134/15 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 242/2015

Processo n.º 134/15

2ª Secção

Relator: Conselheiro Pedro Machete

Acordam, em conferência, na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional:

I. Relatório

1. A., S.A., recorrente nos presentes autos em que são recorridos a Presidência do Conselho de Ministros e o Instituto da Conservação da Natureza, impugnou a revisão do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra-Cascais, aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, de 8 de janeiro, pedindo a declaração de ilegalidade das normas resultantes da conjugação dos artigos 11.º a 15.º do Regulamento do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra-Cascais, cumulando esse pedido com pedido de indemnização pelos danos resultantes da alegada ilegalidade. Subsidiariamente, formulou pedido de efetivação de responsabilidade civil por ato lícito, tendo suscitado, entre outras, questões de inconstitucionalidade material e orgânica do artigo 143.º, n.º 3 do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (“RJIGT”), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro.

Por despacho saneador de fls. 2401 e ss., o julgamento quanto à matéria constante do pedido subsidiário foi diferido. Por acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 25 de setembro de 2012 (fls. 2720 e ss.), a ação foi julgada improcedente no que tange ao pedido de declaração de ilegalidade e ao pedido de indemnização por danos decorrentes da referida ilegalidade.

2. O pedido subsidiário foi apreciado por despacho de 12 de março de 2013 (fls. 2803 e ss.), tendo o mesmo sido julgado improcedente.

A autora reclamou para a conferência, nos termos do disposto no artigo 27.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (“CPTA”), tendo reiterado a invocação de inconstitucionalidade orgânica e material do já mencionado artigo 148.º, n.º 3, do RJIGT.

Por acórdão de conferência, de 20 de junho de 2013, a reclamação foi indeferida, mantendo-se os fundamentos do despacho reclamado (fls. 2929 e ss).

Irresignada, a autora interpôs recurso para o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, persistindo, no que ora releva, na suscitação das referidas inconstitucionalidades. Aquela composição veio a negar provimento ao recurso por acórdão proferido em 15 de outubro de 2014 (fls. 3169 e ss.), o qual manteve a fundamentação do aresto então impugnado.

3. Foi interposto o recurso de constitucionalidade deste aresto, com fundamento no artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional, seguidamente abreviada como “LTC), para apreciação do citado artigo 143.º, n.º 3, do RJIGT, no sentido de que: «a) o mesmo se aplica às hipóteses em que o particular não obteve licença durante o período de cinco anos, por motivos imputáveis à Administração, assim determinando a cessação do direito à indemnização, no final do referido prazo de cinco anos, mesmo naqueles casos em que durante tal prazo o particular não pôde concretizar os seus direitos por razões imputáveis à Administração (…); e/ou b) o mesmo apenas consagra o direito à indemnização nos casos em que o particular disponha de um licenciamento válido, excluindo, assim, o pagamento de indemnização nos casos de caducidade ou alteração in pejus de diversas posições jurídicas dos particulares, consolidadas por outros títulos jurídico-públicos» (fl. 3247), por violação dos princípios constitucionais da confiança, da propriedade privada e da igualdade.

Admitido o recurso (fls. 3280) e subidos os autos a este Tribunal Constitucional, o relator proferiu a Decisão Sumária n.º 166/2015, determinando o não conhecimento do objeto do recurso pelo facto de o mesmo não integrar a ratio decidendi do acórdão recorrido, com os seguintes fundamentos:

« 5. Saliente-se, em primeiro lugar, que o objeto do recurso se desdobra em três questões de inconstitucionalidade relacionadas com a interpretação do artigo 143.º, n.º 3, do RGIT, o qual tem a seguinte redação:

“As restrições singulares às possibilidades objetivas de aproveitamento do solo resultantes de revisão dos instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares apenas conferem direito a indemnização quando a revisão ocorra dentro do período de cinco anos após a sua entrada em vigor, determinando a caducidade ou a alteração das condições de um licenciamento prévio válido”.

As mencionadas questões são as seguintes:

(i) Interpretação do artigo 143.º, n.º 3, no sentido de que os dois requisitos para a atribuição da indemnização são cumulativos (cfr. a conclusão 30. das alegações de recurso apresentadas no tribunal recorrido – fls. 3056);

(ii) Interpretação do artigo 143.º, n.º 3, no sentido de que o requisito temporal aí previsto determina a cessação do direito à indemnização no final do prazo de cinco anos, mesmo naqueles casos em que durante esse prazo o particular não pôde concretizar os seus direitos por razões imputáveis à Administração (cfr. a conclusão 31. das alegações de recurso apresentadas no tribunal recorrido – fls. 3056);

(iii) Interpretação do artigo 143.º, n.º 3, no sentido de que o requisito material exija a preexistência de uma licença válida (cfr. a conclusão 32. das alegações de recurso apresentadas no tribunal recorrido – fls. 3057), «excluindo, assim, o pagamento de indemnização nos casos de caducidade ou alteração in pejus de diversas posições jurídicas dos particulares, consolidadas por outros títulos jurídico-públicos» (cfr. a alínea b) do ponto 4 do requerimento de recurso, fls. 3247).

6. O objeto do recurso de constitucionalidade deve coincidir com a ratio decidendi da decisão recorrida. A utilidade do recurso de constitucionalidade encontra-se liminarmente afastada quando o critério sindicado não coincide com o critério normativo aplicado.

