786/13 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 498/2013

Processo n.º 786/13

Plenário

Relator: Conselheira Catarina Sarmento e Castro

(Conselheira maria de Fátima Mata-Mouros)

Acordam em Plenário no Tribunal Constitucional

I. Relatório

1. Em autos de apresentação de candidaturas para a eleição autárquica, a realizar no dia 29 de setembro de 2013, Joaquim Manuel de Oliveira Dias, na qualidade de mandatário da lista do Bloco de Esquerda, recorre da decisão proferida pelo Tribunal Judicial de Santa Maria da Feira que julgou o candidato Fernando Luís Milheiro de Pinho Leão elegível em primeiro lugar para a Assembleia de Freguesia União de Freguesias de Santa Maria de Feira, ao abrigo dos artigos 31.º, nº 1 e 33.º, n.º 4, da Lei que regula a eleição dos titulares dos órgãos das autarquias locais (Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais, Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto, a seguir designada LEOAL).

2. É o seguinte o teor da decisão recorrida:

«Reclamação de 16/08/2013 e resposta de 21/08/2013:

No despacho proferido no dia 14 de agosto de 2013, o nosso Exmo. Colega considerou que o cidadão Fernando Luís Milheiro de Pinho Leão, primeiro candidato à Assembleia de Freguesia da União das Freguesias de Santa Maria da Feira, Travanca, Sanfins e Espargo, é inelegível, e nessa medida rejeitou a sua candidatura, determinando o consequente reajustamento da lista em causa.

Considerou-se então que uma tal inelegibilidade decorria do preceituado pelo artigo 1º da Lei n.º 46/2005, de 29/08, na medida em que o candidato em apreço exercera já o cargo de Presidente da Junta de Freguesia de Santa Maria da Feira por três mandatos consecutivos.

Esse despacho foi objeto de reclamação pela lista afetada e foi cumprido o contraditório legalmente previsto.

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Cumpre-nos reapreciar a questão, ao abrigo do preceituado pelo artigo 29º/4 da Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14/08.

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O despacho sob reclamação é claro, fundamentado e corresponde a uma das soluções interpretativas em tese possíveis para o art. 1º/1 da Lei n.º 46/2005, de 29/08.

Não é essa porém a solução que acolhemos e que temos como mais fiel à lei, apesar de todas as dúvidas que possam nesta matéria suscitar-se.

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Os factos a considerar são os seguintes:

O cidadão Fernando Luís Milheiro de Pinho Leão exerce o cargo de Presidente da Junta de Freguesia de Santa Maria da Feira há três mandatos consecutivos, iniciados em 2001, 2005 e 2009;

A freguesia de Santa Maria da Feira (por efeito da Lei n.º 11-A, de 28/01 e em particular do seu Anexo I) passou a integrar a União das Freguesias de Santa Maria da Feira, Travanca, Sanfins e Espargo;

c) O cidadão Fernando Luís Milheiro de Pinho Leão apresenta-se como primeiro candidato à eleição para a Assembleia de Freguesia da União das Freguesias de Santa Maria da Feira, Travanca, Sanfins e Espargo.

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Sendo estes os factos, o problema que se acha em debate é o de saber, perante o preceituado pelo art. 1º/1 da Lei n.º 46/2005, de 29/08, se, tendo exercido durante os últimos três mandatos o cargo de Presidente da Junta de Freguesia de Santa Maria da Feira, pode agora o mesmo cidadão ocupar o primeiro lugar na lista de candidatura à Assembleia de Freguesia da União das Freguesias de Santa Maria da Feira, Travanca, Sanfins e Espargo, que o mesmo é dizer, se pode agora candidatar-se a Presidente da Junta dessa União de Freguesias (cfr. o art. 24º/1 da Lei n.º 169/99, de 18/09).

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Afigura-se-nos que se impõe a prévia compreensão da nova realidade administrativa resultante da reorganização havida.

A agregação de freguesias concretizada pelo Anexo I da Lei 11-A/2013, de 28/01 consubstancia o cumprimento da reorganização administrativa determinada pela Lei n.º 22/2012, de 30/05.

E adentro este último regime, há que destacar que o legislador sublinha sem margem para equívocos que por efeito da dita agregação de freguesias surge uma nova freguesia, uma nova pessoa coletiva territorial, com uma única sede e que integra o património, os recursos humanos, os direitos e as obrigações das freguesias agregadas (artigo 9º/1 e 2 da citada Lei n? 22/2012).

