138/15 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 243/2015

Processo n.º 138/15

2.ª Secção

Relator: Conselheiro Fernando Ventura

Acordam, em conferência, na 2ª secção do Tribunal Constitucional

I. Relatório

1. Por acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, datado de 10 de julho de 2014, foi decidido não admitir o recurso interposto da decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé em 16 de dezembro de 2011, que havia julgado improcedente a presente ação administrativa especial intentada por A. contra a Universidade do Algarve e contrainteressados.

Inconformada, a autora interpôs recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo, o qual também não foi admitido, por acórdão proferido em 18 de dezembro de 2014 pela formação a que alude o n.º 5 do artigo 150.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).

2. Deste acórdão interpôs a autora o presente recurso de constitucionalidade, através de requerimento com o seguinte teor:

«(...) 2. O que está aqui em causa, é a admissão de um Recurso de Apelação da sentença do tribunal de 1ª instância que foi rejeitado com fundamento no entendimento expresso na Jurisprudência desse Venerando Tribunal, sobre a matéria do artigo 27º do CPTA;

3. Tal Jurisprudência, que veio a ser fixada no Acórdão do Pleno para uniformização de Jurisprudência, de 5 de junho de 2012, assenta que «das decisões do Juiz Relator sobre o mérito da causa, proferidas sob invocação dos poderes conferidos no art.º 27º, 1, i), do CPTA, cabe reclamação para a conferência e não recurso».

4. Na pronúncia que ofereceu a 27 de maio de 2014 a convite do TCA Sul, sobre a matéria de admissibilidade do seu Recurso, a ora Recorrente sindicou expressamente a inconstitucionalidade deste entendimento, vide os pontos 36, 37 e 38 da pronúncia junta aos Autos.

5. Da mesma forma, nas alegações do recurso de Revista endereçado a esse Venerando Tribunal, a ora Recorrente nas suas alegações nºs 6 e 23 a 35 e nas suas Conclusões nºs I, III, IV e X a XV impugnou direta e expressamente a inconstitucionalidade da norma do artigo 27º, 2, do CPTA com o sentido que lhe foi atribuído no Acórdão recorrido do TCA Sul e agora reiterada no Acórdão notificado desse Venerando Tribunal.

6.Nos termos do Art.º 70º da Lei de Processo do Tribunal Constitucional, (Decisões de que pode recorrer-se),

«1. Cabe recurso para o Tribunal Constitucional, em secção, das decisões dos tribunais:

a) ...;

b) Que apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo;»

7. É o caso: a aplicação ao caso sub judice da norma do Art.º 27º, 2, do CPTA, com o sentido que o TCA Sul, na esteira desse Venerando Tribunal, deu a essa norma, interpretação reiterada por esse Venerando Tribunal no Acórdão notificado à Recorrente, enferma de inconstitucionalidade, que foi suscitada durante o processo nas peças processuais acima referidas;

8. Tendo sido expressamente invocada e fundamentada a violação do disposto nos Art.ºs 20º e 209º a 212º da Constituição.

Nestes termos, vem a Recorrente apresentar Requerimento de Recurso para o Tribunal Constitucional, do Acórdão desse Venerando Tribunal que rejeita o Recurso de Revista interposto com o fundamento de que «se o Acórdão recorrido seguiu o entendimento reiterado neste Supremo, não tem razão de ser admitir-se revista para reequacionar esse entendimento.»

Sendo tal entendimento inconstitucional e não estando esse Venerando Tribunal aberto a «reequacioná-lo», mais não resta à Recorrente que dele expressamente recorrer para o Tribunal Constitucional, requerendo que este Recurso seja admitido nos termos do art.º 76º da Lei de Processo do Tribunal Constitucional, de forma a conseguir obter junto dessa Suprema Instância a Justiça que lhe tem sido denegada nas outras.

É quanto se requer.»

3. Admitido o recurso pelo Tribunal a quo e subidos os autos a este Tribunal, foi proferida a decisão sumária n.º 175/15, concluindo pelo não conhecimento do recurso, essencialmente pela seguinte ordem de razões:

«(...) 4. O presente recurso foi interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, nos termos da qual cabe recurso para o Tribunal Constitucional das decisões dos tribunais que “apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo”.