Com efeito, o recurso de constitucionalidade tem um carácter instrumental em relação à decisão recorrida, pelo que, a sua admissibilidade depende da existência do interesse processual em ver revogada a decisão proferida, ou seja, «é ainda indispensável que a eventual procedência do recurso seja útil» (cfr. Miguel Teixeira de Sousa, “Legitimidade e Interesse no Recurso de Fiscalização Concreta da Constitucionalidade” in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Armando M. Marques Guedes, Coimbra Editora, Coimbra, 2004, p. 947 e ss., p. 958). Assim, prossegue o mesmo Autor (v. ibidem, pp. 958-959),

“[O] recurso de constitucionalidade apresenta-se como um recurso instrumental em relação à decisão da causa, pelo que o seu conhecimento e apreciação só se reveste de interesse quando a respetiva apreciação se possa repercutir no julgamento daquela decisão (cfr. TC 768/93, TC 769/93, TC 162/98; TC 556/98; TC 692/99).

Expressando a mesma orientação noutras formulações, o Tribunal Constitucional afirmou que o recurso de constitucionalidade desempenha uma função instrumental, pelo que só devem ser conhecidas questões de constitucionalidade suscitadas durante o processo quando a decisão a proferir possa influir utilmente na decisão da questão de mérito em termos de o tribunal recorrido poder ser confrontado com a obrigatoriedade de reformar o sentido do seu julgamento (TC 60/97), e concluiu que o recurso de constitucionalidade possui uma natureza instrumental, traduzida no facto de ele visar sempre a satisfação de um interesse concreto, pelo que ele não pode traduzir-se na resolução de simples questões académicas (TC 234/91, […]; TC 167/92).”

Deste modo, ou as dimensões extraídas pela recorrente do artigo 143.º, n.º 3, do RJIGT e que a recorrente pretende ver fiscalizadas integraram, efetivamente, o fundamento decisório da decisão recorrida – caso em que se impõe o conhecimento daquelas em que se verifique tal coincidência –; ou, na medida em que tal resposta seja negativa, não se pode conhecer do mérito do recurso em relação a tais dimensões, uma vez que a respetiva cognoscibilidade se apresenta sempre dependente do prévio preenchimento dos requisitos do recurso, designadamente o referente à instrumentalidade do mesmo.

7. No que se refere ao caráter cumulativo dos requisitos do direito a indemnização previstos no artigo 143.º, n.º 3, do RJIGT e à natureza do título exigido como requisito material – uma licença –, matéria atinente à primeira e terceira questões de inconstitucionalidade acima enunciadas, o acórdão recorrido (a fls. 3169 e ss.), seguindo o que já fora o entendimento do acórdão da conferência, a fls. 2929 e ss.) afirmou o seguinte:

“[N]o caso dos autos [– e contrariamente à posição assumida noutro aresto do Supremo no sentido de serem cumulativos os requisitos para a existência do direito de indemnização estabelecidos no n.º 3 do artigo 143.º do RJIGT –], o Acórdão [da conferência] não tomou qualquer posição sobre a posição a dar ao preceito. A fundamentação que seguiu foi a de que mesmo aplicando-se uma tese mais ampla, defendida por alguma doutrina, a situação da Recorrente não encontrava guarida.

Para esse efeito, o Acórdão [da conferência], na senda do despacho reclamado, chamou à colação a doutrina perfilhada por Fernanda Paula Oliveira […] que advoga precisamente que, a par de uma interpretação restritiva, é possível sustentar uma interpretação mais ampla e constitucionalmente mais adequada para o referido preceito, que passa quer pela não exigência da verificação cumulativa dos requisitos do art. 143.º, n.º 3, do RGIGT, quer por uma interpretação ampla do conceito de licença prévia.

[…Recordando as palavras daquela Autora, já reproduzidas no despacho reclamado:]

“Pensamos, no entanto, ser possível fazer-se uma leitura diferente deste normativo: no sentido do que os dois requisitos referidos não são cumulativos mas disjuntivos (neste sentido vide o nosso “Reflexão sobre Algumas Questões Práticas no Âmbito do Direito do Urbanismo”, Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Volume Comemorativo do 75º Tomo, Coimbra, Coimbra Editora, 2003, p. 969).

“Se partirmos deste pressuposto poderemos concluir que haverá lugar a indemnização sempre que, em primeiro lugar, a revisão, alteração ou suspensão de um plano ocorra dentro do período de cinco anos a contar da sua entrada em vigor (ou última revisão, alteração ou suspensão), independentemente de o particular ser titular de qualquer licença (1ª parte do nº 3 do artigo 143.º do RJTGT). Nesta situação o que se visa proteger é confiança legítima que os administrados depositaram na manutenção dos efeitos do plano, tendo o legislador português, atendendo aos princípios da flexibilidade e da adaptabilidade dos planos, fixado nos 5 anos o prazo dentro do qual aquela confiança merece proteção.

“A segunda situação de indemnização verificar-se-á sempre que a revisão (alteração ou suspensão), independentemente do momento em que ocorre (antes ou depois do decurso dos referidos cinco anos) determine a caducidade ou a alteração das condições de um licenciamento prévio válido (parte final do n.º 3 do artigo 143. º do RJIGT). Esta parece-nos ser, não obstante a falta de clareza do elemento literal, a única leitura possível se fizermos apelo aos elementos lógico e teleológico da interpretação.

