620/13 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 832/2014

Processo n.º 620/13

3.ª Secção

Relatora: Conselheira Maria José Rangel de Mesquita

Acordam na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional

I – Relatório

1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, em que é recorrente o Ministério Público e recorrido A., o primeiro vem interpor recurso, ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, na sua atual versão (LTC), da sentença proferida por aquele Tribunal, em 31/05/2013 (cfr. fls. 131-148), nos seguintes termos (cfr. requerimento de interposição de recurso de constitucionalidade, fls.154):

«O Magistrado do Ministério Público deste Tribunal, não se conformando com a sentença de fls. 131 a 148, proferida nos autos em epígrafe, em que é autor A., vem dela interpor recurso para o venerando Tribunal Constitucional, nos termos e com os fundamentos seguintes:

A decisão impugnada denegou a aplicação das normas contidas no art.º 53 do Decreto Regulamentar 84-A/2007, de 10 de Dezembro, declarando-as materialmente inconstitucionais, enquanto mandam aplicar várias disposições daquele mesmo diploma aos processos pendentes do QCA III, por violação do princípio do Estado de Direito e da protecção da confiança, contido no art.º 2. da C.R.P.

O presente recurso é interposto ao abrigo do disposto no art.70, n.º 1, a), da Lei 28/82, de 15 de Novembro, pretendendo-se que o Tribunal aprecie a inconstitucionalidade das normas constantes do referido art.º 55, declarada na sentença recorrida. E é obrigatório para o Ministério Público, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 70, n.º 1, a), e 72, n.º 3, referida Lei, e do art.º 280, n.º 3 da Constituição.

Assim, por estar em tempo e ter legitimidade, requer-se a V.ª Ex.ª se digne admiti-lo, devendo ser-lhe conferido efeito suspensivo, com subida imediata e nos próprios autos - artigos 72, n.º 1, a) e n.º 3,78, números 2 e 4, ambos da Lei citada.»

2. Resulta dos autos que, tendo o ora recorrido sido executado por reversão fiscal em processo de execução fiscal instaurado originariamente contra a sociedade B., Lda. (de que era o único sócio gerente) por dívidas emergentes de contrato de financiamento celebrado entre a sociedade B., Lda. e o Fundo Social Europeu e o Estado português, relativas à reposição de comparticipações do Fundo Social Europeu e do Estado Português, deduziu oposição judicial junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga.

3. O Tribunal Administrativo e Tributário de Braga veio a desaplicar a norma contida no artigo 53.º, n.º 2 do Decreto Regulamentar n.º 84-A/2007, de 10 de dezembro, que determina a aplicação aos processos pendentes, entre outros, da possibilidade de responsabilidade subsidiária em sede de execução fiscal nomeadamente de administradores e gerentes por dívidas da pessoa coletiva, por consubstanciar uma violação do princípio do Estado de Direito, na vertente da protecção da confiança, decorrente do artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa (CRP).

Assim decidiu o Tribunal:

(…)

«Face a este enquadramento, importa agora analisar, em concreto, a questão que aqui se encontra suscitada.

Assim, à sociedade da qual o Oponente era sócio gerente foi concedido financiamento no âmbito de um contrato celebrado entre ela (sociedade), representada por quem tinha poderes para o efeito (o Oponente) e o FSE. Do contrato assinado, em 2002, nada resultava quanto à responsabilização eventual, a título subsidiário do sócio gerente, quando houvesse incumprimento do acordado por parte da sociedade.

Ora, tudo decorreu com normalidade, até que se constata a falta de restituição de uma quantia por parte da sociedade à entidade financiadora e se averigua que a mesma está encerrada e sem qualquer património suscetível de garantir a dívida que se havia gerado.

Sucede que, no entretanto, é publicado o Decreto-Regulamentar 84-A/2007, o qual vem, inovatoriamente, prever a responsabilidade subsidiária dos gerentes por incumprimento das sociedades devedoras originárias, num regime semelhante ao da L.G.T. e com remissão para as suas regras. O problema que surge, neste domínio, refere-se ao artigo 53° deste regulamento, o qual vem dispor para o passado, determinando a aplicação da responsabilidade subsidiária dos gerentes aos contratos pendentes à data da sua entrada em vigor.

