861/13 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 585/2013

Processo n.º 861/13

Plenário

Relatora: Conselheira Maria José Rangel de Mesquita

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional

I – Relatório

1. Nos presentes autos de recurso de contencioso eleitoral, vindos do Tribunal Judicial de Felgueiras, Joaquim dos Santos Pinho e Arlindo Ribeiro Pinto, respetivamente, mandatário do Bloco de Esquerda e candidato do Partido Socialista (PS) às eleições autárquicas de 2013 no município de Felgueiras impugnaram a elegibilidade de José Luís Marinho Martins, indicado como candidato à assembleia da União de Freguesias de Margaride, Várzea, Lagares, Varziela e Moure pela Coligação Manter a Esperança PSD/PPM, ambos alegando que o mesmo já cumpriu três mandatos consecutivos como Presidente da Junta de Freguesia de Margaride, pelo que seria inelegível à luz da Lei n.º 46/2005, de 29 de agosto.

2. Quanto aos factos alegados, foi proferida decisão pelo Juiz do Tribunal Judicial de Felgueiras em 19 de agosto de 2013 (cfr. fls. 757-759), considerando elegível o candidato cuja elegibilidade tinha sido impugnada, tendo sido publicadas (fls. 767) as listas a que se refere o artigo 28.º da Lei Eleitoral para os Órgãos das Autarquias Locais (aprovada pela Lei Orgânica nº 1/2001, de 14 de agosto), doravante designada por LEOAL. Assim decidiu a impugnação:

«O Mandatário Joaquim dos Santos Pinho impugnou a elegibilidade do cidadão José Luís Marinho Martins indicado como candidato à assembleia da União de Freguesias de Margaride, Várzea, Lagares, Varziela e Moure pela Coligação Manter a Esperança PSD/PPM alegando que o mesmo já cumpriu três mandatos consecutivos como Presidente da Junta de Freguesia de Rande [leia-se: Margaride] defendendo que a inelegibilidade em causa diz respeito à função em si e não ao lugar onde é exercido.

O Candidato Arlindo Pinto impugnou a elegibilidade do mesmo cidadão alegando que o mesmo já cumpriu três mandatos consecutivos como Presidente da Junta de Freguesia de Rande [leia-se: Margaride] defendendo que a limitação decorrente da Lei nº 46/2005 de 29 de agosto remete para uma situação abstrata ou total.

A Mandatária da identificada Coligação pronunciou-se argumentando, em síntese, que a proibição deve ser entendida relativamente a um quarto mandato sucessivo na mesma freguesia a um determinado cargo concreto, acrescentando que a União de Freguesias é uma nova pessoa coletiva territorial.

Cumpre decidir.

O artigo 1º da Lei nº 46/2005 de 29 de agosto dispõe que o presidente da câmara municipal e o presidente da junta de freguesia só podem ser eleitos para três mandatos consecutivos e, depois de concluídos, não podem assumir aquelas funções durante o quadriénio imediatamente subsequente ao último mandato consecutivo permitido.

O legislador não concretizou se tal limitação é absoluta, isto é, se diz respeito a todo e qualquer cargo de presidente da Câmara Municipal ou Junta de Freguesia em qualquer parte do território ou se, pelo contrário, se reporta ao mesmo órgão autárquico.

O artigo 118º da Constituição estatui que ninguém pode exercer a título vitalício qualquer cargo político de âmbito nacional, regional ou local e que a lei pode determinar limites à renovação sucessiva de mandatos dos titulares de cargos políticos executivos.

Por outro lado, constitui direito, liberdade e garantia dos cidadãos tomar parte na vida política e na direção dos assuntos públicos do País, diretamente ou por intermédio de representantes livremente eleitos – cfr. artigo 48º nº 1; decorre do artigo 50º nºs 1 e 3 que todos os cidadãos têm o direito de acesso, em condições de igualdade e liberdade, aos cargos públicos e que no acesso a cargos eletivos a lei só pode estabelecer as inelegibilidades necessárias para garantir a liberdade de escolha dos eleitores e a isenção e independência do exercício dos respetivos cargos.

Acresce que, de acordo com o artigo 18º nº 2 a lei só pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos.

Perante a ausência de clareza da Lei nº 46/2005, conforme vem sendo defendido publicamente por diversos constitucionalistas, a interpretação deve ser favorável à liberdade de candidatura. Nessa medida, é legítimo àqueles que exerceram os cargos em questão apresentarem-se a sufrágio para cargo idêntico noutras Autarquias – no mesmo sentido, vide a Deliberação da Comissão Nacional de Eleições de 22 de novembro de 2012.

