431/14 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 528/2014

Processo 431/14

3ª Secção

Relator: Conselheiro Lino Rodrigues Ribeiro

Acordam, em conferência, na 3ª Secção do Tribunal Constitucional

Recorrentes: Associação de Produtores de Espécies Demersais dos Açores

Associação de Pescadores da Ilha de São Jorge

Sindicato dos Pescadores da Horta

Sindicato dos Pescadores da Ilha Terceira, São Jorge e Graciosa

Associação Marítima Açoreana

Sindicato Livre dos Pescadores, Marítimos e Profissionais Afins de São Miguel e Santa Maria

Gê-Questa – Associação de defesa do Ambiente da Ilha Terceira

Recorridos: Ministério da Defesa Nacional

I – Relatório

1. A Associação de Produtores de Espécies Demersais dos Açores, a Associação de Pescadores da Ilha de São Jorge, o Sindicato dos Pescadores da Horta, o Sindicato dos Pescadores da Ilha Terceira, São Jorge e Graciosa, a Associação Marítima Açoreana, o Sindicato Livre dos Pescadores, Marítimos e Profissionais Afins de São Miguel e Santa Maria e Gê-Questa – Associação de defesa do Ambiente da Ilha Terceira, instauraram, no TAC de Ponta Delgada ação administrativa comum com o processo ordinário ao abrigo da lei da ação popular contra o Estado Português, pedindo a condenação deste a fiscalizar a subárea dos Açores da Zona Económica Exclusiva, bem como a indemnizar as AA. Pelos danos decorrentes da omissão dessa fiscalização, em 1092.475€, bem como em sanção pecuniária compulsória de 685 € por dia até ao cumprimento daquele dever. Por sentença de 17/09/2009, a ação foi julgada procedente e o Estado condenado a pagar os danos decorrentes da ilícita omissão de fiscalizar as pescas efetuadas nos anos de 2002 a 2004 por embarcações estrangeiras na zona adjacente aos Açores entre as 100 e as 200 milhas. Foi negado provimento ao recurso de apelação interposto para o TCA, por Acórdão de 07/02/2013.

2. O Ministério da Defesa Nacional, em nome do Estado Português, veio então pedir admissão de recurso de revista excecional para o STA. Admitido o recurso, o STA, por Acórdão de 20 de fevereiro de 2014 concedeu provimento ao mesmo, revogando o Acórdão recorrido. Considerou, para o efeito, que todas as normas citadas pelo TCA Sul (artigos 1.º a 5.º da Constituição, artigo 2.º, n.º 2 e 34.º da Lei da Defesa Nacional e 56.º da Convenção das Nações Unidas sobre Direito do Mar), atribuíam ao Estado Português um conjunto de direitos e deveres, sem que seja possível encontrar no seu âmbito de proteção os interesses dos pescadores portugueses. Assim, «a alegada violação de diversas normas Constitucionais e legais, relativas à fiscalização e gestão de exploração da ZEE não pode fundamentar a responsabilidade civil pelos danos dos «pescadores» portugueses, na medida em que as mesmas normas não se destinam a proteger os seus interesses, mas sim os interesses de todos os portugueses. Os interesses dos pescadores dos Açores, como de resto afirmou o acórdão são reflexamente protegidos, ou seja, interesses que não estão incluídos no âmbito de proteção das normas invocadas».