É neste ponto que o Oponente se atém à existência de uma inconstitucionalidade por violação do princípio da confiança. E aqui suscita que quem assinou os contratos, atento o quadro legal vigente, criou a expectativa legítima de que não existiria qualquer responsabilidade subsidiária da sua parte, organizando e implementando os seus planos de formação objeto dos financiamentos, construindo a sua vida e o seu dia-a-dia e perspetivando o seu futuro e dos seus descendentes, com essa expectativa e com a confiança de que assim se passaria. Acrescentando que as relações jurídicas, estabelecidas com os pedidos de financiamento efetuados ao abrigo do Decreto-lei 54-A/2000 e decreto Regulamentar 12-A/2000, pressupunham o regime constante destes diplomas e não outro, que nem sequer adivinhavam na altura, sendo que todos os procedimentos foram tomados com a legítia expectativa de que os gerentes e administradores das pessoas coletivas nunca seriam responsabilizados por quaisquer débitos destas ao Fundo Social Europeu.

Mais ainda, vem aduzir que a aplicação destas normas ao seu processo de financiamento atinge de forma inadmissível, intolerável, arbitrária e demasiado onerosa as legítimas expectativas daqueles que planearam e geriram entidades beneficiárias do FSE, que nada fazia prever tal mudança de regime e que de um dia para o outro acordou com um débito de 25. 596,38€.

Apreciando estes argumentos, pode, com facilidade, concluir-se que há, efetivamente, uma situação de violação da confiança do Oponente nesta situação concreta. Na verdade, aquando da assinatura do contrato de financiamento, as regras que foram dadas a conhecer ao Oponente não incluíam a sua responsabilidade pessoal face ao incumprimento da sociedade.

Não se nega que se afigura abusivo que alguém, em nome de uma sociedade é certo, tenha beneficiado de um apoio público (estadual e comunitário) e não o queira restituir quando incumpriu as regras a que voluntariamente se submeteu. E também não se nega que do modo como funcionava o financiamento, sem a garantia do crédito com o património do gerente, fácil seria defraudar a entidade financiadora, o que traz prejuízos para a sociedade em geral. Pense-se na hipótese de serem constituídas inúmeras empresas apenas com este fito, as quais depois cessariam, sem bens, deixando o Estado completamente desprotegido. Tal refletir-se-ia, sem dúvida, em vários campos sociais, com efeitos negativos para a economia e para, por exemplo, qualquer benefício que o Estado pretendesse atribuir aos mais carenciados.

Todavia, estas razões e estas eventualidades sempre deveriam ter sido equacionadas e previstas atempadamente. Desde logo, e uma vez que a responsabilidade subsidiária dos gerentes já não era novidade - a L.G.T. estava já em vigor - sempre o legislador deveria ter estado mais atento e ter regulado a questão, não podendo partir do princípio, que já se comprovou ser errado, que haveria o cumprimento pontual dos contratos de financiamento realizados.

Por outro lado, a estipulação da responsabilidade subsidiária dos gerentes deveria ter sido feita, se não antes da realização do contrato, num momento em que ainda fosse possível aos gerentes, eventuais responsáveis, que pudessem rever a sua posição e só prosseguir com o financiamento conscientes dos riscos que corriam.

Mas o que veio a ocorrer foi o oposto, sendo prevista esta responsabilidade apenas numa fase já patológica, em que certamente já se colocavam diversos problemas de obtenção da restituição de verbas junto das sociedades devedoras originárias. E neste momento, contra as mais elementares regras do Estado de Direito, consagrado no artigo 2° da C.R.P., e mesmo da boa-fé, o Estado consciente da falha cometida com a não previsão da responsabilidade subsidiária, vem forçar o cumprimento por via dos gerentes, criando uma norma que altera substancial e unilateralmente os termos do que havia sido contratado. Saliente-se que o momento em que o Estado o decide fazer é quando se verifica facto consumado, em que o financiamento já havia sido concedido, talvez na totalidade, a sociedade já não bens para restituir o que indevidamente recebeu (por não cumprimento dos termos do financiamento) e talvez até já tenha cessado atividade.

