537/14 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 847/2014

Processo n.º 537/14

1.ª Secção

Relator: Conselheira Maria de Fátima Mata-Mouros

.

Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional,

I – Relatório

1. A., recorrido nos presentes autos em que figura como recorrente o Ministério Público, propôs uma ação executiva tendo por base uma confissão de dívida assinada pelo executado.

2. O Tribunal recorrido (Vara de Competência Mista de Coimbra) recusou a aplicação «dos artigos 703.º do Código de Processo Civil (doravante CPC) e 6.º, n.º 3, da Lei n.º 41/2013, de 26-06, na interpretação de que aquele artigo 703.º do CPC se aplica a documentos particulares emitidos em data anterior à da entrada em vigor do novo CPC e então exequíveis por força do artigo 46.º, n.º 1, c) do CPC de 1961».

Fundamenta-se a decisão recorrida essencialmente nos seguintes argumentos: a eficácia retroativa da lei processual é admitida, designadamente, através da consagração de disposições transitórias. A eliminação do elenco dos títulos executivos dos documentos particulares, constitutivos de obrigações, assinados pelo devedor, constitui uma alteração no ordenamento jurídico que não era previsível. Se à data em que tais documentos foram constituídos eles eram dotados de exequibilidade, é de esperar alguma constância no ordenamento no âmbito da segurança jurídica constitucionalmente consagrada. Daí que os titulares de documentos particulares constituídos antes da entrada em vigor do novo Código de Processo Civil, que tinham a caraterística da exequibilidade conferida pela alínea c) do n.º 1 do artigo 46.º do velho Código, tivessem uma legítima expetativa da manutenção da anterior tutela conferida pelo Direito. Por conseguinte, a aplicação retroativa do artigo 703.º do novo CPC a títulos anteriormente tutelados com a caraterística da exequibilidade, constitui uma consequência jurídica demasiado violenta e inadmissível no Estado de Direito Democrático, geradora de uma insegurança jurídica inaceitável, desrespeitando em absoluto as expetativas legítimas e juridicamente criadas. Os fins que se visam alcançar com a eliminação dos documentos particulares do elenco dos títulos executivos não constituem razões de tal forma ponderosas para o bem comum coletivo que justifiquem o sacrifício das legítimas expetativas de, muito provavelmente, um número significativo de cidadãos que se limitou a agir de acordo com a lei vigente, na altura, confiando que a sua atuação estaria protegida pelo Estado de Direito.

Concluiu-se, então, na decisão recorrida que a norma do artigo 703.º do novo CPC, quando conjugada com o artigo 6.º, n.º 3, da Lei n.º 41/2013, e interpretada no sentido de se aplicar a documentos particulares dotados anteriormente da caraterística de exequibilidade, conferida pela alínea c) do n.º 1 do artigo 46.º, do anterior CPC viola o princípio da segurança e proteção da confiança integrador do princípio do Estado de Direito Democrático.

3. Em face dessa decisão, o Ministério Público interpôs recurso obrigatório para o Tribunal Constitucional, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, doravante LTC).

4. Notificadas as partes para o efeito, veio o Ministério Público apresentar alegações com as seguintes conclusões:

«50. O Ministério Público interpôs recurso obrigatório, para este Tribunal Constitucional, do teor do douto despacho reproduzido a fls. 13 a 15 dos presentes autos, proferido pela Vara de Competência Mista de Coimbra – 2.ª Secção, “nos termos das disposições conjugadas dos artigos 70º, nº 1, a), 72º, nº 1, a) e nº 3, 75º-A, nº 1 e 78º, nº 4 da Lei nº 28/82 de 15-11 (…)”.

51. Este recurso tem por objecto “a apreciação da constitucionalidade material das normas – cuja aplicação foi, por inconstitucionalidade, recusada pela decisão mencionada – dos artigos 703º do Código de Processo Civil e 6º, nº 3 da Lei nº 41/2013 de 26-06, na interpretação de que aquele artigo 703º do CPC se aplica a documentos particulares emitidos em data anterior à da entrada em vigor do novo CPC e então exequíveis por força do artigo 46º, nº 1, c) do CPC de 1961”.

52. O parâmetro constitucional da desconformidade declarada é o invocado na douta sentença recorrida, ou seja, o “princípio da segurança e proteção da confiança integrador do princípio do Estado de Direito Democrático”.

53. O legislador ordinário, autor da Lei n.º 41/2013, de 26 de Junho, ao alterar o Código de Processo Civil - na parte que nos importa - em matéria de espécies de títulos executivos, decidiu excluir do seu elenco os “documentos particulares, assinados pelo devedor, que importem constituição ou reconhecimento de obrigações pecuniárias, cujo montante seja determinado ou determinável por simples cálculo aritmético de acordo com as cláusulas deles constantes, ou de obrigação de entrega de coisa ou de prestação de facto”, retirando-lhes, com efeito – em nosso entender – retrospectivo, a exequibilidade que os caracterizava à data da sua constituição.

