673/14 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 471/2014

Processo n.º 673/14

Plenário

Relator: Conselheiro Fernando Ventura

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional

I. Relatório

1. A CDU - Coligação Democrática Unitária (PCP-PEV) interpõe recurso do despacho do Secretário de Estado da Administração Local n.º 7280/2014, publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 107, de 4 de junho de 2014, que designou o dia 7 de setembro de 2014 para a realização de eleições intercalares para a Assembleia de Freguesia de Boidobra, município da Covilhã.

A recorrente peticiona a anulação do referido despacho, para o que alinhou as seguintes conclusões:

«1. S. Exa. o Secretário de Estado da Administração Local determinou a convocação de eleições intercalares para a Assembleia de Freguesia de Boidobra, município da Covilhã, para 13 de julho de 2014, através do Despacho n.º 6608/2014, datado de 6 de maio de 2014 e publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 97, de 21 de maio de 2014.

2. S. Exa. o Secretário de Estado da Administração Local fundamentou a referida determinação com a renúncia ao mandato da maioria dos membros efetivos e suplentes da Assembleia da Freguesia de Boidobra, município da Covilhã.

3. Por esse facto, S. Exa. o Secretário de Estado da Administração Local considerou que ficara esgotada a possibilidade de substituição prevista no artigo 79.º da Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, na redação que lhe foi dada pela Lei Orgânica n.º 1/2001, de 30 de novembro.

4. Considerando, assim, a necessidade de marcação de eleições intercalares para a Assembleia de Freguesia de Boidobra, ao abrigo do disposto nos números 1 e 2 do artigo 222.º da Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto, alterada pelas Leis Orgânicas números 5-A/2001, de 26 de novembro, 3/2005, de 29 de agosto, 3/2010, de 15 de dezembro, e 1/2011, de 30 de novembro, determinou a marcação de eleições intercalares para a Assembleia de Freguesia de Boidobra, município da Covilhã, no dia 13 de julho de 2014.

5. Que a convocação das eleições intercalares se justificou em razão da renúncia ao mandato da maioria dos membros efetivos e suplentes da Assembleia de Freguesia de Boidobra, reitera-o S. Exa. o Secretário de Estado da Administração Local no Despacho n.º 7280/2014, de 29 de maio, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 107, de 4 de junho de 2014.

6. E que a convocação das eleições foi efetuada cumprindo todas as regras legais aplicáveis, também o atesta S. Exa. o Secretário de Estado da Administração Local no Despacho n.º 7280/2014, de 29 de maio, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 107, de 4 de junho de 2014.

7. Só que considerando que por um lado, há uma discrepância de dias entre a assinatura e a remessa daquele Despacho e a sua publicação em Diário da República e, por outro, uma recomendação da CNE, vem agora alterar a data da realização das ditas eleições para 7 de setembro de 2014.

8. Ora e salvo o devido respeito por S. Exa. o Secretário de Estado da Administração Local e pela CNE, tais considerandos não são bastantes para contrariar a Lei.

9. Com efeito o n.º 1 do art. 222.º da Lei Eleitoral para os órgãos das Autarquias Locais impõe que as eleições intercalares a que haja lugar se realizem dentro dos 60 dias posteriores ao da verificação do facto de que resultam, salvo disposição especial em contrário que não é invocada.

10. Sendo certo que quer o Despacho n.º 6608/2014, de 6 de maio, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 97, de 21 de maio de 2014, quer o Despacho n.º 7280/2014, de 29 de maio, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 107, de 4 de junho de 2014, são omissos sobre o dia da verificação do facto de que resultam as eleições intercalares, verdade é que não pode ter sido posterior a 6 de maio, data em que confessadamente aquele foi assinado e remetido para publicação.

11. Como entre 6 de maio e 7 de setembro vão mais de 60 dias, o Despacho n.º 7280/2014, de 29 de maio de 2014, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 107, de 4 de junho de 2014 é ilegal, por violar o comando ínsito no n.º 1 do art. 222.º da Lei Eleitoral para os Órgãos das Autarquias Locais, devendo assim ser anulado, o que se R.»

