370/14 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 608/2014

Processo n.º 370/14

Plenário

Aos vinte e quatro dias do mês de setembro de dois mil e catorze, achando-se presentes o Conselheiro Presidente Joaquim de Sousa Ribeiro e os Conselheiros Ana Maria Guerra Martins, João Caupers, Fernando Vaz Ventura, Maria Lúcia Amaral, José Cunha Barbosa, Carlos Fernandes Cadilha, Maria de Fátima Mata-Mouros, Lino José Rodrigues Ribeiro, Catarina Teresa Rola Sarmento e Castro, João Eduardo Cura Mariano Esteves, Maria José Rangel de Mesquita e Pedro Machete, foram trazidos à conferência os presentes autos, para apreciação.

Após debate e votação, foi ditado pelo Excelentíssimo Conselheiro Presidente o seguinte:

I. Relatório.

1. Através de ofício datado de 18 de Março de 2014, o Presidente do Conselho Intermunicipal da Comunidade Intermunicipal …., solicitou ao Presidente do Tribunal Constitucional o esclarecimento “quanto à actual natureza e competências do órgão Secretariado Executivo Intermunicipal, de modo a saber se, face às alterações introduzidas pela Lei n.º 75/2013, de 12 de Setembro, o Primeiro Secretário do Secretariado Executivo Intermunicipal da Comunidade Intermunicipal …. está sujeito ao dever de apresentação da declaração de património, rendimentos e cargos sociais previsto na Lei n.º 4/83, de 2 de abril, com a redação da Lei n.º 15/95, de 18 de agosto”.

Mais solicitou que, “ainda no âmbito da Lei n.º 75/2013, de 12 de Setembro”, fosse esclarecida a “questão de saber se o Primeiro Secretário do Secretariado Executivo Intermunicipal é considerado ou não titular de cargo político” por ser tal qualificação “relevante, designadamente, para efeitos da Lei n.º 12-A/2010, de 30 de junho, de acordo com a qual o vencimento mensal ilíquido dos titulares de cargos políticos deveria ser reduzido a título excepcional em 5% (cf. n.º 1 do artigo 11.º da referida lei)”.

Para fundamentar os pedidos, o requerente invocou o novo enquadramento a que a Lei n.º 75/2013, de 12 de Setembro, veio submeter as Comunidades Intermunicipais, em especial o facto de ter sido aí reconfigurado o estatuto atribuído ao respectivo Secretariado Executivo, o que constitui uma alteração do regime decorrente da Lei n.º 45/2008, de 27 de Agosto, por referência ao qual foi proferido o Acórdão n.º 223/2010, que decidiu que o Secretário Executivo da Comunidade Intermunicipal … não se encontrava sujeito ao dever de apresentação da declaração de património, rendimentos e cargos sociais, previsto na Lei n.º 4/83, de 02 de Abril, com a redacção da Lei n.º 25/95, de 18 de Agosto.

Segundo o requerente, para assim concluir, o Acórdão n.º 223/2010 tomou em consideração a circunstância de, tal como decorria da Lei n.º 45/2008, de 27 de Agosto, o cargo de Secretário Executivo da Comunidade Intermunicipal … ser então um cargo facultativo e se encontrar limitado ao exercício de poderes de gestão corrente da Comunidade Intermunicipal, características estas que, todavia, deixaram de se verificar com a entrada em vigor da Lei n.º 75/2013 uma vez que, de acordo com o regime aí previsto, o Secretariado Executivo Intermunicipal é um órgão colegial não facultativo e com competências executivas próprias, ainda que em certos casos numa posição de subordinação relativamente ao Conselho Intermunicipal (cf. artigo 96.º da Lei n.º 75/2013).

2. Tendo sido seguidamente concedida vista ao Ministério Público, emitiu o Sr. Procurador-Geral Adjunto o correspondente parecer, do qual constam as seguintes conclusões:

«(…) O pedido “de esclarecimento quanto à atual natureza e competências do órgão Secretariado Executivo Intermunicipal”, na medida em que deva ser tomado autonomamente, não se integra na competência do Tribunal Constitucional para decidir sobre a existência, no caso, do dever de declaração de rendimentos, património e cargos sociais, nos termos e para os efeitos da Lei n.º 4/83, cit., pelo que nesta parte, o requerimento não deverá ser conhecido (LOFPTC, art. 109.º, n.º 2).

(…) Nos termos do preceituado no artigo 4.º (Elenco), n.º 3, alínea f), da Lei n.º 4/83,cit., na redação do artigo 1.º da Lei n.º 38/2010, cit., com referência às disposições relevantes da Lei n.º 2/2004, cit., e da Lei 75/2013, cit., o titular do cargo de “primeiro-secretário do SEI”, da comunidade intermunicipal, é de equiparar a “titular de cargo de direção superior do 1.º grau” e, como tal, está vinculado ao dever de apresentar a respetiva declaração de rendimentos, património e cargos sociais, nos termos e para os efeitos da Lei n.º 4/83, cit., nomeadamente dos seus artigos 1.º (Prazo e conteúdo) e 2.º (Actualização), n.ºs 1, 3 e 4, e 3.º (Incumprimento), n.ºs 1 e 2.

(…) O pedido de “esclarecimento quanto à questão de saber se o Primeiro Secretário do Secretariado Executivo Intermunicipal é considerado ou não titular de cargo político” (…) não se integra na competência do Tribunal Constitucional para decidir sobre a existência, no caso, do dever de declaração de rendimentos, património e cargos sociais, nos termos e para os efeitos da Lei n.º 4/83, cit., pelo que, nesta parte, o requerimento não deverá ser conhecido (LOFPTC, art. 109.º, n.º 2)».

4. Afigurando-se pertinentes as dúvidas suscitadas, importa resolvê-las ao abrigo do disposto no artigo 109.º, n.º 2, da Lei do Tribunal Constitucional.

