1324/2014 · Tribunal Constitucional

artigo 2.º da CRP, art. 27º, n.º 1, al. i) do CPTA, art. 142º CPTA, art. 20º CRP, art. 268, n.º 4 CRP, artigo 27.º, n.º 2 do CPTA; 1324/2014 · Tribunal Constitucional: A., B., C., D. e E. intentaram ação administrativa especial contra o Município de Braga, pedindo a anulação de um despacho do Presidente da Câmara Municipal de Braga. O Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, por sentença proferida pelo juiz singular, nos termos do artigo 27.º, n.º 1, alínea i) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), julgou improcedente a ação. Inconformados, os autores interpuseram recurso para o Tribunal Central Administrativo do Norte. O despacho de admissão do recurso proferido no tribunal a quo viria, todavia, a ser revogado por decisão singular do relator naquele tribunal. Deste despacho reclamaram, então, os autores para a conferência que, por acórdão de 8 de novembro de 2013 indeferiu a reclamação. É deste acórdão que os recorrentes recorrem agora para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional. 2. Os recorrentes pretendem ver declarada a inconstitucionalidade material «da norma do artigo 27.º, n.º 2, do CPTA no sentido de fazer depender de prévia reclamação para a conferência a faculdade de recurso para o Tribunal superior» de decisão proferida ao abrigo do artigo 27.º, n.º 1, alínea i), do mesmo diploma legal (v. requerimento de interposição de recurso, p. 483 e 486). 3. Ordenado o prosseguimento do processo, os recorrentes apresentaram alegações, concluindo do seguinte modo: “1. O Tribunal Central Administrativo Norte (TCAN), por despacho do Venerando Relator e depois por douto Acórdão proferido em conferência, revogou o despacho de admissibilidade do recurso interposto de uma decisão proferida pelo Juiz singular do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga (TAF), ao abrigo do artigo 27.º, n.º 1 alínea i), do CPTA, por entender que a sua admissibilidade está dependente de prévia reclamação para a conferência, estribando o seu entendimento na norma do artigo 27.º, n.º 2, do CPTA. 2. Os recorrentes não se conformam com o douto Acórdão do TCAN, por entenderam que a interpretação das normas dos artigos artigo 27.º, n.º 1 alínea i), e n.º 2, do CPTA, é materialmente inconstitucional por violar os artigos 2.º, 20.º e 268.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa (CRP). 3. Os recorrentes não desconhecem a acuidade com que o tema decidendum tem vindo a ser tratado. 4. Os recorrentes entendem, desde logo, que a faculdade de reclamação para a conferência da decisão proferida pelo Juiz singular ao abrigo do artigo 27.º, n.º 1, alínea i), do CPTA, reforça o acesso ao direito e aos Tribunais, e, como tal, é incontroversa a posição jurisprudencial acerca deste ponto em concreto. 5. Porém, esta não é a questão essencial, mas sim a que reside no facto de a reclamação prévia da decisão do Juiz singular não estar contemplada como pressuposto ou condição prévia à existência do direito de recorrer. 6. Os artigos 20.º e 268.º, n.º 4, da CRP consagram o direito de acesso ao direito, aos tribunais e a uma tutela jurisdicional efetiva. 7. A consagração de pressupostos processuais ou de condições para a existência de um direito de recurso representam, inevitavelmente, um obstáculo ao o direito de acesso ao direito, aos tribunais e a uma tutela jurisdicional efetiva. 8. Porém, tais obstáculos não deverão ser constitucionalmente admissíveis se não estiverem legalmente previstos ou, estando, se não forem claros, inequívocos, expressos e proporcionados. 9. Neste sentido, temos de empreender a tarefa de interpretar o artigo 27.º, n.º 1, alínea i), e n.º 2 do CPTA. 10. Analisados os elementos interpretação da norma jurídica, verifica-se que nem no elemento gramatical nem no elemento lógico a reclamação para a conferência está configurada como um pressuposto ou uma condição prévia e necessária de recorribilidade. 12. Esta interpretação não tem ressonância na letra da lei, nos termos exigidos pelo artigo 9.º, n.º 2 e 3, do CC. 13. Assim, a restrição ao direito de recurso, mediante a imposição da reclamação para a conferência, não está legalmente consagrada. E mesmo que se entenda que está, a restrição não é clara, expressa e inequívoca. Deste modo, esta interpretação é materialmente inconstitucional por violar os artigos 20.