672/14 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 143/2015

Processo n.º 672/14

1ª Secção

Relator: Conselheiro João Pedro Caupers

Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional:

I - Relatório

1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal da Relação do Porto, o Ministério Público vem interpor recurso para o Tribunal Constitucional ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, na sua atual versão (LTC), do acórdão proferido por aquele tribunal em 26 de fevereiro de 2014, que recusou, com fundamento em inconstitucionalidade, a aplicação da «norma contida no n.º 11 do artigo D-3/51.º do Código Regulamentar do Município do Porto, aprovado pela Assembleia Municipal do Porto, em 8 de janeiro de 2008, com a redação dada pela “Alteração n.º 01/2012”, aprovada pela Assembleia Municipal do Porto, em 15 de Março de 2010, e publicada no Diário da Republica, IIª Série, n.º 75, de 19 de abril de 2010», com fundamento em «inconstitucionalidade orgânica e material, por violação, respetivamente, da reserva de lei parlamentar decorrente da alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP e, de uma injustificada, desnecessária e desproporcionada violação do direito à liberdade de expressão, em violação dos artigos 18/2 e 37.º da CRP» (fls. 295).

2. Notificado para alegar, nos termos do artigo 79.º, da LTC, o Ministério Público avançou as seguintes conclusões:

«1.ª) Vem interposto recurso, pelo Ministério Público, “nos termos do disposto nos artº 72º, nº 3 e 70º, nº 1-a) da Lei Orgânica sobre organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (….) do douto acórdão proferido em 26 de Fevereiro de 2014 que desaplicou “a norma contida no n.º 1.1. do artigo D-51.º do Código Regulamentar do Município do Porto, aprovado pela Assembleia Municipal do porto, em 8 de Janeiro de 2008, com a redação dada pela “Alteração n.º 01/2010” aprovada pela Assembleia Municipal do Porto, em 15 de março de 2010, e publicada no Diário da República, II Série, n.º 75, de 19 de Abril de 2010”, com fundamento em “inconstitucionalidade orgânica e material, por violação, respetivamente, da reserva de lei parlamentar decorrente da alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP e, de uma injustificada, desnecessária e desproporcionada violação do direito à liberdade d expressão, em violação dos artigos 18/2 e 37.º da CRP”.

2.ª) Tal previsão regulamentar, salvo no âmbito das duas ressalvas que prevê, consagra uma proibição absoluta de afixação de propaganda política, sem carácter eleitoral ou pré-eleitoral, nas áreas representadas a amarelo e vermelho, a que alude o artigo D-3/50.º, n.º 2, als. a) e b), do Código Regulamentar do Município do Porto.

3.ª) Nessa exata medida, a previsão regulamentar que é objeto do presente recurso de inconstitucionalidade extravasa do âmbito do ato legislativo que que se propõe regular, a Lei n.º 97/88, de 17 de agosto (Afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda), alterada pelo artigo 3.º da Lei n.º 23/2000, de 23 de agosto, pois a mesma, como é jurisprudência assente, não consagra tal proibição.

4.ª) Por conseguinte, esta previsão regulamentar dispõe, inovatoriamente, sobre o conteúdo do direito fundamental de “Liberdade de expressão e informação”, previsto no artigo 37.º, n.º 1, da Constituição, com a natureza de “direito liberdade e garantia”.

5.ª) Assim, usurpa competências legislativas que apenas podem ser exercidas por lei ou decreto-lei autorizado, em violação de regras de competência legislativa, materializando assim inconstitucionalidade orgânica (CRP, arts. 165.º, n.º 1, al. a), e 277.º, n.º 1), como já foi julgado no douto acórdão n.º 621/2013, do Tribunal Constitucional.»