54. Esta mudança de natureza ocorreu, de acordo com o disposto no n.º 3, do artigo 6.º, da Lei n.º 41/2013, de 26 de Junho, com a verificação do facto complexo consistente na conjugação da entrada em vigor do novo Código de Processo Civil com a não instauração de execução fundada no título executivo entretanto descaracterizado.

55. A interpretação normativa sob escrutínio, embora não se inclua na categoria da retroactividade autêntica, é - na medida em que pretende reger para o futuro mas atinge situações, posições e relações jurídicas presentes, geradas no passado e ainda não terminadas -, de natureza, indubitavelmente, retroactiva inautêntica ou retrospectiva.

56. Encontrando-se a aludida interpretação normativa excluída do campo dos “casos de retroatividade proibida expressamente previstos na Constituição”, vem, o Tribunal Constitucional, lançando mão, para apreciar as restantes situações potencialmente lesivas do princípio da segurança jurídica, de um juízo-ponderação que “assenta no pressuposto de que o princípio do Estado de Direito contido no artigo 2.º da CRP implica “um mínimo de certeza e de segurança no direito das pessoas e nas expectativas que a elas são juridicamente criadas”.

57. Para a aferição da conformidade das normas infraconstitucionais com o princípio paramétrico da protecção da confiança, vertente subjectiva do princípio da segurança jurídica, e para que seja devida a sua tutela, exige o Tribunal Constitucional que se reúnam dois pressupostos essenciais:

“a) a afectação de expectativas, em sentido desfavorável, será inadmissível, quando constitua uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas dela cons­tantes não possam contar; e ainda

b) quando não for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes (…)”.

58. No caso vertente, verifica-se, pelo recurso ao teste dos requisitos de preenchimento de tais pressupostos, que ocorreu uma violação do referido princípio da segurança jurídica, ínsito no princípio do Estado de direito democrático consagrado no artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa, na sua vertente subjectiva de princípio de protecção da confiança.

59. Em primeiro lugar, o Estado-legislador produziu normação, ao longo das últimas décadas, coerente e consistentemente, no sentido da persistente redução dos “requisitos de exequibilidade dos documentos particulares”.

60. Em segundo lugar, tal comportamento, atenta a sua persistência, criou nos cidadãos a convicção da manutenção do arbítrio estatal sobre os requisitos do título executivo e, fundamentalmente, da sua não reversibilidade, tornando, consequentemente, imprevisível a inversão conceptual originada com a publicação da Lei n.º 41/2013, de 26 de Junho.

61. Por outro lado, comprova-se que os cidadãos fizeram planos de vida tendo em conta a perspectiva de continuidade do «comportamento» estadual», uma vez que, se assim não fosse, muitos dos credores que são, presentemente, titulares de um mero documento particular (assinado pelo devedor, e que importe constituição ou reconhecimento de obrigação pecuniária, cujo montante seja determinado ou determinável por simples cálculo aritmético de acordo com as cláusulas dele constantes), que à data da sua constituição consubstanciava título executivo, poderiam, oportunamente - caso fosse previsível a alteração legislativa sob escrutínio -, ter obtido, dos devedores, a subscrição de documento formalmente mais exigente (maxime documento exarado ou autenticado por notário), cuja exequibilidade não seria, assim, eliminada.

62. Por fim, inexistem razões de interesse público que justifiquem a aplicação retrospectiva da mutação na ordem jurídica decidida pelo Estado-legislador.

63. Efectivamente, os motivos da alteração legislativa, extraíveis da “Exposição de motivos” da Proposta de Lei n.º 113/XII, sempre poderiam ser compatibilizados, sem prejuízo perspetivável, com um regime transitório que se limitasse a não retirar a qualidade de título executivo aos documentos que, no domínio da lei anterior, a tinham adquirido, o que, no confronto com o princípio constitucional da proporcionalidade, viola o subprincípio da exigibilidade ou da suficiência.

64. Por outro lado, a mutação da ordem jurídica também soçobra perante o subprincípio da proporcionalidade em sentido estrito, fundamentalmente porque a eliminação de um direito condicionante do acesso ao processo executivo - emanação do direito constitucional de acesso ao direito e à tutela jurisdicional efectiva -, sendo admissível, para a prossecução dos legítimos objectivos de política legislativa - desde que embasada nos limites da liberdade de conformação do legislador -, já não o é, extravasando os limites do razoavelmente aceitável, quando - sem fundada justificação e para atingir fins não consagrados constitucionalmente –, opera retrospectivamente, extinguindo-o, apesar de já consolidado na esfera jurídica do seu titular.

