107/14 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 48/2015

Processo n.º 107/14

1.ª Secção

Relator: Conselheira Maria de Fátima Mata-Mouros

Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional

I. Relatório

1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal Central Administrativo Sul, em que são recorrentes A. e outros e é recorrido o Instituto de Gestão Financeira e Infraestruturas da Justiça, I.P., foi interposto o presente recurso, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (LTC), do acórdão daquele tribunal de 12 de dezembro de 2013.

2. Pela Decisão Sumária n.º 430/2014, decidiu-se, ao abrigo do disposto no artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC, não tomar conhecimento do objeto do recurso interposto. Tal decisão, no essencial, tem a seguinte fundamentação:

“Os recorrentes indicam, no requerimento, que a norma cuja constitucionalidade pretende ver fiscalizada é a «norma constante do artigo 16.º, n.º 1, da Portaria n.º 385/2004, de 16 de abril» (cfr. requerimento de resposta ao convite para aperfeiçoamento, fls. 532 ss. dos autos, alíneas A, B, C, D, E e F). Cabia aos recorrentes precisar a concreta dimensão normativa aplicável ao caso que extrai do preceito invocado e considera inconstitucional. No entanto, os recorrentes não identificam em momento algum do requerimento qual será esta norma com caráter de generalidade, limitando-se a fazer sucessivas referências ao preceito em causa – o artigo 16.º, n.º 1, da Portaria n.º 385/2004, de 16 de abril – enumerando os seus diversos alegados vícios de inconstitucionalidade mas nunca formulando a norma em questão.

A Portaria n.º 385/2004, de 16 de abril, contém a tabela de honorários e encargos da atividade notarial. O preceito em causa – o artigo 16.º, n.º 1 (revogado pelo artigo 2.º da Portaria n.º 574/2008, de 4 de julho) – estabelece genericamente o dever de cada notário «por sua conta [entregar] ao Ministério da Justiça» determinadas quantias relativas a atos por si praticados. Não se pode ignorar que o preceito em causa abarca realidades plúrimas, desde logo podendo o intérprete distinguir entre o dever de o notário entregar por cada escritura o valor de € 10 e o dever de o notário entregar por cada um dos demais atos que praticar o valor de € 3, valores que terão como contrapartida i) o «acesso aos sistemas de comunicação, de tratamento e de armazenamento da informação do Ministério da Justiça», ii) a «utilização do Arquivo Público» e iii) os «Serviços de Auditoria e Inspeção». Para além disso, os requerentes também fazem apelo, numa das alegações de inconstitucionalidade, a outro preceito (o artigo 121.º do Estatuto dos Notários – cfr. alínea C, fls. 534 dos autos), sem que proceda a uma formulação do enunciado normativo que estaria em causa. Pela mera formulação que faz referência ao artigo 16.º, n.º 1, abrangem-se todas as possíveis dimensões normativas extraíveis do preceito, sendo dificilmente confirmável que todas estas diversas normas estejam em causa em todas as alegadas inconstitucionalidades. Cabia aos recorrentes precisar a(s) concreta(s) dimensão(ões) normativa(s) aplicada(s) ao caso que extraem do preceito legal invocado e consideram inconstitucional(ais). Não o tendo feito, ao remeterem a alegação de inconstitucionalidade para a globalidade do preceito em causa, os recorrentes incumprem o dever de identificação da concreta dimensão normativa que pretendem ver apreciada pelo Tribunal Constitucional.

A possibilidade de o Tribunal Constitucional, desvalorizando a necessidade de indicação pelo recorrente, assumir ele próprio a tarefa de selecionar a norma que constitui o objeto do recurso é inadmissível. O recurso de fiscalização concreta da inconstitucionalidade, nos termos em que está previsto, especificamente, no artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da LTC, está dependente da atividade processual do recorrente quanto à identificação da norma pretensamente inconstitucional, pois é ele que tem o ónus de definir o objeto do recurso (cfr. artigo 72.º, n.º 2, e artigo 75.º-A, n.º 1, da LTC).”

3. Da decisão sumária vieram de seguida os recorrentes reclamar, ao abrigo do disposto no n.º 3 do artigo 78.º-A da LTC, com os seguintes fundamentos:

“1. Apesar de todo o respeito, os Recorrentes não podem concordar com a decisão de não conhecimento do objeto do recurso.

2. É que o objeto do recurso estava, de facto, devidamente delimitado no requerimento de interposição de recurso.