II. Fundamentação

5. De acordo com o artigo 109.º, n.º 2, da Lei do Tribunal Constitucional (LTC), compete ao Tribunal Constitucional, em sessão plenária, esclarecer as dúvidas que ocorram sobre a existência em concreto do dever de entrega da declaração de património, rendimentos e cargos sociais prevista no artigo 1.º da Lei n.º 4/83, de 02 de Abril, com as alterações sucessivamente introduzidas pelas Leis n.º 25/95, de 18 de Agosto, e 38/2010, de 02 de Setembro.

No plano subjectivo – isto é, naquele que diz respeito à delimitação do universo dos sujeitos vinculados pelo dever de entrega da referida declaração −, as dúvidas que ao Tribunal caberá esclarecer serão aquelas que directamente se relacionem com a possibilidade de adequadamente subsumir a alguma das previsões constantes do elenco dos cargos listados no artigo 4.º da Lei n.º 4/83, de 02 de Abril, na versão ora considerada, o cargo de que em concreto se trate.

Por assim ser, a “natureza e competências do órgão Secretariado Executivo Intermunicipal” que o requerente pretende ver esclarecidas à luz do novo regime legal emergente da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, com a redação resultante das Declarações de Retificação n.º 46-C/2013, de 1 de novembro, e 50-A/2013, de 11 de novembro, apenas poderão ser aqui consideradas nos termos e para os efeitos previstos no regime jurídico do controlo público da riqueza em razão do cargo, aprovado pela Lei n.º 4/83, de 02 de Abril, na versão aprovada pelas Leis n.º 25/95, de 18 de Agosto, e 38/2010, de 02 de Setembro, isto é, somente na medida em que tal consideração releve para a resolução da questão consistente em saber se aquele cargo é qualificável, por referência ao elenco previsto no artigo 4.º do referido diploma legal, como cargo político, cargo equiparável a cargo político ou alto cargo público.

Por se situar fora do âmbito de aplicação do regime instituído pela Lei n.º 4/83, de 02 de Abril − e, consequentemente, do objecto da competência atribuída pelo n.º 2 do artigo 109.º da LTC −, também a pretensão de ver esclarecido o problema consistente em saber “se o Primeiro Secretário do Secretariado Executivo Intermunicipal é considerado ou não titular de cargo político (…) para efeitos da Lei n.º 12-A/2010, de 30 de junho” – “de acordo com a qual o vencimento mensal ilíquido dos titulares de cargos políticos deveria ser reduzido a título excecional em 5% (cf. n.º 1 do artigo 11.º da referida lei)” – não poderá ser aqui conhecida.

E isto porque, encontrando-se a competência conferida pelo artigo 109.º, n.º 2, da LTC, material e funcionalmente indexada à aplicação do regime jurídico do controlo público da riqueza em razão do cargo, aprovado pela Lei n.º 4/83, de 02 de Abril, a este Tribunal apenas cumpre resolver a questão de saber se, para os efeitos previstos no referido diploma legal – em especial, para a determinação da existência do dever de apresentação da declaração dos rendimentos, património e cargos sociais, ali fixado –, certo cargo é qualificável como cargo político, cargo equiparável a cargo político ou alto cargo público, não lhe competindo esclarecer se tal qualificação é ainda cabida para quaisquer outros efeitos, designadamente para os previstos no artigo 11.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 12-A/2010, de 30 de Junho, que aprovou um conjunto de medidas adicionais de consolidação orçamental que visam reforçar e acelerar a redução de défice excessivo e o controlo do crescimento da dívida pública previstos no Programa de Estabilidade e Crescimento.

6. Tendo como pressuposto o contexto normativo para que convergiam a Lei n.º 4/83, de 02 de Abril, na versão aprovada pela Lei n.º 25/95, de 18 de Agosto, e a Lei n.º 45/2008, de 27 de Agosto, então em vigor, o Tribunal considerou, no Acórdão n.º 223/2010, que o secretário executivo da Comunidade Intermunicipal … não se encontrava sujeito ao dever de apresentação da declaração de património, rendimentos e cargos sociais, ali prevista.

Para assim concluir, o Tribunal ateve-se à configuração do cargo de secretário executivo das Comunidades Intermunicipais que então decorria da Lei n.º 45/2008, de 27 de Agosto, que aprovou o regime jurídico do associativismo municipal, em particular à circunstância de, sob tal modelação, aquele cargo se caracterizar por: i) ser facultativo; e ii) quando criado, compreender, a título próprio, o exercício dos poderes de gestão corrente dos assuntos da comunidade intermunicipal e de direcção dos serviços dela dependentes e ainda, a título delegado, qualquer um dos poderes compreendidos no âmbito das competências do Presidente do conselho executivo.