“Uma precisão é necessário fazer a este propósito: a necessidade de se proceder a uma interpretação extensiva ao termo licença de forma a abranger qualquer ato constitutivo de direitos, logo, também, apenas a título de exemplo, autorizações, informações prévias ainda eficazes e, mesmo, a aprovação de projetos de arquitetura.» (págs. 488/9).”

Ora, no caso dos autos, conforme já se afirmou, no Acórdão de 25 de Setembro de 2102, a autora não era titular à data de nenhum licenciamento prévio válido, nem de qualquer direito adquirido de urbanização ou edificação. Para além de que também «o Plano de 1994 se manteve em vigor para além do período de vigência reportado aos cinco anos previstos no artigo 143º, nº 3, como elemento da fattis species da norma conferidora de direito de indemnização.

Assim sendo, mesmo pela interpretação mais ampla do preceito a autora não satisfazia os requisitos do art. 143º, nº3, do RJIGT, pelo que fica afastada a crítica formulada pela autora na base da exigência cumulativa dos requisitos.» (fls. 3200-3201)

Verifica-se, por conseguinte, que a decisão ora recorrida não se limitou a apreciar a aplicabilidade do artigo 143.º, n.º 3, do RJIGT num sentido literal quer quanto ao caráter cumulativo dos requisitos, quer quanto à exigência de uma prévia licença válida. Na mesma, apreciou-se também, em consonância com doutrina citada, a possibilidade daquele preceito contemplar a obrigação ressarcitória independentemente de os requisitos serem cumulativos e em casos em que não existisse uma licença em sentido estrito:

«Afigura-se evidenciado que quando o Plano de 1994 foi alterado pelo Plano de 2004 não houve qualquer restrição significativa de direito de uso de solo preexistente e juridicamente consolidado, no quadro, mesmo, de uma interpretação mais ampla do art. 143º, nº3, do RJIGT, porquanto a autora não dispõe de títulos capazes de integrar o regime transitório e de salvaguarda do art. 43º do Regulamento.

Como ficou consignado no Acórdão [da conferência], “(…) o despacho, como se viu, não entendeu o preceito como estabelecendo requisitos cumulativos, nem que se exigisse licença em sentido estrito. A interpretação que o despacho adotou foi outra, como se salientou. Por isso que em 2.2.4 se referiu: «Interpretando a norma como não exigindo cumulação dos requisitos, essa crítica desaparece.

Também se elimina o que poderia ser assacado por eventual entendimento da caducidade ou alterações limitados a licenciamentos prévios em sentido estrito». Esta última parte exatamente porque se entendeu interpretar «o termo licença de forma a abranger qualquer ato constitutivo de direitos, logo, também, apenas a título de exemplo, autorizações, informações prévias ainda eficazes e, mesmo, a aprovação de projetos de arquitetura». E todo esse tipo de interpretação foi seguido ao longo do despacho.» (fls. 3202)

Esta interpretação não exige o caráter cumulativo dos requisitos e não exclui o direito à indemnização em casos em que o particular não detém um licenciamento válido, não correspondendo, portanto, aos critérios normativos sindicados pela recorrente e que são objeto da primeira e da terceira questões de inconstitucionalidade acima referidas.

8. Quanto à interpretação normativa objeto da segunda questão de inconstitucionalidade – a aplicabilidade do artigo 143.º, n.º 3, do RJIGT a hipóteses em que o particular não obteve licença durante o período de cinco anos, por motivos imputáveis à Administração, assim determinando a cessação do direito à indemnização, no final do referido prazo de cinco anos, mesmo naqueles casos em que durante tal prazo o particular não pôde concretizar os seus direitos por razões imputáveis à Administração –, a mesma integra elemento que não resulta da decisão recorrida e que, por isso mesmo, não pode considerar-se como fazendo parte da respetiva ratio decidendi. Com efeito, a recorrente pretende ver fiscalizada dimensão relacionada com a ausência de obtenção de licença durante o período de cinco anos por motivos imputáveis à Administração. Esta qualificação, contudo, exprime a valoração feita pela própria recorrente quanto aos motivos que conduziram a tal não concessão do licenciamento aplicável. Contudo, a realidade factual não foi assim valorada pela decisão recorrida.

O que se pode ler nos autos é o seguinte:

“(…) o problema dos cinco anos não é real. A autora teve muito, muito mais do que o período de proteção da confiança legítima que o diploma de 99 veio fixar em cinco anos. É todo o tempo que vem, na própria perspetiva da autora, desde 1922. Desde 1922 que a autora teve possibilidade de levar a cabo edificação ao abrigo de cada regime que ia estando em vigor. Mas nenhum levou a cabo. Tudo o que apresentou não foi levado a bom porto. E mesmo perante o Plano de 1994 também não obteve, podendo tê-lo feito durante mais de cinco anos, qualquer título capaz de lhe permitir levar a cabo ações no respetivo quadro regulamentar, logo que fosse ultrapassada a proibição decorrente do regime do DL 327/90.” (fls. 3203)