3. Decorrido o prazo, o recorrido veio apresentar contra-alegações, concluindo nos seguintes termos (fls. 252):

«A) Vem o presente recurso interposto em cumprimento do artigo 280º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa (CRP) e dos artigos 70º, n.º 1, alínea a), e 72º, n.º 3, da Lei do Tribunal Constitucional (LTC), do Acórdão proferido pela 4ª seção do Tribunal da Relação do Porto, em 26 de Fevereiro de 2014, que desaplicou a norma contida no 1.1 do artigo D-3/51º do Código Regulamentar do Município do Porto – que agora corresponde ao artigo D-2/15º, de acordo com a redação que lhe foi conferida pela redação resultante da Alteração n.º 02/2012, em vigor desde 13 de outubro de 2012, e publicada em «Diário da República», II Série, n.º 18º, de 28 de Setembro de 2012 –, com fundamento em inconstitucionalidade material, por violação da liberdade de expressão e de informação (artigo 37º da CRP) e do princípio da proporcionalidade na restrição de direitos, liberdades e garantias (artigo 18º, n.º 2, da CRP).

B) Tal previsão regulamentar, salvo no âmbito das duas ressalvas que prevê, consagra uma proibição absoluta de afixação de propaganda política, sem caráter eleitoral ou pré-eleitoral, nas áreas representadas a amarelo e a vermelho a que alude o artigo D-3/51.º, n.º 1.1, na sua atual redação, a que corresponde o artigo D-2/15º e o anexo D-1 que, em conjugação com o artigo D-2/16º sujeita ainda a afixação a submissão prévia à Câmara Municipal do Porto;

C) Nessa medida, tais previsões regulamentares extravasam o âmbito legislativo que se propõem regulamentar – a Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 23/2000, de 23 de Agosto – dado que esta, como é jurisprudência assente, não consagra tais proibições ou sujeições prévias.

D) Tais disposições dispõem inovatoriamente sobre o conteúdo do direito fundamental de liberdade de expressão e informação consagrado no artigo 37º da Constituição da República Portuguesa, como restringem de forma desadequada, desproporcional e injustificada o âmbito e núcleo desse mesmo direito.

E) Assim, além de usurpar competências que apenas podem ser exercidas por lei ou decreto-lei, em violação das regras da competência legislativa, materializando, assim, inconstitucionalidade orgânica (artigos 165º, nº 1, al. a) e 277., n.º 1, alínea b) da Constituição da República Portuguesa, o artigo D -3/51.º, n.º 1.1 - atual artigo D-2/15º e o artigo D-2/16º do Código Regulamentar do Município do Porto, violam ainda o artigo 18º, n.º 2 e 37º da Constituição da República Portuguesa por restrição injustificada, desnecessária e desproporcionada do direito à liberdade de expressão, padecendo de um vício de inconstitucionalidade material.

Termos em que deve ser dado provimento ao presente recurso e, em conformidade, ser declarada a inconstitucionalidade orgânica e material do artigo D -3/51.º, n.º 1.1 na redação atual correspondente ao artigo D-2/15º e o artigo D-2/16º do Código Regulamentar do Município do Porto.»

Cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentação

4. O objeto do recurso constitucional é definido pelos termos do requerimento de interposição de recurso.

No caso em apreço, o recorrente identificou como objeto do recurso a «norma contida no n.º 11 do artigo D-3/51.º do Código Regulamentar do Município do Porto, aprovado pela Assembleia Municipal do Porto, em 8 de janeiro de 2008, com a redação dada pela “Alteração n.º 01/2012”, aprovada pela Assembleia Municipal do Porto, em 15 de março de 2010, e publicada no Diário da Republica, IIª Série, n.º 75, de 19 de abril de 2010», norma cuja aplicação foi recusada na decisão recorrida.

Não pode, assim, no âmbito deste recurso, ser conhecida a questão que a recorrida vem suscitar nas contra-alegações a respeito da (in)constitucionalidade dos artigos D-2/15.º e D-2/26.º do Código Regulamentar do Município do Porto, na versão atualmente em vigor.

5. A questão de inconstitucionalidade que constitui objeto do presente recurso foi apreciada pelo Tribunal Constitucional, no seu Acórdão n.º 621/2013.