Nesta configuração, o Tribunal considerou que o cargo de secretário executivo da Comunidade Intermunicipal …. não era subsumível: i) ao conceito de gestor público, previsto na alínea a) do n.º 3 do artigo 4.º da Lei n.º 4/83, de 02 de Abril, na versão resultante da Lei n.º 25/95, de 18 de Agosto, pelo facto de, quer sob influência da definição originariamente estabelecida Decreto-Lei n.º 464/82, de 9 de Dezembro, quer por efeito da densificação que passou a constar do Decreto-Lei n.º 558/99, de 17.12, que aprovou o regime do sector empresarial do Estado, em conjugação com o novo estatuto do gestor público, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 71/07, tal conceito pressupor a pertinência ao sector empresarial do Estado e essa característica não se verificar relativamente às comunidades intermunicipais, por estas serem pessoas colectivas de direito público mas não empresas municipais; ii) ao conceito de administrador designado por entidade pública em pessoa colectiva de direito público, previsto na alínea b) do n.º 3 do artigo 4.º da Lei n.º 4/83, de 02 de Abril, na versão resultante da Lei n.º 25/95, de 18 de Agosto, pelo facto de se tratar de um cargo facultativo e por isso extinguível, cujos poderes de administração, não lhe sendo além do mais inerentes, apenas poderiam resultar de acto de delegação, assumindo por consequência uma natureza meramente dependente e contingencial; e iii) ao conceito de cargo equiparado a director-geral, contemplado na previsão da alínea c) do n.º 3 do artigo 4.º da Lei n.º 4/83, de 02 de Abril, na versão resultante da Lei n.º 25/95, de 18 de Agosto, pelo facto de o único elemento susceptível de suportar tal equiparação consistir na indexação legal do estatuto remuneratório do secretário executivo ao limite máximo da remuneração cabida ao director municipal e de a equiparação a director municipal ser em qualquer caso insuficiente para ter por preenchida aquela fattispecie, na medida em que esta se não estendia aos titulares dos cargos equiparados àqueles que fossem equiparáveis aos aí contemplados de forma expressa.

7. O quadro normativo em que se baseou o Acórdão n.º 223/2010 foi entretanto profundamente alterado.

Em primeiro lugar, a Lei n.º 4/83, de 02 de Abril, já então modificada pela Lei n.º 25/95, de 18 de Agosto, foi revista pela Lei n.º 38/2010, de 2 de Setembro.

Em conformidade com o Projecto de Lei n.º 219/XI que a antecedeu, a Lei n.º 38/2010, de 2 de Setembro, procedeu a uma reconfiguração do universo dos sujeitos obrigados pelo dever de apresentação da declaração de património, rendimentos e cargos sociais, instituindo, ao lado da categoria dos titulares de cargos políticos e da categoria dos titulares de cargos equiparados para os referidos efeitos, a categoria dos titulares de altos cargos públicos (artigo 1.º).

A par dos membros das entidades públicas independentes previstas na Constituição e na lei, até então qualificados como titulares de cargos políticos (artigo 4.º, n.º 1, alínea l), da Lei n.º 4/83, na versão resultante da Lei n.º 25/95), a Lei n.º 38/2010 fez transitar para a categoria dos titulares dos altos cargos públicos certos dos cargos que, na versão resultante da Lei n.º 25/95, constavam do elenco dos cargos equiparados aos cargos políticos.

Reorganizando deste modo o elenco dos sujeitos vinculados pelo regime do controlo público da riqueza em razão do cargo, a Lei n.º 38/2010 suprimiu a subcategoria dos cargos que, no n.º 3 do respectivo artigo 4.º, a Lei n.º 25/95 equiparava aos cargos políticos para os efeitos aí previstos, passando a agrupar, no âmbito da instituída categoria dos titulares de altos cargos públicos, os cargos seguintes:

a) Gestores públicos;

b) Titulares de órgão de gestão de empresa participada pelo Estado, quando designados por este;

c) Membros de órgãos executivos das empresas que integram o sector empresarial local;

d) Membros dos órgãos directivos dos institutos públicos;

e) Membros das entidades públicas independentes previstas na Constituição ou na lei;

f) Titulares de cargos de direcção superior do 1.º grau e equiparados.

Os “gestores públicos”, cujo estatuto foi aprovado pelo Dec. Lei n.º 71/2007, de 27 de Março, transitaram, assim, do âmbito da categoria dos titulares de cargos equiparados a cargos políticos para a categoria dos “titulares de altos cargos públicos”, permanecendo sujeitos ao regime de controlo público da riqueza em razão do cargo.

O subgrupo agora constituído pelos “titulares de órgão de gestão de empresa participada pelo Estado, quando designados por este”, “membros de órgãos executivos das empresas que integram o sector empresarial local” e “membros dos órgãos directivos dos institutos públicos” substituiu e concretizou a anterior referência ao cargo de “administrador designado por entidade pública em pessoa colectiva de direito público ou em sociedade de capitais públicos ou de economia mista”, cargo este que a Lei n.º 25/95 equiparava, para os efeitos nela previstos, aos cargos políticos.

O subconjunto anteriormente integrado pelos directores-gerais, subdirectores-gerais e equiparados, para além de transitar para o âmbito da categoria dos “titulares de altos cargos públicos”, foi substituído pelo dos “titulares de cargos de direcção superior do 1.º grau e equiparados”, adaptando assim o elenco dos sujeitos vinculados pelo regime do controlo público da riqueza em razão do cargo à nomenclatura adoptada pelo Estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado, aprovado pela Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro, e revisto pelas Leis n.º 51/2005, de 30 de Agosto, 64-A/2008, de 31 de Dezembro, 3-B/2010, de 28 de Abril, e 64/2011, de 22 de Dezembro, e 68/2013, de 29 de agosto, bem como pelo Decreto-Lei n.º 93/2004, de 20 de Abril, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 104/2006, de 07 de Junho, que adaptou aquele Estatuto à administração local, tendo sido entretanto revogado e substituído, para o mesmo efeito, pela Lei n.º 49/2012, de 29 de Agosto.

8. Para além das alterações da Lei n.º 4/83, de 02 de Abril, a própria Lei n.º 45/2008, de 27 de Agosto, que aprovou o regime jurídico do associativismo municipal, foi revogada, tendo-lhe sucedido a Lei n.º 75/2013, de 12 de Setembro, com a redacção resultante das Declarações de Rectificação n.º 46-C/2013, de 1 de Novembro, e 50-A/2013, de 11 de Novembro, que veio estabelecer o regime jurídico das autarquias locais, aprovar o estatuto das entidades intermunicipais, estabelecer o regime jurídico da transferência de competências do Estado para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais e aprovar o regime jurídico do associativismo autárquico.