Não resulta em lado algum da decisão recorrida que a mesma tenha assentado em critério extraído do artigo 143.º, n.º 3, do RJIGT no sentido de afastar o direito à indemnização nos casos em que o particular não obteve licença durante o período de cinco anos de vigência do plano por motivos imputáveis à Administração. O que se encontra nessa decisão é a valoração dos factos adjudicandos, entendendo-se que os mesmos não preenchiam a previsão do artigo 143.º, n.º 3, do RJIGT, uma vez que, durante um longo período de tempo, a recorrente teve possibilidade de desencadear a capacidade edificativa do imóvel, não tendo, no entanto, alcançado sucesso nesse desiderato, por diversas razões – mas sem ponderar, neste âmbito, a imputabilidade de tais ações à própria Administração. Assim, não é possível extrair da decisão recorrida a aplicação de um critério traduzido em interpretação do artigo 143.º, n.º 3, do RJIGT, no sentido de que o seu regime é aplicável às hipóteses em que o particular não obteve licença durante o período de cinco anos, por motivos imputáveis à Administração.

Aliás, a decisão recorrida afastou, expressamente, qualquer ponderação específica quanto ao referido período de cinco anos, entendendo que, in casu, a recorrente havia beneficiado de um lapso de tempo bastante superior para desenvolver a edificação pretendida, como se extrai claramente do trecho seguinte:

“Finalmente, quanto ao requisito temporal, também o Acórdão [da conferência] intentou demonstrar que não estava em causa a cessação do direito à indemnização, no final do prazo de cinco anos naqueles casos em que durante este prazo o particular não pôde concretizar os seus direitos por razões imputáveis à Administração.

A este propósito pode ler-se no Acórdão [da conferência],”2.2.11: «Assim, não houve qualquer desproteção de confiança assente num alegado desrespeito do período de cinco anos durante o qual os interessados podem crer na estabilidade dos planos».

Apesar disso continuou, e concluiu em 2.2.12.:

«Portanto, o problema dos cinco anos não é real.

A autora teve muito, muito mais do que o período de proteção da confiança legítima que o diploma de 99 veio fixar em cinco anos.

É todo o tempo que vem, na própria perspetiva da autora, desde 1922.

Desde 1922 que a autora teve possibilidade de levar a cabo edificação ao abrigo de cada regime que ia estando em vigor. Mas nenhum levou a cabo. Tudo o que apresentou não foi levado a bom porto. E mesmo perante o Plano de 1994 também não obteve, podendo tê-lo feito durante mais de cinco anos, qualquer título capaz de lhe permitir levar a cabo ações no respetivo quadro regulamentar, logo que fosse ultrapassada a proibição decorrente do regime do DL 327/90».

E ainda prosseguiu em 2.2.13, concluindo:

«Assim, o tempo que haveria de considerar, numa perspetiva real, seria todo o tempo de que a autora desfrutou antes desse Plano de 1994, ainda antes do incêndio; e esse tempo, como se viu, foi muito superior ao período de cinco anos de proteção da confiança.

A autora teve muito, muito mais do que o período de proteção da confiança legítima que o diploma de 99 veio fixar em cinco anos”.” (fls. 3202-3203)

9. É, assim, evidente a dissonância entre o objeto do recurso tal como delimitado pela recorrente e aquela que constituiu a base normativa em que assentou a decisão recorrida: na verdade, a decisão recorrida não busca o seu fundamento nem no caráter cumulativo dos requisitos do direito de indemnização previsto no artigo 143.º, n.º 3, do RJIGT; nem em qualquer interpretação normativa do mesmo preceito que afaste o direito à indemnização nos casos em que, durante o período de cinco anos de vigência do plano, o particular não consegue concretizar os seus direitos por razões imputáveis à Administração; nem, tão-pouco, nos casos em que o particular não disponha de um licenciamento válido.»

4. É desta decisão que vem deduzida a presente reclamação, ao abrigo do disposto no artigo 78.º-A, n.º 3, da LTC, com a seguinte fundamentação:

«3. Como alegado e demonstrado pela Recorrente na sua Petição Inicial e, bem assim, nas suas Alegações de Recurso, o n.º 3 do artigo 143.º do RJIGT padece de (dupla) inconstitucionalidade material, quando interpretado e aplicado no sentido de que:

a). O mesmo se aplica às hipóteses em que o particular não obteve licença, durante o período de cinco anos, por motivos imputáveis à Administração, assim determinando a cessação do direito à indemnização, no final do referido prazo de cinco anos, mesmo naqueles casos em que durante tal prazo o particular não pôde concretizar os seus direitos por razões imputáveis à Administração (cfr. artigos 490.º e 494.º da Petição Inicial e páginas 49 e 54 das Alegações de Recurso); e/ou

b). O mesmo apenas consagra o direito à indemnização nos casos em que particular disponha de um licenciamento válido, excluindo, assim, o pagamento de indemnização nos casos de caducidade ou alteração in pejus de diversa posições jurídicas dos particulares, consolidadas por outros títulos jurídico-públicos (cfr. artigos 495.º e 496.º da Petição Inicial e páginas 54 e 55 das Alegações de Recurso).

4. Esta aplicação e interpretação normativa do artigo 143.º, n.º 3 do RJIGT integra, de facto, a ratio decidendi do Pleno da Secção do Supremo Tribunal Administrativo no acórdão de 15 de outubro de 2014.

