50/15 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 187/2015

Processo n.º 50/15

2.ª Secção

Relator: Conselheiro João Cura Mariano

Acordam, em conferência, na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional

Relatório

A. inconformada com o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo que julgou improcedente a ação administrativa especial que dirigiu contra o Conselho Superior do Ministério Público interpôs recurso para o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo.

Foi proferido acórdão em 5 de junho de 2014 negando provimento ao recurso.

A Recorrente após ter visto indeferido um pedido de arguição de nulidade por novo acórdão proferido em 13 de novembro de 2014, veio interpor recurso para o Tribunal Constitucional das decisões proferidas pelo Pleno da Secção de Contencioso Administrativo, ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, b), da LTC, arguindo a inconstitucionalidade:

- dos artigos 2.º e 3.º do CPTA, na interpretação de que o tribunal não afere da correção dos factos constantes no processo disciplinar, por violação do artigo 20.º da Constituição;

- do artigo 6.º, n.º 6, do Estatuto Disciplinar, na interpretação de que o prazo de prescrição de 18 meses não se conta desde o princípio do inquérito, quando este constitui a fase instrutória do processo disciplinar, por violação dos artigos 27.º e 29.º da Constituição.

Foi proferida decisão sumária de não conhecimento do recurso com a seguinte fundamentação.

“No sistema português de fiscalização de constitucionali­dade, a com­petência atribuída ao Tribunal Constitucional cinge‑se ao controlo da inconstitu­ciona­lidade normativa, ou seja, das questões de desconformidade constitucional imputada a normas jurídicas ou a inter­pretações normativas, e já não das questões de inconstitucionalidade imputadas diretamente a deci­sões judi­ciais, em si mesmas consideradas.

Nos recursos interpostos ao abrigo da alínea b), do n.º 1, do artigo 70.º, da LTC – como ocorre no presente processo –, a sua admis­sibilidade depende ainda da verificação cumulativa dos requisitos de a questão de inconstitucionalidade haver sido susci­tada «durante o pro­cesso», «de modo processualmente adequado pe­rante o tribunal que pro­feriu a deci­são recor­rida, em termos de este estar obrigado a dela conhecer» (n.º 2, do artigo 72.º, da LTC), e de a decisão recorrida ter feito aplica­ção, como sua ratio decidendi, das dimensões normativas arguidas de inconstitucionais pelo recorrente.

Considerando o caráter ou função instrumental dos recursos de fiscali­za­ção concreta de constitucionalidade face ao processo-base, exige-se, para que o recurso tenha efeito útil, que haja ocorrido efetiva aplicação pela decisão recorrida da norma ou interpretação normativa cuja constitucio­nalidade é sindicada. É necessário, pois, que esse critério normativo tenha constituído ratio decidendi do acórdão recorrido, pois, só assim, um eventual juízo de inconstitucionalidade poderá determinar uma reformulação dessa deci­são.

A Recorrente pretende que o Tribunal Constitucional fiscalize a constitucionalidade:

- dos artigos 2.º e 3.º do CPTA, na interpretação de que o tribunal não afere da correção dos factos constantes no processo disciplinar;

- e do artigo 6.º, n.º 6, do Estatuto Disciplinar, na interpretação de que o prazo de prescrição de 18 meses não se conta desde o princípio do inquérito, quando este constitui a fase instrutória do processo disciplinar.

Da leitura atenta das decisões recorridas verifica-se que as mesmas nunca sustentaram que o Tribunal de recurso das decisões disciplinares tomadas pelo Conselho Superior do Ministério Público não afere da correção dos factos considerados provados no respetivo processo disciplinar.

Antes pelo contrário, as decisões recorridas consideraram que o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo havia efetuado essa avaliação.

Quanto à segunda questão de constitucionalidade colocada pela Recorrente também se verifica que apesar das decisões recorridas terem efetivamente considerado que o prazo de prescrição de 18 meses previsto no artigo 6.º, n.º 6, do Estatuto Disciplinar, se contava a partir da data da instauração do procedimento disciplinar, não sustentaram que o inquérito constituía a fase instrutória do processo disciplinar.

Se esse terá sido o entendimento do COJ como referem as decisões recorridas, não foi o destes arestos que expressamente que inquérito e procedimento disciplinar tinham identidade própria e autonomia.