Sendo assim, então há que concluir que os mandatos que o cidadão em causa exerceu reportam-se necessariamente a uma freguesia diversa daquela a que ora se candidata: se foi antes Presidente da pessoa coletiva Junta de Freguesia de Santa Maria da Feira, agora apresenta-se à eleição para Presidente da pessoa coletiva União das Freguesias de Santa Maria da Feira, Travanca, Sanfins e Espargo.

Dir-se-á que existe uma coincidência parcial entre a jurisdição da anterior freguesia e a que resulta da reorganização - isso é certo.

Mas é certo também - e reflexamente - que existe uma divergência parcial.

Ora, se o legislador, quando operou a reorganização administrativa, afirmou de modo categórico que da agregação resultava uma freguesia/pessoa coletiva que devia ser tida como nova, entendemos que não pode o julgador, por via de uma certa aplicação da Lei nº 46/2005, de 29/08, atuar como se de uma mesma freguesia se tratasse.

No silêncio da Lei n.º 46/2005, de 29/08 e perante a afirmação expressa constante da Lei nº 22/2012, de 30/05, entendemos pois que devemos para todos os efeitos tratar a União das Freguesias de Santa Maria da Feira, Travanca, Sanfins e Espargo como uma freguesia diferente da freguesia anterior de Santa Maria da Feira.

De resto, não é necessariamente uniforme a posição relativa, em termos territoriais, populacionais e de desenvolvimento, entre cada uma das freguesias e o novo conjunto resultante da sua agregação numa única.

E dentro dessa lógica, se é certo que pode suceder uma notória preponderância de uma das antigas freguesias em face das demais e desse modo colherem no essencial o seu pleno sentido as razões de cautela e as preocupações que estão na base da lei de limitação de mandatos quando está em causa a eventual eleição do anterior presidente da «junta predominante», também não é menos certo que essas razões não estarão presentes, ou estarão presentes em muito menor escala, se o candidato provier de uma «junta secundária» ou se existir um peso semelhante entre as freguesias agregadas - em todo o caso, o que é facto é que não pode o julgador distinguir aquilo que o legislador não distinguiu.

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Aqui chegados e assente que estamos diante a candidatura a um novo órgão autárquico, o ponto em abstrato a tratar e do qual depende a resposta ao caso concreto é este: pode um cidadão candidatar-se à presidência de uma Junta de Freguesia depois de ter sido nos três mandatos anteriores Presidente de uma outra Junta de Freguesia?

A lei permite-o, já acima o adiantámos - é a nossa posição; vejamos porquê.

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Estabelece o nº 1 do artigo 1º da Lei n.º 46/2005, de 29/08, que «o presidente de câmara municipal e o presidente de junta de freguesia só podem ser eleitos para três mandatos consecutivos, salvo se no momento da entrada em vigor da presente lei tiverem cumprido ou estiverem a cumprir, pelo menos, o 30 mandato consecutivo, circunstância em que poderão ser eleitos para mais um mandato consecutivo.»

Há essencialmente duas orientações em debate: uma diz que a limitação se aplica mesmo quando o cidadão se candidata à eleição para um outro órgão autárquico; outra diz que a limitação se aplica apenas quanto ao mesmo órgão autárquico.

Os princípios a considerar em matéria de interpretação da lei estão consagrados no artigo 9º do Código Civil.

Diz-se no número 1 dessa norma que «a interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada».

Por outro lado, diz-nos a mesma norma, no seu número 2, que «não pode, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso».

Por fim, estatui ainda o preceito, agora no número 3, que «na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados».

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Do conjunto de critérios que vimos de expor resulta que o primeiro elemento a considerar no processo de interpretação da lei é o de ordem literal - a letra da lei.

Trata-se de um fator interpretativo da maior importância, que se manifesta nos seguintes termos: (i) permite excluir os sentidos interpretativos que não tenham qualquer cabimento na letra da lei; (ii) se a letra da lei comportar apenas um sentido interpretativo, é esse que deve ser fixado, a menos que se conclua, com base noutras normas, que a redação do preceito interpretando atraiçoou o pensamento do legislador; (iii) se a redação comportar mais que um significado e na falta de outros elementos que induzam noutra direção, deve ser dada prevalência ao sentido interpretativo que melhor e mais imediatamente corresponde ao significado natural das expressões empregues (Batista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, 1990, pg. 182).