Na configuração resultante da Lei n.º 75/2013, as entidades intermunicipais são associações públicas de autarquias locais constituídas para a prossecução conjunta das respectivas atribuições (art. 63.º, n.º 1) sob a forma de áreas metropolitanas ou comunidades intermunicipais (art. 63.º, n.º 2).

O estatuto das comunidades intermunicipais encontra-se previsto nos artigos 80.º a 107.º da Lei n.º 75/2013.

De acordo com o artigo 82.º, n.º 1, do referido diploma legal, a comunidade intermunicipal tem como órgãos a assembleia intermunicipal, o conselho intermunicipal, o secretariado executivo intermunicipal e o conselho estratégico para o desenvolvimento intermunicipal.

Ao secretariado executivo municipal referem-se os artigos 93.º a 97.º da Lei n.º 75/2013.

Segundo decorre do artigo 93.º da mencionada Lei, o secretariado executivo municipal é constituído por um primeiro-secretário e, mediante deliberação unânime do conselho intermunicipal, até dois secretários intermunicipais, sendo o titular daquele primeiro cargo escolhido mediante eleição (artigos 93.º e 94.º, n.ºs 1 a 4).

Quer as competências próprias do secretariado executivo municipal, quer as competências que no mesmo podem ser delegadas pelo conselho intermunicipal, encontram-se previstas nos n.ºs 1 e 2 do artigo 96.º da Lei n.º 75/2013.

As competências próprias do secretariado executivo municipal compreendem, entre outras, as seguintes: i) participar na gestão de programas de desenvolvimento regional e apresentar candidaturas a financiamentos através de programas, projetos e demais iniciativas; ii) preparar para o conselho intermunicipal a proposta do plano de ação e a proposta do orçamento, assim como as respetivas propostas de alteração e revisão; iii) Executar as opções do plano e o orçamento; iv) aprovar os projetos, programas de concurso, cadernos de encargos e a adjudicação de empreitadas e aquisição de bens e serviços, cuja autorização de despesa se encontre abaixo do limite definido pelo conselho intermunicipal; v) alienar bens imóveis em hasta pública, por autorização do conselho intermunicipal; vii) preparar para o conselho intermunicipal a norma de controlo interno, bem como o inventário dos bens, direitos e obrigações patrimoniais da comunidade intermunicipal e respetiva avaliação e ainda os documentos de prestação de contas; viii) elaborar e submeter à aprovação do conselho intermunicipal projetos de regulamentos com eficácia externa da comunidade intermunicipal; ix) proceder à aquisição e locação de bens e serviços, cuja autorização de despesa se encontre abaixo do limite definido pelo conselho intermunicipal; x) dirigir os serviços intermunicipais; xi) alienar bens móveis, dependente de autorização quando o valor se encontre acima do limite definido pelo conselho intermunicipal; e xii) enviar ao Tribunal de Contas as contas da comunidade intermunicipal (cf. artigo 96.º, n.º 1, alíneas e), f), g), h), i), j), l), m), n), o) e r), respectivamente).

Já entre as competências que podem ser exercidas pelo secretariado executivo municipal por delegação prévia do conselho intermunicipal contam-se, nomeadamente, as seguintes: i) participar, com outras entidades, no planeamento que directamente se relacione com as atribuições da comunidade intermunicipal, emitindo parecer a submeter a apreciação e deliberação do conselho intermunicipal; ii) assegurar a articulação entre os municípios e os serviços da administração central; iii) colaborar no apoio a programas e projectos de interesse intermunicipal, em parceria com entidades da administração central; e iv) participar em órgãos consultivos de entidades da administração central (cf. artigo 96.º, n.º 1, alíneas b), c), k), p) e q), e n.º 2).

Segundo estabelecido no artigo 96.º, n.º 3, da Lei n.º 75/2013, o secretariado executivo municipal pode delegar as suas competências no primeiro-secretário, com faculdade de subdelegação nos secretários intermunicipais.

9. Da regulação de certos dos aspectos do cargo de primeiro-secretário do secretariado executivo intermunicipal extrai-se com segurança que, na modelação resultante da Lei n.º 75/2003, se trata de um cargo, não facultativo, mas necessário à própria existência daquele órgão.

Com efeito, de acordo com a previsão do artigo 103.º, n.º 1, da Lei n.º 75/2003, a “vacatura do cargo de primeiro-secretário por morte, renúncia, perda de mandato ou qualquer outro motivo atendível legalmente previsto determina a dissolução (...) do secretariado executivo intermunicipal e a realização de novo ato eleitoral”.

Assim, ao contrário do que se verificou suceder em relação ao cargo de secretário executivo previsto na Lei n.º 45/2008 – o qual, conforme notado no Acórdão n.º 223/2010, era facultativo e a todo o tempo extinguível —, a titularidade do cargo de primeiro-secretário do secretariado executivo intermunicipal constitui uma condição indispensável da concreta possibilidade de existência deste órgão executivo da comunidade intermunicipal.

10. Do estatuto das entidades intermunicipais aprovado pela Lei n.º 75/2013 resulta, assim, que o secretariado executivo intermunicipal é um órgão permanente, com funções executivas, das associações públicas de autarquias locais constituídas sob a forma de comunidades intermunicipais para a prossecução conjunta das respectivas atribuições.

Do referido estatuto decorre ainda que o primeiro-secretário do secretariado executivo intermunicipal é membro obrigatório e necessário desse órgão, do mesmo podendo receber competências delegadas.

11. Apesar de o cargo de primeiro-secretário do secretariado executivo intermunicipal da comunidade intermunicipal ter, de acordo com a Lei n.º 75/2013, características distintas daquelas que a Lei n.º 45/2008 associava ao cargo homólogo, aí previsto, de secretário executivo da comunidade intermunicipal, a conclusão, expressa no Acórdão n.º 223/2010, de que este não é subsumível ao conceito de gestor público constante do elenco legalmente previsto dos sujeitos vinculados pelo regime jurídico do controlo da riqueza em razão do cargo mantém, relativamente àquele, inteira actualidade.