65. Em face do ora expendido, deverá o Tribunal Constitucional julgar materialmente inconstitucional a interpretação normativa conjugada dos preceitos contidos nos artigos 703.º do Código de Processo Civil e 6.º, n.º 3, da Lei n.º 41/2013, de 26 de Junho, no sentido de que a primeira das disposições mencionadas se aplica a documentos particulares emitidos em data anterior à da entrada em vigor do novo Código de Processo Civil, e então exequíveis por força do previsto no artigo 46.º, n.º 1, alínea c), do Código de Processo Civil de 1961, por violação do princípio da segurança jurídica, ínsito no princípio do Estado de direito democrático consagrado no artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa, na sua vertente subjectiva de princípio de protecção da confiança.

Nos termos do acabado de explanar, deverá o Tribunal Constitucional negar provimento ao presente recurso, assim fazendo a costumada JUSTIÇA».

Cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentação

a) Delimitação do recurso

5. O recurso foi interposto ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC – ou seja, trata-se do recurso da decisão de um tribunal que recusa a aplicação de uma norma com fundamento na sua inconstitucionalidade.

6. A norma que está em causa resulta da conjugação do disposto no artigo 703.º do CPC com o disposto no n.º 3 do artigo 6.º, da Lei n.º 41/2013, de 26 de junho.

A redação do artigo 703.º do CPC aprovado em anexo à Lei n.º 41/2013, de 26 de junho é a seguinte:

«1 – À execução apenas podem servir de base:

a) As sentenças condenatórias;

b) Os documentos exarados ou autenticados, por notário ou por outras entidades ou profissionais com competência para tal, que importem constituição ou reconhecimento de qualquer obrigação;

c) Os títulos de crédito, ainda que meros quirógrafos, desde que, neste caso, os factos constitutivos da relação subjacente constem do próprio documento ou sejam alegados no requerimento executivo;

d) Os documentos a que, por disposição especial, seja atribuída força executiva».

A redação do artigo 6.º, n.º 3, da Lei n.º 41/2013, de 26 de junho é a seguinte:

«O disposto no Código de Processo Civil, aprovado em anexo à presente lei, relativamente a títulos executivos, às formas de processo executivo, ao requerimento executivo e à tramitação da fase introdutória só se aplica às execuções iniciadas após a sua entrada em vigor».

Por revelar também interesse para a discussão dos autos, reproduz-se, ainda, o texto da alínea c), do n.º 1, do artigo 46.º do Código de Processo Civil, na redação revogada pela Lei n.º 41/2013, de 26 de junho:

«1 – À execução apenas podem servir de base:

(…)

c) Os documentos particulares, assinados pelo devedor, que importem constituição ou reconhecimento de obrigações pecuniárias, cujo montante seja determinado ou determinável por simples cálculo aritmético de acordo com as cláusulas deles constantes, ou de obrigação de entrega de coisa ou de prestação de facto;»

7. O tribunal a quo desaplicou a norma em causa por violação do princípio da segurança e proteção da confiança ínsito na ideia de Estado de Direito Democrático, decorrente do artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa (CRP).

Fê-lo por considerar que existiu uma alteração na ordem jurídica com a qual o exequente não poderia razoavelmente contar e ausência de razões ponderosas para o bem comum que justifiquem o sacrifício das legítimas expetativas dos titulares de documentos particulares, constitutivos de obrigações, assinados pelo devedor, pelo que se trata de uma alteração demasiadamente violenta e geradora de uma insegurança jurídica inaceitável.

b) Enquadramento da questão

8. A questão controvertida nos autos surge na sequência da publicação do novo Código de Processo Civil, aprovado pela Lei n.º 41/2013, de 26 de junho, que eliminou do elenco dos títulos executivos os «documentos particulares, assinados pelo devedor, que importem constituição ou reconhecimento de obrigações pecuniárias, cujo montante seja determinado ou determinável por simples cálculo aritmético de acordo com as cláusulas deles constantes, ou de obrigação de entrega de coisa ou de prestação de facto». Esta alteração resulta das disposições conjugadas do artigo 703.º, do novo Código, com o n.º 3 do artigo 6.º, da lei que o aprovou. Anteriormente, aqueles documentos eram dotados da característica da exequibilidade conferida pela alínea c) do n.º 1 do artigo 46.º, do anterior Código.

Estamos, assim, diante de um problema resultante da sucessão no tempo de leis processuais, mais concretamente ainda, a questão centra-se na eliminação do elenco legal dos títulos executivos deste tipo de documentos.

9. Constituindo «a chave que abre a porta da ação executiva», na conhecida expressão de Castro Mendes, o título executivo constitui um pressuposto processual específico da ação executiva. Sem ele não pode ser instaurada, ou prosseguir, a ação executiva para cumprimento coercivo das obrigações.

O direito à execução é um direito que se dirige contra o Estado, constituindo uma manifestação do direito público de ação, enquanto direito à tutela jurisdicional efetiva.

