795/11 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 247/2015

Processo n.º 795/11

3.ª Secção

Relator: Conselheira Catarina Sarmento e Castro

Acordam na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional

I - Relatório

1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal Central Administrativo Sul, vieram as recorrentes A e outras interpor recurso, ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, doravante designada por LTC), do acórdão datado de 8 de setembro de 2011.

2. As recorrentes instauraram, contra o Ministério da Defesa Nacional, ação administrativa especial de impugnação do ato de indeferimento da pretensão de posicionamento no 4.º escalão, índice 316, desde janeiro de 2006.

Pedem a anulação do despacho impugnado e a condenação do Réu a proferir ato que determine o posicionamento das recorrentes no escalão e índice devidos, bem como a pagar a diferença de valores remuneratórios decorrente de tal posicionamento não ter ocorrido em janeiro de 2006 e respetivos juros vencidos e vincendos.

Invocam, além do mais, que detêm a categoria de assistentes administrativas especialistas do Quadro Geral de Pessoal Civil da Força Aérea, sendo mais antigas na categoria e na carreira que a funcionária Esmeralda Martins. Porém, esta última, quando foi promovida à mesma categoria das recorrentes, foi colocada num escalão e índice superiores, passando a receber uma remuneração mais elevada do que as recorrentes, sem qualquer fundamento racional ou objetivo, mas apenas por força de ter sido promovida em data posterior.

Mais referem que, nas referidas circunstâncias, em virtude da sua maior antiguidade na carreira e na categoria, não podem, em obediência aos princípios constitucionais de igualdade, consagrados nos artigos 13.º e 59.º, n.º 1, alínea a), ambos da Constituição da República Portuguesa, auferir remuneração inferior à da funcionária menos antiga.

O recorrido contestou, referindo que o ato impugnado é válido, resultando da aplicação do regime legal.

O Tribunal Administrativo e Fiscal, por acórdão de 14 de junho de 2007, julgou a ação totalmente improcedente, absolvendo o réu dos pedidos.

As aqui recorrentes, inconformadas, recorreram para o Tribunal Central Administrativo Sul, que, por acórdão de 8 de setembro de 2011, negou provimento ao recurso.

É deste último acórdão que as recorrentes interpõem o presente recurso de constitucionalidade.

3. No requerimento de interposição de recurso, o respetivo objeto foi delimitado do seguinte modo:

“As normas cuja fiscalização concreta de constitucionalidade se pretende são a do artigo 17º, nº 1, alínea b), e nº 2 do Decreto-Lei nº 353 A/89, de 16 de outubro, com a alteração introduzida pelo Decreto-Lei n.º 404 A/98 (…)

(…) a norma constante do nº 4 do artigo 21º do Decreto-Lei nº 404-A/98, num sentido inconstitucional, na medida em que limitou, implicitamente, o seu âmbito de aplicação aos funcionários cuja promoção ocorreu em 1997 e não a aplicou aos casos dos autos, resultando daí (…) o percebimento de remuneração superior pela funcionária (…) mais moderna na categoria de assistente administrativo especialista que as AA.”

4. Na sequência de despacho a ordenar a produção de alegações proferido pelo primitivo relator no Tribunal Constitucional, as recorrentes apresentaram as mesmas, onde concluem, nos termos seguintes:

“1ª - As recorrentes são mais antigas na carreira de assistente administrativo e na categoria de assistente administrativo especialista do que a funcionária Esmeralda Martins, sendo que esta, na sequência da promoção, ficou a receber remuneração superior àquelas.

2ª – As recorrentes e a funcionária Esmeralda Martins desenvolviam trabalho de idêntica natureza por pertencerem à mesma categoria de assistente administrativo especialista, mas de quantidade e qualidade diversos, porque o tempo na categoria é pressuposto de obtenção de melhor qualidade e maior quantidade de trabalho para aqueles que se encontram há mais tempo no desempenho do seu conteúdo funcional.

3ª - A promoção da funcionária Esmeralda Martins à categoria de assistente administrativa especialista implicou a passagem do índice 290 da escala indiciária para o índice 316, superior ao índice e escalão detidos pelas recorrentes, por força da aplicação do artigo 17º, nº 1, alínea b), e nº 2 do Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de outubro.