3. Desta decisão vieram os recorrentes interpor recurso de constitucionalidade, nos termos da alínea a) e c) do n.º1 do art. 70.º da LTC. Pela decisão sumária n.º 419/2014, de 14/05, o Tribunal Constitucional decidiu não tomar conhecimento do objeto do recurso. A decisão sumária tem o seguinte teor:

“4. Admitido o recurso, cumpre, antes de mais, decidir se é possível conhecer do seu objeto, uma vez que a decisão que o admitiu não vincula o Tribunal Constitucional (artigo 76º, n.º 3, da LTC). O presente recurso é interposto ao abrigo das alíneas a) e c) do n.º1 do artigo 71.º da LTC. Ora, são requisitos dos recursos interpostos ao abrigo da referida alínea a) que a decisão recorrida tenha recusado a aplicação de certa norma ou interpretação normativa, relevante para a dirimição do caso, e que tal desaplicação normativa se funde num juízo de inconstitucionalidade do regime jurídico nela estabelecido. Por outro lado, são requisitos dos recursos interpostos ao abrigo da alínea c) que a decisão recorrida tenha recusado a aplicação de norma constante de ato legislativo, com fundamento na ilegalidade por violação de lei com valor reforçado. Ora, como se verá de seguida, o Tribunal recorrido não recusou a aplicação de qualquer norma, seja com fundamento em inconstitucionalidade, seja com fundamento em violação de lei com valor reforçado.

5. De facto, o Tribunal recorrido limitou-se a considerar que as normas aplicadas pelo TCA Sul (artigos 1.º a 5.º da Constituição, artigo 2.º, n.º 2 e 34.º da Lei da Defesa Nacional e 56.º da Convenção das Nações Unidas sobre Direito do Mar), não podiam fundamentar a responsabilidade civil pelos danos dos pescadores portugueses, uma vez que não se destinavam a proteger o interesse dos mesmos. Repare-se: o STA não desaplicou essas normas com fundamento em inconstitucionalidade, limitando-se pura e simplesmente a considerar que as mesmas não podiam consubstanciar fundamento jurídico bastante para a pretensão dos ora recorrentes. Assim, nenhuma «desaplicação por inconstitucionalidade ou por violação de lei com valor reforçado» ocorreu na decisão recorrida, pelo que não estão verificados os pressupostos de conhecimento dos recursos interpostos ao abrigo das alíneas a) e c) do n.º1 da LTC.

6. Mas, acrescente-se ainda, o presente recurso não cumpre ainda um outro pressuposto processual, geral e comum a quaisquer recursos de fiscalização concreta da constitucionalidade: o objeto do mesmo não constitui uma questão de constitucionalidade normativa. Neste ponto, importa relembrar que o conceito de norma jurídica constitui o “elemento definidor do objeto do recurso de constitucionalidade, pelo que apenas as normas e não já as decisões judiciais podem constituir objeto de tal recurso” (Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 361/98, disponível em www.tribunalconstitucional.pt).

6.1. Em primeiro lugar os recorrentes delimitam o objeto do recurso como sendo constituído pelo entendimento, feito pelo STA, dos artigos 1.º a 5.º da própria CRP. Um recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade cujo objeto sejam normas – ou interpretações de normas – da própria Constituição é manifestamente inidóneo, pois que o Tribunal Constitucional controla e fiscaliza a atividade do legislador na criação de direito infraconstitucional, no respeito das normas constitucionais (cfr. artigos 223.º, n.º1 e 277.º da CRP). Não questionando nesta parte a inconstitucionalidade de normas infraconstitucionais, mas sim de normas da própria Constituição, é patente que o Tribunal Constitucional não pode dela conhecer.