Neste momento, o que se verifica é uma alteração superveniente das condições do financiamento, alteração não previsível, não refletida, não negociada por parte de quem aceitava o financiamento.

Mais ainda, a atitude do legislador neste domínio postula uma posição de prevalência do mais forte, que pode usar de expedientes que estão vedados ao particular, impondo-lhe quando e como quer, um regime altamente gravoso, sem contraditório e sem qualquer previsibilidade.

Não se pode olvidar que, a existir esta norma à data da celebração do contrato, certamente que quem o assinava ponderaria o seu interesse em prosseguir com o financiamento. Afigura-se, mesmo, que tal previsão de responsabilidade subsidiária seria um elemento determinante da formação da vontade, capaz de influir na decisão de contratar de forma essencial.

Daí que, apesar de haver elementos que conduzam para solução diversa, devidamente ponderados, a verdade é que o Oponente, perante a factualidade relatada, não podia razoavelmente contar com esta alteração legislativa, e sendo a mesma completamente inusitada e inesperada, produzindo efeitos retroativos sem que os mesmos encontrem justificação relevante (face à posição em que o Oponente se encontra) não pode manter-se no ordenamento jurídico.

Deste modo, face a tudo quanto fica exposto, decide-se, ao abrigo do artigo 280°, n.º 1, alínea a) da C.R.P., recusar a aplicação ao caso concreto do artigo 53° do Decreto Regulamentar 84-A/2007, de 10 de dezembro, com fundamento na sua inconstitucionalidade material por violação do princípio do Estado de Direito, na vertente da proteção da confiança - artigo 2° da C.R.P..

Assentando o ato de reversão na referida norma, deve o mesmo ser anulado, com fundamento em vício de violação de lei constitucional.

Assim, procede a presente oposição. »

4. É desta sentença que se recorre nos presentes autos.

5. Tendo o recurso de constitucionalidade sido admitido pelo Tribunal a quo (cfr. fls. 162) e prosseguido neste Tribunal (cfr. fls. 167), foram as partes notificadas para produzir alegações (cfr. fls. 168 e 184).

6. O recorrente Ministério Público apresentou alegações (fls. 169-183), concluindo (cfr. fls. 181-183):

«(…)

IV

(Conclusões)

1.ª) O Ministério Público interpôs recurso, obrigatório, da sentença proferida a fls. 131 a 149 dos autos de processo de oposição n.º807/12.6BEBRG, 3.ª U.O., do Tribunal Administrativo e Fiscal e Braga, para este Tribunal Constitucional, “ao abrigo do disposto no art. 70, n.º 1, a), da Lei 28/82, de 15 de Novembro, pretendendo-se que o Tribunal aprecie a inconstitucionalidade das normas constantes do referido art.º [53.º, do DR n.º 84-A/2007, de 10 de dezembro] declarada na sentença recorrida (….) enquanto mandam aplicar várias disposições daquele mesmo diploma aos processos pendentes do QCA III por violação do princípio do Estado de Direito e da protecção da confiança, contido no art. 2.º da CRP”.

2.ª) A norma objeto do presente recurso por inconstitucionalidade é formada, na sua expressão básica, pelas disposições conjugadas dos artigos 53.º, n.º 2, e 45.º, n.º 12, e tem por conteúdo a responsabilidade subsidiária pela restituição dos montantes em dívida, no caso ao Fundo Social Europeu e ao Estado português, decorrente da verificação da “inexistência de bens penhoráveis do devedor e seus sucessores”, no sentido dos artigos 148.º, n.º 2, al. a) e 153.º, n.º 2, al. b), do CPPT.

3.ª) A solução legislativa em causa não é de reputar “inadmissível, arbitrária ou excessivamente onerosa”, consideradas as circunstâncias do caso e à luz dos dois critérios identificados pela jurisprudência constitucional para emitir tal juízo, a saber: a afectação de expectativas, em sentido desfavorável, por constituir uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas não possam contar; e ainda quando não for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos, que devam ser considerados prevalecentes.