Postas as coisas desta forma, e estando nós diante duas soluções possíveis, poderá dizer-se que a letra da lei exclui totalmente uma delas e/ou consagra com suficiente dose de firmeza a outra?

A redação em causa podia (e devia) ter uma clareza que não tem e por via dessa falta de clareza não podem os partidários de qualquer das soluções reivindicar em seu exclusivo benefício a letra da lei.

De resto, fosse clara a letra da lei, ou tivesse sido o seu sentido a seu tempo esclarecido pelo próprio legislador em diploma interpretativo, não assistiríamos à discussão que tem vindo a travar-se, ao ponto, note-se, de não ter havido consenso sequer entre os elementos do órgão superior da administração em matéria eleitoral - a Comissão Nacional de Eleições - na sua reunião de 22 de novembro de 2012 (Ata nº 62/XIV, in "vww.cnc.pt); ou ao ponto de não haver consenso entre diversos especialistas em Direito Público que se têm pronunciado sobre a matéria (vide a título meramente exemplificativo o texto assinado por António Cândido Oliveira, na edição de 19/06/20l3 do jornal Público, e em sentido diverso o assinado por Paulo Range! na edição de 2/0712013 do mesmo periódico).

Escalpelizemos porém com um pouco mais de detalhe a letra da lei.

Do lado de quem defende a ideia de que é inelegível um cidadão que se candidate à presidência de um órgão autárquico depois de ter exercido por três mandatos cargo idêntico noutra autarquia, já tem sido argumentado que a norma reportar-se-ia a uma inelegibilidade apenas para novo mandato no mesmo cargo se houvesse sido usada a expressão «da», entre as palavras «presidente» e «câmara» ou «junta»; e que portanto, tendo antes sido usada a expressão «de», tal significa que o legislador quis reportar-se ao cargo em si e não ao seu exercício numa concreta câmara ou junta de freguesia (Ac. da RL de 20/06/2013, relatado por Maria de Deus Correia, in www.dgsi.pt).

A argumentação é subtil e tem pertinência, mas não cremos que esteja dotada de um peso decisivo. Por várias razões.

Em primeiro lugar, atenda-se ao título dado ao diploma, que aqui transcrevemos: «estabelece limites à renovação sucessiva de mandatos dos presidentes dos órgãos executivos das autarquias locais»; e atenda-se ainda à epígrafe do artigo 1º: «limitação de mandatos dos presidentes dos órgãos executivos das autarquias locais» (sublinhados nossos).

Fosse intencional a utilização no corpo do artigo da proposição «de» em lugar da proposição «da», então teria decerto o legislador cuidado de usar no título do diploma e na epígrafe do preceito a mesma proposição, de forma a que se lesse « ... presidentes de órgãos executivos ... », em vez de « ... presidentes dos órgãos executivos ... ».

Em segundo lugar, sendo a lei geral e abstrata, é de aceitar que o legislador, usando termos no singular, empregue a proposição «de», em lugar da proposição «da».

Veja-se que relevaria de uma técnica legislativa que se nos afigura no mínimo deficiente, ao nível da linguagem empregue, se a norma tivesse o seguinte texto: «o presidente da câmara municipal e o presidente da junta de freguesia só podem ... »; seria caso para perguntar - qual câmara ... ? qual junta ... ?

Diríamos em suma que o uso da proposição «de» não tem o peso de dotar a letra da lei da forma necessária para excluir o sentido mais restritivo da inelegibilidade, nem tão pouco o de firmar com clareza o sentido mais amplo da inelegibilidade - a letra da lei tem maleabilidade suficiente para abarcar quer esse sentido mais restritivo, quer o sentido mais abrangente da inelegibilidade, pelo que o elemento literal não é no caso decisivo.

Mais. Ainda adentro o elemento literal da interpretação, ocorre dizer o seguinte: tivesse querido o legislador impedir um presidente em exercício há três mandatos de se candidatar a um outro órgão autárquico e não teria ao que cremos usado no título do diploma, como usou, a expressão «limites à renovação sucessiva de mandatos» - é que a expressão «renovação sucessiva de mandatos» sugere que estará a pensar-se na situação paradigmática de uma mesma pessoa exercer sucessivamente o mesmo cargo no mesmo órgão autárquico.

Na verdade, sendo o mandato para o exercício do cargo de presidente de um dado órgão autárquico inteiramente distinto do mandato para o exercício do mesmo cargo noutra autarquia, parece-nos que só pode falar-se com plena propriedade em renovação do mandato quando uma determinada pessoa se mantém no mesmo exato lugar.