6.2. Por outro lado, os recorrentes questionam a interpretação feita pelo STA do art. 56.º da Convenção das Nações Unidas sobre Direito do Mar. Ora, face à formulação desta parte do objeto do recurso, e que foi acima transcrita, é patente que os recorrentes não colocam ao Tribunal uma questão de constitucionalidade normativa de que este possa conhecer, antes questionando a própria bondade da decisão recorrida. De facto, os recorrentes não logram definir a norma que reputam de inconstitucional, questionando apenas o entendimento que o STA fez dessa norma, não numa perspetiva de o mesmo ser inconstitucional, mas apenas porque discordam do mesmo, como se denota da seguinte passagem: « Acresce que tal acórdão refere ainda expressamente o art. 56° da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, entendendo que em parte alguma deste artigo existe a menor referência a direitos ou interesses dos cidadãos concretos de cada Estado costeiro, porém esses interesses estão ínsitos nas normas do mencionado artigo, porquanto o mesmo tem subjacente o interesse individual dos concretos cidadãos abrangidos pelo exercício daquela atividade, nomeadamente dos autores. Sendo tal entendimento reforçado designadamente pelo estatuído na redação dos art. 62º nº 4 e 63 nº 1 da CNUDM, que o acórdão omitiu e que se impõe em virtude do art. 8 da CRP.» Demonstram, assim, que o que pretendem sindicar é o juízo subsuntivo feito pelo tribunal a quo, i.e., a forma como este interpretou a referida norma do 56.º da Convenção das Nações Unidas sobre Direito do Mar. Ora, neste ponto há que sublinhar que não incumbe ao Tribunal Constitucional sindicar o juízo subsuntivo feito pelo STA, pois que esse juízo é puramente de índole infraconstitucional. Assim, o “alcance interpretativo” de normas de direito infraconstitucional é matéria deixada apenas à ordem dos tribunais comuns, não caindo no âmbito das competências específicas de fiscalização da constitucionalidade do Tribunal Constitucional.

6.3. De facto, há que relembrar neste contexto a inexistência, no nosso ordenamento jurídico, da figura do “recurso de amparo” ou da ação constitucional para defesa de direitos fundamentais, na apreciação de alegadas inconstitucionalidades, diretamente imputadas pelos recorrentes às decisões judiciais proferidas. Assim resulta do disposto no artigo 280º da Constituição e no artigo 70º da LTC, e assim tem sido afirmado por este Tribunal em inúmeras ocasiões.

Assim, resta concluir que, também por este motivo não é possível ao Tribunal Constitucional conhecer do presente recurso, por falta de mais um dos pressupostos legais de admissibilidade: a natureza normativa do objeto do recurso.»

4. É desta decisão que vêm agora os recorrentes reclamar para a conferência, ao abrigo do n.º 3 do artigo 78.º-A.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, na sua atual versão (LTC), em reclamação do seguinte teor:

«1.º Pelo despacho reclamado, não foi admitido o recurso para o Tribunal Constitucional, com um primeiro fundamento, a saber que o tribunal não desaplicou qualquer norma com fundamento em inconstitucionalidade. Ora;

2.º Tal consideração, apenas se entende por os recorrentes, por lapso, terem referido a alínea a) do nº 1 do artigo 70º da LPTC, quando o recurso tem por respaldo a alínea b) do mesmo normativo (aplicação de norma inconstitucional, bem como interpretação da mesma redundante em igual vício) Senão vejamos;

3.º No requerimento de recurso que por economia parcialmente se transcreve, se refere o seguinte:

“O acórdão do Supremo Tribunal de Justiça adota um entendimento normativo dos art. 1º a 5º da Constituição da República Portuguesa relativos sob a epígrafe República Portuguesa, Estado de Direito Democrático, Soberania e Legalidade, Cidadania Portuguesa e Território, não protegem direitos ou interesses diferenciados de qualquer português.

É, portanto, evidente que tais preceitos protegem interesses Nacionais de todos os portugueses, não resultando da sua leitura a possibilidade de também protegerem os interesses dos pescadores dos Açores.

Com o devido respeito por tal entendimento normativo, o mesmo é inconstitucional, por violação nuclear dos princípios da legalidade, da universalidade, da força jurídica, à tutela jurisdicional, da responsabilidade das entidades públicas, das tarefas fundamentais do Estado, respetivamente impostos art. 3º, art. 5º, art. 9º al. e), 12º, 18º, 20º, 22º; do ambiente e qualidade de vida art. 66 nº 1 e 2 al. d), todos eles constituindo matéria relativa a Direitos Liberdades e Garantias e ainda a Direitos Fundamentais de natureza análoga que gozam por isso de proteção especial confronte-se art. 18 da CRP.