Cumpre apreciar.

II. Fundamentação

2. Para apreciação do presente recurso, relevam os seguintes elementos:

2.1. Por despacho do Secretário de Estado da Administração Local n.º 6608/2014, datado de 6 de maio de 2014 e publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 97, de 21 de maio de 2014, foi determinada a convocação de eleições intercalares para a Assembleia de Freguesia de Boidobra, município da Covilhã, para o dia 13 de julho de 2014, com fundamento na renúncia ao mandato da maioria dos membros efetivos e suplentes da mesma.

2.2. Em 22 de maio de 2014, a Comissão Nacional de Eleições deliberou transmitir ao Secretário de Estado da Administração Local que “deve ser designada nova data para a eleição da Assembleia de Freguesia de Boidobra, Concelho da Covilhã, que permita assegurar o exercício de todos os direitos inerentes ao processo e ao ato eleitoral, designadamente a salvaguarda na íntegra dos prazos para constituição de coligações de partidos e a apresentação de candidaturas, sem prejuízo da eficácia de outros atos que, no processo, hajam sido praticados”, com a seguinte fundamentação:

«1. A CNE tomou conhecimento da publicação no dia 21 de maio de 2014 do despacho do Senhor Secretário de Estado da Administração Local datado de 6 de maio p.p. que procede à marcação da eleição autárquica intercalar para a Assembleia de Freguesia de Boidobra, município da Covilhã, para o dia 13 de julho de 2014.

2. Marcada a data de eleições, compete à Comissão Nacional de Eleições, nos termos do disposto no artigo 6º da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro, aprovar e publicar nos órgãos de comunicação social, nos oito dias subsequentes, um mapa-calendário contendo as datas e a indicação dos atos que devem ser praticados com sujeição a prazo.

3. O referido calendário obedece ao determinado no artigo 228.º da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais, que dispõe o seguinte:

No caso de realização de eleições intercalares, os prazos em dias previstos na presente lei são reduzidos em 25%, com arredondamento para a unidade superior.

Esta norma é aplicável quer ao prazo previsto para o anúncio público de apresentação de coligações de partidos e a consequente comunicação da sua constituição ao Tribunal Constitucional (até ao 65º dia anterior à realização da eleição - nº 2 do artigo 17º - que corresponderá, no âmbito de uma eleição intercalar, ao 49º dia), quer ao prazo previsto para apresentação das listas de candidatos perante o juiz do tribunal competente (até ao 55º dia anterior ao da realização das eleições - nº 1 do artigo 20º - que corresponderá, no âmbito de uma eleição intercalar, ao 42º dia).

4. Deste modo, ao designar-se o dia 13 de julho de 2014 como o dia de realização da eleição em apreço, verifica-se que o termo dos prazos para o anúncio e comunicação das coligações, bem como para a apresentação das candidaturas se encontram diminuídos.

5. Significa isto que a CNE, para cumprimento do disposto no artigo 6º da Lei nº 71/78, cujo objetivo é conferir publicidade a todo o processo eleitoral e direitos inerentes, publicaria um mapa-calendário no momento em que os prazos para o exercício de determinados direitos – direitos com assento expresso no texto constitucional (artigo 239º, nº 4 da CRP) – se encontram já terminados ou diminuídos, o que se afigura inaceitável.

6. Com interesse para a questão em análise, deve mencionar-se que o Tribunal Constitucional considera que a fixação do prazo para uma determinada eleição implica uma antecedência côngrua, adequada a todas as exigências que a realização de um ato eleitoral comporta.

Veja-se o Acórdão n.º 318/2007, em que o Tribunal Constitucional declarou inválido o despacho de marcação de uma eleição intercalar (no caso, a eleição para a Câmara Municipal de Lisboa em 2007), por dele decorrer sacrifício do direito dos partidos a constituírem coligações, determinando a necessidade de emissão de um novo despacho que marque a data das eleições, data essa que deverá ser escolhida de forma a assegurar o exercício efetivo dos direitos, liberdades e garantias de participação política, ainda que tal justifique a desconsideração do prazo fixado no nº 1 do artigo 222º da Lei Eleitoral para as Autarquias Locais.

