686/14 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 690/2014

Processo n.º 686/14

2ª Secção

Relator: Conselheiro Pedro Machete

Acordam, em conferência, na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional:

I. Relatório

1. As freguesias de São Gregório, Santa Justa, Sabugueiro e Gafanhoeira (São Pedro), do concelho de Arraiolos, entretanto extintas, atuais União das Freguesias de Gafanhoeira (São Pedro) e Sabugueiro e União das Freguesias de São Gregório e Santa Justa, ora recorrentes, instauraram, junto do Supremo Tribunal Administrativo, ação contra a Assembleia da República, a Presidência do Conselho de Ministros, o Secretário de Estado da Administração Interna e a Comissão Nacional de Eleições, ora recorridos, pedindo:

«- o reconhecimento de situações jurídicas subjetivas, designadamente do direito das Autoras à existência como autarquias locais, freguesias, nos termos atualmente (ainda) existentes, face à inconstitucionalidade e ilegalidade da designada Reforma Territorial (nomeadamente dos artigos 1º e 21º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º c), 10º, 4 e 5, 11º, 14º e 15º da Lei nº 22/2012, de 30 de Maio e dos artigos 1º, 2º, 3º e Anexo I, 4º, 5º, 6º e 7º a contrario, 8º e 9º, nº 2 e 3 da Lei nº 11-A/2013, de 28 de Janeiro, nomeadamente no modo e na interpretação com que foram aplicadas);

- o reconhecimento às Autoras, como freguesias atualmente existentes, do direito de não colaborar na organização dos novos cadernos eleitorais e na preparação das eleições autárquicas de 2013 para as novas freguesias do concelho de Arraiolos (mas apenas para as atualmente existentes), designadamente para a União das Freguesias de Gafanhoeira (São Pedro) e Sabugueiro e União das Freguesias de São Gregório e Santa Justa, ainda inexistentes.

- Condenação das Rés, conforme alínea c) do nº 2 do artigo 37º do CPTA à:

- abstenção da prática de atos (jurídicos e/ou materiais) que ofendam esse direito á existência (e suas repercussões) reconhecido nos termos dos pedidos anteriores;

- abstenção de todos e quaisquer atos de preparação e concretização do processo eleitoral autárquico para as novas freguesias previstas na Reforma para o concelho Arraiolos, designadamente para União das Freguesias de Gafanhoeira (São Pedro) e Sabugueiro e União das Freguesias de São Gregório e Santa Justa mas juridicamente inexistentes e materialmente não implantadas à data das eleições autárquicas de 2013 (a ocorrer previsivelmente em Setembro/Outubro);

- abstenção da atualização e funcionamento dos sistemas de identificação que suportam a realização dos atos eleitorais de 2013, bem como do recenseamento eleitoral, de acordo com a nova realidade administrativa territorial do concelho Arraiolos, designadamente para a União das Freguesias de Gafanhoeira (São Pedro) e Sabugueiro e União das Freguesias de São Gregório e Santa Justa mas antes e apenas em função da realidade autárquica atual;

- abstenção de proceder a entradas e movimentações de eleitores na Base de Dados do Recenseamento Eleitoral de acordo com a nova organização administrativa das freguesias do concelho de Arraiolos, designadamente para a União das Freguesias de Gafanhoeira (São Pedro) e Sabugueiro e União das Freguesias de São Gregório e Santa Justa;

- condenação das Rés à adoção de toda e qualquer conduta necessária ao reconhecimento do direito das Autoras à existência como autarquias locais, nomeadamente, todas e quaisquer condutas que sejam adequadas ao restabelecimento dos direitos das Autoras que entretanto tenham sido postos em causa ou tenham esse potencial, nomeadamente, condenação à omisso de proceder aos gastos públicos (previstos) com campanhas de esclarecimentos eleitorais para as freguesias resultantes da nova realidade administrativa territorial, cujo concurso já foi lançado pela Comissão Nacional de Eleições.

Caso se entenda existir ato administrativo de extinção de cada uma das freguesias agregadas do concelho de Arraiolos, identificado pela Coluna A do Anexo I da Lei nº 11-A2013, de 28 de Janeiro, deve ainda, para além dos pedidos anteriores, a abrigo do princípio da cumulação de pedidos consagrado e densificado no artigo 4º do CPTA, com a necessária convolação para o meio processual adequado (ação administrativa especial) nos termos do disposto no art. 5º, nº 1, do CTA:

- ser declarada a sua nulidade, em virtude da inconstitucionalidade das normas que aplica, nos termos referidos, conforme artigo 133º, nº 1 e nº 2 alínea c) do CPA,

- ser declarada a sua nulidade, por violação de direitos fundamentais, conforme artigo 133º, nº 1 e nº 2, alínea d) do CPA,

Ou, se assim se não entender, sejam consideradas como provadas e procedentes as ilegalidades arguidas e, consequentemente, anular-se os atos de agregação (extinção) das freguesias do Concelho de Arraiolos, identificadas nas colunas A e B do Anexo I da Lei nº 11-A/2013, de 28 de Janeiro.»