Em suma, e repetindo o atrás já dito, o elemento literal não nos parece que seja decisivo: há pois que, a partir do texto da lei, reconstituir o pensamento legislativo.

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E qual foi o pensamento legislativo?

A Lei nº 46/2005, de 29/08 teve a sua origem na Proposta de Lei nº 4/X, e na exposição de motivos desta última lê-se em dado passo o seguinte: «no que se refere especificamente aos municípios, é altura de evoluir para um novo sistema de Governo local que permita constituir executivos homogéneos com mandatos de renovação limitada» (sublinhado nosso).

A referência a «executivos com mandatos de renovação limitada» sugere que o que esteve na base do diploma foi o querer impedir-se a sucessiva reeleição de um mesmo executivo num mesmo órgão autárquico, como aliás vem a confirmar-se noutra passagem da exposição de motivos, onde se lê que se pretende prevenir os «excessos induzidos pela perpetuação no poder».

De resto, é sabido que durante o debate na generalidade da Proposta de Lei nº 4/X, que viria a dar origem ao diploma em apreço, houve um Sr. Deputado que disse expressamente que «a limitação de mandatos dos presidentes dos órgãos executivos num determinado município em nada impede que estes venham a assumir tal responsabilidade no município vizinho», e não há registo de que outro qualquer

Deputado o tenha em alguma medida desmentido ou contrariado (Diário da Assembleia da República, 1ª série legislativa, nº 17, de 6/05/2005).

Fosse outra a intenção do legislador e facilmente teria encontrado uma redação que a explicitasse, como por exemplo dizendo algo como isto: «o presidente de câmara municipal e o presidente de junta de freguesia só podem ser eleitos para três mandatos consecutivos para o exercício dessas funções, seja na mesma autarquia, seja em autarquia diferente (...)».

E nem se diga que na Proposta de Lei nº 4/X a norma correspondente usava a proposição «da», que a versão definitiva não veio a consagrar, e que isso teve uma intencionalidade - é que não há registo de uma tal intencionalidade e não é de excluir que a modificação tenha ocorrido por mera opção linguística, sem real conteúdo semântico, como bem ilustra a formulação distinta dada ao título do diploma e à epígrafe do preceito, a que acima nos referimos, e que por si só afasta a presunção de que o legislador se exprimiu da forma mais adequada.

É certo que a circunstância de ser infeliz a redação da lei também funciona de modo a perturbar a sua interpretação com o sentido de que se pretendeu consagrar uma inelegibilidade mais restrita.

Todavia, estando nós diante matéria que contende com direitos, liberdades e garantias, no caso, com os direitos de participação na vida pública e de acesso a cargos públicos, previstos pelos artigos 48º/1 e 50º/1 da Constituição da República Portuguesa, as dúvidas interpretativas devem ser resolvidas por forma a conter as restrições a tais direitos, o que se mostra consagrado no expressivo princípio in dubio pro libertate (Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo IV, 4ª edição, Coimbra Editora, pg. 379).

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Objetar-se-á que os direitos de participação na vida pública e de acesso aos cargos públicos estão intimamente relacionados com a liberdade de escolha dos cidadãos, suposta no princípio democrático, e que a perpetuação das mesmas pessoas no poder político fragiliza essa liberdade de escolha.

Sucede que essa perpetuação e os malefícios da mesma, ao nível do poder local, colhem o seu pleno e mais claro e pejorativo sentido quando estamos diante um mesmo órgão autárquico em que permaneçam por longo tempo as mesmas pessoas.

Já quando se trata da candidatura de tais pessoas a um outro órgão autárquico ou, acrescente-se, a um outro cargo eletivo, as teias de relacionamento suscetíveis de minar a liberdade de escolha dos cidadãos não se fazem sentir com a mesma intensidade; é pois razoável pensar que o legislador não tenha visto como imprescindível intervir aí com a figura tão severa das inelegibilidades.

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Acresce ainda uma outra ordem de razões de raiz marcadamente constitucional.

O princípio da renovação no exercício de cargos políticos está plasmado no artigo 118º da Constituição. Na sua versão originária esse artigo apenas estabelecia que ninguém podia exercer a título vitalício qualquer cargo político de âmbito nacional, regional ou local.