Acrescente-se que o prazo a que o Tribunal Constitucional alude, na parte final do excerto transcrito, justificando a sua preterição, é o de as eleições intercalares se realizarem dentro dos 60 dias posteriores ao da verificação do facto de que resultam (nº 1 do artigo 222º da LEOAL).

7. Acresce referir, por fim, que a eleição intercalar da assembleia de freguesia de Boidobra, ou outra, tem sempre de ser marcada de forma a garantir a suspensão, por 60 dias, do recenseamento eleitoral naquela freguesia (em observância do disposto no artigo 5.º, n.º 3, da Lei do Recenseamento Eleitoral), e, portanto, sempre com, pelo menos, 61 dias de antecedência (neste sentido a deliberação da CNE de 30 de novembro de 2010).» (Ata n.º 150/XIV, disponível em www.cne.pt)

2.3. Em 29 de maio de 2014, o Secretário de Estado da Administração Local proferiu o despacho n.º 7280/2014, com o seguinte teor:

«No dia 6 de maio do presente ano determinei, por despacho, a convocação das eleições intercalares para a Assembleia de Freguesia de Boidobra, município da Covilhã, para o dia 13 de julho de 2014.

A convocação das eleições intercalares justificou-se em razão da renúncia ao mandato da maioria dos membros efetivos e suplentes da Assembleia da Freguesia de Boidobra.

A convocação das eleições foi efetuada cumprindo todas as regras legais aplicáveis.

Todavia e considerando que:

i) Apesar de ter assinado e remetido o referido despacho de marcação em 6 de maio, a sua publicação em Diário da República apenas teve lugar no passado dia 21 de maio;

ii) A Comissão Nacional de Eleições (CNE), por comunicação escrita de 22 de maio, veio mostrar preocupação pela data da publicação efetiva ser eventualmente demasiado próxima de certos prazos relevantes do processo eleitoral e que nessa sequência a CNE recomendou a alteração da data das eleições;

Determino a alteração do meu Despacho de 6 de maio, publicado sob o n.º 6608/2014, em 21 de maio, no Diário da República, no sentido de as eleições intercalares para a Assembleia de Freguesia de Boidobra, município da Covilhã, terem lugar no dia 7 de setembro de 2014.»

Tal despacho foi publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 107, de 4 de junho de 2014.

2.4. A recorrente CDU- Coligação Democrática Unitária (PCP-PEV) entregou a motivação do recurso nos Serviços da Presidência do Conselho de Ministros no dia 5 de junho de 2014, a qual foi apenas remetida a este Tribunal no dia 13 de junho de 2014, pelas 19h15, através de fax. O recurso deu entrada e foi distribuído no primeiro dia útil seguinte, 16 de junho de 2014 (segunda feira).

3. A recorrente CDU- Coligação Democrática Unitária interpõe recurso do despacho n.º 7280/2014 do Secretário de Estado da Administração Local, na parte em que do mesmo consta a designação do dia 7 de setembro de 2014 para a realização de eleições intercalares para a Assembleia de Freguesia de Boidobra, município da Covilhã, ao abrigo do disposto no artigo 102.º-B da Lei do Tribunal Constitucional.

Cumpre, antes de mais, verificar se estão preenchidos os pressupostos exigidos por tal preceito.

O despacho impugnado foi proferido nos termos do n.º 2 do artigo 222.º da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais (Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto, com as alterações introduzidas pelas Leis Orgânicas n.ºs 5-A/2001, de 26 de novembro, 3/2005, de 29 de agosto, 3/2010, de 15 de dezembro, e 1/2011, de 30 de novembro, doravante LEOAL), segundo o qual cabe ao membro do Governo responsável pela tutela das autarquias locais a marcação do dia de realização das eleições intercalares. Assim, a decisão impugnada é sindicável junto do Tribunal Constitucional por via do disposto no n.º 7 do artigo 102.º-B da Lei do Tribunal Constitucional, na medida em que constitui ato de administração eleitoral, entendido como “ato administrativo que, prévio ou posterior ao ato eleitoral propriamente dito, implica relevantemente com o processo eleitoral, em sentido restrito” (Acórdão n.º 639/2013). Na espécie, o membro do Governo designado pela LEOL atuou, assim, como órgão da administração eleitoral (cfr. Acórdão n.º 318/2007, ainda que perante ato de Governador Civil).