4.ª) Por uma parte, atentas as circunstâncias do caso, não se constituiu qualquer expetativa legitima de permanência do quadro legislativo, sendo certo que a história legislativa, recenseada na decisão recorrida, demonstra cabalmente a paulatina instituição, expansão (quer objectivamente, para abranger, além dos tributos, todas as demais dívidas, reembolsos e reposições; quer subjetivamente, para abranger as todas as pessoas colectivas e entes fiscalmente equipados) e consolidação da “responsabilidade subsidiária” em causa.

5.ª) Por outra parte, há prevalência, em concreto, do interesse público na imediata (retrospetiva) aplicação da lei nova, em sede de “responsabilidade subsidiária”, pois se trata de obter, provado que a sociedade comercial em causa não é titular de quaisquer bens penhoráveis, a repetição de verbas adiantadas por autoridades públicas, nacionais e europeias, em virtude de não ter justificado os apoios recebidos, e também de obviar a que o Estado português responda, em via subsidiária, pela repetição dessas verbas perante União Europeia, na parte que respeita ao co-financiamento do Fundo Social Europeu.

6.ª) Portanto, atentas as circunstâncias do caso, não se podem dar por verificados os dois pressupostos da proteção constitucional da confiança, pelo que no caso deve predominar o princípio da liberdade de conformação do legislador e da “autorevisibilidade da lei”.

Termos em que deve ser concedido provimento ao presente recurso, revogando a douta decisão recorrida no que à questão de constitucionalidade respeita, devendo os autos baixar ao tribunal recorrido para reformar a decisão em conformidade com tal juízo (LOFPTC, art. 80.º, n.º 2).

7. Por seu turno, o ora recorrido apresentou também alegações (cfr. fls. 185-194) em que formulou as seguintes conclusões (cfr. fls. 192-verso-194):

«(…) CONCLUSÕES

O pedido de financiamento em causa, desde a data da celebração dos contratos com o Estado português até à data do encerramento das acções de formação dele objecto, ano de 2002, foi regulado pelo Decreto-Lei n.º 54-A/2000 e pelo Decreto Regulamentar n.º 12-A/2000, e, nos referidos diplomas, não estava prevista qualquer responsabilidade subsidiária dos administradores, directores, gerentes e outras pessoas que exerçam, ainda que somente de facto, funções de administração ou gestão de pessoas colectivas e entes fiscalmente equiparados, pelos montantes eventualmente em dívida originados por decisões de restituição de verbas.

Se descermos ao concreto e esmiuçarmos o que está verdadeiramente em causa, verifica-se que a situação em causa está mais próxima da retroactivade pura, uma vez apenas na aparência reveste um caso de aplicação retrospectiva de uma norma, já que pese embora o despacho do chefe de serviços de finanças ser do ano de 2012, todos os factos respeitantes a este pedido de financiamento ocorreram nos anos de 2002 e 2003, nada existindo na relação entre a entidade financiada e o Estado português que possa eventualmente ser modificado.

A norma do art. 53.º, nº 2, do Decreto Regulamentar 24-A/2007 veio prever a aplicação a situações pré-existentes de um efeito, a responsabilidade subsidiária dos administradores, directores, gerentes e outras pessoas que exerçam, ainda que somente de facto, funções de administração ou gestão de pessoas colectivas e entes fiscalmente equiparados, pelos montantes eventualmente em dívida originados por decisões de restituição de verbas, quando tal em momento algum seria previsível e quando os visados já nada podiam fazer para alterar situações de facto consumadas e, por isso, totalmente irreversíveis.

Os cidadãos que, em representação de pessoas colectivas, subscreveram com o Estado português os contratos objecto de financiamento, no que ao incumprimento dos contratos dizia respeito, fizeram-no tendo por base as seguintes expectativas:

- o património da sociedade constituía a garantia por qualquer obrigação pecuniária decorrente do incumprimento desses contratos;

- caso a sua actuação, no âmbito da execução desses contratos, envolvesse a prática de actos integradores de tipos legais de crime, aí eles próprios, através do seu património, poderiam ser responsabilizados por essas obrigações pecuniárias.

