer não tenham que respeitar os seus encargos fiscais e sociais, os quais não têm de ser necessariamente cumpridos por aqueles a propósito da "execução de cada contrato ( ... ) mas [com recurso aos] ( ... ) resultados económico-financeiros da contratante, no cômputo geral da sua atividade e, em última análise, todo o seu património".»

Da leitura do acórdão recorrido resulta, assim, com evidência, que o Tribunal a quo de modo algum perfilhou a pretensa interpretação da lei orçamental qua a recorrente pretende ver sindicada no presente processo de fiscalização concreta da constitucionalidade.

19.2 Ora, esta conclusão também não é afetada pelo teor da argumentação expendida em sede de resposta a este Tribunal sobre a verificação dos requisitos de admissibilidade do recurso (em especial, 38. e segs., fls. 74-76), nos termos da qual «as duas dimensões normativas que a A. identificou são, afinal, incindíveis» (cfr. 39., fls. 74), «(…) o que equivale por dizer que esta segunda questão é, afinal, puramente consequente em relação à primeira» (cfr. 40., fls. 75), pois não apenas não serve o contraditório da conclusão especificamente alcançada, como, a ser assim, sempre a apreciação desta segunda «dimensão normativa» do artigo 75.º, nº 1, da LOE para 2013 estaria condicionada pelo resultado da análise da primeira questão de constitucionalidade colocada, a que já se procedeu.

19.3 Em consequência, conclui-se que, por não ter sido aplicada a pretensa norma (interpretação normativa) invocada como “ratio decidendi” da decisão recorrida, também não se pode conhecer do objeto do recurso nesta parte, em estrito cumprimento do artigo 79.º-C da LTC.

20. Assim, por tudo quanto fica exposto, não se mostrando verificados dois dos pressupostos essenciais (e cumulativos) de admissibilidade dos recursos de fiscalização concreta da constitucionalidade – faltando, numa parte, ao seu objeto uma dimensão normativa atual e não tendo sido, noutra parte, aplicada a pretensa interpretação ora impugnada –, não se pode conhecer do objeto do presente recurso.

III – Decisão

21. Pelos fundamentos expostos, decide-se indeferir a presente reclamação e, em consequência, manter o despacho de não admissão do requerimento de recurso, embora com fundamento no não preenchimento de pressupostos, cumulativos, de admissibilidade do recurso de constitucionalidade.

Custas devidas pela reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 (vinte) UC, nos termos dos artigos 7.º e 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro.

Lisboa, 20 de maio de 2015 - Maria José Rangel de Mesquita - Carlos Fernandes Cadilha - Maria Lúcia Amaral