No entender do recorrente estamos perante uma violação direta desses artigos ou admitindo sem conceder, perante uma recusa implícita de aplicação dos mesmos o que equivale à falta da sua aplicação e à sua alegada violação.

Acresce que tal acórdão refere ainda expressamente o art. 56º da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, entendendo que em parte alguma deste artigo existe a menor referência a direitos ou interesses dos cidadãos concretos de cada Estado costeiro, porém esses interesses estão ínsitos nas normas do mencionado artigo, porquanto o mesmo tem subjacente o interesse individual dos concretos cidadãos abrangidos pelo exercício daquela atividade, nomeadamente dos autores. Sendo tal entendimento reforçado designadamente pelo estatuído na redação dos art. 62º nº 4 e 63 nº 1 da CNUDM, que o acórdão omitiu e que se impõe em virtude do art. 8 da CRP.

Por último o entendimento do acórdão recorrido ao arrepio das normas e princípios constitucionais e da Convenção supra referida tem como consequência a violação dos artºs , nº 1, 2 e 4, 8º e 9, nº 1 da Lei nº 67/07, de 31.12 que aprovou o Regime da Responsabilidade Extracontratual do Estado e das Entidades Públicas, constitui Direito Constitucional concretizado resultante da tradução legislativa do art. 22º da CRP.”

4.º Do acima exposto decorre que:

a)Foi feita a invocação da inconstitucionalidade material;

b)Essa invocação foi feita de modo direto e percetível, indicando a decisão suspeita de inconstitucionalidade;

c)A questão cuja inconstitucionalidade se suscita e é razão de controvérsia é diretamente relevante para a resolução do problema, isto é, a sua apreciação mostra-se indispensável para adequada decisão da questão material de fundo;

Acresce que;

5.º Legitimam o recurso para o Tribunal Constitucional não apenas a invocação de modo direto da inconstitucionalidade da norma, como a prática de uma determinada interpretação que dela haja sido feita, identificando-se o sentido ou dimensão normativa que se tem por violadora do texto constitucional. O que;

6.º Igualmente se verifica no requerimento do recurso.

Do dano ecológico e da oportunidade da inconstitucionalidade suscitada em sede de recurso.

7.º O Regime de responsabilidade por dano ecológico invocado na decisão recorrido só surgiu no nosso ordenamento jurídico com O DL nº 147/2008, der 29 de julho – RPRDE.

8.º A situação em apreciação remonta a 2004 sendo que a tutela do ambiente era regulada pela Lei de Bases do Ambiente, e conformada pelo artigo 66º da CRP.

9.º O legislador português consagrou, nomeadamente, na Lei de Bases do Ambiente, o princípio da responsabilização art. 3º al. h).

10.º A intervenção do Estado é oficiosa e/ou na sequência de informação vinculada (veja-se o art. dos fatos dados como provados) e nesta medida nada fazendo, pode vir a ser responsabilizado pelo dano, se este efetivamente vier a acontecer, e condenado a reparar a lesão.

11.º O meio ambiente é um bem coletivo e público, todas as atividades que possam afetar significativamente o ambiente estão sujeitas a um princípio de proibição sob reserva de permissão que só é possível superá-lo através da concessão das autorizações necessárias.

12.º Cabe assim ao Estado zelar e fazer cumprir as autorizações concedidas e sancionar os infratores mediante uma fiscalização.

13.º O Estado ao omitir a sua função de fiscalização da pesca e havendo infrações com manifesto prejuízo para aqueles (os pescadores devidamente autorizados) terá que ser responsabilizado.

14.º Sem a responsabilidade civil do garante, as consequências do incumprimento das normas e procedimentos existentes ficariam pelas meras sanções administrativas ou penais.

15.º Não podemos pensar um verdadeiro Estado de Direito sem pensar na sua responsabilidade Civil.