Constatando-se pela leitura das decisões recorridas que estas não perfilharam as interpretações que constituem o objeto do presente recurso de constitucionalidade, não há qualquer utilidade no seu conhecimento, pelo que deve ser proferida decisão sumária de não conhecimento, nos termos do artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC.”

A Recorrente reclamou desta decisão com a seguinte argumentação:

1.- A Recorrente pretende que o Tribunal Constitucional fiscalize a constitucionalidade:

- arts. 2º e 3º do CPTA na interpretação de que o tribunal não afere da correção dos factos constantes no processo disciplinar. Esta interpretação viola o art. 20º/1 da CPP, na medida em que impede que os juízes administrativos se pronunciem sobre os factos que estão subjacentes à aplicação de uma pena disciplinar.

Esta questão foi colocada pela Recorrente nas alegações do recurso para o Tribunal Pleno (arts. 18º a 39º do corpo das alegações) e nas alíneas H, I, J e L das conclusões (as alíneas das conclusões indicadas no Acórdão de 13/11/2014 estão erradas, porque o Acórdão de 5/6/2014, ao elencar as conclusões, introduziu uma alínea K que não existia nas conclusões apresentadas pela Recorrente).

- art. 6º /6 ED na interpretação de que o prazo de prescrição (18 meses) não se conta desde o princípio do inquérito, quando este constitui a fase instrutória do processo disciplinar. No entendimento da Recorrente tal viola o princípio da legalidade (art. 27º e 29º CRP), na medida em que o tribunal efetuou uma verdadeira interpretação analógica no sentido de não revelar para efeitos de contagem do prazo de prescrição do processo disciplinar, quando este coincida com o processo de inquérito. Esta questão foi colocada pela Recorrente nas alegações de recurso para o Tribunal Pleno (arts. 87º a 95º e alíneas S a Z das conclusões.)

2.- Ora, entendeu-se na douta decisão sumária em apreço que as decisões recorridas não perfilharam as interpretações que constituem o objeto do presente recurso de constitucionalidade.

3.- Salvo o devido respeito não se pode concordar com este entendimento.

4.- É certo que o Tribunal Constitucional só pode conhecer recursos (ou interpretações normativas) que tenham sido determinantes na fundamentação da decisão recorrida.

5.- Sobre as interpretações normativas em discussão as decisões recorridas afirmam o seguinte:

"Deste modo, e podendo o Pleno, se o entender necessário, ordenar a baixas dos autos para que a matéria de facto seja ampliada cumpre apreciar se o Recorrente tem razão quando sustenta que a factualidade fixada é insuficiente e, por isso, pede que os autos sejam remetidos à Secção para que esta inquira as testemunhas arroladas na petição inicial e julgue provados os factos referidos nos seus art.ºs 62º a 74º e não provados os factos que justificaram a sua punição.

3.- O Tribunal recorrido rejeitou liminarmente essa pretensão por entender que, "por via do princípio da separação de poderes, o STA afere da legalidade do ato punitivo, mas não lhe compete fazer ou refazer processos disciplinares ou aplicar penas" e que, por isso, o único ato que poderá ser sindicado é o ato “proferido em resultado do procedimento administrativo que o anteceder - e não o que poderia sê-lo na sua vez se a prova fosse outra (isto é, com substituição de motivos)”. Daí que "se as diligências realizadas no processo disciplinar não foram exaustivas, isso acarretará porventura uma nulidade procedimental (art. 37º/1 do ED) propagável ao ato punitivo e suscetível de denúncia autónoma ao impugná-lo, solução que se não confunde com a retoma e o aprofundamento das diligências «in judicio»."

E, após essa recusa, analisou os elementos de prova recolhidos no processo disciplinar para ver se a tese da Recorrente - de que não se tinha apropriada de qualquer quantia e que não fizera desaparecer os processos onde elas se encontravam apreendidas nem os substituíra por outros - tinha fundamento, escrutinando longamente as referidas provas (máxime os testemunhos recolhidos) concluindo que essa tese não tinha consistência uma vez que “a prova testemunhal coligida no processo disciplinar contraria abundantemente o afirmado pela Autora" já que dela se retirava estar "provado que a autora recebeu na Secção Central aqueles 2.190,32 euros ... Ademais, só esse recebimento e o descaminho da importância recebida explicam a trama ulterior, ligada à dissimulação do respetivo processo." Tendo rematado que "o processo disciplinar é claríssimo no sentido de que a autora praticou as infrações por que foi punida, não tendo o ato impugnado incorrido em nenhum dos erros da apreciação factual que a petição lhe aponta."