Na expressiva formulação de Crisanto Mandrioli, trata-se do «direito à tutela jurisdicional mediante execução forçada» (v. José Lebre de Freitas, A Ação Executiva - à luz do Código de Processo Civil de 2013, Coimbra Editora, 6.ª ed., p. 83).

Enquanto direito fundamental de natureza análoga aos direitos, liberdade e garantias, o direito de acesso aos tribunais beneficia do regime de proteção do artigo 18.º da Constituição, designadamente do princípio da proibição da aplicação retroativa de leis restritivas (n.º 3).

10. O regime transitório contante do artigo 6.º, n.º 3, da Lei n.º 41/2013, de 26 de junho, estabelece que o regime relativo a títulos executivos contante do novo CPC apenas se aplica «às execuções iniciadas após a sua entrada em vigor». Tratando-se de uma alteração legislativa que se aplica apenas aos processos de execução iniciados após a sua entrada em vigor, repercute-se apenas para o futuro. Por via dela não é retirado caráter executivo a títulos que tenham produzido já a sua eficácia executiva, não sendo atingidos processos de execução baseadas em títulos que deixaram de o ser. Nessa medida, não colide com o princípio da proibição da aplicação retroativa de leis restritivas do direito de acesso aos tribunais, decorrente do n.º 3 do artigo 18.º da Constituição.

No entanto, visando apenas futuros processos de execução, a alteração legislativa em referência tem aplicação imediata: do artigo 6.º, n.º 3, da Lei n.º 41/2013, de 26 de junho, resulta que a enumeração dos títulos executivos constante do artigo 703.º do novo Código de Processo Civil produz efeitos de imediato, sem limitação ou regime transitório. Isto significa que os títulos executivos formados antes da entrada em vigor do novo diploma, na vigência do Código anterior, que não constem desta nova enumeração, perdem o seu valor de base de execução.

Assim, a alteração legislativa em presença tem como consequência que um credor munido de documento particular, legalmente dotado de exequibilidade no momento da sua constituição, veja subsequentemente eliminada a natureza de título executivo do referido documento, frustrando o seu direito (anteriormente reconhecido) de, com base nesse título, poder aceder, imediatamente, em caso de incumprimento por parte do devedor, à ação executiva.

Em conformidade, o que importa verificar é se esta aplicação imediata e para o futuro da exclusão do elenco dos títulos executivos dos documentos que tinham essa característica nos termos do artigo 46.º do CPC antigo afronta qualquer princípio constitucional.

c) Análise da questão

11. A alteração normativa em presença caracteriza-se pela aplicação para o futuro a situações de facto e relações jurídicas presentes. Nestes casos, ainda que a nova regulação jurídica não substitua ex tunc a disciplina normativa existente, ela acaba por atingir posições jurídicas ou garantias geradas no passado e relativamente às quais os respetivos titulares formaram legítimas expetativas de não serem perturbados por um regime jurídico inovador. Trata-se da situação que a doutrina classifica de «retroatividade inautêntica» ou «retrospetiva».

É certo que o legislador pode legislar inovatoriamente, estando habilitado a alterar a lei processual (i.e., a lei por que se regem processos judiciais), mesmo quanto a pressupostos processuais ou a legitimidade ativa relativamente a factos passados, dentro de certos limites. De facto, não havendo «um direito à não-frustração de expetativas jurídicas ou à manutenção do regime legal em relações jurídicas duradoiras ou relativamente a factos complexos já parcialmente realizados» (Acórdão n.º 287/90, disponível, tal como os demais citados, em www.tribunalconstitucional.pt), bem se compreende, que o juízo da conformidade constitucional destes casos «dependerá essencialmente de uma ponderação de bens ou interesses em confronto» (J. Reis Novais, Os Princípios Constitucionais Estruturantes da República Portuguesa, Coimbra Editora, 2004, p. 266).

12. Numa situação como a objeto do presente processo um dos limites constitucionais à atuação do legislador é o princípio da segurança jurídica ou ao princípio da proteção da confiança. Com efeito, apesar de o texto da Constituição não aludir expressamente a este princípio, ele é pacificamente dedutível do princípio do Estado de Direito consagrado no seu artigo 2.º. A afirmação deste princípio significa que, num Estado de Direito, a atuação dos poderes públicos deve ser previsível e confiável.

Como o Tribunal Constitucional também salientou, no Acórdão n.º 862/2013:

«A proteção da confiança é uma norma com natureza principiológica que deflui de um dos elementos materiais justificadores e imanentes do Estado de Direito: a segurança jurídica dedutível do artigo 2.º da CRP. Enquanto associado e mediatizado pela segurança jurídica, o princípio da proteção da confiança prende-se com a dimensão subjetiva da segurança – o da proteção da confiança dos particulares na estabilidade, continuidade, permanência e regularidade das situações e relações jurídicas vigentes.

