521/14 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 49/2015

Processo n.º 521/14

1.ª Secção

Relator: Conselheiro Maria de Fátima Mata-Mouros

Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional

I. Relatório

1. O Representante do Ministério Público junto da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas vem recorrer para o Tribunal Constitucional ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro [LTC]), da sentença proferida por aquele tribunal em 24 de abril de 2014, que recusou, com fundamento em inconstitucionalidade, a aplicação das normas vertidas:

«- no art. 5º n.º 8, da Lei n.º 19/2003, na redação que lhe veio dar a Lei n.º 55/2010 de 24/12 (concretamente na versão interpretativa retroativa consagrada no respetivo art. 3º n.º 4),

por ofensa:

-ao princípio do juiz natural ínsito no art. 32º n.º 9 da Constituição que dispõe que «[n]enhuma causa pode ser subtraída ao tribunal cuja competência esteja fixada em lei anterior» (maxime: ablação retroativa da competência do tribunal) e ainda dos princípios do Estado de direito democrático (art. 2.º) e da segurança jurídica;

- nos arts. 23º, 24º, 25º, 26º da mesma Lei n.º 19/2003 (concretamente na medida em que atribuem a outro Tribunal que não o de Contas a competência fiscalizadora de dinheiros públicos a partidos ou a grupos e representações parlamentares),

por ofensa:

-ao disposto no art. 214º n.º 1 da Constituição da República na medida em que firma a subtração da competência material jurisdicional do Tribunal de Contas para fiscalizar a aplicação de dinheiros públicos;

- nos arts. 66º, 77º n.º 4 e 78º n.º 4 al.ª e) da LOPTC e no art. 76º do Regulamento Geral do Tribunal de Contas (concretamente na parte em que conferem ao mesmo juiz a iniciativa de acusar, instruir e sentenciar os processos de aplicação de multa a que se refere o art. 66º da LOPTC).

por ofensa:

-ao princípio da estrutura acusatória do processo penal consagrado no art. 32º n.º 5 da Constituição e do processo equitativo consagrado no[s] art[s]. (…) 20º n.º 4 da Constituição;

E por ter sido julgado organicamente inconstitucional:

- o RGTC referido (concretamente na parte em que atribui competência ao tribunal e juízes relatores para decidir a aplicação de multas, e estabelecer o iter processual respetivo):

-por violação da reserva de competência legislativa da Assembleia da república consagrada no art. 165º nº 1 al.ª p) da Constituição;

e ainda ilegal:

- o art. 76º do RGTC por violação do disposto no art. 75º al.ª d) da Lei n.º 98/97 de 26/08 (concretamente recusando a aplicação desta norma, com fundamento na sua ilegalidade por violação de lei com valor reforçado/Lei Orgânica do Tribunal de Contas).»

2. Notificado para o efeito, veio o Ministério Público apresentar alegações, com as seguintes conclusões (fls. 165 ss.):

«115. O Ministério Público interpôs recurso parcialmente obrigatório, para este Tribunal Constitucional, do teor da douta sentença de fls. 63 a 103, proferida pelo Tribunal de Contas – Secção Regional da Madeira, nos termos do disposto nos “arts. 70º nº 1 al. a) e 71º n.º 1 da Lei acabada de citar [a Lei 28/82 de 15/09]”.

Este recurso tem por objeto a “mui douta sentença do Tribunal proferida no processo autónomo de multa supra referenciado, da qual resulta que foram desaplicadas por terem sido julgadas materialmente inconstitucionais as normas vertidas: no art. 5º n.º 8 da Lei n.º 19/2003, na redação que lhe veio dar a Lei n.º 55/2010 de 24/12 (concretamente na versão interpretativa retroativa consagrada no respetivo art. 3º n.º 3)”; ”nos arts. 23º a 26º da mesma Lei n.º 19/2003 (concretamente na medida em que atribuem a outro Tribunal que não o de Contas a competência fiscalizadora de dinheiros públicos a partidos ou a grupos e representações parlamentares);”nos arts. 66º, 77º n.º 4 e 78º n.º 4. al.ª e) da LOPTC e no art. 76º do Regulamento Geral do Tribunal de Contas (concretamente na parte em que conferem ao mesmo juiz a iniciativa de acusar, instruir e sentenciar os processos de aplicação de multa a que se refere o art. 66º da LOPTC”; e por ter sido julgado organicamente inconstitucional, “o RGTC referido (concretamente na parte em que atribui competência ao tribunal e juízes relatores para decidir a aplicação de multas, e estabelecer o iter processual respetivo)”; e ilegal “o art. 76.º do RGTC por violação do disposto no art. 75º al.ª d) da lei 98/97 de 26/08 (concretamente recusando a aplicação desta norma, com fundamento na sua ilegalidade por violação de lei com valor reforçado/Lei Orgânica do Tribunal de Contas)”.