Conforme é sabido, a admissibilidade e conhecimento deste tipo de recurso pressupõe, designadamente, a efetiva aplicação, expressa ou implícita, da norma ou interpretação normativa, em termos de a mesma constituir “ratio decidendi” ou fundamento jurídico determinante da decisão proferida no caso concreto

Ora, no caso em análise, mostra[-se] claro [que] este pressuposto não se verifica.

5. Embora o tribunal a quo tenha discorrido sobre a interpretação sindicada do n.º 2 do artigo 27.º do CPTA, para concluir que a questão encontra resposta consolidada ao nível daquele Tribunal, no sentido seguido pelo acórdão recorrido, fê-lo em contraponto à respetiva argumentação recursória, não relevando tal norma para a solução jurídica adotada. De facto, a decisão recorrida, ao indeferir a pretensão da recorrente, limitou-se a aplicar a norma processual reguladora da admissibilidade da revista excecional prevista no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA, cuja conformidade constitucional não foi questionada pela recorrente.

Assim, mais não resta do que concluir que a questão colocada não corresponde à norma efetivamente aplicada, como ratio decidendi, na decisão recorrida e, por decorrência, o recurso de constitucionalidade não comporta utilidade. Com efeito, os recursos de constitucionalidade – tem-no dito o Tribunal repetidamente - desempenham uma função instrumental, não se justificando que deles se conheça se a decisão a proferir não se puder projetar utilmente sobre o julgamento do caso de que emerge o recurso, por se manter inalterado o critério normativo efetivamente acolhido e aplicado pelo Tribunal a quo.

6. Por tal fundamento, o recurso não reveste condições para ser conhecido, o que, de acordo com o disposto no n.º 1 do artigo 78.º-A da LTC, determina a prolação da presente decisão sumária.»

4. Novamente inconformada, a requerente, ora recorrente, reclamou para a Conferência do sumariamente decidido, dizendo, após a elencar a evolução dos autos, o seguinte:

«(...) 9. A Recorrente apresentou então Recurso perante este Venerando Tribunal invocando a inconstitucionalidade da interpretação da norma do artigo 27.º, 2, do CPTA tal como decorre do Acórdão do STA sobre a matéria.

10. O Senhor Conselheiro Relator que emitiu Decisão Sumária sobre este Recurso, entendeu por sua vez rejeitá-lo com o argumento de que «a questão colocada não corresponde à norma efetivamente aplicada como ratio decidendi na decisão recorrida e, por decorrência, o recurso de constitucionalidade não comporta utilidade. Com efeito, os recursos de constitucionalidade desempenham uma função instrumental, não se justificando se a decisão a proferir não se puder projetar utilmente sobre o recurso do caso de que emerge o recurso, por se manter inalterado o critério normativo efetivamente acolhido e aplicado pelo Tribunal a quo»

11. Com o devido respeito mas uma já indisfarçável impaciência, que V. Exc.ªs perdoarão se puderem, a Recorrente entende que este raciocínio constitui um completo sofisma: nos termos do Art° 280° da CRP,

«cabe recurso para o TC das decisões dos tribunais:

b) que apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo.»

Ora, esta é exatamente a questão que se coloca: a norma substantiva que foi aplicada pelo STA é, evidentemente, o artigo 27°, 2, do CPT A, norma essa que foi sindicada com base na sua inconstitucionalidade, quer perante o TCA Sul, quer perante o STA.

12. O sofisma consiste em que tendo o STA decidido que «a decisão do Tribunal Central, ele mesmo invocando a jurisprudência deste Supremo Tribunal, ajusta-se ao que tem sido julgado. (...) Esta formação não pode considerar verificado esse manifesto erro do acórdão recorrido se o acórdão recorrido se louvou na jurisprudência deste Supremo e se, como se disse, não é a jurisprudência deste Supremo que se encontra sob recurso», e tendo com esse argumento formal rejeitado o recurso, a verdade é que quer no Recurso perante o TCA quer no Recurso perante o STA, o que estava em causa era e é a conformidade da interpretação dada ao artigo 27°, 2, do CPTA com a CRP, ou seja, a inconstitucionalidade de tal interpretação.

