685/14 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 64/2015

Processo n.º 685/14

1.ª Secção

Relator: Conselheira Maria de Fátima Mata-Mouros

Acordam, em conferência, na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional

I – Relatório

1. As Freguesias de Nossa Senhora da Vila, de Nossa Senhora do Bispo, de Lavre, de Cortiçadas do Lavre e de Silveiras, ora recorrentes, intentaram ação administrativa comum, no Supremo Tribunal Administrativo, pedindo que fosse reconhecido o seu direito a existir e que fosse declarado que não podem ser extintas, que fosse reconhecido o seu direito a não colaborar na preparação das eleições e que os réus fossem condenados a absterem-se de praticar qualquer facto que ofenda o direito das autoras a existir e a adotar os comportamentos necessários à materialização desse direito.

Aquele tribunal, por despacho saneador veio a julgar a jurisdição administrativa incompetente, em razão da matéria, para conhecer da ação, absolvendo os réus da instância, em 6 de fevereiro de 2014.

Inconformadas, reclamaram para a conferência. Esta reclamação foi indeferida e o despacho confirmado em Acórdão da 1.ª Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo de 3 de abril de 2014.

2. Por ainda inconformadas, vieram interpor recurso para este Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15 de novembro [LTC]), dizendo, no seu requerimento, o seguinte:

«1 - O Recurso é interposto ao abrigo da al. b) do nº 1 do artigo 70º da Lei 28/82, de 15 de novembro, na redação dada pela Lei 85/89, de 7 de setembro;

2 - Pretende-se ver apreciada a inconstitucionalidade dos seguintes diplomas:

a) Lei n.º 22/2012, de 30 de maio e

b) Lei n.º 11-A12013, de 28 de janeiro.

3 - Tais diplomas violam a Constituição da República Portuguesa e os princípios a esta inerentes nomeadamente:

a) Da Violação de Lei de Valor Reforçado (alegada nos termos do disposto no artigo 280.º, n.º 2 alínea a) da CRP e para os efeitos designadamente previstos no artigo 70.º, n.º 1 alíneas c) e f) da Lei n.º 28/82, de 5 de novembro, na sua redação atual), pelos artigos 1.º e 21.º, 4.º, 5.º, 6.º, 7.º, 11.º da Lei n.º 22/2012, de 30 de maio e pelos artigos 1.º, 2.º, 3.º e Anexo l, 4.º, 5.º, 8.º e 9.º, n.º 2 da Lei n.º l1-A/2013, de 28 de janeiro;

b) Da violação do princípio da autonomia local previsto no artigo 3.º, n.º 1 da Carta Europeia e no artigo 6.º da CRP e do direito de consulta/participação das Freguesias previsto no artigo 5.º da Carta Europeia e nos artigos 48.º e 249.º da CRP (inconstitucionalidade alegada nos termos do disposto no artigo 280.º, n.º 1 da CRP e para os efeitos designadamente previstos no artigo 70.º, n.º 1 da Lei n.º 28/82, de 5 de novembro, na sua redação atual), pelos artigos 1.º, 4.º, 5.º e 6.º, bem como pelos artigos 7.º, 10.º n.º 4 e 5, 11.º, 14.º e 15.º da Lei n.º 22/2012 e pelos artigos 1.º, 2.º, 3.º e Anexo l, 4.º, 5.º, 7.º a contrario, 8.º e 9.º n.º 2 e 3 da Lei n.º 11-A/2013;

c) Da violação dos princípios da subsidiariedade, da aproximação dos serviços às populações e descentralização democrática previstos nos artigos 6.º e 267.º, n.º 2 da CRP (inconstitucionalidade alegada nos termos do disposto no artigo 280.º, n.º 1 da CRP e para os efeitos designadamente previstos no artigo 70.º, n.º 1 da Lei n.º 28/82, de 5 de novembro, na sua redação atual), pelos artigos 1.º, 4.º, 5.º e 6.º, bem como pelos artigos 7.º, 10.º n.º 4 e 5, 11.º, 14.º e 15.º da Lei n.º 22/2012 e pelos artigos 1.º, 2.º, 3.º e Anexo l, 4.º, 5.º, 7.º a contrario, 8.º e 9.º n.º 2 e 3 da Lei n.º 11-A/2013;