De acordo com o disposto no artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 71/2007, de 27 de Março – que, revogando o Decreto-Lei n.º 464/82, de 9 de Dezembro, aprovou o novo estatuto do gestor público –, na versão resultante das alterações introduzidas pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de Dezembro, e pelo Decreto-Lei n.º 8/2012, de 18 de Janeiro, que procedeu à respectiva republicação, é considerado gestor público, para os efeitos aí previstos, quem seja designado para órgão de gestão ou administração das empresas públicas inicialmente abrangidas pelo Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de Dezembro, e actualmente sujeitas à disciplina prevista no Decreto-Lei n.º 133/2013, de 3 de Outubro, que veio estabelecer os princípios e regras aplicáveis ao sector público empresarial, incluindo as bases gerais do estatuto das empresas públicas (cf. artigo 1.º, n.º 1), àquele em tais termos sucedendo.

Tal como se encontra legalmente conformado, o conceito de gestor público tem como seu elemento característico inalterável a pertinência ao sector público empresarial, o que, tendo inviabilizado a possibilidade de ao mesmo reconduzir o cargo de secretário executivo da comunidade intermunicipal previsto na Lei n.º 45/2008, continua a impossibilitar a hipótese de ao mesmo subsumir o cargo de primeiro-secretário do secretariado executivo intermunicipal da comunidade intermunicipal previsto na Lei n.º 75/2013 na medida em que, conforme se afirmou no Acórdão n.º 223/2010, as comunidades intermunicipais são pessoas colectivas de direito público mas não são empresas municipais.

12. A questão de saber se, apesar de não subsumível ao conceito de gestor público, o cargo de primeiro-secretário do secretariado executivo intermunicipal da comunidade intermunicipal seria em qualquer caso qualificável como de administrador designado por entidade pública em pessoa colectiva de direito público, não obstante debatida no Acórdão n.º 223/2010 a propósito do cargo de secretário executivo da comunidade intermunicipal, previsto na Lei n.º 45/2008, deixou de colocar-se, em face das alterações introduzidas pela Lei n.º 38/2010.

Confrontado com o elenco dos titulares do dever de entrega da declaração de património, rendimentos e cargos sociais tipificado no artigo 4.º da Lei n.º 4/83, de 02 de Abril, na versão aprovada pela Lei n.º 25/95, de 18 de Agosto, e, consequentemente, com a categoria dos administradores designados por entidade pública em pessoa colectiva de direito público ou em sociedade de capitais públicos ou de economia mista prevista na alínea b) do n.º 3 do respectivo artigo 4.º, o Tribunal, no Acórdão n.º 223/2010, concluiu pela impossibilidade de considerar administrador, no sentido tanto material como formal que ao conceito é atribuído na ordem jurídica, o cargo de secretário executivo da comunidade intermunicipal, previsto na Lei n.º 45/2008, pelo facto de se tratar de um cargo de existência facultativa, ao qual apenas por delegação poderiam ser atribuídos poderes de efectiva administração, tendo estes, por consequência, uma natureza dependente e contingencial.

A Lei n.º 38/2010 excluiu, como vimos, do elenco dos sujeitos vinculados ao regime do controlo público da riqueza os titulares do cargo de administrador designado por entidade pública em pessoa colectiva de direito público, Essa referência foi substituída pela previsão tripartida dos cargos seguintes: i) “titulares de órgão de gestão de empresa participada pelo Estado, quando designados por este”; ii) “membros de órgãos executivos das empresas que integram o sector empresarial local”; e iii) “membros dos órgãos directivos dos institutos públicos” (cf. artigo 4.º, n.º 3, alíneas b), c) e d), da Lei n.º 4/83, de 02 de Abril, na versão resultante das alterações sucessivamente introduzidas pelas Leis n.º 25/95, de 18 de Agosto, e 38/2010, de 2 de Setembro).

Não sendo a comunidade intermunicipal uma empresa participada pelo Estado, uma empresa do sector empresarial local e/ou um instituto público, a revogação da Lei n.º 45/2008 pela Lei n.º 75/2013 e a consequente substituição da figura do secretário executivo pela figura, estatutariamente diversa, do primeiro-secretário do secretariado executivo intermunicipal não conduz, deste ponto de vista, a uma solução diversa daquela que foi expressa no Acórdão n.º 223/2010.

13. Resta, assim, averiguar se o cargo de primeiro-secretário do secretariado executivo intermunicipal da comunidade intermunicipal, previsto na Lei n.º 75/2013, é subsumível ao âmbito da previsão normativa da alínea f) do n.º 3 do artigo 4.º da Lei n.º 4/83, de 02 de Abril, na versão resultante das alterações sucessivamente introduzidas pelas Leis n.º 25/95, de 18 de Agosto, e 38/2010, de 2 de Setembro.

Através da previsão normativa da alínea f) do n.º 3 do artigo 4.º do referido diploma, são considerados titulares de altos cargos públicos, para efeitos da sua sujeição ao conjunto de deveres ali previstos, os titulares de cargos de direcção superior do 1.º grau e equiparados.

A Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, alterada pelas Leis n.ºs 51/2005, de 30 de agosto, 64-A/2008, de 31 de dezembro, 3-B/2010, de 28 de abril, e 64/2011, de 22 de dezembro, que aprovou o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado, define como cargos dirigentes, no seu artigo 2.º, os cargos de direcção, gestão, coordenação e controlo dos serviços e órgãos públicos pela mesma abrangidos (n.º 1), estabelecendo que tais cargos se qualificam em cargos de direcção superior e cargos de direcção intermédia e, em função do nível hierárquico e das competências e responsabilidades que lhes estão cometidas, se subdividem os primeiros, em dois graus e, os segundos, em tantos graus quantos os que a organização interna exija (n.º 2).