Sustentado no princípio do “Estado de direito democrático”, o seu conteúdo tem sido construído pela jurisprudência, em avaliações e ponderações que têm em conta as circunstâncias do caso concreto».

As componentes subjetivas da segurança exigem «calculabilidade e previsibilidade dos indivíduos em relação aos efeitos jurídicos dos atos dos poderes públicos» (J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª ed., 2003, p. 257). Só a perspetivação do futuro permite a organização do plano de vida de cada um.

Conforme vem sendo afirmado pelo Tribunal Constitucional «fora dos casos de retroatividade proibida expressamente previstos na Constituição, o juízo-ponderação de que o Tribunal Constitucional vem lançando mão para apreciar as restantes situações potencialmente lesivas do princípio da segurança jurídica assenta no pressuposto de que o princípio do Estado de Direito contido no artigo 2.º da CRP implica “um mínimo de certeza e de segurança no direito das pessoas e nas expetativas que a elas são juridicamente criadas”. Neste sentido, “a normação que, por sua natureza, obvie de forma intolerável, arbitrária ou demasiado opressiva àqueles mínimos de certeza e segurança (...), terá de ser entendida como não consentida pela lei básica” (cfr. Acórdão n.º 556/2003)» (Acórdão n.º 355/2013).

13. A questão que deve ser colocada é, então, saber se a norma em causa afeta, de forma inadmissível, arbitrária ou demasiadamente onerosa direitos ou expetativas legitimamente fundadas dos cidadãos, traduzindo uma violação daquele mínimo de certeza e de segurança que as pessoas devem poder depositar na ordem jurídica de um Estado de Direito – i.e. uma violação do princípio da proteção da confiança, ínsito na ideia de Estado de Direito, consagrado no artigo 2.º da CRP (cfr., v.g., Acórdãos do Tribunal Constitucional n.os 11/83, 10/84, 287/90, 330/90, 486/96, 559/98, 556/2003, 128/2009, 188/2009, 399/2010, 3/2011, 396/2011 e 355/2013). A jurisprudência do Tribunal Constitucional definiu os critérios para aferir se a afetação da confiança legítima dos cidadãos em causa é ou não constitucionalmente admissível (cfr., por exemplo, os Acórdãos n.os 287/90, 303/90, 399/2010, 396/2011 e 355/2013).

Seguindo a metodologia adotada na jurisprudência do Tribunal Constitucional, importa começar por formular um juízo sobre a legitimidade das expetativas dos cidadãos visados. Neste âmbito, é necessário que i) as expetativas dos particulares sejam legítimas, justificadas e fundadas em boas razões, que ii) o Estado (em especial, o legislador) tenha atuado de forma a gerar nos particulares expetativas de continuidade, e que iii) os particulares tenham feito planos de vida tendo em conta essa expetativa de continuidade de comportamento estadual materializados ou traduzidos em atuações concretas (cfr. Acórdão n.º 355/2013). Confirmada a legitimidade da confiança deve, então, avançar-se para a ponderação sobre a prevalência do interesse público subjacente à medida sobre o interesse individual (a expetativa legítima) sacrificado pela mesma (cfr. Acórdãos n.os 556/2003 e 355/2013). Este juízo implica também a aferição da medida da afetação da confiança – relativamente a interesses públicos prevalecentes – no sentido de esta não poder ser desrazoável ou excessiva (Cfr. Acórdão n.º 355/2013). Neste âmbito deve recorrer-se a um raciocínio de ponderação semelhante ao efetuado quanto ao princípio da proporcionalidade

Em suma, de acordo com o Acórdão n.º 287/90:

«a ideia geral de inadmissibilidade poderá ser aferida, nomeadamente, pelos dois seguintes critérios:

Afetação de expectativas, em sentido desfavorável, será inadmissível, quando constitua uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas dela constantes não possam contar; e ainda

Quando não for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes (deve recorrer-se, aqui, ao princípio da proporcionalidade, explicitamente consagrado, a propósito dos direitos, liberdades e garantias, no n.º 2 do artigo 18.º da Constituição, desde a 1.ª revisão)».

14. Aqui chegados, cumpre transpor para a norma em apreciação os padrões de aferição da conformidade das normas infraconstitucionais com o princípio paramétrico da proteção da confiança.