3. E o acesso à justiça do TC, que é o guardião da constitucionalidade e o bastião irredutível dos direitos fundamentais, não pode estar rodeado de formalidades sacramentais que fazem lembrar tempos idos da justiça dos Tribunais Administrativos.

4. Tal como refere a decisão reclamada, os Recorrentes pretendem ver fiscalizada a norma constante do artigo 16.°, n.° 1, da Portaria n.° 385/2004, de 16 de abril.

5. E é justamente isso que se quer: haja no preceito em questão muitas normas, poucas normas ou uma só norma, o que se afirma perante este TC é que há aí inconstitucionalidade porque não existe qualquer um dos factos justificativos do tributo (acesso aos sistemas de comunicação, de tratamento e de armazenamento da in- formação do Ministério da Justiça, utilização do Arquivo Público e Serviços de Auditoria e Inspeção), sendo, por isso, também não relevante o facto de se cobrar €10 por cada escritura ou €3 por cada um dos demais atos notariais, pois não pode cobrar-se €1, a título de taxa, quando não há a sinalagmaticidade exigida pela figura da taxa.

6. É esta a questão que se pretende ver analisada pelo Tribunal - similar a tantas outras que já foram por ele analisadas -, não se vendo muito sinceramente que haja dúvidas que possam representar um obstáculo à análise e tratamento dessa questão.

7. Entendeu-se, no entanto, na decisão reclamada que os Recorrentes alegaram diversos vícios de inconstitucionalidade “mas nunca formulando a norma em questão”.

8. Isto porque, de acordo com a decisão reclamada, o mencionado artigo 16.°, n.° 1, “abarca realidades plúrimas”.

9. Assim sendo, entendeu a decisão reclamada que, ao apontar apenas as inconstitucionalidades do artigo 16.°, n.° 1, “abrangem-se todas as possíveis dimensões normativas extraíveis do preceito, sendo dificilmente confirmável que todas estas diversas normas estejam em causa em todas as alegadas inconstitucionalidades (com negritos nossos).

10. Conclui assim a decisão reclamada que é inadmissível atribuir ao TC “a tarefa de selecionar a norma que constitui o objeto do recurso”.

11. Com todo o respeito, mesmo que o preceito contivesse vários segmentos normativos, todos eles estariam implicados na invocação de inconstitucionalidade que aqui se faz, ou seja, que no requerimento de recurso se fez chegar a este Alto Tribunal.

12. Julga-se que a explicação é muito simples: a norma em questão é a do artigo 16.°, n.º 1, abrangendo-se aí todas as possíveis dimensões normativas extraíveis do preceito (que, com toda a certeza, não serão assim tantas quanto isso).

13. Assim, dispõe o artigo 16.° da Portaria n.° 385/2004, aqui em causa, o seguinte:

“1 - Pelo acesso aos sistemas de comunicação, de tratamento e de armazenamento da informação do Ministério da Justiça, pela utilização do Arquivo Público e pelos Serviços de Auditoria e Inspeção, o notário por sua conta entrega ao Ministério da Justiça:

a) Por cada escritura - (euro) 10;

b) Por cada um dos demais atos que pratica - (euro) 3.

2 — A receita proveniente da cobrança a que se referem o número anterior e o artigo 15.° será depositada mensalmente até ao dia 10 do mês seguinte àquele a que a conta encerrada disser respeito, à ordem do Instituto de Gestão Financeira e Patrimonial, do Ministério da Justiça.

14. Ora, o que resulta do requerimento de recurso dos recorrentes é que todo o n.° 1 deste preceito, na parte em que impõe ao notário o pagamento de x euros por certos factos, é inconstitucional: sejam quais forem os factos para que se olhem ou para os euros envolvidos em cada um dos atos que dão azo ou pretexto ao pagamento do tributo.

15. De qualquer forma, vamos ver então as possíveis dimensões normativas contidas nesse n.º 1 do artigo 16.°.

16. O que resulta daí é que nesse preceito se prevê:

(i) A INCIDÊNCIA SUBJETIVA do tributo (estabelecendo que recai sobre os notários);

(ii) A INCIDÊNCIA OBJETIVA do tributo (estabelecendo que recai sobre cada escritura e demais atos praticados pelos notários);

(iii) O QUANTUM do tributo (estabelecendo que 10 euros por cada escritura e 3 euros por cada um dos demais atos); e

(iv) A (suposta) BILATERALIDADE do tributo, prevendo-se três contraprestações, (a) pelo acesso aos sistemas de comunicação, de tratamento e de armazenamento da informação do Ministério da Justiça, (b) pela utilização do Arquivo Público e (c) pelos Serviços de Auditoria e Inspeção.