Se assim é, isto é. se a Secção já analisou cuidadosamente os elementos de prova coligidos no processo disciplinar e concluiu que eles não demonstram os factos que a Recorrente queria ver integrados no probatório e se o Pleno não pode sindicar essa apreciação e julgamento, resta analisar se a matéria constante dos artºs 62º a 74º deveria ter sido selecionada e, não o tendo sido, se isso constitui erro de julgamento."

"Certo que surge a afirmação de princípio do acórdão recorrido no que respeita à não inquirição de testemunhas, mas o que decorre dos autos é que para a apreciação do alegado erro de apreciação assacado ao ato impugnado a inquirição das testemunhas arroladas era absolutamente desnecessária.

O Tribunal, no quadro do que estava impugnado, tinha que verificar se era certa, se merecia procedência a invocação desse erro.

Ora, o acórdão, como vimos, procedendo a análise ponto por ponto, julgou inexistir esse erro de apreciação, antes concluiu por verdadeiramente acertada a apreciação feita.

Por isso não houve, não há qualquer défice de factualidade para a decisão de direito. Em particular, não houve, ao contrário do alegado, qualquer défice de seleção «dos factos invocados pela recorrente nos arts. 62º a 74º da petição inicial»,

Não houve no acórdão recorrido insuficiência na factualidade considerada. O acórdão apreciou tudo o que relevantemente foi indicado naqueles artigos.

Nestas circunstâncias, o acórdão recorrido procedeu a apreciação de tudo o que lhe era pertinentemente solicitado, não tendo detetado qualquer violação do direito a procedimento disciplinar justo, tal como é imposto pelos artigos 269º, 3 da Constituição da República, nem lendo ele incorrido a qualquer violação do direito à tutela jurisdicional efetiva consagrado no artigo 20º da mesma, com tradução no artigo 2º do CPTA, ou, na expressão do artigo 6º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, do direito a uma processo equitativo."

2ª QUESTÃO

“6.3. Resta analisar se a Recorrente tem razão quando alega que o procedimento tinha prescrito por o mesmo ter sido iniciado em 9/7/2009 e só lhe ter sido notificada da decisão punitiva em 16/11/2011, isto é, muito para além dos 18 meses previstos no nº 6 do art. 6º do ED.”

"Contra o assim decidido a Recorrente argumenta que o entendimento de que o início do inquérito não pode ser considerado como o dies a quo do prazo prescricional só pode significar que o processo disciplinar que lhe foi movido não tem fase instrutória, o que além de constituir nulidade insuprível viola o princípio da legalidade.

Mas, também aqui, litiga sem razão.

Com efeito, para além das razões já referidas no Acórdão, importa atentar que a medida prevista no nº 4 do art. 68º do ED não significa que cada um desses processos em causa (de inquérito e disciplinar) perca a sua identidade e autonomia e que, a partir da decisão que ordena essa transformação, tudo se passe como o processo disciplinar tivesse sido instaurado no dia em que se deu início ao processo de inquérito. E isto porque tal transformação visa dois objetivos distintos, ainda que complementares - a economia processual e o direito do arguido a obter rápida decisão. - Se assim e, não fará sentido que uma medida destinada a beneficiar quer a entidade que mandou instaurar o procedimento como o arguido pudesse redundar num encurtamento do prazo prescricional pondo em causa dessa forma os interesses daquela entidade. Se fosse como o Recorrente pretende, dificilmente a entidade que ordenou o procedimento punha em prática o disposto no citado art.º 68º/4º o que iria limitar significativamente o alcance desta medida.

Sendo que a decisão prevista no mencionado normativo não determina a perda da autonomia de cada um dos citados processos e sendo que o art.º 6º/6 do ED sinaliza o dies a quo da prescrição como sendo o da instauração do procedimento disciplinar bem andou o Tribunal recorrido quando decidiu que a data que havia que atentar para os presentes efeitos era o dia 9/7//2010 - data em que o COJ converteu o anterior inquérito «em processo disciplinar» - e que, como entre essa data e 16/11/2011 não passaram 18 meses, não ocorria a prescrição aludida no art.º 6º, 6, do ED."