16.º A responsabilidade civil é um instituto cuja antiguidade remonta ao Direito Romano mas tem vindo a evoluir ao longo dos tempos, adaptando-se às necessidades postas pelas sociedades modernas.

17.º Existe um regime de responsabilização consagrado na Lei de Bases do Ambiente e da tutela constitucional do ambiente.

18.º O acórdão recorrido ao assentar numa definição de dano ecológico, fá-lo tendo como previsão o RPRDE, sendo que do confronto da Lei de Bases do Ambiente com o RPRDE, se conclui que o RPRDE padece de ilegalidade reforçada, pois afronta a LBA, bem como de inconstitucionalidade indireta, por redução do âmbito de proteção de normas constitucionais de tutela do ambiente.

19.º Face à matéria dada como provada, dúvidas não restam que se verificou uma “agressão” por parte dos barcos espanhóis numa zona de jurisdição estatal portuguesa ao ganha pão, ao peixe, com consequências para os nossos pescadores, consequências essas que merecem por parte dessa população piscatória a devida reparação

20.º Como se disse, o acórdão recorrido assenta numa definição de dano ecológico previsto no DL 147/2008, de 29 de julho, cuja previsão não existia até então, sendo certo que os autos se remontam a 2004.

21.º Sendo que os tribunais de 1ª e 2ª instância, invocaram a Lei de Bases do Ambiente, e artigo 66º da CRP (de resto sempre prevalecente)

22.º Constitui decisão o aresto proferido pelo STA, ao invocar apenas o DL 147/2008, de 29 de julho – RPDRE. O que;

23.º Por um lado em termos processuais, por constituir decisão surpresa, os recorrentes só agora dispõe de oportunidade para invocar a inconstitucionalidade de tal diploma, legitimando que o tenham só agora feito.

24.º Por outro lado, sempre tal aplicação conduz à violação direta do artigo 66º da CRP, que não consente tal destrinça ou autonomização do dano ecológico relativamente ao dano ambiental, em que ínsita ou intrinsecamente se insere.

Acresce que e sem prescindir;

25.º Ainda que assim não se entende sempre estaríamos perante a violação dos princípios certeza e segurança jurídica ínsitos ao Estado de Direito, que a CRP proclama no seu artigo 2º.

26.º Também aqui, estamos perante, a verificação dos seguintes pressupostos de recurso:

d)Foi feita a invocação da inconstitucionalidade material;

e)Essa invocação foi feita de modo direto e percetível, indicando a decisão suspeita de inconstitucionalidade;

f)A questão cuja inconstitucionalidade se suscita e é razão de controvérsia é diretamente relevante para a resolução do problema, isto é, a sua apreciação mostra-se indispensável para adequada decisão da questão material de fundo;

27.º Numa linha conservadora e ao arrepio da hodierna doutrina e jurisprudência e salvo o devido respeito o STA sobrelevou o interesse do Estado ao arrepio do interesse dos cidadãos.

28.º A situação sub júdice impõe uma abordagem profícua que analise em todas as vertentes a mesma, não se compadecendo com uma decisão de raiz quase sumária.

29.º O despacho reclamado viola o disposto no 72º e 75º-A da LTC, bem como o direito de acesso ao Tribunal Constitucional.

Pelo exposto, deve ser julgada procedente a presente reclamação, admitindo-se o recurso interposto para o Tribunal Constitucional, como é de Direito e JUSTIÇA!»

5. Decorrido o prazo, o recorrido não respondeu.

II - Fundamentação

6. Vêm os reclamantes insurgir-se contra a decisão sumária n.º 431/2014, proferida a 14/05, que decidiu não conhecer do objeto do recurso, interposto ao abrigo das alíneas a) e c) do n.º1 do artigo 70.º da LTC por, por um lado, o mesmo não respeitar os requisitos exigidos para os recursos interpostos ao abrigo das referidas alíneas, e, por outro lado, não possuir natureza normativa.