17. O que se pretende dizer aqui é que, vendo-se aí vários segmentos normativos ou apenas um, a conclusão que se retira do requerimento de recurso é que as inconstitucionalidades mancham todo esse preceito (contenha ele uma ou várias normas).

18. Aliás, se dúvidas houvesse, bastaria tomar em consideração o primeiro parágrafo do requerimento de fls 532-537, onde os Recorrentes alegaram a “inconstitucionalidade orgânica da norma constante do artigo 16.º, n.º 1, da Portaria n.º 385/2004, de 16 de abril, por violação do princípio constitucional da legalidade fiscal previsto do artigo 165°/1, alínea i), da CRP, na medida em que o tributo pago pelos Recorrentes ao abrigo do referido artigo 16.º configura materialmente um imposto, tendo sido criado por mera Portaria”.

19. Por outro lado, o TC foi já chamado a pronunciar-se sobre a constitucionalidade de dezenas - se não centenas - de tributos semelhantes, ou seja, de tributos desenhados em termos idênticos aos deste artigo 16.°, n.° 1, da Portaria 385/2004, de 16 de abril, e em nenhum caso se colocou qualquer questão resultante da diversidade de “possíveis dimensões normativas” ou “realidades plúrimas”.

20. Ou seja, a decisão reclamada refere que não se pode ignorar que o preceito em causa abarca realidades plúrimas, desde logo podendo o intérprete distinguir entre o dever de o notário entregar por cada escritura o valor de € 10 e o dever de o notário entregar por cada um dos demais atos que praticar o valor de € 3, valores que terão como contrapartida i) o «acesso aos sistemas de comunicação, de tratamento e de armazenamento da informação do Ministério da Justiça», ii) a «utilização do Arquivo Público» e iii) os «Serviços de Auditoria e Inspeção».

21. Ora, repete-se, o que os recorrentes invocam é que é inconstitucional a imposição regulamentar de cada notário ter de entregar por cada escritura o valor de € 10 e por cada um dos demais atos que praticar o valor de € 3, seja como contrapartida i) do acesso aos sistemas de comunicação, de tratamento e de armazenamento da informação do Ministério da Justiça, ii) da utilização do Arquivo Público e iii) dos Serviços de Auditoria e Inspeção.

22. É verdade que os recorrentes nunca se reportaram à diversidade de valores, aos tais € 10 e € 3, mas isso tem uma explicação. É que sejam os € 10 ou sejam os € 3, a inconstitucionalidade abarca os dois.

23. Além disso, a variação do quantum do tributo não tem, em tantos e tantos casos semelhantes a este, suscitado dúvidas aos Venerandos Conselheiros.

24. Veja-se, por exemplo, o douto Acórdão deste TC n.º 640/95, proferido no Proc. n.º 286/94, no qual se decidiu “não declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, do n° 1° da Portaria n° 351/94, de 3 de junho” uma vez que “quando se verifica a correspetividade ou o carácter sinalagmático entre a imposição e um serviço divisível prestado - como ocorre no caso dos autos - não se está perante um imposto”.

25. E o que estabelecia o n.° 1 da Portaria n.° 351/94?

Estabelecia o seguinte:

1º As portagens a cobrar pela utilização da ponte sobre o Tejo são as seguintes, incluindo o IVA:

Classe 1 - 150$00;

Classe 2 - 3 70$00

Classe 3 - 550$00

Classe 4 - 720$00

26. Também neste caso o montante do tributo variável, consoante a classe do veículo, mas, naturalmente, o TC considerou que o n.° 1 da Portaria n.° 351/94 configurava apenas uma norma e não quatro normas ou “dimensões normativas”.

27. Veja-se também o Acórdão deste TC n.º 558/98, proferido no Proc. n.° 240/97, que decidiu “julgar inconstitucional, por violação dos artigos 106°, n° 2, e 168°, n° 1, alínea i), da Constituição, a norma constante do art° 62° do Regulamento e Tabela de Taxas Municipais da Câmara Municipal de Guimarães, em conjugação com 13ª das Observações consignadas aos artigos 57° a 64° do mesmo Regulamento”.