Nessa decisão este Tribunal considerou o seguinte:

«(…)

Para efeitos da questão a dirimir nos presentes autos, apenas se afigura relevante a nova redação conferida, pela “Alteração n.º 01/2010”, ao ex-artigo D-3/57º, que foi substituído pelo artigo D-3/51º e que passou a determinar o seguinte:

«Artigo D -3/51.º

Locais de afixação

1 – Salvo nos locais para o efeito disponibilizados pelo Município e devidamente identificados por via de edital:

1.1 – A afixação de propaganda política sem carácter eleitoral ou pré-eleitoral não é permitida nas áreas lapizadas a amarelo e vermelho, salvo quando tenha por objeto imóveis ou factos circunscritos a estas áreas, caso em que se aplicam as regras gerais de afixação previstas nos artigos seguintes;

1.2 – A afixação de propaganda eleitoral ou pré-eleitoral não é permitida nas áreas lapizadas a vermelho, com exceção dos cartazes referentes aos candidatos às Juntas de Freguesia localizadas naquelas áreas.

2 – Para efeitos do disposto no presente Título considera-se pré-campanha eleitoral o período de 6 meses anterior ao início oficial da campanha eleitoral.

3 – Para além do disposto nos números anteriores, a afixação de propaganda não é permitida sempre que:

a) Provoque obstrução de perspetivas panorâmicas ou afete a estética ou o ambiente dos lugares ou paisagem;

b) Prejudique a beleza ou o enquadramento de monumentos nacionais, de edifícios de interesse público ou outros suscetíveis de ser classificados pelas entidades públicas;

c) Cause prejuízos a terceiros;

d) Afete a segurança das pessoas ou das coisas, nomeadamente na circulação rodoviária ou ferroviária;

e) Apresente disposições, formatos ou cores que possam confundir-se com os de sinalização de tráfego;

f) Prejudique a circulação dos peões, designadamente dos deficientes.»

(…)

5. O livre exercício de um “direito de propaganda política” – seja por partidos, por associações políticas ou por grupos de cidadãos mais ou menos organizados – não se encontra, de modo algum, circunscrito aos períodos de campanha eleitoral. Apesar de a alínea a) do n.º 3 do artigo 113º consagrar a “liberdade de propaganda” – sem qualquer restrição constitucionalmente expressa –, durante os períodos de “campanha eleitoral”, certo é que tal não prejudica o livre exercício do “direito de propaganda política” fora desses períodos. Desde logo, porque o n.º 2 do artigo 10º da CRP transforma os partidos políticos em porta-vozes privilegiados dos cidadãos, na medida em que “concorrem para a organização e para a expressão da vontade popular”. Além disso, a Constituição garante aos cidadãos uma amplíssima “liberdade de associação” (artigo 46º da CRP) e, em especial, de uma “liberdade de constituição e de participação em partidos políticos” (artigo 51º da CRP). Essa dimensão institucional implica, evidentemente, a possibilidade de manifestação externa dos programas políticos dos partidos, através do pleno exercício da sua “liberdade de expressão e de informação” (artigo 37º da CRP).

Dúvidas não restam, portanto, que a “liberdade de propaganda política”, mesmo quando ocorra em período não qualificado como eleitoral (ou sequer pré-eleitoral), constitui uma decorrência de vários direitos fundamentais, expressamente qualificados como direitos, liberdades e garantias. Tanto basta para que a sua restrição não só fique sujeita a uma “reserva de lei” (cfr. artigo 18º, n.ºs 2 e 3, da CRP), como permaneça abrangida pela reserva de competência legislativa da Assembleia da República [cfr. artigo 165º, n.º 1, alínea b), da CRP].

Daqui decorre que nenhum “ato de natureza regulamentar” pode regular, de modo inovatório ou contrário ao disposto em “ato legislativo” – seja ele uma lei ou um decreto-lei autorizado – qualquer aspeto relacionado com o exercício da “liberdade de propaganda política”, devendo sempre identificar o ato legislativo que visam regulamentar (cfr. artigo 112º, n.º 7, da CRP). Ora, os termos do exercício dessa mesma “liberdade de propaganda política” encontra-se regida pelo disposto na Lei n.º 97/88, de 17 de agosto, tal como alterada pelo artigo 3º da Lei n.º 23/2000, de 23 de agosto.