d) Da violação dos princípios da igualdade e da coesão territorial previstos nos artigos 13.º e 9.º g), 66.º e 81.º da CRP (inconstitucionalidade alegada nos termos do disposto no artigo 280.º, n.º 1 da CRP e para os efeitos designadamente previstos no artigo 70.º, n.º 1 da Lei n.º 28/82, de 5 de novembro, na sua redação atual), pelos artigos 1.º, 4.º, 5.º, 6.º, 7.º e 10.º da Lei n.º 22/2012 e pelos artigos 1.º, 2.º, 3.º e Anexo I, 4.º, 5.º, 6.º, 7.º a contrario, 8.º e 9.º n.º 2 e 3 da Lei n.º 11-A/2013;

e) Da violação do princípio da democracia local e do direito eleitoral, previstos nos artigos 2.º, 3.º, 49.º e 113.º da CRP (inconstitucionalidade alegada nos termos do disposto no artigo 280.º, n.º 1 da CRP e para os efeitos designadamente previstos no artigo 70.º, n.º 1 da Lei n.º 28/82, de 5 de novembro, na sua redação atual), pelos artigos 1.º, 2.º, 3.º e Anexo I, 4.º, 5.º, 6.º, 7.º a contrario e 9.º n.º 2 e 3 da Lei n.º 11-A/2013.

3 - A questão da inconstitucionalidade foi suscitada nos autos, desde logo, na Petição Inicial bem como na Reclamação para a Conferência.

4 - A Recorrente está em tempo e para tal tem legitimidade (Cfr. al. b) do nº 1 do art.º 72º da Lei do T. Constitucional.»

3. Pela Decisão Sumária n.º 768/2014 decidiu-se não tomar conhecimento do objeto do recurso interposto, com a seguinte fundamentação:

«4. Existe um primeiro obstáculo ao conhecimento do presente recurso, na medida em que não se encontra, desde logo, preenchido um requisito de admissibilidade do recurso interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC que consiste no esgotamento prévio dos recursos ordinários (artigo 70.º, n.º 2, da LTC).

De facto, o Tribunal Constitucional apenas pode conhecer de questões de constitucionalidade que já não sejam passíveis de recurso ordinário. Ora, nos autos recorridos, em função da legitimidade passiva no âmbito da ação administrativa instaurada, a 1.ª Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo julgou a questão enquanto tribunal de primeira instância. Assim sendo, nos termos do artigo 25.º, n.º 1, alínea a), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de fevereiro, existia a possibilidade de recurso para o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, já que este tem competência para conhecer dos «recursos de acórdãos proferidos pela Secção em 1.º grau de jurisdição».

Não tendo existido recurso da decisão da Conferência da 1.ª Secção para o Pleno, verifica-se, assim, que ainda subsistia um recurso ordinário por utilizar, sendo que a decisão recorrida não era, na realidade, uma decisão definitiva, passível de interposição de recurso de constitucionalidade. Bastaria esse motivo para rejeitar o conhecimento do presente recurso.

Neste sentido já decidiu, aliás, o Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 677/2014.

5. No entanto, para além deste ponto, subsistem outros obstáculos ao conhecimento do recurso que podem ser referidos.

Por um lado, a primeira das questões suscitadas no presente pedido de fiscalização de constitucionalidade – na alínea a), do n.º 3, do requerimento (fls. 367 verso) – é a «violação de lei de valor reforçado». Ora, a potencial violação de lei de valor reforçado deve ser aferida através de recurso autónomo (no caso, o previsto no artigo 71.º, n.º 1, alínea f), da LTC), diferente do recurso de constitucionalidade referido e com diferentes requisitos. Na medida em que o objeto do pedido incide sobre a questão da constitucionalidade (cfr. n.º 1 e n.º 3 do requerimento, fls. 367-368) e em que não é alegada nenhuma lei de valor reforçado que sirva de parâmetro normativo, não é possível conhecer a questão colocada nesta primeira alínea.