5. Desde logo, naquele acórdão de 15 de outubro de 2014, o Pleno da Secção do Supremo Tribunal Administrativo interpretou o n.º 3 do artigo 143.º do RJIGT no sentido de que os requisitos aí previstos se aplicam aos casos em que o particular não obteve licença, durante o período de cinco anos, por motivos imputáveis à Administração.

6. Com efeito, pese embora o Pleno da Secção do Supremo Tribunal Administrativo afirme que “o Acórdão recorrido intentou demonstrar que não estava em causa a cessação do direito à indemnização, no final do prazo de cinco anos naqueles casos em que durante este prazo o particular não pôde concretizar os seus direitos por razões imputáveis à Administração” (p. 34 e 35 do acórdão recorrido), a verdade é que afirma, logo de seguida, que “[d]esde 1922 que a autora teve possibilidade de levar a cabo edificação ao abrigo de cada regime que ia estando em vigor. Mas nenhum levou a cabo. Tudo o que apresentou não foi levado a bom porto. E mesmo perante o Plano de 1994 também não obteve, podendo tê-lo feito durante mais de cinco anos, qualquer título capaz de lhe permitir levar a cabo ações no respetivo quadro regulamentar, logo que fosse ultrapassada a proibição decorrente do regime do DL 327/90” (p. 35 do acórdão recorrido).

7. Do trecho ora citado resu1ta por um lado, que o Pleno da Secção do Supremo Tribunal Administrativo reconheceu que a Recorrente se encontrava impedida de obter o licenciamento necessário edificação por motivos imputáveis à Administração, exigindo, para que a Recorrente tivesse direito a indemnização, que a mesma tivesse obtido título capaz de lhe permitir levar a cabo ações de edificação “logo que fosse ultrapassada a proibição decorrente do regime do DL 327/90”,

8. ou seja, logo que cessasse a proibição de edificação resultante daquele DL n.º 327/90 e, portanto, a Recorrente deixasse de se encontrar impossibilitada de levar a cabo ações de edificação por motivos imputáveis à Administração, o que, por si só, é um contrassenso.

9. É que, ao contrário do que foi decidido pelo Pleno da Secção do Supremo Tribunal Administrativo, apesar de entre o POPNSC de 1994 ou o PDM de Cascais de 1997 e o PDM de 2004 ter decorrido um período de tempo superior a cinco anos, a Recorrente não dispôs desse tempo para concretizar os seus direitos previstos nos dois planos mais antigos e eliminados pelo Plano de 2004, uma vez que se encontrava impedida de o fazer por força do DL n.º 327/90, conforme se encontra documentalmente provado nos autos e é admitido pelo Supremo Tribunal Administrativo.

10. Assim, ainda que, no entendimento do Tribunal Constitucional, a decisão recorrida tenha, aparentemente, afastado uma ponderação específica quanto ao período de 5 anos, entendendo que, in casu, a Recorrente havia beneficiado de um lapso de tempo bastante superior, o aspeto decisivo – e que, salvo o devido respeito, a decisão sumária não pondera – é o facto de a Recorrente não ter podido dispor desse prazo por motivos exclusivamente imputáveis, aos poderes públicos, facto que o Pleno da Secção do Supremo Tribunal Administrativo assume na sua decisão, conforme decorre dos trechos supra citados.

11. Mas, ainda assim, o Supremo Tribunal Administrativo entendeu não ser de aplicar o direito à indemnização previsto no artigo 143.º, n.º 3 do RJIGT, realizando uma interpretação normativa desta norma, no sentido de a mesma se aplicar às hipóteses em que o particular não obteve licença, durante o período de cinco anos, por motivos imputáveis à Administração.

12. Por outro lado, do trecho supra citado resulta ainda que, ao contrário do ora decidido pelo douto Tribunal Constitucional, a exigência de uma licença integrou, efetivamente, o fundamento decisório da decisão recorrida do Pleno da Secção do Supremo Tribunal Administrativo,

13. o que resulta logo evidente do facto de este Tribunal sancionar a ora Recorrente por supostamente nada ter levado a cabo e por “[t]udo o que apresentou não [ter sido] levado a bom porto”.

14. Acresce que, naquele mesmo acórdão pode ler-se “(...) Conforme se firmou no acórdão de 25 de setembro de 2012, a autora não era titular à data da publicação do Plano de 2004 de nenhum licenciamento prévio válido, nem de qualquer direito adquirido de urbanização ou edificação. E também o Plano de 1994 «se manteve em vigor para além do período de vigência reportados aos cinco anos previstos no artigo 143.º nº 3, como elemento da fattis species d norma conferidora de direito de indemnização» (...)” (p. 25 do acórdão recorrido), bem como “[e] conclui-se, mais adiante que (...) como se reiterou, não fica demonstrado nos autos que a Autora seja titular de qualquer licença ou autorização, conforme exigido legalmente” (p. 26 do acórdão recorrido; realçado e sublinhado nosso).

15. Donde resulta que, no acórdão de 15 de outubro de 2014, o Pleno da Secção do Supremo Tribunal Administrativo fez uma aplicação e interpretação inconstitucional do n.º 3 do artigo 143.º do RJIGT ao considerar que (i) o mesmo é aplicável às hipóteses em que o particular não obteve licença, durante o período de cinco anos, por motivos imputáveis à Administração e (ii) que o mesmo apenas consagra o direito à indemnização nos casos em que o particular disponha de um licenciamento válido; tendo essa aplicação e interpretação fundamentado a ratio decidendi daquela decisão.