O nº 2 da norma, que autoriza o legislador a «determinar limites à renovação sucessiva de mandatos», surgiu apenas em 2004, altura em que passou então a ser possível, à luz da Constituição, legislar nesta matéria, como bem se percebe aliás pela posição que o Tribunal Constitucional adotou quando chamado a pronunciar-se sobre um anterior diploma que pretendia já impor a limitação de mandatos nos executivos municipais (Ac. nº 364/91, D.R. I Série-A, de 23/08/1991).

Ocorre pois concluir que o fundamento jurídico-constitucional de uma iniciativa legislativa de limitação do número de mandatos de presidentes de câmara ou de presidentes de juntas de freguesia está ínsito no artigo 118º/2 da Constituição.

E se é assim, não pode então o legislador ordinário extravasar desse poder legiferante que a Constituição lhe atribuiu, sob pena de estar a restringir os acima mencionados direitos fundamentais, e particularmente o de acesso a cargos eletivos, sem «autorização constitucional», com isso afrontando o disposto no art. 18º/1, primeira parte, da nossa Lei Fundamental.

Ora, aquilo que o artigo 118º/2 da Constituição consente é que seja posto um limite à «renovação sucessiva de mandatos»; a utilização dos dizeres «renovação sucessiva» sugere fortemente que a situação pensada é a de alguém que exerce um determinado e concreto cargo, designadamente a presidência de uma junta de freguesia, e que aí se mantém renovada e sucessivamente.

O que o artigo 118º/2 da Constituição pretende é pois autorizar o legislador ordinário a terminar com essa perpetuação de uma pessoa no exercício de um mesmo cargo, leia-se, no exercício de um mesmo cargo no mesmo órgão político.

Pode em sede de discussão ético-política de alcance mais amplo argumentar-se que podia eventualmente a Constituição ter ido mais longe na limitação que projetou, mas estamos em crer que não foi, e a verdade é que, concorde-se ou não, a solução que consagrou não é de todo desrazoável, pelas razões já atrás referidas de que os malefícios da não renovação da classe política colhem o seu mais claro e evidente sentido quando é de um mesmo exato lugar de que se cuida.

Isto que vimos de dizer serve para chegar a este ponto: admitindo-se que a norma de limitação de mandatos prevista pelo art. 1º/1 da Lei nº 46/2005, de 29/08 possa conter dois sentidos interpretativos possíveis, deve o aplicador conferir prevalência àquele que estiver em conformidade com a Constituição (sobre o princípio da interpretação das leis em conformidade com a Constituição, vide J.J. Gomes Canoti1ho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7ª edição, Almedina, pgs. 1226 e 1227).

É o caso da interpretação que privilegiamos.

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Em suma, acabamos por concluir que o texto do artigo 1º/1 da Lei nº 46/2005, de 29/08 traduz em substância a reiteração da mesma iniciativa legislativa antes chumbada pelo Tribunal Constitucional, então na ausência do art. 118º/2 da Constituição, nos termos atrás enunciados, iniciativa essa que se traduzia na seguinte redação que se pretendia conferir ao art. 4º/2 do Decreto-Lei nº 701-B/76, de 29/09, por via do art. 2º do Decreto nº 356/V: «(...) São também inelegíveis para um executivo municipal, durante o quadriénio imediatamente subsequente ao terceiro mandato, os cidadãos que nesse executivo tenham exercido o cargo de presidente durante três mandatos consecutivos» (o sublinhado é nosso).

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Em síntese, pese embora o respeito que nos merece a fundamentação expressa no despacho sob reclamação, não acompanhamos uma tal fundamentação, e em conformidade com o que vimos de dizer julgaremos não verificada a inelegibilidade que nesse despacho fora sinalizada e admitiremos a lista apresentada.

Assim firmamos o nosso entendimento de que um cidadão que tenha exercido o cargo de presidente de uma junta de freguesia por três mandatos consecutivos pode candidatar-se no primeiro lugar da lista para a Assembleia de Freguesia da União de Freguesias em que aquela veio a ser integrada (neste sentido vide ainda a deliberação tomada pela Comissão Nacional de Eleições no dia 9 de janeiro de 20l3, cfr. Ata nº 71/XIV, in www.cne.pt).

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Face ao exposto, decidimos julgar procedente a reclamação deduzida pelo Mandatário da Lista do Partido Social Democrata, e em consequência:

a) consideramos que o cidadão Fernando Luís Milheiro de Pinho Leão é elegível em primeiro lugar para a Assembleia de Freguesia da União das Freguesias de Santa Maria da Feira, Travanca, Sanfins e Espargo;

b) admitimos a lista que para esse órgão fora apresentada pelo Partido Social Democrata.»

