739/14 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 666/2014

Processo n.º 739/14

1.ª Secção

Relator: Conselheiro José da Cunha Barbosa

Acordam, em conferência, na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional

I. Relatório

1. A., B., C., D., E. e F., melhor identificados nos autos, reclamam para a conferência ao abrigo do n.º 4, do artigo 76.º, da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, na sua atual versão (LTC), do despacho do Supremo Tribunal Administrativo, de 19 de maio de 2014 (fls. 582), que não admitiu o recurso interposto para o Tribunal Constitucional.

2. A reclamação para a conferência tem o seguinte teor:

«(…)

1. Vem o presente recurso da aplicação dos artigos 106.º, n.º 2, e 115.º, n.º 1, do DL n.º 555/99, de 16/12, com interpretação no sentido de que a demolição pode ser ordenada ainda que seja possível a legalização é claramente inconstitucional.

2. Ora tal entendimento é inconstitucional, violando desde logo quer o princípio da proporcionalidade, quer o direito à habitação, cuja inconstitucionalidade oportunamente se invocou, tanto na motivação como nas conclusões de recurso dirigido ao Supremo Tribunal Administrativo (…).

3. Com efeito, o que se pretende ver apreciado é a interpretação levada a cabo pela Entidade administrativa no sentido de que a aplicação do 106.º, n.º 2 e 115.º, n.º 1 do DL n.º 555/99, de 16/12 pode ser levada a cabo ainda que seja possível a legalização, ou sem que seja dada a possibilidade de legalização, no nosso entendimento a mesma é claramente inconstitucional por violar entre outros o direito à habitação.

4. Ao contrário do que é dito para fundamentar a não admissão do recurso, não se pretende a apreciação do ato, mas sim da interpretação da norma, em si inconstitucional, que levou à prática do ato.

5. Pelo que somos a entender que o recurso deve ser admitido e julgada inconstitucional a interpretação que a Administração fez no que concerne aos indicados artigos.

(…)»

3. Os ora reclamantes intentaram, junto do Tribunal Administrativo de Círculo de Sintra, contra o Município de Cascais, ação administrativa especial visando a anulação do ato administrativo proferido pelo Vice-Presidente da Câmara Municipal de Cascais, que determinou a demolição das construções efetuadas no terreno camarário a sul do Largo de São Vicente, na Rua das Grades, em Alcabideche.

Tendo o TAC de Sintra julgado a ação improcedente, interpuseram os reclamantes recurso para o Tribunal Central Administrativo Sul, em cujo requerimento se pode ler o seguinte:

«(…)

1.ª A questão a decidir pelo Tribunal a quo consistia em apreciar e decidir da legalidade do ato administrativo proferido pelo Vice-Presidente da Câmara Municipal de Cascais que determinou a demolição das construções efetuadas no terreno camarário a sul do Largo de São Vicente, na Rua das Grades, em Alcabideche.

2.ª O douto acórdão recorrido julgou “a presente ação administrativa especial improcedente”, e, em consequência, decidiu absolver a Entidade Demandada – a ora recorrida – do pedido de anulação do ato administrativo que ordenou a demolição das edificações em causa nos autos.

3.ª As edificações onde habitam os AA., ora recorrentes, existem no local há mais de 20 anos, sendo que apenas em 28.10.1999, cfr. resulta dos autos, é que o terreno onde se localizam as aludidas edificações foi doado pela entidade privada “G., SA” à Câmara Municipal de Cascais.

4.ª As construções dos AA. Foram edificadas em terreno pertencente a empresa privada, iniciando-se desde então o decurso do prazo para a aquisição por usucapião.

5.ª Não pode proceder o argumento invocado pelo Tribunal a quo de que por estar em causa implantação de edificações em terreno do domínio municipal não poderia haver aquisição por usucapião, o que não se aceita.

6.ª Para além do supra vertido, sem conceder quanto ao supra exposto, dir-se-á ainda que não foi erigida qualquer edificação nova, além da que já existia naquele local, cfr. resulta dos autos.

7.ª Estas edificações já se encontram no local há mais de 20 anos, cfr. resulta dos factos provados.