16. À luz do exposto, é claro que o objeto do recurso de constitucionalidade coincide com a ratio decidendi da decisão recorrida, tendo as interpretações ora impugnadas integrado, de facto, o fundamento decisório da mesma.»

Notificados da reclamação, os recorridos Presidência do Conselho de Ministros e Instituto da Conservação da Natureza nada disseram.

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

5. A Decisão Sumária n.º 166/2015, ora reclamada, considerou não ser de conhecer do objeto do presente recurso pelo facto de o mesmo não coincidir com o critério normativo que constituiu o fundamento da decisão recorrida – a sua a ratio decidendi.

Como se explicitou na referida decisão, o objeto do recurso interposto integra três questões distintas relativas a interpretações do artigo 143.º, n.º 3, do RJIGT:

(i) Interpretação do artigo 143.º, n.º 3, no sentido de que os dois requisitos para a atribuição da indemnização são cumulativos (cfr. a conclusão 30. das alegações de recurso apresentadas no tribunal recorrido – fls. 3056);

(ii) Interpretação do artigo 143.º, n.º 3, no sentido de que o requisito temporal aí previsto determina a cessação do direito à indemnização no final do prazo de cinco anos, mesmo naqueles casos em que durante esse prazo o particular não pôde concretizar os seus direitos por razões imputáveis à Administração (cfr. a conclusão 31. das alegações de recurso apresentadas no tribunal recorrido – fls. 3056);

(iii) Interpretação do artigo 143.º, n.º 3, no sentido de que o requisito material exija a preexistência de uma licença válida (cfr. a conclusão 32. das alegações de recurso apresentadas no tribunal recorrido – fls. 3057), «excluindo, assim, o pagamento de indemnização nos casos de caducidade ou alteração in pejus de diversas posições jurídicas dos particulares, consolidadas por outros títulos jurídico-públicos» (cfr. a alínea b) do ponto 4 do requerimento de recurso, fls. 3247)

Vejamos seguidamente se colhem os fundamentos expendidos na presente reclamação.

6. Quanto à interpretação do artigo 143.º, n.º 3, do RJIGT no sentido de que os dois requisitos para a atribuição da indemnização são cumulativos e que, ademais, o direito à indemnização aí consagrado pressupõe a existência de um licenciamento válido:

Explicitou-se na decisão ora reclamada que o acórdão recorrido não se limitou a apreciar a aplicabilidade daquele preceito numa interpretação mais exigente, que postulasse a cumulação dos requisitos nele enunciados, mas que, diferentemente, também equacionou, em consonância com produção doutrinária existente, a aplicabilidade do mesmo num sentido que não exija o preenchimento simultâneo dos referidos requisitos e em casos em que não exista uma licença em sentido estrito. Resultaria assim afastada a possibilidade de se sindicar este critério, uma vez que o mesmo, na verdade, não foi aplicado pela decisão recorrida.

6.1. A recorrente, ora reclamante, vem sustentar que tal entendimento não é correto, pugnando pela relevância decisiva concedida pela decisão do STA ao facto de não existir um licenciamento válido, decorrendo dessa inexistência a frustração da sua pretensão indemnizatória.

Alega a recorrente na sua reclamação o seguinte:

«13. o que resulta logo evidente do facto de este Tribunal sancionar a ora Recorrente por supostamente nada ter levado a cabo e por “[t]udo o que apresentou não [ter sido] levado a bom porto”.

14. Acresce que, naquele mesmo acórdão pode ler-se “(...) Conforme se firmou no acórdão de 25 de setembro de 2012, a autora não era titular à data da publicação do Plano de 2004 de nenhum licenciamento prévio válido, nem de qualquer direito adquirido de urbanização ou edificação. E também o Plano de 1994 «se manteve em vigor para além do período de vigência reportados aos cinco anos previstos no artigo 143.º nº 3, como elemento da fattis species da norma conferidora de direito de indemnização» (...)” (p. 25 do acórdão recorrido), bem como “[e] conclui-se, mais adiante que (...) como se reiterou, não fica demonstrado nos autos que a Autora seja titular de qualquer licença ou autorização, conforme exigido legalmente” (p. 26 do acórdão recorrido; realçado e sublinhado nosso).

15. Donde resulta que, no acórdão de 15 de outubro de 2014, o Pleno da Secção do Supremo Tribunal Administrativo fez uma aplicação e interpretação inconstitucional do n.º 3 do artigo 143.º do RJIGT ao considerar que (i) o mesmo é aplicável às hipóteses em que o particular não obteve licença, durante o período de cinco anos, por motivos imputáveis à Administração e (ii) que o mesmo apenas consagra o direito à indemnização nos casos em que o particular disponha de um licenciamento válido; tendo essa aplicação e interpretação fundamentado a ratio decidendi daquela decisão.»