3. Em 22 de agosto de 2013 foi cumprido do disposto nos n.ºs 5 e 6 do artigo 29.º da LEOAL (a afixação, na porta do edifício do tribunal, de uma relação de todas as listas admitidas e envio de cópia das mesmas ao diretor-geral de Administração Interna).

4. O recurso, interposto pelo Bloco de Esquerda, no dia seguinte, apresenta as seguintes conclusões:

«1 - A candidatura apresentada pelo Partido Social Democrata (PPDIPSD), apresenta como primeiro candidato o cidadão Fenando Luís Milheiro de Pinho Leão à Assembleia de Freguesia da União das Freguesias de Santa Maria da Feira, Travanca, Sanfins e Espargo.

2 - Sucede que o cidadão Fernando Luís Milheiro de Pinho Leão, foi eleito Presidente da Junta de Freguesia de Santa Maria da Feira nas eleições autárquicas realizadas em 12 de dezembro de 1993, 14 de dezembro de 1997, 16 de dezembro de 2001, 9 de outubro de 2005 e 11 de outubro de 2009, conforme informação constante, respetivamente, do Mapa Oficial da Comissão Nacional de Eleições, publicado no Diário da República, 13 Série - B, n" 52, de 3 de março de 1994 do Mapa Oficial n° 1/98 da Comissão Nacional de Eleições, publicado no DR, 13 Série - B, n° 51, de 2 de março de 1998 do Mapa Oficial n." 1-B/2002, publicado em 2.° Suplemento à 1.3 Série-B do Diário da República, de 27 de março de 2002, do Mapa Oficial n." 1-A/2006, publicado em Suplemento à 1.3 Série-B do Diário da República, de 6 de fevereiro de 2006 e do Mapa Oficial n." 1-A/2010, publicado no Diário da República, I Série, de 11 de março de 2010.

3 - Verifica-se assim que o cidadão cuja candidatura se coloca em crise, foi eleito para três mandatos consecutivos como Presidente da Junta de Freguesia de Santa Maria da Feira

4 - Por decisão de 14 de agosto de 2013, decidiu o Tribunal conceder provimento a impugnação apresentada.

5 - O Mandatário da lista do Partido Social Democrata (PPDIPSD) Assembleia de Freguesia da União das Freguesias de Santa Maria da Feira, Travanca, Sanfins e Espargo reclamou tempestivamente de tal decisão, nos termos do artigo 29.°, n.º 1 da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais.

6 - Em 22 de agosto de 2013, o Tribunal Judicial de Santa Maria da Feira – 1.º Juízo Cível decidiu de tal reclamação, revogando a decisão anterior, e julgando considerando agora que "o cidadão Fernando Luís Milheiro de Pinho Leão é elegível em primeiro lugar para a Assembleia de Freguesia da União das Freguesias de Santa Maria da Feira, Travanca, Sanfins e Espargo".

7 - Nos termos do artigo 1.º, n.º 1 da Lei n." 46/2005, de 29 de agosto, "o presidente de câmara municipal e o presidente de junta de freguesia só podem ser eleitos para três mandatos consecutivos".

8 - O artigo 1.°, n.º 1 da Lei n." 46/2005, de 29 de agosto deve ser interpretado no sentido de a inelegibilidade prevista respeitar a toda e qualquer autarquia e não apenas à autarquia onde o cidadão tenha sido eleito presidente de câmara ou presidente de junta por três mandatos consecutivos.

9 - O artigo 9.°, n.º 3 do Código Civil estabelece que na interpretação da lei, o intérprete deve presumir que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados;

10 - Para além da dimensão da interpretação literal e do elemento gramatical, há que considerar outros elementos como o elemento sistemático, histórico e teleológico;

11 - Considerando o elemento gramatical parece claro que a preposição "de" é uma preposição genérica, que pretende indicar, no caso concreto a função em si e não o lugar onde é exercido.

12 - O elemento teleológico indica-nos que, e citando o o Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, referido nas alegações: "Este elemento interpretativo consiste na razão de ser da norma (ratio legis), no fim visado pelo legislador ao editar a norma, nas soluções que tem em vista e que pretende realizar. E qual é o fim visado pela norma em apreço? É, claramente, numa concretização do princípio da renovação consagrado no art," 118.º da CRP, perante situações em que se registou o exercício de cargos de poder local executivo durante longos períodos, evitá-las, obviando aos perigos potencialmente decorrentes da perpetuação do poder.".