Por outro lado, quanto às restantes questões de constitucionalidade suscitadas, o presente recurso suscita objeções relativamente a um requisito de admissibilidade: a não aplicação das normas arguidas como inconstitucionais pelo tribunal recorrido.

6. De facto, o objeto do recurso de fiscalização concreta de constitucionalidade, previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 280.º da Constituição e na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, apenas pode traduzir-se numa questão de (in)constitucionalidade da(s) norma(s) de que a decisão recorrida haja feito efetiva aplicação ou que tenha constituído o fundamento normativo do aí decidido.

(…)

Ora, no caso dos autos, as recorrentes alegaram que o Supremo Tribunal Administrativo teria interpretado a Lei n.º 22/2012, de 30 de maio, e a Lei n.º 11-A/2013, de 28 de janeiro, num sentido – não especificado – em que teria violado (entre outros) os princípios da autonomia local, da subsidiariedade, da igualdade e da democracia local.

Acontece, porém, que esta interpretação não teve lugar. Conforme resulta do Acórdão recorrido (e do despacho reclamado), o tribunal a quo não aplicou, efetivamente, as Leis em causa na interpretação reputada de inconstitucional pelas recorrentes. O presente recurso incide sobre um Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 3 de abril de 2014, que confirmou o despacho de 6 de fevereiro de 2014 que absolveu os réus da instância por considerar que «a Lei n.º 11-A/2013 configura o exercício da função política-legislativa e não da função administrativa, não contendo o ato administrativo que a Autora vislumbra», pelo que se trataria de área excluída do âmbito da jurisdição administrativa pelo artigo 4.º, n.º 2, alínea a), do ETAF. Assim, o Supremo limitou-se a analisar a Lei n.º 11-A/2013, verificando que esta constituía «o exercício da função política-legislativa» para efeitos do artigo 4.º, n.º 2, alínea a), do ETAF. Este último é que constitui a ratio decidendi do aresto e era este que deveria ter sido o objeto do presente recurso para o Tribunal Constitucional.

Neste sentido já decidiu, aliás, o Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 690/2014.»

4. Vêm agora reclamar daquela decisão (fls. 402 ss. dos autos), apresentando os seguintes fundamentos:

«1 — A presente Reclamação é interposta ao abrigo do disposto no nº 3 do art. 78-A da LTC.

2 — Este Tribunal não admite o recurso interposto por entender que o acórdão recorrível ainda é suscetível de Recurso ordinário.

3 - Falece, porém e salvo o devido respeito, razão à decisão assim tomada.

4 - Em maio de 2013, as aqui Recorrentes dão entrada contra a Assembleia da República, a

Presidência do Conselho de Ministros, Secretário de Estado da Administração Interna e Comissão Nacional de Eleições, no Supremo Tribunal Administrativo, a ação administrativa comum, nos termos do disposto na al. A), c) e d) do n° 2 do artigo 37° CPTA e ainda das al.a) e l) do nº 1 do art. 24° ETAF.

(…)6 - A 7 de fevereiro de 2014, o Supremo Tribunal Administrativo julga-se incompetente em razão da matéria para conhecer da ação dos autos e absolve os Réus da Instância.

7 - A 19 de fevereiro de 2014, a Recorrente reclamam para a Conferência, nos termos do disposto no n° 2 do art. 27° CPTA, Reclamação essa indeferida a 8 de abril de 2014.

8 - A 30 de abril de 2014, as ora Recorrentes interpõem Recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da al. b) do n° 1 do artigo 70° da Lei 28/82, de 15 de novembro, na redação dada pela Lei 85/89, de 7 de setembro, pretende-se ver apreciada a inconstitucionalidade dos seguintes diplomas:

a) Lei n.° 22/2012, de 30 de maio e

b) Lei n.° 11-A12013, de 28 de janeiro.