º e 268.º, n.º 4, da CRP. 14. Por outro lado, atento o texto legislativo do artigo 27.º, n.º 1, alínea i), e n.º 2, do CPTA, o intérprete fica convencido que a reclamação prévia não é necessária à existência ao direito de recurso. 15. Depois, de uma forma oculta ou, pelo menos, equívoca, é, afinal, exigido o cumprimento daquele ato jurídico prévio. Assim, o princípio da confiança ínsito ao Estado de Direito Democrático previsto no artigo 2.º da CRP e os princípios da segurança e certeza jurídicas são corroídos. 16. Nestes termos, a interpretação do TCAN das normas do artigo 27.º, n.º 1 alínea i) e n.º 2 do CPTA, segundo a qual a reclamação para a conferência das decisões proferidas pelo Juiz singular ao abrigo do disposto no artigo 27.º, n.º 1 alínea i), do CPTA, é pressuposto de admissibilidade do recurso, deve ser julgada materialmente inconstitucional, por violar os artigos 2.º, 20.º e 268.º, n.º 4, da CRP.” Respondeu, o recorrido (Município de Braga), apresentando, por sua vez, as seguintes conclusões: a) Não ocorre inconstitucionalidade alguma na interpretação do Tribunal Central Administrativo Norte (TCAN), segundo a qual a reclamação para a conferencia das decisões proferidas pelo Juiz singular ao abrigo do disposto no art. 27º, n.º 1, al. i) do CPTA é pressuposto de admissibilidade do recurso. b) A reclamação para a conferência está prevista em pleno CPTA não estando, sequer, oculta em qualquer diploma legislative extravagante e do cotejo do art. 27º com o art. 142º CPTA resulta a necessidade de esgotamento de poder jurisdictional em primeira instância para que se possa aceder à instância de recurso, o que só ocorre após a prevista reclamação para a conferência. c) Não ocorre violação alguma do princípio da confiança desde logo porque previamente à prolação da sentença em primeira instância já havia sido proferido acórdão de uniformização de jurisprudência com a decisão a dar à questão ora solevada proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo. d) Não ocorre inconstitucionalidade alguma material por violação do art. 20º CRP porquanto a possibilidade de reclamação para a conferência prévia ao recurso para o TCA acrescenta, e não reduz, aos meios de reação do cidadão. De igual modo, o art. 268, n.º 4 CRP respeita-se apenas à tutela jurisdictional efetiva do qual o presente processo é perfeito exemplo de obediência ao commando constitucional. e) A questão solevada perante o Tribunal Constitucional já foi pelo mesmo dirimida no seu acórdão 846/2013 que decidiu não julgar inconstitucional a norma constante do artigo 27.º, n.º 1, alínea i), e n.º 2, do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, interpretado com o sentido de que das sentenças proferidas no âmbito de ações administrativas especiais de valor superior à alçada, julgadas pelo Tribunal singular ao abrigo da referida alínea i), do n.º 1, do artigo 27.º, não cabe recurso ordinário para o Tribunal Central Administrativo, mas apenas reclamação para a conferência”. Cumpre apreciar e decidir. II – Fundamentação 4. A questão decidenda consiste na apreciação da constitucionalidade da norma do artigo 27.º, n.º 2 do CPTA, quando interpretada no sentido de fazer depender a recorribilidade da decisão proferida ao abrigo do n.º 1, alínea i), do mesmo artigo, da reclamação para a conferência. O Tribunal Constitucional teve oportunidade de se pronunciar, recentemente, sobre uma dimensão normativa extraída do citado preceito legal em aresto que aborda uma questão em tudo idêntica à dos presentes autos, designadamente no Acórdão n.º 846/2013, disponível em www.tribunalconstitucional.pt. Nele se pode ler: «(…) … 2. Do mérito do recurso A Recorrente pretende que se verifique a constitucionalidade da interpretação do artigo 27.º, n.º 1, alínea i), e n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, no sentido de que das sentenças proferidas no âmbito de ações administrativas especiais de valor superior à alçada, julgadas pelo Tribunal singular ao abrigo da referida alínea i), do n.º 1, do artigo 27.