28. Ora, nessa norma constante do artigo 62.° do Regulamento estabelecia-se o seguinte:

Publicidade nos veículos de transporte coletivo e nos veículos particulares:

1 - Sendo mensurável em superfície - por metro quadrado ou fração da área incluída na moldura ou num polígno retangular envolvente da superfície publicitária:

a) Por mês ou fração 725$50

b) Por ano 6.065$00

2 - Quando não mensurável de harmonia com as alíneas anteriores por anúncio e reclamo:

a) Por semana ou fração 485$00

b) Por mês 1.820$00

c) Por ano 15.160$00

29. Ou seja, apesar de nesse artigo 62.° se estabelecer uma incidência objetiva dual (o tributo incide sobre veículos de transporte coletivo e veículos particulares) e apesar de ser variável o quantum do tributo em causa (consoante o período temporal), a verdade é que o TC não viu nisso qualquer entrave ao enquadramento e análise da norma em causa.

30. Aliás, o TC, de forma expressa, julga “inconstitucional (...) a norma constante do art° 62° do Regulamento”, considerando portanto que esse artigo constitui apenas uma norma, não obstante estabelecer uma incidência objetiva dual e fazer variar o quantum do tributo.

31. Das dezenas de casos idênticos, os Recorrentes permitem-se citar mais um Acórdão deste TC, mais concretamente, o douto Acórdão n.º 269/02, proferido no Proc. n.° 295/2002, que decidiu nos termos seguintes:

“Em face do exposto, conclui-se pela caracterização do emolumento previsto no artigo 5° da Tabela de Emolumentos Notariais, segundo a redação do Decreto-Lei no 397/83, de 2 de Novembro, como taxa (...).Consequentemente, decide-se conceder provimento ao recurso”.

32. Ora, nesse artigo 5.° da dita Tabela estabelecia-se o seguinte:

Se o ato que constitui objeto da escritura for de valor determinado, aos emolumentos previstos no artigo anterior acrescem, sobre o valor total do ato, por cada 100$ ou fração.

a. Até 200 000$...................................................10$00

b. De 200 000$ a 1 000 000$...............................5$00

c. De 1000 000$ a 10 000 000$.......................... 4$00

d. Acima de 10 000 000$, sobre o excedente….. 3$00

33. Mais uma vez, o TC não viu na diversidade semântica e até normativa dos preceitos qualquer obstáculo à sua análise jusconstitucional, o que só se compreende quando a invocação de inconstitucionalidade abrange todas essas diversidades semânticas ou normativas.

34. Quanto à previsão normativa da (suposta) bilateralidade do tributo aqui em causa, prevê o n.° 1 do artigo 16.º três diferentes (supostas) contraprestações justificativas da bilateralidade do tributo, a saber: (a) o acesso aos sistemas de comunicação, de tratamento e de armazenamento da informação do Ministério da Justiça, (b) a utilização do Arquivo Público e (c) os Serviços de Auditoria e Inspeção.

35. Numa amálgama unificadora - que, reconhece-se, pode confundir o intérprete - o legislador invoca três causas legitimadoras do tributo, sem qualquer distinção entre elas.

36. Ou seja, em vez de estabelecer um tributo para o acesso aos sistemas de informação, outro para a utilização do Arquivo Público, e um terceiro tributo para os serviços de Auditoria, o legislador resolveu agrupar estas três (supostas) contra- prestações e cobrar apenas um tributo pelas mesmas.

37. Ora, se foi essa a opção, é porque não há aí três tributos, mas apenas um.

38. De qualquer forma, mesmo se houvesse três tributos, todos eles estariam abrangidos pela inconstitucionalidade invocada.

39. Por último, refere o despacho reclamado que, “para além disso, os requerentes também fazem apelo, numa das alegações de inconstitucionalidade, a outro preceito (o artigo 121.° do Estatutos dos Notários — cfr. alínea C, fls. 534 dos autos), sem que proceda a uma formulação do enunciado normativo que estaria em causa”.

40. Confessa-se não se conseguir compreender o significado desta passagem.

41. É que os Recorrentes mencionaram o artigo 121.° do Estatuto dos Notários a latere, não suscitando a sua constitucionalidade, como não fazendo dele uma peça importante de todo este litígio.

42. Com efeito, foi afirmado pelos Recorrentes que:

“Subsidiariamente, sendo o “Arquivo Público” mencionado no artigo 16.° o acervo documental que constava dos cartórios notariais públicos que foram objeto do processo de transformação (privatização) e que ficaram à guarda dos Notários “privados” (cf previsto no artigo 121. ° do Estatuto do Notariado), além da inconstitucionalidade do parágrafo anterior, deverá também ser apreciado se a referida norma viola o princípio da proporcionalidade, uma vez que não há uma equivalência jurídica minimamente satisfatória entre o valor da taxa e o valor desta (alegada) contraprestação”.