4ª - A alínea b) do nº 1 e o nº 2 do artigo 17º, do Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de outubro, são inconstitucionais por violação do princípio da igualdade e o princípio de “para trabalho igual, salário igual” a que se referem o artigo 13º e a alínea a) do nº 1, do artigo 59º, ambos da CRP na medida em que permitem que funcionários mais modernos aufiram remunerações superiores à de funcionários mais antigos na categoria e na carreira de assistente administrativo.

5ª – A alínea b) do nº 1 e o nº 2 do artigo 17º, do Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de outubro são inconstitucionais por violação do princípio da igualdade e o princípio de “para trabalho igual, salário igual” a que se referem o artigo 13º e a alínea a) do nº 1, do artigo 59º, ambos da CRP na medida em que permitem que funcionários mais modernos aufiram remunerações superiores à de funcionários mais antigos na categoria de assistente administrativo especialista.”

5. O recorrido, notificado para o mesmo efeito, remeteu para as alegações produzidas junto do tribunal recorrido, defendendo a justeza da decisão proferida pelo mesmo.

6. Emergindo da discussão em Pleno de Secção a eventualidade de se não conhecer do objeto do recurso selecionado pelas recorrentes foi proferido o Acórdão n.º 193/15, em 19 de março de 2015, que ditou do seguinte modo: “Tendo-se verificado, aquando da discussão do projeto de acórdão em Pleno de Secção, a possível existência de fundamentos para o não conhecimento do objeto do recurso, nomeadamente: i) a falta de suscitação perante o tribunal recorrido da norma ou normas cuja inconstitucionalidade se pretende que o Tribunal aprecie; ii) disjunção entre esta última norma e aquela outra que fundamentou o juízo proferido pela decisão recorrida, notifique os recorrentes para que, querendo, se pronunciem sobre esta questão prévia do não conhecimento do objeto do recurso.”

7. Respondendo, as recorrentes pugnaram no sentido do conhecimento do objeto do recurso por entenderem que se “expressaram junto do Tribunal Central Administrativo Sul de modo suficientemente explícito relativamente às inconstitucionalidades invocadas, posteriormente, perante o Tribunal Constitucional, e que as normas invocadas foram aplicadas.”

8. O recorrido optou por não exercer o seu direito de resposta.

Cumpre apreciar e decidir.

II - Fundamentos

9. As recorrentes definiram, como objeto do presente recurso, a apreciação da constitucionalidade de dois critérios normativos.

O primeiro tem como suporte legal a conjugação da alínea b) do n.º 1 e do n.º 2, ambos do artigo 17.º, do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de outubro.

O segundo reporta-se ao n.º 4 do artigo 21.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98, de 18 de dezembro, na medida em que restringe o benefício de posicionamento no escalão imediatamente superior aos funcionários que, na sequência de promoção ocorrida em 1997, sejam posicionados em escalão com índice igual ou inferior à de outros, com a mesma categoria e escalão, que não foram promovidos ou apenas o venham a ser durante 1998. Quanto a este segmento normativo, referem as recorrentes que a inconstitucionalidade resulta da circunstância de esta norma ter um âmbito temporal circunscrito, não se aplicando ao caso dos autos, “resultando daí (…) o percebimento de remuneração superior pela funcionária (…) mais moderna na categoria de assistente administrativo especialista que as AA.”

10. Sendo o presente recurso interposto ao abrigo da alínea b), do n.º 1, do artigo 70.º, da LTC, tem o Tribunal Constitucional entendido, de modo reiterado e uniforme, serem requisitos cumulativos da admissibilidade desta tipologia de recurso, a existência de um objeto normativo – norma ou interpretação normativa - como alvo de apreciação; o esgotamento dos recursos ordinários (artigo 70.º, n.º 2, da LTC); a aplicação da norma ou interpretação normativa, cuja sindicância se pretende, como ratio decidendi da decisão recorrida; a suscitação prévia da questão de constitucionalidade normativa, de modo processualmente adequado e tempestivo, perante o tribunal a quo (artigo 280.º, n.º 1, alínea b), da Constituição da República Portuguesa; artigo 72.º, n.º 2, da LTC).

Importa, deste modo, verificar se, in casu, se mostram preenchidos os aludidos requisitos de admissibilidade do recurso, designadamente os que respeitam à correta suscitação perante o tribunal recorrido da norma ou normas cuja inconstitucionalidade se pretende que o Tribunal aprecie e à coincidência entre esta última norma e aquela outra que fundamentou o juízo proferido pela decisão recorrida.