6.2. A pretensão da recorrente, todavia, não colhe. Como se referiu na decisão aqui impugnada, o tribunal a quo apreciou expressamente o problema de constitucionalidade ora em causa, avaliando a situação então em análise sob a perspetiva das duas interpretações possíveis da norma contida no artigo 143.º, n.º 3, do RJIGT: uma primeira interpretação, mais exigente, que postule a necessidade de preenchimento cumulativo dos vários requisitos ali previstos; e uma segunda interpretação, mais ampla, defendida por alguma doutrina, que preveja a emergência de um direito indemnizatório, desde que verificados apenas algum ou alguns daqueles mesmos requisitos (incluindo o entendimento do termo “licença” em termos amplos: qualquer “ato constitutivo de direitos”). E concluiu, expressamente, que a pretensão indemnizatória da recorrente não teria acolhimento à luz de qualquer uma dessa duas orientações hermenêuticas, incluindo portanto a que era – e continua a ser – sufragada pela reclamante:

«Assim sendo, mesmo pela interpretação mais ampla do preceito, a autora não satisfazia os requisitos do artigo 143.º, n.º 3, do RJIGT, pelo que fica afastada a crítica formulada pela autora na base da exigência cumulativa dos requisitos.» (fls. 3201)

A recorrente pretende, não obstante, que se afirme agora que a interpretação normativa colhida na decisão recorrida foi, efetivamente, e apenas, a primeira interpretação. Simplesmente, tal conclusão não se apresenta em linha com o teor da decisão recorrida, a qual, aliás, como já se referiu, abordou expressamente este problema de constitucionalidade, afastando-o, precisamente, com o fundamento de não se repudiar uma interpretação que determine a leitura disjuntiva dos requisitos do artigo 143.º, n.º 3, do RJIGT e pelo facto de, mesmo à luz de uma tal interpretação, ainda assim não colherem procedência as pretensões da autora. Assim, quanto a esta primeira questão, não procedem os fundamentos aduzidos na presente reclamação.

7. Quanto à segunda questão de constitucionalidade, traduzida na «[i]nterpretação do artigo 143.º, n.º 3, [do RJIGT] no sentido de que o requisito temporal aí previsto determina a cessação do direito à indemnização no final do prazo de cinco anos, mesmo naqueles casos em que durante esse prazo o particular não pôde concretizar os seus direitos por razões imputáveis à Administração»:

A decisão ora impugnada fundamentou o não conhecimento desta questão normativa pelo facto de a mesma integrar, na respetiva previsão, elementos que não resultam da decisão então recorrida – no que toca à dimensão respeitante à não concretização dos direitos do particular por razões imputáveis à Administração –, ou que foram pela mesma desconsideradas – no que se refere à relevância do prazo de cinco anos.

Sustenta agora a reclamante que, na decisão do Supremo Tribunal Administrativo, resulta adotado o critério normativo de que os requisitos previstos no artigo 143.º, n.º 3, do RJIGT se aplicam aos casos em que o particular não obteve licença durante o período de cinco anos, por motivos imputáveis à Administração. Em seu amparo, invoca a seguinte transcrição da decisão de que foi interposto o recurso de constitucionalidade:

«6. Com efeito, pese embora o Pleno da Secção do Supremo Tribunal Administrativo afirme que “o Acórdão recorrido intentou demonstrar que não estava em causa a cessação do direito à indemnização, no final do prazo de cinco anos naqueles casos em que durante este prazo o particular não pôde concretizar os seus direitos por razões imputáveis à Administração” (p. 34 e 35 do acórdão recorrido), a verdade é que afirma, logo de seguida, que “[d]esde 1922 que a autora teve possibilidade de levar a cabo edificação ao abrigo de cada regime que ia estando em vigor. Mas nenhum levou a cabo. Tudo o que apresentou não foi levado a bom porto. E mesmo perante o Plano de 1994 também não obteve, podendo tê-lo feito durante mais de cinco anos, qualquer título capaz de lhe permitir levar a cabo ações no respetivo quadro regulamentar, logo que fosse ultrapassada a proibição decorrente do regime do DL 327/90” (p. 35 do acórdão recorrido).»

Pretende a recorrente que, do trecho supra transcrito, resulta a aplicação, pelo tribunal a quo, de critério normativo, enquanto ratio decidendi, traduzido na inaplicabilidade do direito à indemnização previsto no artigo 143.º, n.º 3, do RJIGT nos casos em que o particular não obteve licença, durante o período de 5 anos, por motivos imputáveis à Administração. Porém, tal não corresponde à verdade.

O que a recorrente pretende agora é, na verdade, ficcionar a aplicação de um tal critério normativo, a partir da interpretação-representação que faz da situação de facto decidida pelo acórdão recorrido. Ora, de tal aresto, resulta, claramente, o seguinte: a não procedência da pretensão ressarcitória da recorrente deve-se à circunstância de a mesma ter disposto de um longo período, que ultrapassou em larga medida o prazo-referência de cinco anos, em que poderia ter concretizado, ao abrigo dos diversos regimes jurídicos que estiveram em vigor, os seus intentos edificativos. Por isso, a qualificação feita pela recorrente, e segundo a qual a não obtenção da licença durante o período de cinco anos se ficou a dever a motivos imputáveis à Administração, exprime apenas e só a sua própria valoração sobre os motivos que terão conduzido à não concessão do licenciamento aplicável. Mas não foi essa a valoração da situação de facto feita pelo tribunal a quo.