De acordo o n.º 3 do artigo 2.º da Lei n.º 2/2004, são, “designadamente, cargos de direcção superior de 1.º grau os de director-geral, secretário-geral, inspector-geral e presidente”, acrescentando o respectivo n.º 6 que “os diplomas orgânicos ou estatutários dos serviços e órgãos públicos abrangidos” pelo referido diploma legal “estabelecem, expressamente, a qualificação e grau dos respectivos cargos dirigentes, nos termos do n.º 2”.

Revogando o Decreto-Lei n.º 93/2004, de 20 de Abril, a Lei n.º 49/2012, de 20 de Agosto, veio proceder à adaptação à administração local da Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, alterada pelas Leis n.ºs 51/2005, de 30 de agosto, 64-A/2008, de 31 de dezembro, 3-B/2010, de 28 de abril, e 64/2011, de 22 de dezembro, que aprovou o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado (cf. artigo 1.º).

De acordo com o artigo 2.º da Lei n.º 49/2012, com excepção da secção relativa à enumeração das competências do pessoal dirigente (secção III do capítulo I), a Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 64/2011, de 22 de dezembro, aplica-se ao pessoal dirigente das câmaras municipais e dos serviços municipalizados, com as adaptações previstas naquele diploma legal, sendo o estatuto do pessoal dirigente de outras entidades autárquicas ou equiparadas regulado por legislação especial.

Nos respectivos artigos 4.º e 5.º, a Lei n.º 49/2012 enumera o conjunto dos cargos dirigentes das câmaras municipais e dos serviços municipalizados, respectivamente.

No âmbito dos cargos dirigentes das câmaras municipais, a Lei n.º 49/2012 estabelece uma correspondência directa entre o cargo de director municipal e o cargo de direcção superior de 1.º grau [cf. artigo 4.º, n.º 1, alínea a)] e, no âmbito dos cargos dirigentes dos serviços municipalizados, prevê a possibilidade de, por deliberação da câmara municipal, sob proposta do conselho de administração, o cargo de diretor-delegado ser equiparado, para efeitos de estatuto remuneratório, ao mais elevado grau de direção previsto na estrutura organizativa do município (cf. artigo 5.º, n.º 2).

14. Nem a Lei n.º 2/2004, nem a Lei n.º 49/2012 contemplam de forma expressa a realidade correspondente às entidades intermunicipais, não contendo, por isso, nenhuma referência direta ao estatuto do respectivo pessoal dirigente.

Esse estatuto, por consequência, há-de resultar do que estiver estabelecido na própria Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, diploma que, conforme se referiu, aprovou o estatuto das entidades intermunicipais.

De acordo com a Lei n.º 75/2013, as comunidades intermunicipais constituem-se por contrato, nos termos previstos na lei civil, e por iniciativa das câmaras municipais, ficando a eficácia do acordo constitutivo, que define os seus estatutos, dependente da aprovação pelas assembleias municipais (artigo 80.º, n.ºs 1 e 2).

Dentro da conformação orgânica e competencial constante da própria Lei n.º 75/2013, os estatutos de cada comunidade intermunicipal estabelecem, entre outras menções igualmente obrigatórias, a estrutura orgânica, o modo de designação e de funcionamento dos seus órgãos, assim como as respectivas competências [cf. artigo 80.º, n.º 3, alíneas d) e e)].

Ao cargo de primeiro-secretário do secretariado executivo intermunicipal, previsto no artigo 90.º da Lei n.º 75/2013, referem-se os artigos 94.º e 96.º, n.º 3, do mesmo diploma legal, encontrando-se o respectivo estatuto, tal como o dos restantes membros do secretariado executivo intermunicipal, previsto no artigo 97.º

Segundo aí se estabelece, o cargo de primeiro-secretário é remunerado (n.º 4), sendo a respectiva remuneração igual a 45 % da remuneração base do Presidente da República (n.º 1), acrescendo-lhe despesas de representação (n.º 3). Enquanto membro remunerado do secretariado executivo intermunicipal, o primeiro-secretário exerce funções em regime de exclusividade (n.º 5), sendo-lhe vedado o exercício de quaisquer cargos nos órgãos de soberania ou das autarquias locais (n.º 7).

15. Conforme resulta do que acaba de expor-se, a Lei n.º 75/2013, ao definir o estatuto do primeiro-secretário do secretariado executivo intermunicipal, não procedeu à equiparação deste cargo aos cargos de direcção superior de 1.º grau, não tendo igualmente previsto, na conformação das competências dos órgãos das comunidades intermunicipais, a possibilidade de essa equiparação vir a resultar de deliberação proveniente de qualquer deles.

Por outro lado, nem a Lei n.º 2/2004, que aprovou o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado, nem a Lei n.º 49/2012, que adaptou aquele Estatuto à administração local, contêm qualquer referência classificativa aos cargos resultantes da estrutura orgânica legalmente prevista para as entidades intermunicipais.

Ora, conforme notado já no Acórdão n.º 223/2010 a propósito da previsão constante da alínea b) do n.º 3 do artigo 4.º da Lei n.º 4/83, de 02 de abril, na versão aprovada pela Lei n.º 25/95, então em vigor, a categorização do elenco dos sujeitos vinculados pelo regime do controlo público da riqueza em razão do cargo segue, por razões relacionadas quer com a extensão, quer com a heterogeneidade que caracterizam o universo dos seus destinatários, a chamada técnica da «“normação sintética”: ao invés de enumerar especificadamente, em termos descritivos e fechados, a totalidade dos cargos abrangidos, adopta uma qualificação de síntese (…), reenviando para fontes externas relativamente à fattispecie a densificação do conceito correspondente».