13 - Determinante é também o elemento histórico, sendo certo que o processo legislativo que levou à da Lei n.º46/2005, de 29 de agosto foi antecedido por outras iniciativas legislativas, em legislaturas anteriores. Assim,

A opção pela limitação territorial esteve bem presente no Decreto da Assembleia da República n." 356/V que muito claramente previa como causa de inelegibilidade "para um executivo municipal, durante o quadriénio imediatamente subsequente ao terceiro mandato, os cidadãos que nesse executivo tenham exercido o cargo de presidente durante três mandatos consecutivos. ", infletindo a opção pela limitação funcional inicialmente prevista na Proposta de Lei n. ° 165/V, antes optando pela limitação territorial prevista no Projeto de Lei n." 596/V;

No Projeto de Lei n." 276/IX, de acordo com as respetiva Exposição de Motivos, pode-se concluir pela limitação funcional, em detrimento da limitação territorial, o que é ainda confirmado pelo abandono no articulado de uma fórmula precisa como a Decreto da Assembleia da República n." 356/V, utilizando-se agora as expressões genéricas "funções" e "presidente de câmara";

O mesmo se verificou com a Proposta de Lei n.º 4/X, cuja Exposição de Motivos é muito clara quanto aos seus objetivos: "Subjacente, então, à limitação de mandatos ou do número de mandatos que a mesma pessoa pode exercer sucessivamente, está o objetivo de fomentar a renovação dos titulares dos órgãos, visando-se o reforço das garantias de independência dos mesmos, e prevenindo-se excessos induzidos pela perpetuação no poder. ".

14 - Quanto ao elemento sistemático há que levar em linha de conta que:

a) O artigo 118.°, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa estabelece a possibilidade de limitação legal à renovação sucessiva de mandatos cargos políticos executivos;

b) O artigo 118.°, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa proíbe o exercício vitalício de qualquer cargo político de âmbito nacional regional ou local. Ora,"( ... ) conjugando este preceito constitucional com o art,º 1.º da Lei n.º 46/2005 parece óbvio que o sentido desta só pode ser o de proibir a candidatura a qualquer autarquia e não apenas naquela onde foram cumpridos os três mandatos sucessivos. O entendimento contrário, aquele que vem preconizado pelos Recorrentes, levaria à perpetuação dos cargos, possibilitando o seu exercício de forma vitalícia, desde que os mesmos fossem exercidos, sucessivamente, em circunscrições geográficas diversas, em manifesta oposição com o disposto no art,º 118.º da CRP. Ou seja, a interpretação que ora se defende é a única consentânea com o preceito constitucional citado o que significa que é a única admissível."( Conforme é afirmado no Douto Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 20/06/2013, disponível em http://www.dgsi.pt/jtrJ.nsf/33182fc732316039802565fa00497eec/f6c6c504d3ab

4d4380257b96003c82fc'?OpenDocument&Highlight=0..limita%A7%C3%A33o.de.mandatos,);

c) Se a limitação de mandatos dos presidentes de órgãos executivos das autarquias locais constitui uma limitação à capacidade eleitoral passiva, a mesma tem de ser entendida como aplicável no âmbito nacional, isto é, no âmbito da extensão do gozo dessa capacidade eleitoral, e, consequentemente, ser interpretada como uma limitação funcional e não como uma limitação territorial.

d) A tese da territorialidade da limitação de mandatos não é adequada a prevenir a limitação de mandatos a presidentes de órgãos executivos de autarquias locais, na medida em que as autarquias locais, em concreto, são passíveis de modificação territorial (e eventualmente populacional, por essa via), criação ou extinção, encontrando-se tal discricionariedade nas mãos do legislador, conforme estabelece o artigo 164.°, alínea n) e o artigo 236.°, n.º 4, ambos da Constituição da República Portuguesa, permitindo esta interpretação ao presidente da autarquia objeto de extinção ou modificação territorial, prolongar em mais três mandatos consecutivos a sua permanência no poder.

15 - A interpretação do artigo 1º, n.º 1 da Lei n." 56/2005, de 29 de agosto como considerando inelegíveis para um quarto mandato consecutivo, como presidente de órgão executivo de autarquia local, todos os cidadãos que hajam sido eleitos para três mandatos consecutivos como presidentes de Junta de Freguesia ou Presidentes de Câmara Municipal é compatível com o artigo 18.° da Constituição da República Portuguesa.