13. Em boa verdade, não é critério de inadmissibilidade de um recurso, nos termos do artigo 151°, 1, do CPTA a conformidade de uma Acórdão do TCA com jurisprudência anterior do STA: «das decisões proferidas em 2ª instância pelo TCA pode haver, excecionalmente, revista para o ST A quando esteja em causa a apreciação de uma questão que pela sua relevância jurídica ou social se revista de importância fundamental... »,

14. A admissibilidade diz respeito a saber se uma questão pela sua relevância jurídica ou social se reveste de importância fundamental, e não outra coisa.

15. Ou seja, a ratio decidendi do Acórdão do STA não é uma questão que se prenda com critérios de admissibilidade do recurso à luz do artigo 151°,1, do CPTA, mas antes e muito claramente a questão da conformidade da decisão do TCA Sul, com a jurisprudência do STA sobre o artigo 27°, 2 do CPTA.

16. O problema jurídico central a resolver, do qual dependia a decisão a proferir, era, como é evidente, a questão da interpretação do artigo 27°, 2, do CPTA tal como foi feita pelo STA no seu Acórdão de unificação de jurisprudência n° 3/2012.

17. O Senhor Conselheiro Relator, ao enunciar que «a admissibilidade e conhecimento deste tipo de recurso pressupõe designadamente a efetiva aplicação, expressa ou implícita, de norma ou interpretação normativa em termos de a mesma constituir "ratio decidendi" ou fundamento jurídico determinante da decisão proferida no caso», perdeu de vista que o fundamento jurídico determinante, o problema jurídico central a resolver, do qual dependia a decisão a proferir, era, como é evidente, a questão da interpretação do artigo 27°, 2, do CPTA tal como foi feita pelo STA no seu Acórdão de unificação de jurisprudência n° 3/2012.

18. Quer isto dizer que se o Tribunal a quo discorreu sobre a interpretação sindicada do n.º 2, do artigo 27°, do CPT A, não o fez porque quisesse alongar-se sobre questões teóricas mas porque essa é evidentemente «a» questão que lhe foi colocada; e foi-lhe colocada porque a sua jurisprudência que, como diz, o TCA se limitou a seguir, configura uma interpretação normativa inconstitucional.

19. Responder a isto que tal Recurso é inadmissível, porque o TCA se limitou a seguir jurisprudência assente do STA, é dar por assente que a Jurisprudência do STA tem valor normativo «urbi et orbi», ou seja, fixa definitivamente a interpretação da questão.

18. O próprio STA, no seu Acórdão de 15 de maio de 2014, no processo n.º 1695/13, defende a ideia contrária:

«Na verdade, apesar da sua força persuasiva e da influência marcada que, de acordo com a sua finalidade, passou, por essa via, a exercer sobre a aplicação e interpretação do direito (Cfr. António Santos Abrantes Geraldes, "Recursos do Novo Código de Processo Civil", p. 381), certo é que os efeitos dispositivos do acórdão uniformizado r esgotaram-se no âmbito das decisões que foram objeto de recurso para uniformização de jurisprudência (art. 152°/5/6 CPTA). A sua decisão não se estendeu a outras situações passadas nem passou a valer como prescrição obrigatória para o futuro.

Não é, pois, um ato jurisdicional normativo (Cfr. Marcelo Rebelo de Sousa e Sofia Galvão, in "Introdução do Estudo do Direito", pp. 139-142). E esta é a chave. Por não o ser, não é rigoroso falar-se em "aplicação" do acórdão e, contra o que defende o recorrente, não há que seguir qualquer analogia com as regras de aplicação retroativa das leis (cfr. art. 12° CC) (Cfr. Miguel Teixeira de Sousa, in "Introdução ao Estudo do Direito", p. 138), de molde a justificar que aos recursos interpostos anteriormente à sua publicação se aplique a norma do art. 27°/1/i) do CPTA com uma interpretação diferente da que nele se perfilhou.»

21. É claro que o STA expõe o entendimento de que «os efeitos dispositivos do acórdão uniformizador esgotaram-se no âmbito das decisões que foram objeto de recurso para uniformização de jurisprudência» para poder aceder à conclusão exposta no 2° parágrafo da citação supra, mas é forçoso convir que no seu enunciado expõe o entendimento correto do valor dispositivo do acórdão uniformizador: esgota-se nas decisões que foram objeto do recurso.

22. Assim sendo, o sentido da decisão sindicada no Acórdão recorrido, não pode ser outro - é o que nele está implícito - que não seja o da rejeição do recurso com fundamento na adesão do STA à adesão do TCA à sua jurisprudência (do STA) sobre o artigo 27°, 2, do CPTA.