Quanto ao Plano de 1994, entendeu este último que a recorrente poderia ter concretizado tais pretensões edificativas, obtendo «qualquer título capaz de lhe permitir levar a cabo ações no respetivo quadro regulamentar, logo que fosse ultrapassada a proibição decorrente do regime do DL 327/90» (fl. 3203). Como referido na decisão reclamada. O que se pode ler nos autos é o seguinte:

«(…) o problema dos cinco anos não é real. A autora teve muito, muito mais do que o período de proteção da confiança legítima que o diploma de 99 veio fixar em cinco anos. É todo o tempo que vem, na própria perspetiva da autora, desde 1922. Desde 1922 que a autora teve possibilidade de levar a cabo edificação ao abrigo de cada regime que ia estando em vigor. Mas nenhum levou a cabo. Tudo o que apresentou não foi levado a bom porto. E mesmo perante o Plano de 1994 também não obteve, podendo tê-lo feito durante mais de cinco anos, qualquer título capaz de lhe permitir levar a cabo ações no respetivo quadro regulamentar, logo que fosse ultrapassada a proibição decorrente do regime do DL 327/90.» (fls. 3203)

Portanto, não resulta da decisão recorrida que, durante o referido período de cinco anos, contados a partir do início de vigência do Plano aprovado em 2004, a recorrente não tenha podido concretizar os seus intentos, por razões imputáveis à Administração, consubstanciadas na proibição edificativa decorrente do regime previsto no Decreto-Lei n.º 327/90, de 22 de outubro. Aliás, a própria recorrente reconhece que a aplicação de tal critério é contrária ao que foi expressamente decidido pelo tribunal a quo, quando afirma:

«[A]o contrário do que foi decidido pelo Pleno da Secção do Supremo Tribunal Administrativo, apesar de entre o POPNSC de 1994 ou o PDM de Cascais de 1997 e o PDM de 2004 ter decorrido um período de tempo superior a cinco anos, a Recorrente não dispôs desse tempo para concretizar os seus direitos previstos nos dois planos mais antigos e eliminados pelo Plano de 2004, uma vez que se encontrava impedida de o fazer por força do DL n.º 327/90, conforme se encontra documentalmente provado nos autos e é admitido pelo Supremo Tribunal Administrativo». (fls. 3311)

Reitere-se, todavia, que não resulta da decisão recorrida tal evidência.

E, de qualquer modo, não pode ter lugar nesta sede qualquer confronto entre a fundamentação da decisão recorrida e os factos considerados provados, por forma a aferir se existe entre tais elementos qualquer impossibilidade ou contradição lógica. O recurso de constitucionalidade português não se confunde com qualquer reapreciação da validade da decisão recorrida no que se refere à valoração dos factos ou à interpretação e aplicação do direito infraconstitucional.

O objeto desse tipo de recursos cinge-se à fiscalização da validade jusconstitucional dos critérios normativos que constituíram o fundamento decisório da pronúncia impugnada. Ora, na verdade, – e esta é uma conclusão que se extrai clara e diretamente da decisão recorrida – quanto a este aspeto, não resulta da mesma a aplicação de critério que afaste o direito à indemnização nas hipóteses em que o particular não obteve a licença no período de 5 anos por motivos imputáveis à Administração. Não só o período de cinco anos é absolutamente desconsiderado em função de um longo período que o particular teve ao seu dispor para concretizar as suas pretensões edificatórias, como não resulta, em lado algum que a impossibilidade de lograr tal concretização se deveu a razões imputáveis à Administração.

Trata-se antes, quanto a esta parte do objeto do presente recurso de constitucionalidade, de valoração feita pela própria recorrente quanto aos motivos que conduziram à não concessão do licenciamento, sem que, contudo, se alcance a concretização normativa de tal valoração na ratio decidendi do acórdão recorrido. Reitera-se, por isso, o já afirmado na decisão ora reclamada: não resulta em lado algum do citado acórdão que o mesmo tenha assentado em critério extraído do artigo 143.º, n.º 3, do RJIGT no sentido de afastar o direito à indemnização nos casos em que o particular não obteve licença durante o período de cinco anos de vigência do plano por motivos imputáveis à Administração. O que se encontra vertido nessa decisão é a valoração dos factos adjudicandos, entendendo-se que os mesmos não preenchiam a previsão do artigo 143.º, n.º 3, do RJIGT, uma vez que, durante um longo período de tempo, a recorrente teve possibilidade de desencadear a capacidade edificativa do imóvel, não tendo, no entanto, alcançado sucesso nesse desiderato, por diversas razões – mas sem ponderar, neste âmbito, a imputabilidade de tais ações à própria Administração. Assim, não é possível extrair da decisão recorrida a aplicação de um critério traduzido em interpretação do artigo 143.º, n.º 3, do RJIGT, no sentido de que o seu regime é aplicável às hipóteses em que o particular não obteve licença durante o período de cinco anos, por motivos imputáveis à Administração.

8. Em suma, improcedem os fundamentos gizados na presente reclamação, restando, por conseguinte, indeferi-la e manter a decisão ora impugnada de não conhecimento do objeto do recurso, pelo facto de um mesmo, em qualquer das suas dimensões, não corresponder à ratio decidendi da decisão recorrida.

III. Decisão

Pelo exposto, decide-se indeferir a reclamação apresentada e condenar a reclamante nas custas, fixando-se a taxa de justiça em 20 UC’s, ponderados os critérios referidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (cfr. o artigo 7.º do mesmo diploma).

Lisboa, 29 de abril de 2015 - Pedro Machete - Fernando Vaz Ventura - Joaquim de Sousa Ribeiro