8.ª Cfr. resulta da prova documental junta aos autos, tem sido entendimento da R., ora recorrida, que prescreve a possibilidade de demolição de construções clandestinas com mais de 20 anos, conforme despacho do seu então Presidente H., seguido o qual “a doutrina a seguir é: passados 20 anos, a ordem de demolição prescreve”.

(…)

17.ª O exercício do direito da Administração de ordenar a demolição de construções ilegais, como o são alegadamente as que estão id. nos autos, excede in casu manifestamente os limites impostos pela boa-fé e pelo fim social ou económico desse direito.

18.ª Cfr. resulta dos autos, estão em causa as habitações dos AA.; os AA. não têm para onde ir viver em caso de demolição; os AA. são pessoas de parcos rendimentos e recursos; há mais de 20 anos que vivem nas edificações em causa sem oposição, possuindo-as de forma pública, pacífica e de boa-fé.

19.ª Não se encontra devidamente demonstrado nos autos que a legalização das edificações em causa não é possível, nem que, antes de ter sido proferido ato administrativo que ordena a demolição, a R. tivesse apreciado devidamente a possibilidade de legalização das mesmas.

20.ª E nem se diga que não houve pedido de legalização dos interessados – o que não se aceita – pois, para além de não ser necessário, sempre se imporia o afastamento da demolição no caso vertente, uma vez que a mesma importa um sacrifício profundo aos AA., não tendo sido devidamente demonstrado existirem razões de interesse público que o pudesse justificar.

21.ª Assim, sempre o imporia o respeito pelo princípio da proporcionalidade, previsto no art.º 18.º n.º 2 da CRP.

(…)

23.ª O cumprimento do ato administrativo em causa provoca aos AA., ora recorrentes, um prejuízo de difícil reparação.

24.ª O ato administrativo que ordena as edificações em causa nos autos põe em causa um interesse que se sobrepõe indiscutivelmente a qualquer necessidade de licenciamento nos termos do art. 4.º do DL n.º 555/99, a saber, o direito constitucionalmente garantido à habitação.

25.ª As edificações em causa constituem o local onde os AA. habitam com as suas famílias, não dispondo os mesmos de qualquer outra habitação, sendo ainda certo que são pessoas de parcos rendimentos, cfr. resulta dos autos.

26.ª O ato impugnado constitui um abuso de direito, de que há mais de vinte anos que as edificações se encontram no terreno em causa, constituindo desde então a habitação dos RR., ora recorrentes, sem oposição e com conhecimento da R.

27.ª O ato impugnado padece de vício por violação de lei, por violação do princípio da boa-fé, da tutela da confiança, constituindo um abuso de direito igualmente na modalidade de venire contra factum proprium, carecendo em absoluto de razão o douto acórdão recorrido.

28.ª Ao contrário do vertido no Douto Acórdão recorrido, o ato administrativo em causa padece de vício de violação de lei por violação do direito à habitação do AA., direito esse constitucionalmente garantido no artigo 65.º da Constituição da República Portuguesa.

(…)»

O TCA Sul decidiu negar provimento ao recurso, em acórdão com data de 7 de fevereiro de 2013, motivando o recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, de cujo requerimento constam as seguintes conclusões:

«(…)

1. O presente recurso vem interposto do acórdão proferido pelo Tribunal a quo a fls., o qual indeferiu o pedido de anulação do ato administrativo proferido pelo Vice-Presidente da Câmara Municipal de Cascais que determinou a demolição das construções efetuadas.

2. O qual se encontra ferido de nulidade por clara omissão de pronúncia, bem como, apreciação da legalidade do ato administrativo proferido.

3. Com efeito, as edificações onde habitam os ora recorrentes, existem no local há pelo menos vinte anos.

4. Ora, as construções dos ora recorrentes foram edificadas em terreno pertencente ao domínio privado (sublinhado nosso).

5. Pretenderam os ora recorrentes, com a ação então proposta contestar a demolição ordenada e ver reconhecido o seu direito de propriedade.

6. Alegaram e provaram que há mais de vinte anos vêm exercendo sobre o imóvel e respetivo terreno uma atuação material, sem a menor oposição de quem quer que seja, suportando todos os encargos relativos a despesas de conservação e melhoramentos, o que têm feito ininterrupta e ostensivamente, à vista de toda a gente.