Sob pena de converter a técnica do reenvio numa cláusula ilimitadamente aberta e com isso comprometer as exigências mínimas de tipificação, essas fontes externas que concorrem para a densificação dos conceitos ou categorias através das quais se define e delimita o âmbito subjectivo de aplicação do regime do controlo público da riqueza em razão do cargo terão de ser suficientemente expressas e explícitas para permitir que a hipótese legal se torne, através da respectiva convocação, perceptível e alcançável com o mínimo de certeza e segurança.

No que à previsão da alínea f) do n.º 3 do artigo 4.º da Lei n.º 4/83, de 02 de Abril, na versão resultante das alterações sucessivamente introduzidas pelas Leis n.º 25/95, de 18 de Agosto, e 38/2010, de 2 de setembro, diz em concreto respeito, daqui resulta que cargos equiparados aos cargos de direcção superior do 1.º grau serão apenas aqueles que se encontrem expressamente equiparados aos cargos de direcção superior do 1.º grau ou cuja possibilidade de equiparação a estes, encontrando-se prevista na lei, haja sido concretizada por decisão do órgão ao qual se encontre legalmente atribuída competência para o efeito.

Sendo assim insuficiente, para concluir pela equiparação prevista na alínea f) do n.º 3 do artigo 4.º da Lei n.º 4/83, de 02 de abril, na versão resultante das alterações sucessivamente introduzidas pelas Leis n.º 25/95, de 18 de agosto, e 38/2010, de 2 de setembro, que ao cargo em causa se encontrem atribuídas competências materialmente equiparáveis àquelas que, relativamente aos serviços e organismos por ela abrangidos, a Lei n.º 2/2004 faz genericamente corresponder, no seu artigo 7.º, aos cargos de direcção superior de 1.º grau, deverá concluir-se que o primeiro-secretário do Secretariado Executivo Intermunicipal da Comunidade Intermunicipal …. não se encontra sujeito ao dever de apresentação da declaração de património, rendimentos e cargos sociais.

III. Decisão.

Em face do que precede, o Tribunal Constitucional decide:

a)- Não conhecer do pedido de esclarecimento quanto à questão de saber se o primeiro-secretário do Secretariado Executivo Intermunicipal é considerado ou não titular de cargo político;

b)- Pronunciar-se no sentido de que o primeiro-secretário do Secretariado Executivo Intermunicipal da Comunidade Intermunicipal … não se encontra sujeito ao dever de apresentação da declaração de património, rendimentos e cargos sociais, previsto na Lei n.º 4/83, de 02 de abril, com as alterações sucessivamente introduzidas pelas Leis n.º 25/95, de 18 de agosto, e 38/2010, de 02 de setembro.

Lisboa, 24 de setembro de 2014 - Ana Guerra Martins - João Pedro Caupers - Fernando Vaz Ventura - Maria Lúcia Amaral - José Cunha Barbosa - Carlos Fernandes Cadilha - Lino Rodrigues Ribeiro - Catarina Sarmento e Castro - João Cura Mariano - Maria José Rangel de Mesquita - Pedro Machete - Maria de Fátima Mata-Mouros (vencida, nos termos da declaração junta) - Joaquim de Sousa Ribeiro

DECLARAÇÃO DE VOTO

Diferentemente do acórdão, entendo que o titular do cargo de primeiro-secretário do Secretariado Executivo Intermunicipal de uma Comunidade Intermunicipal se encontra sujeito ao dever de apresentação da declaração de património, rendimentos e cargos sociais, previsto na Lei n.º 4/83, de 2 de abril, com as alterações sucessivamente introduzidas pelas Leis n.º 25/95, de 18 de agosto, e n.º 38/2010, de 2 de setembro, por se tratar de um cargo equiparado a titular de cargo de direção superior do 1.º grau.

A Lei n.º 4/83 sujeita ao dever de apresentação de declaração de rendimentos, património e cargos sociais os “titulares de cargos políticos” e “equiparados” e os “titulares de altos cargos públicos” (artigo 1.º), indicando, no artigo 4.º, quem integra cada um dos referidos conceitos.

Não se subsumindo o cargo em causa diretamente em nenhuma das previsões tipificadas de “titulares de cargos políticos” (n.º 1 do artigo 4.º) ou a eles “equiparados” (n.º 2 do artigo 4.º), a questão a resolver no caso em presença centrou-se na sua qualificação como um dos “altos cargos públicos” previstos no n.º 3 do artigo 4.º Ora, nos termos da alínea f) do n.º 3 do artigo 4.º, da Lei n.º 4/83, para efeitos de aplicação daquele diploma legal, são considerados titulares de altos cargos públicos, entre outros, os “titulares de cargos de direção superior do 1.º grau e equiparados”. É, assim, essencial interpretar a noção de cargo “equiparado” a “titular de cargos de direção superior do 1.º grau”, para efeitos de aplicação da referida lei de controlo público de riqueza de agentes de cargos com poder, designadamente executivo.

No entendimento do acórdão, não se encontrando expressamente prevista na lei a equiparação a titular de cargo de direção superior do 1.º grau do cargo de primeiro-secretário do Secretariado Executivo Intermunicipal de uma Comunidade Intermunicipal, nem se verificando a concretização de uma tal equiparação por decisão de órgão ao qual se encontre legalmente atribuída competência para o efeito, deve concluir-se que o cargo em referência não se encontra sujeito ao dever de apresentação da declaração de património, rendimentos e cargos sociais.

Discordo de tal entendimento.