9 - A 3 de junho 2014, o Supremo Tribunal Administrativo admite o recurso.

10 - Vem agora este Tribunal não conhecer do Recurso por entender que o referido acórdão da Conferência ainda é passível de recurso ordinário.

1 1 - Nos termos do disposto no n° 4 do artigo 70° da Lei 28/82, de 15 de novembro entende-se que se acham esgotados todos os recursos ordinários, nos termos do n° 2, quando tenha havido renúncia, haja decorrido o respetivo prazo sem a sua interposição ou os recursos interpostos não possam ter seguimento por razões de ordem processual.

12 - Ora, conforme decorre do supra exposto, já não é admissível qualquer tipo de recurso ordinário.

13 - Do despacho do Relator proferido pela Secção em 1° grau de jurisdição, foi apresentada Reclamação, ao abrigo do disposto no n° 2 do art 27° CPTA.

14 - Indeferida essa mesma Reclamação pela Conferência, encontram-se vedadas quaisquer outras hipóteses de recurso senão para o Tribunal Constitucional uma vez que não nos parece ter aqui aplicação o disposto na al. a) do n° 1 do art. 25° ETAF no sentido em que temos a confirmação da primeira decisão proferida.»

5. Notificados, os reclamados não apresentaram resposta.

Cumpre apreciar e decidir

II – Fundamentação

6. Nos presentes autos foi proferida decisão sumária de não conhecimento do objeto do recurso, por não cumprimento dos pressupostos constantes da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, especificamente porque «as recorrentes não respeitaram o requisito do esgotamento prévio dos recursos ordinários, tendo igualmente arguido a inconstitucionalidade de “normas” não aplicadas nas decisões».

Dessa decisão sumária foi apresentada a presente reclamação, que apresenta como motivação o facto de, tendo sido indeferida a reclamação do despacho saneador e este confirmado em Acórdão da 1.ª Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo de 3 de abril de 2014, «encontram-se vedadas quaisquer outras hipóteses de recurso senão para o Tribunal Constitucional». Não se aplicaria aqui o artigo 25.º, n.º 1, alínea a), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) pois já teria ocorrido «a confirmação da primeira decisão proferida» (n.º 14 da reclamação para a Conferência, fls. 404).

Cumpre apreciar.

7. Não assiste razão à reclamante por duas ordens de motivos.

Por um lado, porque o Acórdão da 1.ª Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo que indefere a reclamação do despacho saneador é uma decisão de primeira instância, aplicando-se-lhe o artigo 25.º, n.º 1, alínea a), do ETAF, que prevê a possibilidade de recurso para o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo dos «acórdãos proferidos pela Secção em 1.º grau de jurisdição». Assim decidiu já o Tribunal Constitucional, em caso idêntico, no Acórdão n.º 677/2014.

Por outro lado, e independentemente desta questão, a Decisão Sumária n.º 768/2014 fundou o não conhecimento do recurso apresentado também no facto de as normas impugnadas não terem sido aplicadas pelo tribunal a quo. Ora, relativamente a este aspeto, a reclamante não suscita qualquer questão nem rebate a fundamentação aduzida. Pela falta do preenchimento do requisito processual, por não aplicação da norma impugnada pela decisão recorrida, nunca seria possível conhecer do objeto do recurso de constitucionalidade, pelo que sempre subsistiria este motivo para afastar o seu conhecimento.

Desta forma, não existem motivos para alterar o juízo formulado na Decisão Sumária reclamada.

III – Decisão

Pelo exposto, decide-se indeferir a presente reclamação e, em consequência, não conhecer do objeto do recurso.

Custas pela reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 unidades de conta.

Lisboa, 28 de janeiro de 2015 - Maria de Fátima Mata-Mouros - João Pedro Caupers - Maria Lúcia Amaral