11. No que se refere à norma extraída da conjugação da alínea b), do n.º 1 e do n.º 2, ambos do artigo 17.º, do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de outubro, salienta-se desde já que as recorrentes, confessadamente, não cumpriram o ónus de suscitação de modo adequado perante o tribunal a quo.

A jurisprudência constitucional vem entendendo que o cumprimento do ónus da suscitação processualmente adequada da questão de constitucionalidade implica forçosamente que o recorrente a delimite e especifique junto de tribunal recorrido de forma clara, precisa e expressa, indicando rigorosamente qual o preceito ou preceitos cuja legitimidade constitucional pretende questionar, criando para esse tribunal um dever de pronúncia sobre a matéria.

Ora, a questão de constitucionalidade normativa assenta necessariamente num preceito ou conjunto de preceitos que a suportam e que se encontram integrados no ordenamento jurídico objetivo, devendo ser inevitavelmente individualizados e especificados pelo recorrente que pretende ver tal questão analisada pelo Tribunal Constitucional. Torna-se particularmente evidente a referida necessidade de individualização quando o preceito ao qual se assaca a inconstitucionalidade contém múltiplos enunciados, distribuídos por vários números e alíneas, configurando, assim, desde logo pela sua estrutura, uma pluralidade de dimensões normativas.

Na verdade, analisada a motivação do recurso interposto para o Tribunal Central Administrativo Sul – peça processual em que as recorrentes deveriam ter suscitado ou renovado a suscitação da questão de constitucionalidade, que pretendessem ulteriormente ver apreciada em recurso a interpor para o Tribunal Constitucional – constata-se que, em nenhum momento, é autonomizado o concreto arco legal que suporta a norma sobre que incide a questão de constitucionalidade erigida pelas recorrentes como objeto do presente recurso.

De facto, na referida motivação do recurso, as recorrentes limitam-se a invocar, quanto a esta questão, que “o artigo 20º, nº 3 alínea c) do Decreto-Lei 404-A/98, de 18 de dezembro conjugado com as regras legais de promoção e de progressão dos artigos 17º e 19º do DL 353-A/89, de 16 de outubro e com as escalas indiciárias constantes do mapa anexo ao DL 404-A/98, de 18/12, com redação da lei 44/99, de 11 de junho, aplicados no presente caso na promoção da funcionária Esmeralda Martins, e de que resultou que esta atingisse um valor mais alto na escala indiciária do que as AA., todas pertencentes ao QGPCFA, mais antigas na carreira e na categoria, é inconstitucional, por violação dos princípios constitucionais da igualdade e da justiça material previstos nos artºs 13.º e 59.º n.º 1 al. a) e 266, n.º 2, todos da CRP.”

A este propósito, referem as recorrentes, na resposta à notificação determinada pelo Acórdão n.º 193/15, que pelo facto de terem invocado a inconstitucionalidade das regras legais de promoção e de progressão dos artigos 17.º e 19.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de outubro em conjugação com a norma do artigo 20.º, n.º 3, alínea c), do Decreto-Lei n.º 404-A/98, de 18 de dezembro, não se pode considerar excluída a invocação da norma da alínea b) do n.º 1 e do n.º 2, ambos do artigo 17.º, do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de outubro, por considerarem que esta invocação de inconstitucionalidade se encontra incluída naquela outra.

No entendimento das recorrentes, a limitação operada no requerimento de recurso para este Tribunal ao artigo 17.º, n.º 1, alínea b), e n.º 2, do Decreto-lei n.º 353-A/89, de 16 de outubro, deveu-se a uma exigência de depuração no sentido de realçar exatamente qual a norma ou normas que, julgadas inconstitucionais, originassem em execução de sentença, a reconstituição e reposicionamento pretendido das suas carreiras.

A tese das recorrentes não pode, porém, ser acolhida, porquanto, na verdade, a alegação de inconstitucionalidade para a globalidade dos preceitos em causa não cumpre o dever que recai sobre as recorrentes de recortar o concreto arco de disposições legais que sustentam a norma ou dimensão normativa que pretendem ver apreciada pelo Tribunal Constitucional, tanto mais que, a mera referência genérica ao artigo 17.º do Decreto-lei n.º 353-A/89, de 16 de outubro, pela sua natureza plurinormativa, sempre colocaria o Tribunal na inadmissível circunstância de se substituir às recorrentes na determinação do exato preceito de direito positivo a que corresponderia a norma especificamente selecionada na delimitação do objeto do recurso.