Neste sentido, importa começar por sublinhar a legitimidade e plena justificação das expetativas dos titulares de documentos particulares a que a lei atribuiu expressamente força executiva na exequibilidade do título de que se muniram. A alteração ao CPC de então que veio reconhecer estes documentos como títulos executivos deve ser lida no contexto da evolução da legislação em matéria de ação executiva, e em especial no que respeita à definição dos títulos executivos, no sentido da diminuição das exigências formais para a concessão da característica de exequibilidade a documentos particulares. A extensão da exequibilidade aos documentos particulares constitutivos da obrigação de entrega de coisas fungíveis, com a reforma de 1961, a que se seguiu a dispensa de reconhecimento notarial da assinatura do devedor nas letras, livranças e cheques de valor inferior à alçada da Relação introduzida pelo Decreto-Lei n.º 533/77, de 30 de dezembro, mais tarde alargada a todos os títulos de crédito, independentemente do valor por via do Decreto-Lei n.º 242/85, de 9 de julho, culminando no alargamento da exequibilidade de documentos particulares relativos a obrigações pecuniárias de montante «determinável por simples cálculo aritmético», ou documentos relativos a obrigações de entrega de «coisas móveis infungíveis» e ainda às obrigações de «prestação de facto positivo ou negativo» com dispensa generalizada de reconhecimento notarial, bastando a imputação ao executado da assinatura nele inscrita, desde que do seu conteúdo derive o reconhecimento ou a constituição de alguma das obrigações previstas, inserem-se numa «linha que revela a tendência do legislador para a ampliação do âmbito de influência direta da ação executiva, sem intermediação da ação declarativa» (A. S. Abrantes Geraldes, “Títulos Executivo”, in A Reforma da Acção Executiva, Thémis, ano IV – n.º 7 – 2003, pp. 38-39).

De concluir será, portanto, que, nesta matéria, o legislador atuou de forma a gerar nos particulares expetativas de continuidade que os determinaram à realização de planos de vida, pressupondo a continuidade do comportamento estadual. A concretização dos ditos planos traduziu-se no municiamento com documento bastante (à data da formação do título) para garantir a imediata execução do seu crédito, através da recolha de um documento particular de reconhecimento de dívida assinado pelo devedor. Os cidadãos atuaram de acordo com um comportamento social normal, respeitador do enquadramento legal aplicável, confiando na sua estabilidade, pois nada fazia prever que fosse retirado o valor de título executivo a esses documentos.

Como nota o Ministério Público nas alegações produzidas nos autos, «muitos dos credores que são, presentemente, titulares de um mero documento particular (assinado pelo devedor, e que importe constituição ou reconhecimento de obrigação pecuniária, cujo montante seja determinado ou determinável por simples cálculo aritmético de acordo com as cláusulas dele constantes), que à data da sua constituição consubstanciava título executivo, poderiam, oportunamente – caso fosse previsível a alteração legislativa sob escrutínio -, ter obtido, dos devedores, a subscrição de documento formalmente mais exigente (máxime documento exarado ou autenticado por notário), cuja exequibilidade não seria, assim, eliminada».

Facilmente se deduzirá, por conseguinte, que os credores que aceitaram os documentos particulares assinados pelos devedores como garantias dos seus créditos, dotadas de exequibilidade, determinaram os seus atos/negócios na convicção de que o legislador manteria as regras por si criadas, não retirando aos aludidos documentos, imprevisivelmente, a natureza que possuíam à data da sua constituição.

15. Demonstrada a verificação de uma mutação inesperada da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas não podiam contar, o que causou uma afetação das suas legítimas expetativas, cabe, portanto, apreciar se existem razões de interesse público que justifiquem aquela afetação. E mesmo que se conclua pela premência do interesse público na mudança do regime legal vigente, ainda assim será necessário aferir se a medida do sacrifício é «inadmissível, arbitrária e demasiado onerosa» (cfr. Acórdão n.º 287/90).

É o que procuraremos avaliar de seguida.

Aceita-se, sem esforço, que a opção por um elenco mais modesto dos títulos executivos valoriza a segurança jurídica, impondo, por exemplo, maiores cautelas formais na verificação da autenticidade das declarações ou assinaturas constantes dos documentos ou obrigando à propositura da ação declarativa. Uma tal opção legislativa corporiza, portanto, um interesse público legítimo e relevante. Tanto mais quando não é possível ignorar que a exequibilidade dos documentos particulares, nos moldes que resultavam da anterior redação do artigo 46.º, n.º 1, alínea c), do CPC, potencia o risco de interposição de execuções por quem não seja titular de um direito de crédito. Como observado por António Santos Abrantes Geraldes (ob. cit., p. 41), «generalizada a dispensa de qualquer intervenção notarial suscetível de confirmar a autenticidade da assinatura e fundada a exequibilidade apenas na apresentação de um documento imputado ao executado, ninguém está livre de ser demandado em ação executiva com base em documento viciado ou abusivamente utilizado».

Independentemente de outros propósitos que possam ter estado na origem da implementação desta alteração legislativa, não pode ser negado que com ela o legislador procurou atenuar aquele risco, como decorre do que, a propósito, consta da “Exposição de Motivos” da Proposta de Lei n.º 113/XII que veio a dar origem à Lei n.º 41/2013, de 26 de junho, que aprovou o novo Código de Processo Civil:

«Relativamente à ação executiva, mantendo-se o figurino introduzido pela reforma de 2003, assente na figura do agente de execução, a intervenção legislativa é feita em diversos planos.