Por despacho do Conselheiro Relator, de 16 de janeiro de 2014 (fls. 462 e ss.), foi reconhecida a incompetência da jurisdição administrativa para a ação e, em consequência, foram as entidades demandadas absolvidas da instância.

Notificadas deste despacho, as ora recorrentes reclamaram para a conferência ao abrigo do disposto no artigo 27.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (“CPTA”). Por acórdão de 9 de abril de 2014 (fls. 509 e ss.), foi a reclamação indeferida, considerando-se a matéria excluída do âmbito da jurisdição administrativa, face ao disposto no artigo 4.º, n.º 2, alínea a), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (“ETAF”).

2. É deste acórdão que vem interposto o presente recurso, ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 28/82, de 14 de novembro (doravante “LTC”), para apreciação da inconstitucionalidade “dos seguintes diplomas: a) Lei n.º 22/2012, de 30 de maio e b) Lei n.º 11-A/2013, de 28 de janeiro”, (fls. 526-527).

Admitido o recurso e subidos os autos a este Tribunal, foi proferida a Decisão Sumária n.º 541/2014, determinando-se o não conhecimento do objeto do mesmo com os seguintes fundamentos:

«3. Não obstante o recurso ter sido admitido no tribunal a quo, essa decisão não vincula o Tribunal Constitucional (cfr. artigo 76.º, n.º 3, da LTC). Por isso, e uma vez que se constata não haver lugar a uma decisão de mérito, profere-se decisão sumária de não conhecimento do objeto do recurso (cfr. o artigo 78-º-A, n.º 1, da LTC)

4. Em fiscalização concreta, a pronúncia de mérito do Tribunal Constitucional pressupõe que a mesma se revista de alguma utilidade, entendida esta no sentido de poder influenciar o desfecho do processo-base em que foi proferida a decisão objeto do recurso de constitucionalidade.

Com efeito, a competência do Tribunal Constitucional, em tal domínio, reconduz-se à faculdade de revisão, em questões de ordem constitucional, de decisões judiciais, pelo que se compreende que a questão de constitucionalidade deva, em princípio, ter sido colocada ao tribunal a quo em termos de o vincular à sua apreciação de acordo com as normas que regem o processo em que se enxerta o recurso constitucional. Acresce que o recurso de constitucionalidade tem um carácter instrumental em relação à decisão recorrida, pelo que, a sua admissibilidade depende da existência do interesse processual em ver revogada a decisão proferida, ou seja, “é ainda indispensável que a eventual procedência do recurso seja útil” (cfr. Miguel Teixeira de Sousa, “Legitimidade e Interesse no recurso de fiscalização Concreta da Constitucionalidade” in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Armando M. Marques Guedes, Coimbra Editora, Coimbra, 2004, p. 947 e ss., p. 958). Assim, “o recurso de constitucionalidade apresenta-se como um recurso instrumental em relação à decisão da causa, pelo que o seu conhecimento e apreciação só se reveste de interesse quando a respetiva apreciação se possa repercutir no julgamento daquela decisão (cfr. TC 768/93, TC 769/93, TC 162/98; TC 556/98; TC 692/99). Expressando a mesma orientação noutras formulações, o Tribunal Constitucional afirmou que o recurso de constitucionalidade desempenha uma função instrumental, pelo que só devem ser conhecidas questões de constitucionalidade suscitadas durante o processo quando a decisão a proferir possa influir utilmente na decisão da questão de mérito em termos de o tribunal recorrido poder ser confrontado com a obrigatoriedade de reformar o sentido do seu julgamento (TC 60/97), e concluiu que o recurso de constitucionalidade possui uma natureza instrumental, traduzida no facto de ele visar sempre a satisfação de um interesse concreto, pelo que ele não pode traduzir-se na resolução de simples questões académicas (TC 234/91, […]; TC 167/92)” (v. idem, ibidem, pp. 958-959).

5. A utilidade – hoc sensu - da pronúncia do Tribunal Constitucional está liminarmente afastada quando, como sucede nos presentes autos, a norma que integra o objeto do recurso não foi sequer aplicada pela decisão recorrida.

Com efeito, cotejando os fundamentos desta última, verifica-se com clareza que a mesma não procedeu a qualquer aplicação “da Lei n.º 22/2012, de 30 de maio”, e “da Lei n.º 11-A/2013, de 28 de janeiro”, uma vez que se limitou a aferir, em face do disposto no artigo 4.º, n.º 2, alínea a), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (“ETAF”), a incompetência da jurisdição administrativa para apreciar as questões que lhe foram colocadas pelas ora recorrentes. Ou seja, as normas sindicadas pelas recorrentes não constituíram ratio decidendi da decisão recorrida.