É que, devendo necessariamente coincidir as questões normativas cuja constitucionalidade foi suscitada durante o processo, as interpretações normativas aplicadas na decisão de que se recorre e as normas selecionados no requerimento de interposição do recurso para o Tribunal Constitucional (v.g. Acórdãos 477/05, 650/05, 59/08, 383/08, 434/08 e 20/09, disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt, onde podem ser encontrados os restantes arestos adiante citados, sem outra indicação de proveniência), deveriam as recorrentes ter utilizado rigor também na identificação do bloco normativo em que assenta a norma ou interpretação normativa em causa, não lhes bastando arrolar um número significativo de preceitos ou comandos legais, dispersos e heterogéneos (cfr. Carlos Lopes do Rego, in Os recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional, pág. 100 e ss).

Como se afirma no Acórdão n.º 175/06, a “identificação da base legal à qual se imputa a norma cuja constitucionalidade se pretende ver apreciada é, pois, um momento insuprível do controlo de constitucionalidade, na medida em que importa saber se essa base legal elegida para a fiscalização da constitucionalidade se apresenta como idónea a suportar esse sentido”.

12. Acresce que, ainda que as recorrentes tivessem logrado identificar certeiramente, junto do tribunal a quo, o arco legal sustentador da norma que ora pretendem ver analisada por este Tribunal, sempre se obstaculizaria o conhecimento do objeto do recurso, uma vez que a ratio decidendi da decisão recorrida não se circunscreve à norma que se pudesse extrair da conjugação do n.º 1, alínea b) e n.º 2 do artigo 17.º, do Decreto-Lei n.º 353-A/89.

Analisada a decisão recorrida, conclui-se que mesma fez uso da conjugação, com o artigo 17.º, n.º 1, alínea b), e n.º 2, do Decreto-Lei n.º 353-A/89, do artigo 43.º do Decreto-Lei n.º 57/2004, de 19 de março (Mapa I, publicado em anexo), que integra indissociavelmente a unidade de sentido que constituiu a ratio decidendi da decisão recorrida.

Como melhor se exporá de seguida, o disposto do artigo 43.º do Decreto-Lei n.º 57/2004, de 19 de março (Mapa I, publicado em anexo), conformando as estruturas indiciárias correspondentes aos escalões salariais das carreiras do regime geral e especial, foi igualmente convocado pelo tribunal a quo como efetivo fundamento de direito, definindo estruturalmente, a par da norma extraída do artigo 17.º, n.º 1, alínea b), e n.º 2, do Decreto-Lei n.º 353-A/89, o núcleo essencial da ratio decidendi do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul. Pelo que a norma cuja constitucionalidade as recorrentes pretendem que este Tribunal aprecie, somente ancorada no artigo 17.º, n.º 1, alínea b) e n.º 2, do Decreto-Lei n.º 353-A/89, não foi, isoladamente, fundamento da decisão recorrida.

De facto, reafirmando a fundamentação expendida na decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, o Tribunal Central Administrativo Sul refere que, no essencial, a superioridade remuneratória da funcionária mais recente na carreira comparativamente às mais antigas nessa mesma carreira resultou diretamente da aplicação das normas extraídas dos artigos 17.º, n.º 1, alínea b), e n.º 2, do Decreto-Lei n.º 353-A/89 e 43.º do Decreto-Lei n.º 57/2004, de 19 de março (Mapa I, publicado em anexo).

Debalde se procurará também na motivação do recurso interposto para o Tribunal Central Administrativo Sul qualquer alusão à norma do artigo 43.º do Decreto-Lei n.º 57/2004, de 19 de março (Mapa I, publicado em anexo).

Deste modo, não tendo as recorrentes suscitado adequadamente perante o tribunal a quo a questão de constitucionalidade que pretenderiam ver apreciada em sede de recurso de constitucionalidade, nem tão pouco havendo identificado o complexo normativo que integra o núcleo essencial da ratio decidendi da decisão recorrida conclui-se que o recurso interposto quanto à primeira questão, não pode ser conhecido.