Tanto no caso da responsabilidade subsidiária por dívidas tributárias, mais concretamente, o regime constante do art. 24.º da LGT, como no caso da responsabilidade dos gerentes, administradores ou directores pelos montantes pecuniários resultantes de créditos emergentes do contrato de trabalho e da sua violação ou cessação, vencidos há mais de três meses, previsto no art. 379.º do C. Trabalho de 2003, o legislador assegurou que não se pudesse assistir a nenhum caso similar ao dos presentes autos, já que essas normas apenas eram aplicáveis aos factos posteriores à sua entrada em vigor.

A evolução histórica apenas indica a opção provável do legislador pelo processo de execução fiscal, mas nada nela nos anuncia que esse recurso vá poder afectar factos já consumados e relações concluídas, até porque, no que respeita às normas fiscais, existe uma norma constitucional que impede a criação de impostos com efeitos retroactivos e uma norma especial da LGT que prevê que as normas tributárias apenas se aplicam aos factos posteriores à sua entrada em vigor.

Até à entrada em vigor da Decreto Regulamentar nº 84-A/2007, o Estado não estava impedido de exigir aos gerentes das pessoas colectivas que eram financiadas as devoluções dos financiamentos que fossem considerados irregulares, podendo fazê-lo quando a actuação desses representantes fosse de tal modo abusiva e atentatória de valores sociais e bens jurídicos ao ponto de constituírem tipos legais de crime.

A verdade é que, de um dia para o outro, e sem que nada o fizesse prever, o ora recorrido acordou com um débito no montante de € 25.596,38, sem que, em momento algum, se acuse a Minhosoft ou o próprio oponente de se terem apropriado daqueles montantes ou os terem integrado no seu património.

O Estado, com a aplicação para factos passados das normas inovatórias do Decreto Regulamentar 84-A/2007, pretende passar por cima da sua própria incapacidade para controlar e sindicar os procedimentos, designadamente, a sua ineptidão para levar a juízo algumas práticas criminais que certamente existiriam.

No presente caso, não se trata de retirar ao recorrido uma parte de rendimentos futuros, permitindo-lhe ainda assim conformar os seus consumos e a sua actuação futura em função do rendimento que lhe fosse disponibilizado, mas atribuir-lhe, de um dia para o outro, débitos de milhares de euros, colocando em causa o seu futuro e da sua família, sem que tenha cometido qualquer tipo de crime e sem que, algum dia, tivesse antevisto tal como sendo provável ou sequer possível.

Atendendo às expectativas legítimas do recorrido e à falta de um interesse público prevalente, deve pois o art. 53.º, nº 2, do Decreto Regulamentar 84-A/2007, na parte em manda aplicar aos processos pendentes no momento da sua entrada em vigor o regime de responsabilidade subsidiária previsto no art. 45.º, nº 12, ser julgado inconstitucional, por violação do princípio da confiança jurídica, ínsito no princípio do Estado de Direito, consagrado no artigo 2º da CRP.

TERMOS em que deve ser negado provimento ao recurso, confirmando-se a douta sentença recorrida, como é de JUSTIÇA»

Cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentação

8. A questão de constitucionalidade em apreciação no presente recurso parte da recusa de aplicação, pelo Tribunal a quo, da norma constante do n.º 2 do artigo 53.º do Decreto Regulamentar 84-A/2007, de 10 de dezembro, com fundamento na sua inconstitucionalidade material por violação do princípio do Estado de Direito, na sua vertente da proteção da confiança (artigo 2.º da Constituição).

O citado Decreto Regulamentar n.º 84-A/2007, publicado em 10 de dezembro, estabelece o regime jurídico de gestão, acesso e financiamento no âmbito dos programas operacionais financiados pelo Fundo Social Europeu, dispondo o artigo 53.º (sob a epígrafe «Processos pendentes), no seu n.º 2, que: «Aos processos pendentes dos períodos de programação anteriores ao QCA III aplica -se o disposto na alínea f) do n.º 1 e no n.º 3 do artigo 42.º, n.ºs 5, 8, 9, 11 e 12 do artigo 45.º, no artigo 46.º e no n.º 2 do artigo 47».