7. Os recorrentes são possuidores, precisamente porque agiram seriamente com intenção de um titular da propriedade.

8. O decurso do prazo para a aquisição por usucapião tem o seu início no momento em que é exercida a posse.

9. A alegação de que por estar em causa a implantação de edificações em terreno do domínio municipal não poderia haver aquisição por usucapião é destituída de qualquer razão.

10. Desde logo porque, a posse, diga-se a prática de atos materiais, designadamente atos de construção, teve o seu início em terreno do domínio privado.

11. Os efeitos da posse retroagem à data em que esta teve seu indício.

12. O Tribunal a quo não esclarece essa questão, omitindo a pronúncia que lhe era devida.

13. Dir-se-á ainda que não foi erigida qualquer edificação nova, além da que já existia naquele local.

14. Resulta ainda que, tem sido entendimento por parte da entidade administrativa que prescreve o direito à demolição de construções clandestinas com mais de vinte anos.

15. No que a esta questão diz respeito, o Tribunal a quo omitiu a pronúncia que lhe era devida.

16. Devia o Douto Tribunal ter ordenado que fosse decretada a anulação do ato administrativo que ordena a demolição das edificações em causa. Porquanto, dúvidas não restam que ora recorrentes adquiriram o respetivo direito de propriedade por usucapião.

17. O ato administrativo em causa que ordena a demolição das edificações em apreço nos autos consubstancia efetivamente uma situação de abuso de direito.

18. O exercício do direito da Administração excede manifestamente os limites impostos pela boa-fé e pelo fim social desse direito.

19. Os recorrentes não têm para onde ir viver em caso de demolição.

20. Mais, não se encontra devidamente demonstrado nos autos que a legalização das edificações em causa não é possível, nem que, antes de ter sido proferido o ato administrativo que ordena a demolição, se tivesse apreciado devidamente a possibilidade de legalização das mesmas.

21. O cumprimento do ato administrativo em causa provoca nos ora recorrentes, um prejuízo de difícil reparação.

22. O ato impugnado padece de vício por violação à lei, por violação do princípio da boa-fé, da tutela da confiança, constituindo um abuso de direito.

23. Ao contrário do vertido no acórdão recorrido, o ato administrativo em causa padece de vício de violação de lei, por violação do direito à habitação dos ora recorrentes.

24. Ao invés do que resulta do acórdão recorrido, o direito à habitação confere um direito imediato a uma prestação efetiva dos poderes públicos.

25. Com efeito, o acórdão recorrido deveria ter procedido à anulação do ato administrativo em causa que ordenou a demolição das edificações em apreço, por violação dos artigos indicados.

26. Padece ainda a decisão recorrida de insuficiente fundamentação, violando-se o disposto nos artigos 159.º, 659.º e 712.º, n.º 5 do CPC.

27. É nula por omissão de pronúncia, nos termos do art. 668.º, n.º 1 al. d) do CPC.

28. Designadamente não se pronunciou o Tribunal a quo sobre a contradição existente entre a matéria dada como provada (…) e a decisão proferida em primeira instância.

29. Como também não se pronunciou relativamente ao facto de que a demolição constitui a última solução, tendo em conta o princípio da proporcionalidade, o que está em contradição com a decisão proferida.

(…)»

Por acórdão de 24 de março de 2014, decidiu o Supremo Tribunal Administrativo não admitir a revista, por não estarem verificados os requisitos exigidos pelo n.º 1 do artigo 150.º, do CPTA. Os ora reclamantes interpuseram, então, recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea b), do n.º 1, do artigo 70.º, da LTC, no seguimento do qual foi emitido o despacho de fls. 567 dos autos, pelo qual se convidou os recorrente a cumprirem o disposto nos n.ºs 1 e 2 do artigo 75.º-A, da LTC. Deduziram os reclamantes a seguinte resposta:

«(…)

1. Vem o presente recurso da violação do direito à habitação, princípio constitucionalmente consagrado, cuja inconstitucionalidade oportunamente se invocou, tanto na motivação como nas conclusões de recurso dirigido ao Supremo Tribunal Administrativo (…).