Mostra-se igualmente assegurada a tempestividade do recurso: independentemente das circunstâncias que conduziram ao atraso na remessa a este Tribunal, certo é que foi apresentado nos Serviços da Presidência do Conselho de Ministros no dia 5 de junho, ou seja, no primeiro dia subsequente ao conhecimento do ato impugnado – decorrente da sua publicação -, como imposto pelo n.º 2 do artigo 102.º-B da Lei do Tribunal Constitucional.

A recorrente alude em alegações que apresentou a sua candidatura às eleições intercalares para a Assembleia de Freguesia de Boidobra, Município da Covilhã, qualidade que, porém, não comprovou documentalmente. De qualquer forma, importa ter em atenção que a recorrente constitui coligação de caráter permanente, formada pelo Partido Comunista Português e pelo Partido Ecologista os Verdes (cfr. Acórdão n.º 403/87), o que lhe permite apresentar lista para a referida eleição, direito que se encontra implicado na pretensão de anulação do despacho impugnado. Nessa medida, e em termos similares ao que se considerou no Acórdão n.º 318/2007, entendemos que o recorrente dispõe de legitimidade para o recurso, e bem assim de interesse em agir, face ao concreto ato impugnado e vício de ilegalidade invocado.

Posto isto, verificados os pressupostos de que depende o conhecimento do recurso, passemos a apreciar do seu mérito.

4. A recorrente CDU - Coligação Democrática Unitária requer a anulação do despacho do Secretário de Estado da Administração Local n.º 7280/2014, sustentando que, embora ambos os despachos proferidos omitam o dia em que se verificou o facto que determinou a marcação de eleições intercalares, tal facto não pode ter sido posterior a 6 de maio de 2014, data em que foi exarado o despacho.

Tomando esse dia como termo inicial para a contagem do prazo constante do n.º 1 do artigo 222.º da LEOAL e como termo final o dia para que foi designado o ato eleitoral pelo despacho n.º 7280/2014, conclui a recorrente que foi ultrapassado o prazo máximo estatuído no referido preceito – 60 dias – e, desse jeito, infringido o comando emitido pelo legislador por parte do Secretário de Estado da Administração Local.

De facto, dispõe o referido n.º 1 do artigo 222.º da Lei Eleitoral para as Autarquias Locais que as eleições intercalares a que haja lugar realizam‑se dentro dos 60 dias posteriores ao da verificação do facto de que resultam, salvo disposição especial em contrário.

Dúvidas não há que entre o facto determinante das eleições intercalares –necessariamente anterior ao despacho que procede à sua convocação – e a data de 7 de setembro, decorre período superior ao prazo máximo de 60 dias. Porém, os comandos legislativos pertinentes em matéria de administração eleitoral não se esgotam no apontado preceito, como decorre da motivação do ato recorrido.

5. Com efeito, o despacho impugnado, com o n.º 7280/2014, visa obviar ao vício que fora apontado pela CNE, fundado na presença de pressupostos de facto idênticos aos que haviam conduzido à anulação de despacho de designação de data para a realização de eleição intercalar, no âmbito do caso decidido pelo Acórdão n.º 318/2007.