No que tange à situação concreta das candidaturas alusivas a freguesias criadas por efeito de agregação nos termos da Lei nº 22/2012 de 30 de maio, necessitamos de ter presente que as mesmas constituem uma nova pessoa coletiva territorial, aplicando-se-lhes, pois, o anterior raciocínio – no sentido da possibilidade de tais candidaturas, vide a Deliberação da Comissão Nacional de Eleições de 9 de fevereiro de 2013.

Pelo exposto, julgo improcedente a impugnação, concluindo pela elegibilidade do candidato José Luís Marinho Martins.

Notifique.»

3. Em 20 de agosto, foi deduzida, pelo mandatário das listas apresentadas pelo Bloco de Esquerda, uma reclamação (cfr. fls. 768-770) relativa à decisão judicial de 19 de agosto, que indeferiu as impugnações, ora recorrida.

4. Arlindo Ribeiro Pinto, candidato do Partido Socialista à Assembleia de Freguesia da União das Freguesias de Margaride (Santa Eulália), Várzea, Lagares, Varziela e Moure, não reclamou daquela decisão [de 19 de agosto], tendo interposto, em 21 de agosto de 2013, recurso da mesma para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do artigo 31.º, da LEOAL (cfr. fls. 772-773). Nos seguintes termos:

«ARLINDO RIBEIRO PINTO, candidato do Partido Socialista à Assembleia de Freguesia da União de Freguesias de Margaride (Santa Eulália), Várzea, Lagares, Varziela e Moure, não se conformando com a douta decisão que julgou elegível o cidadão JOSÉ LUÍS MARINHO MARTINS indicado pela coligação PPD/PSD.PPM para candidato a presidente da União das Juntas de Freguesa de Margaride (Santa Eulália), Várzea, Lagares, Varziela e Moure, vem recorrer para o V. Tribunal Constitucional, nos termos do artigo 31º da Lei Org.. 1/2001 de 14 de agosto, para o que apresenta a respetiva FUNDAMENTAÇÃO:

Ex.mos Senhores Juízes Conselheiros

do Tribunal Constitucional,

Como é público e notório, o cidadão em causa já cumpriu mais de três mandatos consecutivos como Presidente da Junta de Freguesia de Margaride (Santa Eulália).

A referida Junta de Freguesia faz, agora, parte integrante da União de Freguesias de Margaride (Santa Eulália), Várzea, Lagares, Varziela e Moure a que aquele cidadão se candidata também como presidente.

De acordo com a Lei 46/2005 de 29 de agosto o presidente de Junta de Freguesia só pode ser eleito para três mandatos consecutivos.

Tal limitação à renovação sucessiva de mandatos aplica-se não só à candidatura na concreta Junta de Freguesia onde exerceu o cargo, mas também a qualquer outra Freguesia ou União de Freguesias no todo nacional, como desde logo resulta da utilização da partícula “de” e não “da”, que remete para uma situação abstrata ou absoluta.

E, por maioria de razão, aplica-se às Uniões de Freguesias, onde se integrou a freguesia cuja presidência foi exercida por mais de três mandatos consecutivos pelo ora candidato.

De resto, e se assim não fosse, permitir-se-ia que entrasse pela janela o que se quis não entrasse pela porta: não podendo candidatar-se à Junta de que fora presidente por três mandatos consecutivos, bastava integrar tal Junta de Freguesia numa União para que pudesse ser candidato, não obstante uma grande parcela dos eleitores ser a mesma, quiçá, a maioria, tal qual como das decisões pendentes na extinta freguesia.

De resto, o nº 2 do artigo 1º da citada Lei é esclarecedor quanto ao sentido absoluto e universal da proibição em causa quando refere que o Presidente de Junta, “depois de cumpridos três mandatos consecutivos, não pode assumir aquelas funções durante o quadriénio imediatamente subsequente ao último mandato – o que reforça o carater nacional e total da limitação à renovação, já que a lei não afere esta limitação de funç6es ao Órgão onde completa o terceiro mandato, mas refere-se abstratamente à impossibilidade de assumir funç8es executivas, como presidente, no quadriénio imediato.

A situação descrita configura uma inelegibilidade para o cargo a que se candidata o cidadão ora impugnado, a tal não obstando o artigo 118º da Constituição, uma vez que o seu nº 2 admite expressamente que “a lei pode determinar limites à renovação sucessiva de mandatos dos titulares de cargos políticos executivos”, comando este a que obedece a Lei 46/2005.