º, não cabe recurso ordinário para o Tribunal Central Administrativo, mas apenas reclamação para a conferência, a qual foi sustentada pelo tribunal recorrido. O artigo 27.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos dispõe o seguinte: “1 — Compete ao relator, sem prejuízo dos demais poderes que lhe são conferidos neste Código: a) Deferir os termos do processo, proceder à sua instrução e prepará-lo para julgamento; b) Dar por findos os processos; c) Declarar a suspensão da instância; d) Ordenar a apensação de processos; e) Julgar extinta a instância por transação, deserção, desistência, impossibilidade ou inutilidade da lide; f) Rejeitar liminarmente os requerimentos e incidentes de cujo objeto não deva tomar conhecimento; g) Conhecer das nulidades dos atos processuais e dos próprios despachos; h) Conhecer do pedido de adoção de providências cautelares ou submetê-lo à apreciação da conferência, quando o considere justificado; i) Proferir decisão quando entenda que a questão a decidir é simples, designadamente por já ter sido judicialmente apreciada de modo uniforme e reiterado, ou que a pretensão é manifestamente infundada; j) Admitir os recursos de acórdãos, declarando a sua espécie, regime de subida e efeitos, ou negar-lhes admissão. 2 — Dos despachos do relator cabe reclamação para a conferência, com exceção dos de mero expediente, dos que recebam recursos de acórdãos do tribunal e dos proferidos no Tribunal Central Administrativo que não recebam recursos de acórdãos desse tribunal.” Neste preceito definem-se os poderes do juiz relator quer nos tribunais superiores, quer nos tribunais administrativos de círculo, nos casos em que este tribunal funciona em conferência (artigo 92.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos), como sucede nas ações administrativas especiais de valor superior à alçada, em que o tribunal funciona em formação de três juízes, à qual compete o julgamento da matéria de facto e de direito (artigo 40.º, n.º 3, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais). Nestes casos o juiz relator é aquele a quem o processo foi distribuído. Na acima transcrita alínea i) permite-se ao juiz relator proferir decisão singular quando entenda que a questão a decidir é simples, designadamente por já ter sido judicialmente apreciada de modo uniforme e reiterado, ou quando a pretensão é manifestamente infundada, de modo idêntico ao previsto no artigo 656.º, do Código de Processo Civil. Permite-se ao relator, por razões de celeridade, nas situações acima referidas, julgar singularmente, dispensando a intervenção da conferência. O n.º 2, do mesmo artigo 27.º, dispõe que “dos despachos do relator cabe reclamação para a conferência…”. O tribunal recorrido interpretou este preceito no sentido de o mesmo ser também aplicável às decisões singulares proferidas nos termos da referida alínea i), do n.º 2, do artigo 27.º, desconsiderando o facto daquele n.º 2 utilizar o termo “despachos” e aquelas decisões constituírem “sentenças”, no seguimento de posição consolidada no domínio do processo civil, perante preceito idêntico, e do sentido do Acórdão de Uniformização de Jurisprudência proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo em 5 de junho de 2012 (acessível em www.dgsi.pt), que solucionou divergências jurisprudenciais nesta matéria. A Recorrente invoca que esta interpretação viola o direito ao recurso, enquanto expressão do direito a uma tutela jurisdicional efetiva, consagrado no artigo 20.º, da Constituição, e os princípios da segurança jurídica e da confiança inerentes a um Estado de direito democrático. Relativamente ao direito ao recurso, conforme se escreveu no Acórdão n.º 40/2008 (acessível em www.tribunalconstitucional.pt) e tem sido jurisprudência uniforme e constante deste Tribunal: “o artigo 20.º, n.