Desde logo, é revisto do elenco dos títulos executivos. É conhecida a tendência verificada nas últimas décadas, com especial destaque para a reforma de 1995/1996, no sentido de reduzir os requisitos de exequibilidade dos documentos particulares e, com isso, permitir ao respetivo portador o imediato acesso à ação executiva. Se é certo que tal solução teve por efeito reduzir significativamente a instauração de ações declarativas, a experiência mostra que também implicou o aumento do risco de execuções injustas, risco esse potenciado pela circunstância de as últimas alterações legislativas terem permitido cada vez mais hipóteses de a execução se iniciar pela penhora de bens do executado, postergando-se o contraditório. Associando-se a isto uma realidade que, embora estranha ao processo civil, não pode ser ignorada, como seja o funcionamento um tanto desregrado do crédito ao consumo, suportado em documentos vários cuja conjugação é invocada para suportar a instauração de ações executivas, é fácil perceber que a discussão não havida na ação declarativa (dispensada a pretexto da existência de título executivo) acabará por eclodir mais à frente, em sede de oposição à execução. Afigura-se incontroverso o nexo entre o progressivo aumento do elenco de títulos executivos e o aumento exponencial de execuções, a grande maioria das quais não antecedida de qualquer controlo sobre o crédito invocado, nem antecedida de contraditório.

Considerando que, neste momento, funciona adequadamente o procedimento de injunção, entende-se que os pretensos créditos suportados em meros documentos particulares devem passar pelo crivo da injunção, com a dupla vantagem de logo assegurar o contraditório e de, caso não haja oposição do requerido, tornar mais segura a subsequente execução, instaurada com base no título executivo assim formado. Como é evidente, se houver oposição do requerido, isso implicará a conversão do procedimento de injunção numa ação declarativa, que culminará numa sentença, nos termos gerais. Deste modo, relativamente ao regime que tem vigorado, opta-se por retirar exequibilidade aos documentos particulares, qualquer que seja a obrigação que titulem. Ressalvam-se os títulos de crédito, dotados de segurança e fiabilidade no comércio jurídico em termos de justificar a possibilidade de o respetivo credor poder aceder logo à via executiva. Ainda dentro dos títulos de crédito, consagra-se a sua exequibilidade como meros quirógrafos, desde que sejam alegados no requerimento executivo os factos constitutivos da relação subjacente».

A medida legislativa em apreciação tem portanto a virtualidade de libertar o executado da necessidade de se defender de atos de agressão da sua esfera patrimonial diante de execuções abusivamente instauradas, o que, sem prejuízo do direito do exequente a instaurar execução com base no título executivo de que dispõe, também constitui direito merecedor de proteção à luz da Constituição.

Compreende-se, pois, a solução normativa em apreciação à luz do interesse público invocado. Mesmo considerando a maior morosidade no exercício do direito de crédito que ela acarreta em prejuízo da sua eficácia, a solução encontrada estabelece um compromisso entre celeridade e segurança que respeita os limites da liberdade de conformação do legislador. Ao garantir o direito de acesso aos tribunais, o artigo 20.º, n.º 1, da Constituição, não garante o direito a um determinado tipo de processo. Ora, a restrição ao direito de ação que a norma em análise implica traduz-se tão-só na eliminação da via executiva como via imediata de satisfação do crédito. Subsiste sempre a via geral do processo de declaração, além da via simplificada do processo de injunção.

16. Recorde-se, porém, que a questão de constitucionalidade que é suscitada não reside na limitação do elenco dos títulos executivos. Ela incide, sim, na aplicação do novo elenco legal dos títulos executivos aos documentos constituídos no passado e que anteriormente eram dotados de força executiva. É, portanto, no confronto entre o interesse público em evitar execuções injustas e o interesse particular em manter a força executiva do documento que titula o crédito que se joga a apreciação da proporcionalidade da solução encontrada.

Nesta ponderação importa reter que o risco de instauração de execuções injustas por parte do credor munido de simples documento constitutivo de dívida assinado pelo devedor pode ser - e tem efetivamente sido –, contrabalançado por variadas soluções legislativas. Desde logo, a previsão da possibilidade de deduzir oposição à execução (embargos de executado) a garantir o pleno exercício do contraditório por parte do executado (artigo 816.º do CPC antigo e artigo 731.º do CPC novo). Ou a faculdade concedida ao juiz de, na sequência de dedução de oposição à execução com simples fundamento na falta de autenticidade da assinatura imputada ao executado, ordenar a suspensão da execução caso seja apresentado documento que constitua indício de prova revelador da viabilidade da oposição (artigo 818.º do CPC antigo e artigo 733.º do CPC novo) ou ainda a penalização do exequente que atue sem a prudência exigível (artigo 819.º do CPC antigo).