43. Conforme decorre da passagem supra citada, o artigo 121.° do Estatuto dos Notários foi mencionado apenas como suporte legal da justificação (o facto dos notários terem o dever - e não o direito - de guardar o Arquivo Público) de uma das inconstitucionalidades invocadas.

44. A questão do artigo 121.° do Estatuto dos Notários, que é meramente lateral e secundária, face a todas as inconstitucionalidades alegadas, será desenvolvida em posteriores alegações de recurso.

45. Não se compreende assim em que medida esta referência ao artigo 121.° do Estatuto dos Notários é suscetível de colocar em dúvida qual a norma cuja constitucionalidade se pretende apreciada.

4. Notificado da reclamação, o recorrido não respondeu.

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

5. Nos presentes autos foi proferida decisão sumária de não conhecimento do objeto do recurso por os recorrentes não terem satisfeito um dos requisitos do requerimento de interposição do recurso de constitucionalidade – a indicação da norma cuja inconstitucionalidade se pretende que o Tribunal aprecie (artigo 75.º-A, n.º 1, parte final, da LTC).

No requerimento de resposta ao convite efetuado para aperfeiçoarem o requerimento de interposição de recurso, os recorrentes identificaram a «norma constante do artigo 16.º, n.º 1, da Portaria n.º 385/2004, de 16 de abril» (cfr. requerimento de aperfeiçoamento do requerimento de interposição do recurso) como sendo aquela que pretendiam ver sindicada no presente recurso. Sendo possível identificar várias normas ou sentidos normativos no referido preceito, cabia, com efeito, aos recorrentes «o ónus de enunciar, de forma clara e percetível, o exato sentido normativo do preceito que considera[m] inconstitucional» (Acórdão n.º 21/2006 , disponível em www.tribunalconstitucional.pt, assim como os demais arestos adiante citados) e que terá tido aplicação na decisão recorrida. Na verdade, o recorrente pode requerer a apreciação de uma norma, considerada esta na sua totalidade, em determinado segmento ou segundo certa interpretação (cf., entre muitos, o Acórdão n.º 232/2002). Indispensável é que a norma definida pelo recorrente como objeto do recurso de constitucionalidade coincida com o sentido concreto que o tribunal recorrido lhe atribuiu. Em fiscalização concreta, o Tribunal Constitucional não aprecia a questão de constitucionalidade em abstrato.

6. Para contrariar a decisão sumária, na reclamação que apresentam os recorrentes reiteram que o que pretendem é a apreciação «da norma constante do artigo 16.º, n.º 1, da Portaria n.º 385/2004, de 16 de abril», explicando, agora, que «mesmo que o preceito contivesse vários segmentos normativos, todos eles estariam implicados na invocação de inconstitucionalidade que aqui se faz». E esclarecem: «a norma em questão é a do artigo 16.°, n.º 1, abrangendo-se aí todas as possíveis dimensões normativas extraíveis do preceito», uma vez que «não existe qualquer um dos factos justificativos do tributo (acesso aos sistemas de comunicação, de tratamento e de armazenamento da informação do Ministério da Justiça, utilização do Arquivo Público e Serviços de Auditoria e Inspeção) (…)».

À luz desta explicação, cujo sentido é possível retirar da leitura conjugada do requerimento de interposição de recurso com o requerimento de aperfeiçoamento do mesmo apresentado pelos recorrentes, importa reconhecer que é identificável a norma impugnada. Esta diz respeito ao dever de o notário, por sua conta, entregar ao Ministério da Justiça € 10 por cada escritura e € 3 por cada um dos demais atos que pratica, independentemente de aceder aos sistemas de comunicação, de tratamento e de armazenamento da informação do Ministério da Justiça, utilizar o Arquivo Público e beneficiar dos Serviços de Auditoria e Inspeção.

Impõe-se, em consequência, revogar a decisão sumária, devendo o recurso prosseguir os termos legalmente previstos para esse efeito, uma vez que se verificam os demais pressupostos para o seu conhecimento.

III. Decisão

Pelo exposto, decide-se deferir a reclamação, revogando a Decisão Sumária e, em consequência, ordenar o prosseguimento do recurso.

Sem custas.

Lisboa, 27 de janeiro de 2015 - Maria de Fátima Mata-Mouros - João Pedro Caupers - Maria Lúcia Amaral - José Cunha Barbosa - Joaquim de Sousa Ribeiro