O Ministério Público interpôs recurso, nos presentes autos, para além do mais, da recusa de aplicação, por parte do Mm.º Juiz “a quo”, das normas contidas no artigo 76.º do Regulamento Geral [Interno] do Tribunal de Contas, por violação de lei de valor reforçado, nomeadamente do disposto no artigo 75.º, alínea d), da Lei n.º 98/97 de 26 de Agosto (Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas).

Uma vez que as normas cuja aplicação foi recusada não constam de ato legislativo e, por força do disposto nos artigos 280.º da Constituição da República Portuguesa e 70.º da Lei n.º 28/82 (LTC), de 15 de Novembro, carece o Tribunal Constitucional de competência para conhecer de recursos de decisões dos tribunais que recusem a aplicação de normas, não constantes de atos legislativos, com fundamento na sua ilegalidade por violação de lei com valor reforçado, não deverá aquele Tribunal Constitucional tomar conhecimento, nesta parte, do objeto do recurso.

O n.º 8, do artigo 5.º da Lei n.º 19/2003, de 20 de Junho, na redação dada pelo artigo 1.º da Lei n.º 55/2010, de 24 de Dezembro, veio atribuir, ao Tribunal Constitucional, a competência para a fiscalização respeitante “às subvenções públicas auferidas por grupos parlamentares ou deputado único representante de um partido e aos deputados não inscritos em grupo parlamentar ou aos deputados independentes na Assembleia da República e nas assembleias legislativas das regiões autónomas, ou por seu intermédio, para a atividade política e partidária em que participem”.

Por sua vez, o n.º 4, do artigo 3.º, da Lei n.º 55/2010, de 24 de Dezembro, decreta que aquela disposição tem natureza interpretativa.

Em ambos os casos estamos perante normas legais sediadas num diploma legislativo não dotado de valor reforçado, que regulam, por um lado, a competência do Tribunal Constitucional, e determinam, por outro, a natureza da norma de competência e o seu regime de aplicação no tempo.

Ora, de acordo com o conjugadamente disposto nos artigos 166.º, n.º 2, com referência ao artigo 164.º, alínea c), e no artigo 168.º, n.º 4, todos da Constituição da República Portuguesa, os atos reguladores das matérias de organização, funcionamento e processo do Tribunal Constitucional, designadamente quanto à competência, para além de se integrarem na reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República, devem, ainda, revestir a forma de lei orgânica e ser votados na especialidade pelo Plenário da Assembleia da República.

Acontece que, conforme resulta da mera consulta da Lei n.º 55/2010, de 24 de Dezembro, esta não reveste a forma de lei orgânica dispondo, assim, sobre matéria que só por meio desta espécie de lei de valor reforçado pode ser regulada.

Em face do exposto, as normas legais corporizadas no n.º 8, do artigo 5.º da Lei n.º 19/2003, de 20 de Junho, na redação dada pelo artigo 1.º da Lei n.º 55/2010, de 24 de Dezembro, ao regerem sobre matéria da competência do Tribunal Constitucional; bem como a norma contida no n.º 4, do artigo 3.º, da Lei n.º 55/2010, de 24 de Dezembro, ao, indiretamente, dispor sobre a sua aplicação no tempo, violam a imposição constitucional resultante do disposto, conjugadamente, no artigo 166.º, n.º 2, com referência ao artigo 164.º, alínea c), e no artigo 168.º, n.º 4, todos da Constituição da República Portuguesa, encontrando-se, assim, feridas de inconstitucionalidade formal, como decidido pelo Acórdão 535/14 (ou orgânica, de acordo com o entendimento da Decisão Sumária n.º 566/2014).