Na verdade, decorre da conjugação do prazo previsto no n.º 2 do artigo 17.º da LEOAL para o anúncio público de apresentação de coligações de partidos e consequente comunicação da sua constituição ao Tribunal Constitucional (até ao 65º dia anterior à realização da eleição, que, no âmbito de eleições intercalares, corresponderá ao 49.º dia) e do prazo previsto no n.º 1 do artigo 20.º da mesma Lei, para apresentação das listas de candidatos perante o juiz do tribunal da comarca competente em matéria cível com jurisdição na sede do respetivo município (até ao 55º dia anterior à data do ato eleitoral, que corresponderá, no âmbito de eleições intercalares, ao 42.º dia), que qualquer desses prazos não era compatível com o designado dia 13 de julho de 2014, tendo em atenção o tempo que mediou entre a prolação do despacho n.º 6608/2014 e a sua publicação em Diário da República – catorze dias – com consequências na validade do ato eleitoral.

Nessa medida, ainda que não o diga expressamente, a “alteração” determinada no despacho n.º 7280/2014 conforma-se como ato de sanação de vício do processo eleitoral.

6. Em bom rigor, a recorrente não coloca em crise a validade de tal ato, nem toma posição – concordante ou discordante – quanto ao dever de designação de nova data “que permita assegurar o exercício de todos os direitos inerentes ao processo e ao ato eleitoral, designadamente a salvaguarda dos prazos para constituição de coligações de partidos e a apresentação de candidaturas”, sustentado pela CNE na sua deliberação. Apenas impugna a nova data designada, dizendo que os “considerandos” em que se fundamenta o despacho impugnado “não são bastantes para contrariar a Lei”.

Simplesmente, não se vê como poderia o Secretario de Estado da Administração Local, em 29 de maio, fixar uma data que fosse compatível com o respeito pelo comando decorrente do n.º 1 do artigo 222.º da LEOAL e, em simultâneo, capaz de assegurar o decurso dos prazos relativos à apresentação de coligações e à consequente tramitação neste Tribunal, e bem assim o prazo para a apresentação de candidaturas. Confrontado com comandos legais inconciliáveis, coube ao órgão de administração eleitoral ponderar os interesses em presença e determinar qual o que, no quadro jurídico-constitucional, deveria prevalecer: por um lado, o não prolongamento da perturbação do órgão autárquico e, por outro, a garantia de exercício, por parte de cidadãos e partidos, de direitos, liberdades e garantias de participação política.

A decisão consubstanciada na alteração pelo Secretário de Estado da Administração Local do dia para o ato eleitoral foi a de fazer ceder o prazo constante do n.º 1 do 222.º da LEOAL e, no exercício do poder conferido por lei, designar nova data, para momento mais afastado no tempo, de modo a que todos os restantes prazos do processo eleitoral pudessem ser respeitados.

Tal escolha não merece censura, face à superioridade dos direitos acautelados. Quer o direito à formação de coligações de partidos, com expresso assento constitucional (artigo 239.º, n.º 4, da Constituição), quer o direito fundamental dos cidadãos à participação política (artigo 48.º da Constituição), encontram concretização nos artigos 17.º, n.º 1 e 20.º, n.º 1, da LEOAL, pelo que o seu exercício nos prazos garantidos por lei não pode ser sacrificado. Justifica-se aqui, como aconteceu no caso decidido no Acórdão n.º318/2007, em função de uma antecedência côngrua, adequada às exigências que a realização de um ato eleitoral comporta, a desconsideração do prazo fixado no n.º 1 do artigo 222.º da LEOAL.

7. Face ao exposto, conclui-se que o despacho n.º 7280/2014 do Secretário de Estado da Administração Local não padece do vício de ilegalidade que lhe é apontado, pelo que inexiste fundamento para a sua anulação.

III. Decisão

8. Nos termos e pelos fundamentos expostos, decide-se negar provimento ao recurso apresentado pela CDU- Coligação Democrática Unitária (PCP-PEV).

Lisboa, 18 de Junho de 2014. – Fernando Vaz Ventura – Maria Lúcia Amaral – José da Cunha Barbosa – Carlos Fernandes Cadilha – Maria de Fátima Mata-Mouros – Lino Rodrigues Ribeiro – Catarina Sarmento e Castro – João Cura Mariano – Maria José Rangel de Mesquita – João Caupers – Ana Guerra Martins (vencida, nos termos da declaração aposta ao acórdão n.º 318/07) – Joaquim de Sousa Ribeiro