Termos em que, na procedência do presente recurso deve o cidadão José Luís Marinho Martins ser julgado inelegível para a presidência da União de Freguesias de Margaride (Santa Eulália), Várzea, Lagares, Varziela e Moure, e como tal excluído daquela candidatura.»

5. Nesse dia 21 de agosto, pelas 15H30, foram publicadas as listas nos termos do artigo 29.º, n.º 5, da LEOAL (fls. 775).

6. Relativamente ao recurso interposto e à reclamação deduzida, foram prolatados três despachos judiciais, que se transcrevem, de seguida:

6.1 Em 23 de agosto (fls. 777-780):

«Compulsados os autos, constato que após a prolação do despacho de 19.08.2013 - que se pronunciou sobre a regularidade processual, a elegibilidade dos candidatos e ordenou a publicação prevista no art. 28.º da LEOAL, foi apresentada uma reclamação ao abrigo do disposto no art. 20.º, n.º 1, e foi interposto um recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto no art 31.º, ambos da mesma lei.

Porém, a secretaria não tramitou aquela reclamação, tendo apenas tramitado este recurso, de forma prematura, tendo inclusivamente efetuado a publicação prevista no art. 29.º, n.º 5, da LEOL, antes de estar decidida aquela reclamação.

Importaria, assim, ordenar a notificação do mandatário e dos representantes da lista objeto de reclamação, ao abrigo do disposto no art. 29.º, n.º 2, da LEOAL. Todavia, o cumprimento desta norma nesta fase importaria inevitavelmente a violação dos prazos previstos na LEOAL, o que teria implicações nefastas no decorrer do processo eleitoral. Na verdade, por força de tal notificação, teria de se aguardar o prazo para a resposta, quando, de acordo com o calendário eleitoral, o limite máximo para o fim desse prazo é, precisamente, a presente data.

Seja como for, o tribunal não poderá, em caso algum, postergar o exercício do contraditório.

Mas cremos que ainda é possível conciliar os dois interesses, pelas razões que passamos a expor.

Em primeiro lugar, a reclamação agora apresentada corresponde, ponto por ponto, à impugnação apresentada pelo mesmo mandatário ao abrigo do disposto no art. 25.º, n.º 3, da LEOAL, sobre a qual já foi apresentada resposta pela lista objeto de impugnação

Em segundo lugar, o objeto da reclamação é, na sua essência, o objeto do recurso interposto, relativamente ao qual também já foi exercido o contraditório.

Por fim - e adiantando desde já a nossa posição - não vemos razões ponderosas para alterar a decisão antes proferida pelo tribunal, a qual está em consonância com a posição assumida nos autos pela lista objeto de reclamação.

Sendo interposto recurso para o Tribunal Constitucional na sequência desta decisão, a lista recorrida poderá aí alegar o que tiver por conveniente.

Face ao exposto, cremos que o contraditório foi minimamente assegurado, pelo que o tribunal está em condições de proferir decisão imediata ao abrigo do disposto no art. 29.º, n.º 4, da LEOAL, assim assegurando o cumprimento do calendário eleitoral.

Como já dissemos, não tendo sido invocados quaisquer argumentos diferentes do já aduzidos na impugnação, não vislumbramos quaisquer razões ponderosas para alterar o decisão já proferida pelo tribunal a respeito da elegibilidade do candidato à Assembleia da União de Freguesias de Margaride, Várzea, Lagares, Varziela e Moure pela Coligação Manter a Esperança PSD/PPM, que, por isso, com a devida vénia, aqui reiteramos:

«O artigo 1º da Lei nº 46/2005 de 29 de agosto dispõe que o presidente da câmara municipal e o presidente da junta de freguesia só podem ser eleitos para três mandatos consecutivos e, depois de concluídos, não podem assumir aquelas funções durante o quadriénio imediatamente subsequente ao último mandato consecutivo permitido.

O legislador não concretizou se tal limitação é absoluta, isto é, se diz respeito a todo e qualquer cargo de presidente da Câmara Municipal ou Junta de Freguesia em qualquer parte do território ou se, pelo contrário, se reporta ao mesmo órgão autárquico.

O artigo 118º da Constituição estatui que ninguém pode exercer a título vitalício qualquer cargo político de âmbito nacional, regional ou local e que a lei pode determinar limites à renovação sucessiva de mandatos dos titulares de cargos políticos executivos.