Desta remissão para diversos preceitos legais, releva, no caso vertente, a aplicação do disposto no artigo 45.º, n.º 12, do mesmo diploma regulamentar, cujo teor é o seguinte: «em sede de execução fiscal são subsidiariamente responsáveis pela restituição dos montantes em dívida os administradores, directores, gerentes e outras pessoas que exerçam, ainda que somente de facto, funções de administração ou gestão de pessoas colectivas e entes fiscalmente equiparados, nos termos previstos na lei geral tributária».

Assim, o que foi recusado pelo Tribunal a quo, por inconstitucionalidade, foi a aplicação - aos processos pendentes - do regime de reversão da responsabilidade prevista na lei geral tributária, por força da disposição de direito transitório, contida no artigo 53.º, n.º 2, do Decreto Regulamentar n.º 87-A/2007, de 10 de dezembro.

Assim, o objeto do presente recurso de constitucionalidade incide sobre a assinalada dimensão normativa do artigo 53.º, n.º 2, do Decreto Regulamentar n.º 84-A/2007, de 10 de dezembro, na medida em que manda aplicar aquele regime de responsabilidade subsidiária dos administradores e gerentes (e outros), para restituição de montantes em dívida derivados de contratos celebrados em períodos anteriores da programação dos fundos da União Europeia.

9. Ora, o Tribunal Constitucional já teve ocasião de se pronunciar sobre esta questão de constitucionalidade.

Com efeito, no seu Acórdão n.º 608/2013 (acessível na Internet em www.tribunalconstitucional.pt), decidiu este Tribunal não julgar inconstitucional o artigo 53.º, n.º 2, do Decreto Regulamentar n.º 84-A/2007, de 10 de dezembro, na parte em que manda aplicar aos processos pendentes no momento da sua entrada em vigor o regime de responsabilidade subsidiária previsto no artigo 45.º, n.º 12, do mesmo Decreto Regulamentar.

Uma vez que estamos precisamente perante um pedido de fiscalização de constitucionalidade do mesmo preceito e não foram invocadas razões que não tenham sido ponderadas na fundamentação daquele Acórdão, a mesma é inteiramente transponível para o presente caso, pelo que, mantendo-se a posição de não julgar inconstitucional a referida norma, é de conceder provimento ao recurso.

III – Decisão

10. Nestes termos, e pelos fundamentos expostos, decide-se:

a) não julgar inconstitucional o artigo 53.º, n.º 2, do Decreto Regulamentar n.º 84-A/2007, de 10 de dezembro, na parte em que manda aplicar aos processos pendentes no momento da sua entrada em vigor o regime de responsabilidade subsidiária previsto no artigo 45.º, n.º 12, do mesmo Decreto Regulamentar, e consequentemente,

b) conceder provimento ao recurso, determinando-se a reformulação da decisão recorrida em conformidade com o precedente juízo de não inconstitucionalidade.

Sem custas.

Lisboa, 3 de dezembro de 2014 - Maria José Rangel de Mesquita - Carlos Fernandes Cadilha - Lino Rodrigues Ribeiro - Catarina Sarmento e Castro (com declaração) - Maria Lúcia Amaral

DECLARAÇÃO DE VOTO

Independentemente de quaisquer outras considerações em torno de algumas situações especiais em matéria de responsabilidade subsidiária dos administradores, diretores, gerentes e outras pessoas que exerçam, ainda que somente de facto, funções de administração ou gestão de pessoas coletivas e entes fiscalmente equiparados, subscrevi o presente acórdão por considerar determinante o facto de, no caso, a norma abranger o sócio gerente e representante da sociedade, que obrigou voluntariamente a sociedade no contrato de financiamento, tendo sido durante a sua gestão que ocorreu a situação de incumprimento do contrato e, além do mais, sendo este titular de uma quota muito significativa (50%) da sociedade por quotas.

Catarina Sarmento e Castro