2. Com efeito, tem sido esta a posição adotada pelo Supremo Tribunal Administrativo, Acórdão de 12/10/99, “ I – O direito à habitação é um direito fundamental…”, bem como pelo Tribunal Constitucional, Acórdão de 12/05/93.

3. Em face da errónea interpretação legal e consequente errada aplicação, para além de não ter sido administrada a Justiça foi, na prática, violada a Lei Fundamental, designadamente, o disposto no art.º 65.º da Constituição da República Portuguesa.

(…)»

Considerou o Supremo Tribunal Administrativo, em despacho de 19 de maio de 2014, que subsistiam razões no sentido da não admissão do recurso de constitucionalidade:

«(…)

A) Não é indicada a norma cuja inconstitucionalidade se pretende que o Tribunal Constitucional aprecie (n.º 1, do artigo 75.º-A, da LTC), o que irremediavelmente compromete o prosseguimento do recurso.

B) Os recorrentes não suscitaram de modo processualmente adequado, perante o Supremo Tribunal Administrativo, a questão de (in)constitucionalidade de qualquer norma legal (art.º 70.º, n.º 1, al. b) e 72.º, n.º 2, da LTC). A violação do art.º 65.º da Constituição que alegaram imputam-na ao ato administrativo impugnado e, eventualmente, à decisão das instâncias que julgaram improcedente o vício correspondente.

C) Na sequência das alíneas anteriores, o que se retira do requerimento de interposição, quanto ao objeto do recurso é que os recorrentes pretendem ver apreciada a violação da Constituição que diretamente imputam a um ato administrativo (individual e concreto) ou, numa leitura indulgente, às decisões judiciais que não julgaram inválido o ato com esse fundamento. Ora, no sistema português de fiscalização concreta de constitucionalidade, tal como a Constituição (artigo 280.º da CRP) e a lei (máxime art.º 70.º da LTC) o configuram, o recurso de constitucionalidade tem natureza normativa, só podendo ter por objeto (em sentido material) normas jurídicas e não atos do poder público de outra natureza, designadamente as decisões que deles façam aplicação.

(…)»

4. Notificado, o Ministério Público pugnou pelo indeferimento da reclamação deduzida.

II. Fundamentação

5. Considerou o Supremo Tribunal Administrativo, no despacho que não admitiu o recurso de constitucionalidade interposto, que não estavam verificados os pressupostos de admissibilidade comuns a todas as modalidades de recurso de constitucionalidade, nem tampouco aqueles que inerem aos recursos interpostos ao abrigo da alínea b), do n.º 1, do artigo 70.º, da LTC.

Com efeito, no requerimento de recurso para o Tribunal Constitucional (fls. 563), os recorrentes não indicaram a norma cuja inconstitucionalidade pretendiam ver escrutinada por este Tribunal. Convidados a dar cabal cumprimento às exigências vertidas no artigo 75.º-A, n.ºs 1 e 2, da LTC, os reclamantes nada adiantaram quanto ao aspeto em falta, limitando-se a indicar o preceito constitucional violado – a saber, o artigo 65.º, da Constituição – bem como jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo. Tal circunstância é per se suficiente para obstar à admissibilidade do presente recurso de constitucionalidade, conforme preceituado no artigo 76.º, n.º 2, da LTC.

Acresce que, como se sublinha no despacho de fls. 582, os reclamantes imputam o vício de inconstitucionalidade diretamente ao ato administrativo praticado pela Câmara Municipal de Cascais, ambicionando, portanto, ver apreciada a validade de um ato que não integra o objeto de controlo inerente ao nosso modelo de justiça constitucional.

Tanto basta para indeferir a presente reclamação.

III. Decisão

6. Termos em que o Tribunal Constitucional decide indeferir a reclamação apresentada, e, por conseguinte, confirmar o despacho de não admissão do recurso, proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo.

Custas pelos reclamantes, com taxa de justiça que se fixa em 20 (vinte) UCs., sem prejuízo da existência de apoio judiciário concedido nos autos.

Lisboa, 14 de outubro de 2014 - José Cunha Barbosa - Maria Lúcia Amaral - Joaquim de Sousa Ribeiro