Por outro lado, constitui direito, liberdade e garantia dos cidadãos tomar parte na vida política e na direção dos assuntos públicos do País, diretamente ou por intermédio de representantes livremente eleitos - cfr. artigo 48º nº 1; decorre do artigo 50º nºs 1 e 3 que todos os cidadãos têm o direito de acesso, em condições de igualdade e liberdade, aos cargos públicos e que no acesso a cargos eletivos a lei só pode estabelecer as inelegibilidades necessárias para garantir a liberdade de escolha dos eleitores e a isenção e independência do exercício dos respetivos cargos.

Acresce que, de acordo com o artigo 18º nº 2 a lei só pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos.

Perante a ausência de clareza da Lei n 46/2005, conforme vem sendo defendido publicamente por diversos constitucionalistas, a interpretação deve ser favorável à liberdade de candidatura. Nessa medida, é legítimo àqueles que exerceram os cargos em questão apresentarem-se a sufrágio para cargo idêntico noutras Autarquias - no mesmo sentido, vide a Deliberação da Comissão Nacional de Eleições de 22 de novembro de 2012.

No que tange à situação concreta das candidaturas alusivas a freguesias criadas por efeito de agregação nos termos da Lei nº 22/2012 de 30 de maio, necessitamos de ter presente que as mesmas constituem uma nova pessoa coletiva territorial, aplicando-se-lhes, pois, o anterior raciocínio - no sentido da possibilidade de tais candidaturas, vide a Deliberação da Comissão Nacional de Eleições de 9 de fevereiro de 2013.

Pelo exposto, julgo improcedente a impugnação, concluindo pela elegibilidade do candidato José Luís Marinho Martins».

Embora a secretaria já tenha dado cumprimento do disposto no art. 29.º, n.º 5, da LEOAL, e a decisão agora proferida não implique a alteração do teor da publicação efetuada, ordena-se que seja de novo dado cumprimento àquela norma, para que não se suscitem dúvidas quanto ao prazo de recurso para o Tribunal Constitucional previsto no art. 31.º, n.º 2, da LEOAL.

Após o decurso deste prazo se apreciará o recurso já interposto para o Tribunal Constitucional.

Notifique.».

6.2 Em 28 de agosto (fls. 788):

«Compulsados os autos, verifica-se que no despacho antecedente (ref.ª 3699821) foi ordenado de novo o cumprimento do disposto no artigo 29.º, n.º 5 da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais – LEOAL, não resultando todavia dos autos tal cumprimento.

Pelo que, por forma a cumprir o ordenado, determino que seja de imediato dado cumprimento ao disposto no artigo 29.º, n.º 5 da LEOAL, nomeadamente que seja publicada à porta do edifício deste tribunal uma relação completa de todas as listas admitidas.

Notifique.

Após o decurso do respetivo prazo (quarenta e oito horas), abra de imediato conclusão para apreciação da admissibilidade do recurso interposto a fls. 772-773.».

6.3 Em 30 de agosto (fls. 790):

«Por ser legalmente admissível, ter sido interposto em tempo e por quem tem legitimidade, admito o recurso interposto pelo candidato do Partido Socialista à Assembleia de Freguesia da União de Freguesias de Margaride (Santa Eulália), Várzea, Lagares, Varziela e Moure, a subir imediatamente e nos próprios autos.

Remeta ao Tribunal Constitucional.».

7. A lista foi de novo afixada, em cumprimento dos despachos referidos em 6.1 e 6.2, em razão de ocorrências que são irrelevantes para a decisão sub judice.

Cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentação

8. Mesmo tendo o recurso sido admitido por despacho do tribunal “a quo” (cfr. fls.790), essa decisão não vincula o Tribunal Constitucional.

Ora, o presente recurso foi interposto de despacho de 19 de agosto de 2013 que considerou elegível o candidato impugnado pelo ora recorrente, decidindo a impugnação pelo mesmo formulada (e, bem assim, pelo Mandatário do Bloco de Esquerda às eleições no município de Felgueiras).

O artigo 29.º, números 1 e 2, da Lei n.º 1/2001, de 14 de agosto (LEOAL), prevê como meio de impugnação do despacho que tenha decidido sobre a elegibilidade de qualquer candidato a dedução de reclamação dirigida ao próprio juiz que proferiu a decisão que se pretende impugnar, estabelecendo o prazo de quarenta e oito horas após a notificação da decisão.

E só do despacho que decidir esta reclamação (artigo 29.º, n.º 4, LEOAL) é que é admissível a interposição de recurso para o Tribunal Constitucional, como dispõe o artigo 31.º, n.º 1, do mesmo diploma (cfr. Acórdão n.º 461/09). Na verdade, ao referir-se neste dispositivo que são as “decisões finais relativas à apresentação de candidaturas” que são recorríveis para o Tribunal Constitucional, é inequívoco que não é a primeira decisão de deferimento ou indeferimento de uma candidatura que pode ser objeto de recurso direto para o Tribunal Constitucional, mas apenas a decisão que venha a recair sobre a reclamação apresentada.