Porém, face à decisão de desaplicação de uma norma regulamentar, pelo tribunal recorrido, importa começar por verificar se aquela norma – ou seja, o artigo D-3/51º, n.º 1.1., do Código Regulamentar do Município do Porto – se contém no sentido normativo extraído dos n.ºs 1 e 2 do artigo 3º da Lei n.º 97/88 ou se, pelo contrário, se reveste de natureza inovatória; caso em que ficará por demais demonstrada a verificação de uma inconstitucionalidade orgânica, por violação da reserva de lei parlamentar [cfr. artigo 165º, n.º 1, alínea b), da CRP].

Sucede que o n.º 1 do artigo 3º do referido diploma legal limita-se a determinar que:

«Artigo 3º

Mensagens de propaganda

1 – A inscrição ou afixação de mensagens de propaganda é garantida, na área de cada município, nos espaços e lugares públicos necessariamente disponibilizados para o efeito pelas câmaras municipais.»

Daqui decorre que a lei não estabelece qualquer proibição de afixação de propaganda política fora das áreas disponibilizadas pelos municípios, antes exigindo que estes garantam a existência de locais destinados ao exercício dessa “liberdade de propaganda político”. Aliás, o Tribunal Constitucional já apreciou, por diversas vezes, o problema da afixação pública de mensagens de propaganda política (a mero título de exemplo, ver os Acórdãos n.º 636/95, n.º 258/2006 e n.º 312/2008, todos disponíveis in www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/). Bem ilustrativa desta jurisprudência consolidada é a conclusão extraída pelo suprarreferido Acórdão n.º 258/2006, a propósito do artigo 3º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 97/88:

«(…) não existe uma proibição absoluta de afixar ou inscrever mensagens de propaganda, dentro dos aglomerados urbanos e em espaços e lugares públicos, fora dos locais necessariamente disponibilizados para o efeito pelas câmaras municipais»

Ora, o modo como o n.º 1.1. do artigo D-3/51º do Código Regulamentar do Município do Porto foi redigido implica uma verdadeira “proibição absoluta” de afixação da propaganda política fora das áreas expressamente assinaladas ou disponibilizadas pelo Município para esse efeito e devidamente identificadas por via de edital. Por conseguinte, a restrição imposta por aquela norma regulamentar apresenta-se como mais intensa do que o comando normativo que aquela visava desenvolver, ou seja, o resultante dos n.ºs 1 e 2 do artigo 3º da Lei n.º 97/88.

Tanto basta para que se conclua pela inconstitucionalidade orgânica da norma extraída do n.º 1.1. do artigo D-3/51º do Código Regulamentar do Município do Porto, por violação da reserva de lei parlamentar decorrente da alínea b) do n.º 1 do artigo 165º da CRP. Face à verificação dessa inconstitucionalidade orgânica, não se justifica proceder ao conhecimento da eventual inconstitucionalidade material da mesma norma, que fica, por conseguinte, prejudicado.»

Não se vislumbrando motivos para divergir deste juízo de inconstitucionalidade, cumpre, no caso presente, proferir, quanto à norma jurídica assinalada, idêntica decisão de inconstitucionalidade.

III. Decisão

6. Atento o exposto, o Tribunal Constitucional decide:

a) Julgar inconstitucional a norma extraída do n.º 1.1. do artigo D-3/51º do Código Regulamentar do Município do Porto, aprovado pela Assembleia Municipal do Porto, em 08 de janeiro de 2008, e de acordo com a redação que lhe foi conferida pela “Alteração n.º 01/2010”, aprovada pela Assembleia Municipal do Porto, em 15 de março de 2010, e publicada no «Diário da República», IIª Série, n.º 75, de 19 de abril de 2010, por violação da reserva de lei parlamentar decorrente da alínea b) do n.º 1 do artigo 165º da CRP;

e, em consequência,

b) Negar provimento ao recurso.

Sem custas.

Lisboa, 3 de março de 2015 - João Pedro Caupers - Maria Lúcia Amaral - Maria de Fátima Mata-Mouros - Joaquim de Sousa Ribeiro