º 1, da Constituição assegura a todos “o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, não podendo a justiça ser denegada por insuficiência de meios económicos”. Tal direito consiste no direito a ver solucionados os conflitos, segundo a lei aplicável, por um órgão que ofereça garantias de imparcialidade e independência, e face ao qual as partes se encontrem em condições de plena igualdade no que diz respeito à defesa dos respetivos pontos de vista (designadamente sem que a insuficiência de meios económicos possa prejudicar tal possibilidade). Ao fim e ao cabo, este direito é ele próprio uma garantia geral de todos os restantes direitos e interesses legalmente protegidos. Mas terá de ser assegurado em mais de um grau de jurisdição, incluindo se nele também a garantia de recurso? Ou bastará um grau de jurisdição? A Constituição não contém preceito expresso que consagre o direito ao recurso para um outro tribunal, nem em processo administrativo, nem em processo civil; e, em processo penal, só após a última revisão constitucional (constante da Lei Constitucional n.º 1/97, de 20 de setembro), passou a incluir, no artigo 32.º, a menção expressa ao recurso, incluído nas garantias de defesa, assim consagrando, aliás, a jurisprudência constitucional anterior a esta revisão, e segundo a qual a Constituição consagra o duplo grau de jurisdição em matéria penal, na medida (mas só na medida) em que o direito ao recurso integra esse núcleo essencial das garantias de defesa previstas naquele artigo 32.º Para além disso, algumas vozes têm considerado como constitucionalmente incluído no princípio do Estado de direito democrático o direito ao recurso de decisões que afetem direitos, liberdades e garantias constitucionalmente garantidos, mesmo fora do âmbito penal (ver, a este respeito, as declarações de voto dos Conselheiros Vital Moreira e António Vitorino, respetivamente no Acórdão n.º 65/88, Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 11.º, p. 653, e no Acórdão n.º 202/90, id., vol. 16.º, p. 505). Em relação aos restantes casos, todavia, o legislador apenas não poderá suprimir ou inviabilizar globalmente a faculdade de recorrer. Na verdade, este Tribunal tem entendido, e continua a entender, com A. Ribeiro Mendes (Direito Processual Civil, III – Recursos, AAFDL, Lisboa, 1982, p. 126), que, impondo a Constituição uma hierarquia dos tribunais judiciais (com o Supremo Tribunal de Justiça no topo, sem prejuízo da competência própria do Tribunal Constitucional – artigo 210.º), terá de admitir se que “o legislador ordinário não poderá suprimir em bloco os tribunais de recurso e os próprios recursos” (cf., a este propósito, Acórdãos n.º 31/87, Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 9.º, p. 463, e n.º 340/90, id., vol. 17.º, p. 349). Como a Lei Fundamental prevê expressamente os tribunais de recurso, pode concluir se que o legislador está impedido de eliminar pura e simplesmente a faculdade de recorrer em todo e qualquer caso, ou de a inviabilizar na prática. Já não está, porém, impedido de regular, com larga margem de liberdade, a existência dos recursos e a recorribilidade das decisões (cf. os citados Acórdãos n.ºs 31/87 e 65/88, e ainda n.º 178/88 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 12.º, p. 569); sobre o direito à tutela jurisdicional, ainda Acórdãos n.º 359/86 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 8.º, p. 605), n.º 24/88 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 11.º, p. 525) e n.º 450/89 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 13.º, p. 1307). O legislador ordinário terá, pois, de assegurar o recurso das decisões penais condenatórias e ainda, segundo certo entendimento, de quaisquer decisões que tenham como efeito afetar direitos, liberdades e garantias constitucionalmente reconhecidos. Quanto aos restantes casos, goza de ampla margem de manobra na conformação concreta do direito ao recurso, desde que não suprima em globo a faculdade de recorrer.” Ora, neste caso, segundo o critério sob análise, a parte vencida não pode interpor recurso da decisão singular do relator, mas pode reclamar dela para a conferência, o que lhe assegura uma segunda apreciação da questão por uma formação do mesmo tribunal com uma composição alargada e não lhe elimina o direito de posteriormente interpor recurso para um tribunal superior desta segunda apreciação. Assim, a exigência de reclamação para a conferência, não só não impede a intervenção de um segundo grau de jurisdição, como reforça o número de reapreciações das questões em discussão, pelo que não tem qualquer fundamento a invocação duma violação ou sequer duma restrição do direito ao recurso. Quanto à alegação de que a interpretação normativa sindicada viola os princípios da segurança jurídica e da confiança, inerentes a um Estado de direito democrático, depreende-se da posição assumida pela Recorrente que esta discorda que o n.