Em primeiro lugar, a alínea f) do n.º 3 do artigo 4.º da Lei n.º 4/83 limita-se a aludir a cargos “equiparados” não fazendo qualquer menção a cargos “equiparados por lei”. Não resulta, pois, da letra da lei a restrição da equiparação aos cargos expressamente identificados por credenciação legislativa, pelo que se impunha ao Tribunal interpretar o conceito normativo de “cargo equiparado a cargo de direção superior de 1.º grau” em ordem a responder à dúvida que lhe era colocada.

Ora, para responder àquela questão, importava apurar se existem semelhanças entre os cargos em presença que justifiquem a sua “equiparação” tendo em consideração os objetivos visados pelo legislador com a publicação da Lei n.º 4/83, que consistem, como é sabido, em promover a transparência financeira no exercício de cargos públicos. Mais concretamente, impunha-se determinar se o cargo de primeiro-secretário do Secretariado Executivo Intermunicipal de uma Comunidade Intermunicipal corresponde à noção de cargo de direção de 1.º grau prevista na lei.

Nos termos do artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, (que aprovou o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado), na versão conferida pela Lei n.º 68/2013, de 29 de agosto, constituem “cargos dirigentes” os cargos de “direção, gestão, coordenação e controlo dos serviços e órgãos públicos [abrangidos por aquela lei]”. Estes cargos dividem-se em cargos de direção superior e cargos de direção intermédia que, por sua vez, se subdividem, em função do nível hierárquico e das competências e responsabilidades que lhes estão cometidas. Os primeiros, em dois graus, e os segundos, em tantos graus quantos os que a organização interna exija (artigo 2.º, n.º 2). Finalmente, no n.º 3, daquele preceito o legislador construiu, com caráter meramente exemplificativo, uma tipologia legal dos cargos de direção superior de 1.º grau: “são, designadamente, cargos de direção superior de 1.º grau os de diretor-geral, secretário-geral, inspetor-geral e presidente” [destaque da minha autoria].

O Secretariado Executivo Intermunicipal é um órgão colegial, permanente, com funções executivas, da Comunidade Intermunicipal (que constitui uma associação pública de autarquias locais). Incumbe-lhe, entre outras funções, dirigir os recursos humanos, materiais e financeiros da comunidade e dos serviços intermunicipais, em ordem à consecução das respetivas atribuições legais, como de resto resulta evidenciado do elenco legal das respetivas competências próprias, enunciadas no ponto 8 do acórdão.

E sendo assim, não restam dúvidas que o titular do cargo de primeiro-secretário do Secretariado Executivo Intermunicipal de uma Comunidade Intermunicipal corresponde à noção legal de titular de cargo de direção superior do 1.º grau, para efeitos de qualificação do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado, encontrando equivalente em função do nível hierárquico e das competências e responsabilidades que lhes estão cometida nos tipos exemplificativamente enunciados pelo legislador, constituindo, por conseguinte, um “alto cargo público” para efeitos de aplicação da Lei n.º 4/83.

A integração do cargo de primeiro-secretário no conceito de “cargo equiparado a cargo de direção superior do 1.º grau” corresponde, além do mais, ao espírito que presidiu à previsão desta fattispecie (de “equiparado a …”), tal como este é configurável a partir da racionalidade que presidiu à instituição do regime de controlo da riqueza dos cargos públicos, entendido unitariamente. De todo o modo, não será despiciendo recordar que, para efeitos de aplicação do regime jurídico instituído pela Lei n.º 4/83, o Tribunal Constitucional já admitiu a interpretação extensiva (Acórdão n.º 302/2011) e mesmo analógica (Acórdão n.º 749/96) de norma constante do seu artigo 4.º.

Acresce que não é razoavelmente configurável que o legislador não tenha querido sujeitar o primeiro responsável executivo de uma Comunidade Intermunicipal à obrigação de apresentação da declaração de património, rendimentos e cargos para efeitos de controlo público, sendo esta constituída por municípios, quando os presidentes e vereadores das câmaras, bem como os “titulares de cargos de direção superior do 1.º grau” dos respetivos serviços e organismos se encontram vinculados a apresentá-la (artigo 4.º, n.º 1, alínea m) e artigo 4.º, n.º 3, alínea f), da Lei 4/83).

Inevitável será, assim, concluir que o titular do cargo de primeiro-secretário do Secretariado Executivo Intermunicipal de uma Comunidade Intermunicipal se encontra sujeito à obrigação legal de apresentação de declaração de património, rendimentos e cargos sociais.

A interpretação acolhida no acórdão, além de frustrar o sentido da lei que instituiu o controlo de riqueza em razão do cargo, desvalorizou o poder/dever de interpretação que o Tribunal Constitucional possui na matéria, conferido pelo artigo 109.º, n.º 2, da Lei do Tribunal Constitucional. Nos termos desse preceito, compete-lhe, em sessão plenária, esclarecer as dúvidas que ocorram sobre a existência em concreto do dever de entrega da declaração de património, rendimentos e cargos sociais prevista no artigo 1.º da Lei n.º 4/83. Ao concluir que só os titulares dos cargos expressamente equiparados pelo legislador aos cargos de direção superior do 1º grau integram a alínea f) do n.º 3 do artigo 4.º da Lei n.º 4/83, o acórdão devolve ao legislador uma função que este definiu como constituindo uma competência do Tribunal o que, no caso, se apresenta tanto mais incompreensível, quando é certo que o estatuto das comunidades intermunicipais só foi aprovado pela Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, por conseguinte em momento posterior à última revisão, quer da Lei n.º 4/83 (operada pela Lei n.º 38/2010, de 2 de setembro), quer da Lei n.º 2/2004 (operada pela Lei n.º 68/2013, de 29 de agosto), pelo que não podia o cargo em referência encontrar tipificação em algum daqueles diplomas.

Por estas razões dissenti do decidido na alínea b) do acórdão.

Maria de Fátima Mata-Mouros