Para a eventualidade de, assim, se não entender, dir-se-á que a norma contida no n.º 8, do artigo 5.º da Lei n.º 19/2003, de 20 de Junho, na redação dada pelo artigo 1.º da Lei n.º 55/2010, de 24 de Dezembro, aplicável retroativamente nos termos do disposto no n.º 4, do artigo 3.º, da Lei n.º 55/2010, de 24 de Dezembro, na redação atribuída pela Lei n.º 1/2013, de 3 de Janeiro, não viola materialmente o plasmado no n.º 9, do artigo 32.º da Constituição da República Portuguesa, uma vez que esta norma constitucional respeita às garantias do processo criminal, matéria à qual é estranha a interpretação normativa cuja constitucionalidade é questionada.

Todavia, tal interpretação normativa, ao ter sido configurada pelo legislador da Lei n.º 55/2010, de 24 de Dezembro, como retroativamente – ou no mínimo retrospetivamente - modificadora da competência para a fiscalização das contas dos grupos parlamentares/representações parlamentares, é suscetível de violar o princípio da segurança jurídica ínsito no princípio do Estado de direito democrático, plasmado no artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa.

Já no que concerne à suposta violação do disposto no n.º 1 do artigo 214.º da Constituição da República Portuguesa, imputada às normas constantes dos artigos 23.º, 24.º, 25.º e 26.º da Lei n.º 19/2003, de 20 de Junho, com a redação introduzida pela Lei n.º 55/2010, de 24 de Dezembro, concluímos que estas não foram convocadas no âmbito da decisão recorrida, não tendo constituído ratio decidendi da sentença contestada, não devendo o Tribunal Constitucional conhecer da invocada desconformidade constitucional.

Complementarmente, dir-se-á, igualmente, que não se poderá imputar a violação do disposto no n.º 1 do artigo 214.º da Constituição da República Portuguesa, às normas constantes do n.º 8, do artigo 5.º da Lei n.º 19/2003, de 20 de Junho, na redação que lhe foi dada pelo artigo 1.º, da Lei n.º 55/2010, de 24 de Dezembro, por não se nos afigurar que ocorra qualquer lesão material daquela disposição constitucional, uma vez que do texto do referido artigo 214.º não resulta, diretamente, a atribuição de competência ao Tribunal de Contas para fiscalizar todas as aplicações de dinheiros públicos - com exceção das aludidas nas alíneas a) e b), do n.º 1, do artigo 214.º -, não constituindo a não atribuição, em situações concretamente identificadas, dessa competência, por parte do legislador ordinário, qualquer violação de princípios ou regras constitucionais.

Também não se verifica, em nosso entender, a pretensa inconstitucionalidade material das normas contidas nos artigos 66.º, 77.º, n.º 4 e 78.º, n.º 4, alínea e), da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC), e artigo 76.º do Regulamento Geral [Interno] do Tribunal de Contas (RGTC), por violação dos princípios da estrutura acusatória do processo penal e do processo equitativo, consagrados, respetivamente, nos artigos 32.º, n.º 5 e 20.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa.

As multas previstas na alínea c), do n.º 1, do artigo 66.º da LOPTC têm uma natureza meramente processual não constituindo o procedimento visando a sua aplicação, essencialmente, um processo sancionatório autónomo.

Consequentemente, aquelas normas infraconstitucionais, cuja inconstitucionalidade material é invocada, reportam-se ao procedimento tendente à aplicação das multas previstas na alínea c), do n.º 1, do artigo 66.º da LOPTC, o qual não reveste natureza sancionatória em qualquer dos sentidos regulados no artigo 32.º da Constituição da República Portuguesa, não se encontrando sujeito aos princípios constitucionais do direito processual criminal ou, sequer, do restante direito processual sancionatório, razão pela qual tais normas se revelam insuscetíveis de violar o princípio do acusatório, princípio constitucional privativo do processo criminal.

Acresce que, estas normas da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC) e do Regulamento Geral [Interno] do Tribunal de Contas (RGTC), cuja inconstitucionalidade é invocada na douta decisão recorrida, são normas atributivas de competência para aplicação das multas previstas na alínea c), do n.º 1, do artigo 66.º da LOPTC (e também de garantia do contraditório no caso do artigo 76.º do RGTC), que não regulam o procedimento destinado à sua aplicação sendo, também por isso, insuscetíveis de violar o princípio acusatório, princípio constitucional processual.

Por semelhantes razões, não violam tais normas, igualmente, o direito a um processo equitativo, plasmado no n.º 4 do artigo 20.º da mesma Constituição da República Portuguesa.