23. Extrair deste jogo de espelhos a conclusão de que a "ratio decidendi" é o n.º 1 do artigo 150° do CPT A, norma que aliás remete para critérios inteiramente diferentes dos da adesão do tribunal inferior a jurisprudência do Tribunal superior, é um puro sofisma.

24. E, dito isto, a questão da constitucionalidade de tal norma, com a nociva interpretação que lhe dá o STA, mantém-se, e o conhecimento do recurso interposto perante este Venerando Tribunal não é, de todo, inútil; ao contrário do que sustenta o Exm.º Conselheiro Relator de cuja decisão sumária se reclama, o recurso de constitucionalidade comporta utilidade.

25. Não havendo dúvida de que o Acórdão sindicado se fundamenta antes de mais na interpretação que o STA - em má hora - decidiu fazer da norma contida no n.º 2 do artigo 27°, do CPT A, a questão está em que «nos feitos submetidos a julgamento não podem os tribunais aplicar normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados» (artigo 204ª, CRP).

26. O Acórdão sindicado, através do jogo de espelhos acima denunciado («concordo contigo quando tu dizes que concordas comigo», ou «se eu estou certo tu estás certo quando dizes que eu estou certo») é um silogismo que finalmente conduz à ideia inapelável de que o que está em causa é saber se o 1.º está certo, não saber se o 2.º concorda com o primeiro.

27. Se se concluir que o 1° (o STA) não está «certo», então tão pouco o 2° (o TCA) poderá está-lo. Do que trata o presente recurso que a Decisão Sumária decidiu não conhecer, é precisamente saber se o «1 ° está certo». Como parece evidente, se se verificar que o STA «não está certo», então o seu Acórdão sindicado não pode subsistir e, com fundamento na inconstitucionalidade da sua interpretação, terá de revogar o Acórdão do TCA, admitindo-se finalmente o recurso para o TCA da ora Reclamante. É isto inútil?

28. A concluir, a Reclamante quer ainda deixar claro outro ponto, que poderia ser suscitado: o de saber se deveria ter recorrido em sede de inconstitucionalidade do Acórdão do TCA que rejeitou o seu Recurso com fundamento no entendimento que o STA faz do artigo 27°, 2, do CPTA (entendimento que parece enformar a Decisão Sumária sindicada) ou se deveria ter primeiro exaurido as vias de recurso do contencioso administrativo, interpondo recurso de revista para o STA.

29. Esse Venerando Tribunal decidiu já no Acórdão n.º 846/2013, que «Este raciocínio também se aplica à inovatória previsão de mecanismos excecionais de acesso aos Supremos Tribunais, como sucede com o recurso previsto no artigo 150.°, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, em que se prevê a possibilidade excecional de recurso das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo, quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.

Tratando-se de um meio de impugnação de utilização excecional, cuja admissibilidade envolve o preenchimento de conceitos indeterminados, o que é efetuado por uma formação especial de três juízes do Supremo Tribunal Administrativo, não pode ser exigível a sua dedução prévia como condição de acesso ao Tribunal Constitucional, sob pena deste Tribunal ter de se colocar na posição daquele coletivo de juízes para aferir da verificação dos pressupostos de admissibilidade daquele recurso excecional, de modo a poder determinar a exigibilidade da sua dedução.»

30. A questão aqui é a de saber se, não podendo ser exigida a dedução prévia do recurso de revista, tal dedução prejudica ou pode prejudicar o direito da ora Reclamante ao presente recurso, no sentido de que a rejeição do recurso de revista com base no jogo de espelhos acima descrito prejudicaria, por excesso de cautela, o direito ao recurso de constitucional idade.

31. Esta é a questão que em última análise se imporia a essa Conferência decidir.

Nestes termos, pede-se a V. Exc.ªs que deliberem conhecer do objeto do recurso e ordenem o respetivo prosseguimento.»

5. Após a apresentação desse articulado, a recorrente apresentou nova peça processual, que qualificou de aditamento à reclamação.

6. Notificados os recorridos, não foi apresentada resposta.

II. Fundamentação

7. Importa, com precedência sobre a apreciação dos fundamentos da reclamação, tomar posição sobre o articulado de aditamento apresentado pela recorrente, com o qual procurou complementar a argumentação inscrita no requerimento em que impugnou a decisão sumária proferida.