Apesar da defesa da autonomia da fase de inquérito no processo disciplinar, o facto é que a decisão recorrida não deixa de afirmar que o prazo prescricional só se inicia na data em que o COJ converteu o inquérito em processo disciplinar. Resulta também dos autos que após a conversão do inquérito em processo disciplinar contra a Recorrente não houve fase instrutória do processo disciplinar e seguiu-se a acusação (cfr. pontos 5 e 6 da matéria de facto).

6.- Resulta que houve uma aplicação implícita da interpretação normativa reputada inconstitucional, pois a decisão recorrida tomou uma posição nesse sentido quanto à interpretação normativa a extrair dos preceitos legais em apreço.

Neste sentido:

Ac. TC. Nº 102/2010: "o reiterado silêncio do tribunal a quo a este propósito, confirmando a não admissão do recurso com o fundamento de que a alegação não estava incluída nem fora apresentada simultaneamente com o requerimento de interposição, deve ser interpretado como significando aplicação da norma na dimensão que a recorrente submete à apreciação de constitucionalidade. Para o acórdão recorrido, e para a decisão do relator que confirmou, a junção da alegação em qualquer momento posterior ao requerimento de interposição é sempre inadmissível porque a lei exige que o requerimento inclua (ou junte) a alegação do recorrente. Vale por dizer que, face a essa imposição taxativa de que a expressão da vontade de recorrer e a motivação do recurso sejam concomitantes, tudo o mais é irrelevante.

Nesta sequência, uma vez que a realidade dos autos suportava a questão que o recorrente colocava, tem de entender-se que houve aplicação implícita das disposições conjugadas do n.º 2 do artigo 684.º-B e da alínea b) do n.º 2 do artigo 685.º-C do Código de Processo Civil no sentido de que o requerimento de interposição do recurso deve ser indeferido quando não contenha ou junte a alegação do recorrente, ainda que esta alegação venha a ser apresentada dentro do prazo de interposição do recurso e esteja já nos autos no momento em que o despacho é proferido. Foi relativamente a esse entendimento que a questão de constitucionalidade foi suscitada e é essa dimensão normativa que agora se pretende ver apreciada, pelo que estão reunidos os pressupostos para que o Tribunal conheça do recurso interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, como passa a conhecer."

Ac. TC. Nº 318/90: "O não conhecimento por parte de um tribunal da inconstitucionalidade de uma norma quando podia e devia fazê-lo, equivale a aplicação implícita da mesma."

Como explica o Prof. Gomes Canotilho, in Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª Edição, pág. 1021, o levantamento da questão de constitucional pode sê-lo de forma apenas implícita desde que seja inequívoca a identificação da norma arguida de inconstitucionalidade.”

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Fundamentação

A decisão reclamada não conheceu do recurso por ter entendido que as interpretações normativas impugnadas não integraram a ratio decidendi do acórdão recorrido.

A Recorrente discorda deste entendimento, referindo que, pelo menos, elas se encontram implícitas no raciocínio fundamentador da decisão recorrida.

Ora, conforme faz notar a decisão sumária reclamada, as interpretações cuja inconstitucionalidade é invocada pela Recorrente não só não foram perfilhadas expressamente pela decisão recorrida, como esta revelou que não as sustentava integralmente.

Assim, não só se admitiu que o tribunal de recurso das medidas disciplinares adotadas pelo Conselho Superior do Ministério Público podia verificar a correção dos factos considerados provados no respetivo processo disciplinar, como também expressamente se afirmou que inquérito e procedimento disciplinar tinham identidade própria e autonomia, afastando, assim o entendimento que o inquérito possa constituir a fase instrutória do processo disciplinar.

Por estas razões revela-se correta a decisão de não conhecer do recurso, dado que as interpretações questionadas não integram os fundamentos da decisão recorrida.

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Decisão

Pelo exposto indefere-se a reclamação apresentada por A..

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Custas pela Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 20 unidades de conta, ponderados os critérios referidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (artigo 7.º do mesmo diploma).

Lisboa, 17 de março de 2015 - João Cura Mariano - Ana Guerra Martins - Joaquim de Sousa Ribeiro