Por fim, também no que concerne à invocada inconstitucionalidade orgânica da norma contida no artigo 76.º do Regulamento Interno do Tribunal de Contas, por violação do disposto na alínea p), do n.º 1, do artigo 165.º da Constituição da República Portuguesa, sustentamos a sua não inconstitucionalidade.

Efetivamente, a disposição normativa do artigo 76.º do Regulamento Interno do Tribunal de Contas, no que à matéria da competência dos juízes respeita, limita-se a reproduzir o teor dos artigos 77.º, n.º 4 e 78.º, n.º 4, alínea e), da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC), aprovada pela Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, e a reconhecer o direito ao contraditório, nada inovando relativamente ao conteúdo daquelas normas legais.

Em face do agora exposto, deverão ser julgadas formalmente (ou, eventualmente, organicamente) inconstitucionais as normas jurídicas contidas no artigo 5.º, n.º 8, da Lei n.º 19/2003, na redação que lhe foi dada pelo artigo 1.º da Lei n.º 55/2010 de 24/12, bem como as normas jurídicas resultantes da conjugação destas com a plasmada no n.º 4, do artigo 3.º, da Lei n.º 55/2010, de 24 de Dezembro, na redação atribuída pela Lei n.º 1/2013, de 3 de Janeiro; ou, caso assim se não entenda, julgar materialmente inconstitucional a aplicação retroativa – ou, no mínimo, retrospetiva - da norma ínsita no artigo 5.º, n.º 8, da Lei n.º 19/2003, na redação que lhe foi dada pelo artigo 1.º da Lei n.º 55/2010 de 24/12, por violação do princípio da segurança jurídica ínsito no princípio constitucional do Estado de direito democrático, plasmado no artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa.

Não deverá, por outra banda, conhecer, o Tribunal Constitucional, da alegada ilegalidade reforçada das normas contidas no artigo 76.º do Regulamento Interno do Tribunal de Contas, por violação do disposto no artigo 75.º, alínea d), da Lei n.º 98/97 de 26 de Agosto (Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas); nem da inconstitucionalidade das normas consubstanciadas nos artigos 23.º, 24.º, 25.º e 26.º da Lei n.º 19/2003, de 20 de Junho, com a redação introduzida pela Lei n.º 55/2010, de 24 de Dezembro, por suposta violação do disposto no n.º 1 do artigo 214.º da Constituição da República Portuguesa.

Não deverão ser julgadas materialmente inconstitucionais as normas jurídicas contidas nos artigos 5.º, n.º 8, da Lei n.º 19/2003, na redação que lhe foi dada pelo artigo 1.º da Lei n.º 55/2010 de 24/12, e 3.º, n.º 4, deste último diploma, por alegada violação do princípio do juiz natural ínsito no art. 32.º, n.º 9, da Constituição da República Portuguesa; nos artigos 66.º, 77.º, n.º 4 e 78.º, n.º 4, alínea e), da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC), e artigo 76.º do Regulamento Geral [Interno] do Tribunal de Contas (RGTC), por alegada violação dos princípios da estrutura acusatória do processo penal e do processo equitativo, consagrados, respetivamente, nos artigos 32.º, n.º 5 e 20.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa; e não organicamente inconstitucionais as normas ínsitas no mesmo artigo 76.º do Regulamento Geral [Interno] do Tribunal de Contas (RGTC), por suposta usurpação da competência legislativa reservada da Assembleia da República, prevista na alínea p), do n.º 1, do artigo 165.º da Constituição da República Portuguesa.»

Cumpre apreciar e decidir

II. Fundamentação

3. A questão aqui trazida foi já decidida por este Tribunal. De facto, sobre a questão de constitucionalidade que se perfila nos autos, foi proferido, pela 1.ª Secção do Tribunal Constitucional, o Acórdão n.º 856/2014, disponível em www.tribunalconstitucional.pt.

Naquele acórdão decidiu-se:

Em primeiro lugar, não tomar conhecimento do objeto do recurso na parte relativa às normas constantes dos artigos 23.º, 24.º, 25.º e 26.º, da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho, na redação conferida pelo artigo 1.º da Lei n.º 55/2010, de 24 de dezembro, pois as considerações do tribunal a quo, sobre este aspeto foram proferidas «a título de mero obiter dictum, não constituindo, à semelhança do que asseverou o Ministério Público nas suas alegações, ratio decidendi da decisão recorrida».