7. Em primeiro lugar, invocam os reclamantes que referiram a alínea a) do nº 1 do artigo 70º da LPTC, «por lapso», acrescentando que «o recurso tem por respaldo a alínea b) do mesmo normativo». Ora, há que começar por relembrar que o objeto e tipo de recurso de constitucionalidade são fixados no requerimento de interposição do mesmo. Dispõe o artigo 75-A, n.º1, da LTC que no requerimento de interposição de recurso se indica a alínea do n.º1 do artigo 70.º ao abrigo do qual o recurso é interposto. Em ponto nenhum do requerimento de interposição de recurso se refere a alínea b). Assim, o Tribunal Constitucional analisou se o requerimento cumpria os pressupostos que ao tipo de recurso interposto cabiam – i.e., a um recurso interposto ao abrigo da alínea a) e c). Não pode a reclamação para a conferência servir para se modificar o tipo de recurso interposto. A indicação da alínea do n.º1 do artigo 70.º ao abrigo da qual o recurso é interposto define irremediavelmente o tipo de recurso interposto, não se admitindo qualquer alteração subsequente (veja-se, assim, o Acórdão n.º 420/08). Assim, incumbia aos recorrentes – aliás, devidamente representados por advogado – o ónus de indicar a correta alínea do n.º1 do artigo 70.º da LTC ao abrigo da qual pretendiam interpor o recurso.

8. Mas ainda se acrescentará que, mesmo que o recurso tivesse sido interposto ao abrigo da alínea b), ainda assim o mesmo não poderia ser conhecido. De facto, como logo se referiu na decisão ora reclamada, o recurso não cumpria ainda «um outro pressuposto processual, geral e comum a quaisquer recursos de fiscalização concreta da constitucionalidade: o objeto do mesmo não constitui uma questão de constitucionalidade normativa». Os reclamantes nada advogam que permita afastar o que a esse propósito se escreveu. De facto, apenas referem que «legitimam o recurso para o Tribunal Constitucional não apenas a invocação de modo direto da inconstitucionalidade da norma, como a prática de uma determinada interpretação que dela haja sido feita, identificando-se o sentido ou dimensão normativa que se tem por violadora do texto constitucional». De facto, o Tribunal Constitucional tem afirmado que nada obsta a que seja questionada apenas uma certa interpretação ou dimensão normativa de um determinado preceito. No entanto, os recorrentes não colocam, em boa verdade, ao Tribunal Constitucional, uma questão de constitucionalidade referente a uma norma, ou interpretação normativa, mas apenas questionam a forma de interpretar as normas que consideravam aplicáveis ao caso. Apesar de determinada interpretação normativa poder constituir um objeto idóneo de fiscalização da constitucionalidade, é necessário, para tal, que seja discernível a autonomização da questão de constitucionalidade relativamente ao tema da sua interpretação e aplicação aos factos da causa. Os ora reclamantes demonstram, pelo contrário, que apenas discordam do entendimento que o STA fez de algumas normas – quer constitucionais, quer de direito infraconstitucional: os artigos 1º a 5º da Constituição da República e 56º da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar. É, pois, a correção do juízo interpretativo, em si, que é aqui questionada. Se assim é, há que aplicar ao presente caso a jurisprudência pacífica e sucessivamente reiterada de que, estando em causa a própria decisão em si mesma considerada, não há lugar ao recurso de fiscalização concreta de constitucionalidade vigente em Portugal.

III – Decisão

Pelo exposto, decide-se indeferir a presente reclamação.

Custas devidas pelos reclamantes, fixando-se a taxa de justiça em 20 (vinte) UC, nos termos dos artigos 7.º e 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro.

Lisboa, 26 de junho de 2014 - Lino Rodrigues Ribeiro - Catarina Sarmento e Castro - Maria Lúcia Amaral