Diferentemente, a imprevista eliminação de exequibilidade a um documento que anteriormente era dotado de força executiva pode deixar o credor em sérias dificuldades (senão mesmo privado de meios) para ver satisfeito o seu direito de crédito.

Ainda que subsistam outras vias de acesso ao direito, como o processo de injunção ou a ação declarativa, o credor deixa de poder contar com a presunção de prova da dívida que lhe oferecia o documento munido de força executiva.

Na verdade, não deve ignorar-se que o direito de ação executiva, materializado no título executivo, pressupõe a presunção da prova da dívida. Por conseguinte, a exclusão de determinado tipo de documento do rol dos títulos executivos acarreta consigo não apenas a privação do acesso imediato à ação executiva como também a privação da presunção de prova do direito de crédito.

Apesar de o título executivo não se confundir com o documento que o materializa, a função probatória do documento constitui pressuposto da sua função executiva. Como sublinhado por José Lebre de Freitas, «o título executivo extrajudicial constitui documento probatório da declaração de vontade constitutiva duma obrigação ou duma declaração direta ou indiretamente probatória do facto constitutivo duma obrigação e é este seu valor probatório que leva a atribuir-lhe exequibilidade» (A Ação Executiva cit., pp. 83-84). É por isso que o documento constitui a base da ação executiva, independentemente da atual existência da obrigação, a qual não é, por via de regra, questionada neste tipo de ação.

Se em si mesma esta perda do benefício de uma presunção da prova de um direito se contém na liberdade de conformação do legislador, a incidência do novo regime jurídico sobre situações jurídicas constituídas no passado exige, todavia, uma ponderação de interesses contrapostos, constituídos, por um lado, pelas expetativas dos particulares na continuidade do quadro legislativo vigente e, por outro, pelas razões de interesse público que justificam a alteração das soluções legislativas. Nessa ponderação assume especial relevância a lesão ao interesse particular legítimo, na medida em que esta constitui uma ablação do valor de título executivo do documento particular que possui. A esta relevância da lesão do interesse particular contrapõe-se a prossecução de um interesse público de particular relevância que pode ser alcançado com um nível similar de eficácia através de meios menos lesivos ou numa escala temporal maior.

Assim, no juízo de ponderação que é imposto pela proteção da confiança, confronta-se e valora-se o efeito negativo sobre o interesse do credor particular (que pode ficar sem possibilidade de fazer valer o seu crédito), com um interesse público, que pode ser alcançado por outras medidas legislativas e seguramente também num horizonte temporal mais alargado. Ora, neste caso, a solução justa desta ponderação feita à luz do princípio da tutela da confiança impõe que a implementação da medida se faça de forma diferida no tempo. Aplicá-la de imediato, é ultrapassar, de forma excessiva, a medida de sacrifício imposto aos interesses particulares atingidos, uma vez que bastaria a previsão de um regime transitório adequado para acautelar as expetativas legítimas dos titulares de títulos executivos que perderam essa natureza, sem descurar o interesse público que reside na eliminação de execuções injustas.

Não se trata de exigir que a atribuição de força executiva a um documento particular por uma lei revogada tenha de ser garantida até à extinção da última execução baseada num desses títulos e ainda por instaurar. Na verdade, bastaria a previsão de um período de tempo após a publicação da nova lei durante o qual fosse permitido aos titulares de tais documentos instaurar execuções com base neles para assegurar a devida proteção da sua legítima confiança na estabilidade do ordenamento jurídico.

Conclui-se, assim, que a aplicação imediata e automática da solução legal ínsita na conjugação dos artigos 703.º do CPC e 6.º, n.º 3 da Lei n.º 41/2013 de 26 de junho, de que decorre a perda de valor de título executivo dos documentos particulares que o possuíam à luz do CPC revogado, sem um disposição transitória que gradue temporalmente essa aplicação é uma medida desproporcional que afeta o princípio constitucional da Proteção da confiança ínsito no princípio do Estado de Direito democrático plasmado no artigo 2.º da Constituição.

III – Decisão

Nestes termos, e pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide:

Julgar inconstitucional a norma resultante dos artigos 703.º do CPC e 6.º, n.º 3 da Lei n.º 41/2013 de 26 de junho, na interpretação de que aquele artigo 703.º se aplica a documentos particulares emitidos em data anterior à da entrada em vigor do novo CPC e então exequíveis por força do artigo 46.º, n.º 1, alínea c), do CPC de 1961;

Consequentemente, negar provimento ao recurso.

Sem custas.

Lisboa, 3 de dezembro de 2014 - Maria de Fátima Mata-Mouros - João Pedro Caupers - Maria Lúcia Amaral - José Cunha Barbosa - Joaquim de Sousa Ribeiro