Ora, o ordenamento adjetivo aplicável ao presente recurso, seja por via da LTC, seja por aplicação subsidiária do CPC, não consente tal articulado complementar, apresentado quando já se havia esgotado o prazo para a reclamação. Note-se que não estamos perante peça destinada a retificar qualquer lapso presente no articulado de reclamação, mas sim perante a apresentação de nova argumentação, reiterando no seu final o pedido antes formulado.

Assim, por inadmissível, esse articulado não pode ser ponderado e não tem cabimento nos autos, devendo ser devolvido à apresentante.

8. A reclamação em apreço versa decisão sumária que, perante recurso dirigido a acórdão proferido pelo STA no âmbito da competência para a apreciação preliminar sumária dos pressupostos de que depende a admissibilidade do recurso excecional de revista, decorrente do n.º 5 do artigo 150.º do CPTA, considerou que a norma cuja constitucional fora impugnada não fora efetivamente aplicada, como ratio decidendi, na decisão recorrida.

A reclamante insurge-se contra o decidido, argumentando que o problema jurídico central a resolver dependia da interpretação do artigo 27.º, n.º 2, do CPTA, cuja desconformidade constitucional pretende ver apreciada pelo Tribunal Constitucional e que, por isso, a sua aplicação estaria implícita na decisão recorrida. Esgrime, em suporte do entendimento que defende, com as referências que são feitas na decisão ao disposto no artigo 27.º, n.ºs 1, alínea i) e 2, do CPTA, e à jurisprudência uniformizada quanto à interpretação de tais normas.

Não lhe assiste, porém, razão.

9. O raciocínio desenvolvido padece de equívoco sobre o âmbito e fundamentos da decisão prevista no n.º 5 do artigo 150.º do CPTA, a qual não se confunde, nem se assimila, com aquela que, caso a revista seja admitida e prossiga para julgamento, venha a incidir sobre o mérito da impugnação recursória deduzida. Na verdade, a decisão de rejeição do recurso de revista - a única impugnada, como expressamente e inequivocamente resulta quer dos termos do requerimento de interposição de recurso, quer da reclamação – assenta unicamente na norma constante do n.º 1 do artigo 150.º do CPTA, que regula os pressupostos de que depende a admissibilidade do recurso de revista.

O caso em apreço reveste exatamente os mesmos contornos do que foi decidido no Acórdão n.º 124/2015, em que se diz: “A referência que é feita naquela decisão aos preceitos ora sindicados, em particular ao artigo 27.º, n.º 1, alínea i), e n.º 2, do CPTA, e à jurisprudência consolidada sobre a questão de recorribilidade direta dos despachos proferidos ao abrigo do citado preceito legal, visa exclusivamente demonstrar que o objeto do recurso não assume as características que o n.º 1 do artigo 150.º impõe para a sua apreciação. E não constituindo essa referência fundamento jurídico da decisão de não admissão da revista, o recurso de constitucionalidade não assume, nessa parte, qualquer utilidade, visto que mesmo que fosse julgado procedente não poderia implicar uma alteração do julgado” (cfr., igualmente, os Acórdãos n.º 131/2014, 337/2014, 794/2014, 159/2015).

10. Resta acrescentar que o segmento do Acórdão n.º 846/2013 transcrito na reclamação não é relevante para o problema em apreço. Estava aí em questão saber se o recorrente poderia interpor recurso de constitucionalidade tendo como objeto acórdão proferido pelo TCA Sul, sem esgotar a via do recurso excecional de revista, justamente a opção que a aqui reclamante afastou.

III. Decisão

11. Nos termos e pelos fundamentos expostos, decide-se:

a) Determinar o desentranhamento e devolução do articulado de fls. 483 e 484;

b) Indeferir a reclamação apresentada pela recorrente A.;

c) Condenar a recorrente nas custas, fixando-se, de acordo com o impulso processual em apreço e a valoração seguida pelo Tribunal em casos similares, a taxa de justiça em 20 (vinte) unidades de conta.

Notifique.

Lisboa, 29 de abril de 2015 - Fernando Vaz Ventura - Pedro Machete - Joaquim de Sousa Ribeiro