º 2, do artigo 27.º, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, possa ser interpretado no sentido da reclamação aí prevista abranger as decisões sumárias referidas na alínea i), do n.º 1, do mesmo preceito, introduzindo essa interpretação um fator de surpresa que resulta na perda do direito de impugnar a decisão sumária proferida, pois, a rejeição do recurso dela interposto já não permite a sua reclamação atempada. Independentemente da correção da interpretação efetuada, que não cumpre a este Tribunal controlar, ainda que a decisão recorrida refira que não é possível concluir pela convolação do recurso em reclamação, visto não se mostrar respeitado o respetivo prazo legal de 10 dias, esta orientação não foi objeto do requerimento de interposição de recurso dirigido ao Tribunal Constitucional, pelo que não é possível apreciar a sua constitucionalidade, atenta a vinculação do Tribunal ao objeto do recurso definido pela Recorrente. Por estas razões deve ser negado provimento ao recurso interposto.» Em conformidade, decidiu-se «Não julgar inconstitucional a norma constante do artigo 27.º, n.º 1, alínea i), e n.º 2, do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, interpretado com o sentido de que das sentenças proferidas no âmbito de ações administrativas especiais de valor superior à alçada, julgadas pelo Tribunal singular ao abrigo da referida alínea i), do n.º 1, do artigo 27.º, não cabe recurso ordinário para o Tribunal Central Administrativo, mas apenas reclamação para a conferência». 5. O enunciado linguístico da norma apreciada no Acórdão n.º 846/2013 não corresponde literalmente ao que é objeto do presente pedido de fiscalização. No entanto, ambos dizem respeito ao mesmo conteúdo normativo. De facto, enquanto a norma ora a apreciar apenas faz referência ao «artigo 27.º, n.º 2, do CPTA», a norma objeto de julgamento no Acórdão n.º 846/2013 faz também referência ao artigo 27.º, n.º 1, alínea i), do Código de Processo dos Tribunais Administrativos. Esta diferença não impressiona pois no presente caso a decisão judicial em causa também foi proferida ao abrigo do artigo 27.º, n.º 1, alínea i). Por outro lado, a norma objeto de julgamento no Acórdão n.º 846/2013 inclui referência à forma de processo («ações administrativas especiais»), ao valor da ação («valor superior à alçada») e ao facto de ter sido julgada por um «Tribunal singular». Apesar disso, esta diferença também não é determinante, pois todas essas características são pressuposto da norma objeto do presente processo. Relativamente a ambas as normas vai pressuposta a prolação de uma decisão pelo juiz singular (proferida ao abrigo da alínea i) do n.º 1 do artigo 27.º do CPTA), identificando-se a via da reclamação como sendo a forma prevista para a impugnar, o que, no caso de ações que admitem recurso (ações de valor superior à alçada), significa fazer depender a recorribilidade da decisão proferida ao abrigo do artigo 27.º, n.º 1, alínea i), do CPTA, da prévia reclamação para a conferência. Não existe, pois, uma diferença material entre a norma objeto de julgamento no Acórdão n.º 846/2013 e a norma objeto do presente processo. A fundamentação do acórdão em referência é, pois, inteiramente transponível para a situação em apreço. Resta, então, decidir em conformidade. III – Decisão Nestes termos, decide-se: a) Não julgar inconstitucional a norma constante do artigo 27.º, n.º 2, do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, interpretado com o sentido de fazer depender a recorribilidade da decisão proferida ao abrigo do artigo 27.º, n.º 1, alínea i), do CPTA, da reclamação para a conferência; b) Julgar improcedente o recurso; c) Condenar os recorrentes nas custas, fixando-se em 25 UCS, a taxa de justiça. Lisboa, 25 de junho de 2014 - Maria de Fátima Mata-Mouros - João Pedro Caupers - Maria Lúcia Amaral - José Cunha Barbosa - Joaquim de Sousa Ribeiro