Em segundo lugar, não tomar conhecimento do objeto do recurso na parte relativa à ilegalidade da norma constante do artigo 76.º do Regulamento Interno do Tribunal de Contas, na sua atual redação, por «não se [reconduzir] a presente hipótese a nenhuma das situações especiais de ilegalidade vertidas nos preceitos constitucionais» que habilitam o Tribunal Constitucional a proceder a esse controlo.

Em terceiro lugar, aplicar a declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, constante do Acórdão n.º 801/14, do Tribunal Constitucional, por violação do artigo 166.º, n.º 2, com referência ao artigo 164.º, alínea c), e do artigo 168.º, n.º 4, da Constituição, das normas constantes do artigo 5.º, n.º 8, da Lei n.º 19/2003, na redação que lhe foi conferida pela Lei n.º 55/2010, de 24 de dezembro, e do artigo 3.º, n.º 4, da Lei n.º 55/2010, de 24 de dezembro, na numeração que lhe foi atribuída pela Lei n.º 1/2013, de 3 de janeiro.

Em quarto lugar, não julgar inconstitucionais as normas constantes dos artigos 77.º, n.º 4 e 78.º, n.º 4, da Lei de Organização e Funcionamento do Tribunal de Contas, e do artigo 76.º do Regulamento Interno do Tribunal de Contas, ambos na sua atual redação, na parte em que conferem ao mesmo juiz a iniciativa de acusar, instruir e sentenciar os processos de aplicação de multa a que se refere o artigo 66.º daquela lei, remetendo a sua fundamentação para o Acórdão n.º 779/2014, proferido pela 2.ª Secção deste Tribunal.

Em quinto lugar, não julgar inconstitucional a norma constante do artigo 76.º do Regulamento Geral do Tribunal de Contas, na sua atual redação, também aqui remetendo a sua fundamentação para o Acórdão n.º 779/2014, proferido pela 2.ª Secção deste Tribunal.

Nestes termos, concedeu o Acórdão n.º 856/2014 parcial provimento ao recurso interposto pelo Ministério Público, determinando a reformulação da decisão recorrida em conformidade com os juízos de não inconstitucionalidade constantes das alíneas d) e e) da sua parte decisória.

4. É esta a jurisprudência que aqui se reitera, por remissão para a respetiva fundamentação.

Impõe-se, assim, conferir, parcialmente, provimento ao recurso.

III. Decisão

Nestes termos, e pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide:

Não tomar conhecimento do objeto do recurso na parte relativa às normas constantes dos artigos 23.º, 24.º, 25.º e 26.º, da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho, na redação conferida pelo artigo 1.º da Lei n.º 55/2010, de 24 de dezembro;

Não tomar conhecimento do objeto do recurso na parte relativa à ilegalidade da norma constante do artigo 76.º do Regulamento Interno do Tribunal de Contas, na sua atual redação;

Aplicar a declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, constante do Acórdão n.º 801/14, do Tribunal Constitucional, por violação do artigo 166.º, n.º 2, com referência ao artigo 164.º, alínea c), e do artigo 168.º, n.º 4, da Constituição, das normas constantes do artigo 5.º, n.º 8, da Lei n.º 19/2003, na redação que lhe foi conferida pela Lei n.º 55/2010, de 24 de dezembro, e do artigo 3.º, n.º 4, da Lei n.º 55/2010, de 24 de dezembro, na numeração que lhe foi atribuída pela Lei n.º 1/2013, de 3 de janeiro;

Não julgar inconstitucionais as normas constantes dos artigos 77.º, n.º 4 e 78.º, n.º 4, da Lei de Organização e Funcionamento do Tribunal de Contas, e do artigo 76.º do Regulamento Interno do Tribunal de Contas, ambos na sua atual redação, na parte em que conferem ao mesmo juiz a iniciativa de acusar, instruir e sentenciar os processos de aplicação de multa a que se refere o artigo 66.º daquela lei;

Não julgar inconstitucional a norma constante do artigo 76.º do Regulamento Geral do Tribunal de Contas, na sua atual redação;

Por conseguinte, conceder parcial provimento ao recurso interposto pelo Ministério Público, determinando a reformulação da decisão recorrida em conformidade com os juízos de não inconstitucionalidade constantes das alíneas d) e e) da parte decisória.

Não são devidas custas.

Lisboa, 27 de janeiro de 2015 - Maria de Fátima Mata-Mouros - João Pedro Caupers - Maria Lúcia Amaral - José Cunha Barbosa - Joaquim de Sousa Ribeiro