E, por isso mesmo, esta última não corresponde a uma decisão que, como exige o artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da LTC, tenha aplicado norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo. Aliás, ainda que este Tribunal viesse a concluir neste processo pela inconstitucionalidade das normas sindicadas, conforme pretendido pelas recorrentes, tal juízo não teria qualquer efeito sobre a decisão recorrida.

Assim, a decisão recorrida não constitui, como exige o artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da LTC, uma decisão judicial que tenha aplicado norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo.»

3. É desta decisão que vem deduzida a presente reclamação, com o seguinte teor (fls. 564-565):

«6 – A questão da inconstitucionalidade foi suscitada nos autos, desde logo, na Petição Inicial bem como na Reclamação para a Conferência.

7 – A decisão sumária de que se reclama foi proferida expressamente ao abrigo do disposto no nº 1 do art. 78-A da Lei 28/82, de 15 de novembro.

8 – Sucede, porém, que o nº 2 deste mesmo artigo refere que a faculdade de o relator proferir desde logo decisão sumária é aplicável quando “o recorrente, depois de notificado nos termos dos nºs 5 ou 6 do artigo 75-A, não indique integralmente os elementos exigidos pelos seus nºs. 1 a 4”.

9 – No caso sub judice, o Recorrente não foi notificado previamente nos termos dos nºs 5 ou 6 do artigo 75- A da Lei 28/82, de 15 de novembro, para indicar integralmente os elementos exigidos pelos seus nºs. 1 a 4.

10 – O que significa que o Relator aplicou o nº 3 do artigo 78-A da Lei 28/82, de 15 de novembro sem cumprir o que dispõe o nº 2 do mesmo artigo.

11 – Na eventualidade de o Relator entender que não estão cumpridos os requisitos exigidos ou estando elementos em falta, o Relator devia ter ordenado a notificação do Recorrente para aperfeiçoar o seu requerimento.

12 – O que não se verificou.

13 – Tal não se verificando, o Relator não podia proferir decisão sumária, ao abrigo do nº 1 do Art. 78-A da LTC, como fez.

14 – E não podendo proferir decisão sumária, o presente Recurso deveria ter prosseguido os seus trâmites legais.»

Notificado da reclamação, o recorrido Ministério da Administração Interna pronunciou-se no sentido do seu indeferimento (fls. 567 e ss.).

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

4. A Decisão Sumária n.º 541/2014, ora reclamada, determinou o não conhecimento do recurso de constitucionalidade pelo facto de o mesmo ter como objeto normas que não foram aplicadas pela decisão recorrida. Com efeito, segundo os termos do requerimento de interposição de recurso de fls. 526 e ss., as recorrentes pretendem a fiscalização da inconstitucionalidade “dos seguintes diplomas: a) Lei n.º 22/2012, de 30 de maio e b) Lei n.º 11-A/2013, de 28 de janeiro”.

Ora, a decisão recorrida – de fls. 409 e ss. – limitou-se a confirmar despacho anterior no sentido de se verificar a incompetência da jurisdição administrativa para a ação interposta, nos termos do artigo 4.º, n.º 2, alínea a), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais. Foi apenas esta a norma aplicada pela decisão recorrida, para efeitos do disposto no artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da LTC.

Na presente reclamação, as recorrentes não impugnam o fundamento da decisão reclamada pelo que o mesmo se mantém incólume. O único aspeto objeto de litígio na presente impugnação é o facto de a decisão reclamada ter sido proferida sem que fosse proferido previamente o convite previsto no artigo 78.º-A, n.º 2, da LTC.

5. Contudo, as reclamantes não têm razão.

O convite a que alude o artigo 78.º-A, n.º 2, da LTC busca o seu regime no disposto nos artigo 75.º-A, n.ºs 5 e 6, sendo apenas aplicável no caso de «o requerimento de interposição de recurso não indica[r] alguns dos elementos» previstos naquele artigo. Este convite é apenas aplicável, por conseguinte, em caso de insuficiência parcial do requerimento de interposição do recurso de constitucionalidade.

Ora, a decisão reclamada fundou-se em omissão de um dos pressupostos do recurso – a não aplicação, pela decisão recorrida, das normas que as recorrentes integraram no objeto do recurso –; e não na insuficiência do respetivo requerimento de interposição. Deste modo, não tinha de haver lugar ao despacho previsto no artigo 75.º-A, n.ºs 5 e 6, da LTC, por manifesta inutilidade de tal expediente processual já que a resposta a tal despacho-convite não admite a substituição do objeto do recurso previamente indicado.

III. Decisão

Pelo exposto, decide-se indeferir a reclamação apresentada e condenar as reclamantes nas custas, fixando-se a taxa de justiça em 20 UC, ponderados os critérios referidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (cfr. o artigo 7.º do mesmo diploma).

Lisboa, 15 de outubro de 2014 - Pedro Machete - Fernando Vaz Ventura - Joaquim de Sousa Ribeiro