13. Quanto à segunda questão de constitucionalidade objeto do presente recurso - n.º 4 do artigo 21.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98, de 18 de dezembro, na medida em que restringe o benefício de posicionamento no escalão imediatamente superior aos funcionários que, na sequência de promoção ocorrida em 1997, sejam posicionados em escalão com índice igual ou inferior à de outros, com a mesma categoria e escalão, que não foram promovidos ou apenas o venham a ser durante 1998 -, também se evidencia a respetiva disjunção face às normas que constituíram a ratio decidendi da decisão recorrida, porquanto aquela norma não foi, efetivamente, aplicada pela decisão recorrida.

Com efeito, independentemente de o acórdão recorrido atribuir as diferenças remuneratórias a várias circunstâncias que se prendem com a estruturação legal do sistema retributivo, nomeadamente ao “facto de as escalas indiciárias das categorias de assistente administrativo principal e de assistente administrativo especialista não serem totalmente hierarquizadas entre si”, não deixa de localizar, por remissão para o acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal, – cujo sentido confirma – a génese da situação no funcionamento da norma do artigo 17.º, n.º 1, alínea b) e n.º 2, do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de outubro, em conjugação com o artigo 43.º do Decreto-Lei n.º 57/2004, de 19 de março (Mapa I, publicado em anexo), que foram acionados por força da promoção, em janeiro de 2006, à categoria de assistente administrativa especialista, de determinada trabalhadora.

E é da aplicação conjugada das normas constantes dos artigos 17.º, n.º 1, alínea b), e n.º 2 do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de outubro e 43.º do Decreto-Lei n.º 57/2004, de 19 de março (Mapa I, publicado em anexo) - que, fixando regras de posicionamento no escalão da categoria superior a que o trabalhador foi promovido, estabelece que a promoção a categoria superior da respetiva carreira de determinado trabalhador se opere para o escalão a que na estrutura remuneratória para a qual se fez a promoção corresponde o índice superior mais aproximado, se o trabalhador vier já auferindo remuneração igual ou superior à do escalão 1, e, resultando um impulso salarial inferior a 10 pontos, seja integrada no escalão seguinte da estrutura da categoria – que, no caso em apreço, resultou o posicionamento salarial invocado.

Como, aliás, reconhecem as recorrentes, a norma do n.º 4 do artigo 21.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98, de 18 de dezembro, - norma transitória que posicionava em escalão superior os funcionários que, na sequência da promoção em 1997, fossem posicionados em escalão a que correspondesse índice igual ou inferior ao atribuído a outros funcionários do mesmo organismo, com igual categoria e escalão, que não foram promovidos ou o viessem a ser durante 1998 - não foi aplicada. Na verdade, esta não constituiu ratio decidendi do acórdão recorrido.

Sintomático de tal circunstância é a formulação apresentada pelas recorrentes na motivação do recurso para o Tribunal Central Administrativo Sul, nos seguintes termos: ”o tribunal recorrido aplicou, pelo menos implicitamente, o nº 4 do 21º do Decreto-Lei nº 404-A/98 com o sentido que expresso na letra da lei, de se aplicar unicamente aos funcionários promovidos no ano de 1997 e não ao caso dos autos sendo que, caso existisse norma cuja previsão apontasse para o ano de 2006, em que foi promovida a assistentes administrativa especialista, a funcionária Esmeralda Martins, e anos anteriores no que concerne às funcionárias de maior antiguidade na categoria, não teria havido a inversão remuneratória apontada, no sentido de que sendo aquela mais moderna na categoria, vir a receber quantia superior” (itálico nosso). Concluem, deste modo, que da não aplicação ao caso dos autos da referida norma resultou o percebimento de remuneração superior por parte de funcionária mais moderna na categoria face à remuneração auferida pelas funcionárias mais antigas integradas naquela mesma categoria.

Pelo exposto, resulta também clara a divergência entre a segunda questão, enunciada como objeto do recurso, e a fundamentação do acórdão recorrido, que não integrou, na sua ratio decidendi, qualquer entendimento em que se pudesse considerar projetada tal questão.

III - Decisão

Nestes termos, decide-se não tomar conhecimento do objeto do recurso interposto para o Tribunal Constitucional.

Custas pelas recorrentes, fixando-se a taxa de justiça em 10 unidades de conta, ponderados os critérios referidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (artigo 6.º, n.º 3, do mesmo diploma).

Lisboa, 29 de abril de 2015 - Catarina Sarmento e Castro - Maria José Rangel de Mesquita - Lino Rodrigues Ribeiro - Carlos Fernandes Cadilha - Maria Lúcia Amaral