Vale a pena transcrever o Acórdão n.º 451/2009, cujo entendimento se transpõe para a situação que nos ocupa:

«Determina a Constituição que o Tribunal só julga a validade e regularidade dos atos de processo eleitoral em última instância.

Assim, e em matéria de contencioso de apresentação de candidaturas, um dos elementos centrais da disciplina processual aplicável, resultante da Lei nº 28/82 e das leis eleitorais pertinentes, é o de que só são recorríveis para o Tribunal as decisões finais que venham a ser proferidas pelos tribunais a quo sobre as questões materiais controvertidas. Concretizando este elemento, vem a LEOAL – à semelhança do que ocorre com outra leis eleitorais – determinar, no artigo 31º, que das “decisões finais relativas à apresentação de candidaturas cabe recurso para o Tribunal Constitucional, com exceção das decisões proferidas sobre denominações, siglas e símbolos de grupos de cidadãos que são irrecorríveis.” Por isso, prevê-se, no artigo 29º, nº 1 da mesma lei, a reclamação, para o mesmo juiz que as proferiu, das decisões relativas à apresentação de candidaturas, reclamação essa que, visando a obtenção de decisão final sobre a questão, deve portanto anteceder a interposição do recurso para o Tribunal Constitucional.

Em longa e firme jurisprudência, tem sempre o Tribunal reiterado a exigência desta reclamação prévia. Como sempre se disse (e veja-se, quanto a este ponto, e a título de exemplo, o acórdão nºs 240/85, publicado em Diário da República, 2º série, de 4 de março de 1986, e depois dele os acórdãos nºs 696/93, 697/93, 390/2000, 288/92, e, mais recentemente, o 496/09, todos eles disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt) “o contencioso de apresentação de candidaturas, tendo por destinatário o Tribunal Constitucional, passa pela obrigatoriedade de reclamar no tribunal de comarca”, pelo que “onde não haja reclamação, não há recurso para o Tribunal Constitucional.” Esta exigência constante só tem sido pelo Tribunal excecionada naqueles casos em que, apesar de não ter havido – por motivos não imputáveis ao recorrente – reclamação prévia da decisão judicial, esta última se configura, substancialmente, como uma decisão final (neste sentido, acórdãos nºs 528/89, 287/92, e 438/09).»

As circunstâncias concretas dos presentes autos não infirmam a aplicação desta doutrina ao caso vertente. Com efeito, não obstante ter havido reclamação deduzida pelo mandatário do Bloco de Esquerda, o recurso interposto pelo candidato do Partido Socialista não foi dirigido à decisão final sobre a reclamação – que nunca deduziu -, mas ao despacho judicial de 19 de agosto que decidiu (desfavoravelmente) a impugnação do candidato cuja inelegibilidade havia sido suscitada.

Assim, certo é que o recorrente não apresentou reclamação no prazo previsto para o efeito, faltando também razões para que o mesmo não cumprisse no caso a exigência da reclamação prévia à interposição do recurso de modo a poder ser recorrida a decisão final que a decidisse (Acórdão n.º 438/09).

Tendo o Recorrente deduzido logo recurso para o Tribunal Constitucional da decisão sobre a admissibilidade de candidaturas às eleições autárquicas, sem previamente reclamar da mesma para o juiz que a proferiu e antes que este decidisse qualquer reclamação, não é este recurso admissível, pelo que o Tribunal Constitucional não pode conhecer do seu mérito.

É esta a jurisprudência uniforme e constante do Tribunal Constitucional em casos semelhantes que agora se segue.

III – Decisão

9. Pelo exposto, decide-se não conhecer do objeto do recurso interposto por Arlindo Pinto, Candidato do Partido Socialista (PS) à Assembleia de Freguesia da União das Freguesias de Margaride (Santa Eulália), Várzea, Lagares, Varziela e Moure, a realizar em 29 de setembro de 2013 no município de Felgueiras, do despacho do Tribunal Judicial de Felgueiras de 19 de agosto de 2013.

Lisboa, 16 de setembro de 2013. – Maria José Rangel de Mesquita – João Cura Mariano – Pedro Machete – Maria João Antunes – Maria de Fátima Mata-Mouros – Catarina Sarmento e Castro – Joaquim de Sousa Ribeiro.