16 - Com efeito, não existe dúvida interpretativa suficientemente fundada para que se opte por uma interpretação restritiva da norma ao abrigo do artigo 18.° da Constituição da República Portuguesa. A norma é muito clara e os diversos elementos interpretativos apontam no sentido aqui sustentado.

17 - Mais, tal interpretação do artigo 1.º, n.º 1 da Lei n." 56/2005, de 29 de agosto é compatível com o princípio da Proporcionalidade contido no artigo 18.° da Constituição da República Portuguesa, respeitando os seus três sub princípios: o Princípio da Necessidade, o Princípio da Adequação e o Princípio da Proporcionalidade stricto sensu. Assim, tal norma (e respetiva interpretação) é:

Necessária, considerando o número de autarcas que sem esta norma de limitação de mandatos continuariam a candidatar-se ad aeternum a presidentes de órgãos executivos das autarquias locais, seja na autarquia em que exercem funções, seja em autarquia vizinha, como se verifica e é facto notório;

Adequada, por ser meio idóneo para concretizar o Princípio da Renovação dos titulares de cargos políticos, obrigando assim a uma renovação periódica e permitindo o aparecimento de novos cidadãos no exercício das funções de presidente de órgão executivo de autarquia local;

Proporcional stricto sensu, na medida em que o sacrifício imposto aos titulares de cargos políticos inelegíveis por esta via representa a justa medida da restrição da capacidade eleitoral passiva para atingir os fins a que se propõe a norma: garantir a renovação dos titulares de cargos políticos. E como vimos, não cerceia totalmente o direito, não se projeta indefinidamente no tempo, referindo-se apenas ao mandato ou quadriénio consecutivo ao último mandato exercido

18 - Assim, a Douta Sentença de que se recorre e que julgou elegível o cidadão Fenando Luís Milheiro de Pinho Leão com o primeiro candidato à Assembleia de Freguesia da União das Freguesias de Santa Maria da Feira, Travanca, Sanfins e Espargo, proposto pelo Partido Social Democrata (PPDIPSD), viola o artigo 1.º, n.º 1 da Lei n.º 46/2005, de 29 de agosto».

Pede a revogação da decisão recorrida, por a mesma violar o artigo 1.º, n.º 1 da Lei n." 46/2005, de 29 de agosto, substituindo-se por decisão que declare a inelegibilidade de Fernando Luís Milheiro de Pinho Leão, como o primeiro candidato à Assembleia de Freguesia da União das Freguesias de Santa Maria da Feira, Travanca, Sanfins e Espargo, proposto pelo Partido Social Democrata (PPDIPSD).

5. A este recurso respondeu Alfredo de Oliveira Henriques, na qualidade de mandatário da lista do Partido Social Democrata, sustentando a tese contrária da “inaplicabilidade à presidência da junta de freguesia das Uniões de Freguesias da proibição do art. 1.º/1 da Lei 46/2005”, pugnando, assim, pela manutenção da decisão recorrida.

O processo foi imediatamente remetido a este Tribunal.

6. Não existindo exceções ou questões prévias a conhecer que se apresentem como impeditivas do conhecimento do recurso (artigos 29.º, 31.º, n.º 1 e 2 e 32.º da LEOAL), cumpre apreciar e decidir.

II - Fundamentação

7. O recurso tem por objeto a decisão sobre a elegibilidade do 1º candidato à Assembleia de Freguesia União de Freguesias de Santa Maria de Feira proposto pela lista apresentada pelo Partido Social Democrata.

A questão trazida agora à apreciação do Tribunal Constitucional é a da ponderação dos moldes de aplicação da inelegibilidade prevista no artigo 1.º, n.º 1 da Lei n.º 46/2005 de 29 de agosto, em caso de agregação de freguesias entretanto ocorrida no âmbito do processo de reorganização administrativa territorial autárquica, que teve particular incidência sobre as freguesias.

No acórdão n.º 494/13, o Tribunal concluiu que a limitação à renovação de mandato não se aplica ao presidente de junta de uma freguesia constituída por agregação, que tenha cumprido três mandatos consecutivos numa das freguesias agregadas.

Assim, por remissão para os fundamentos ali aduzidos, impõe-se julgar improcedente o presente recurso.

III – Decisão

Pelo exposto, decide-se negar provimento ao recurso e, em consequência, confirmar a decisão recorrida, julgando elegível o primeiro candidato da lista de candidatos à Assembleia de Freguesia União de freguesias de Santa Maria da Feira, Travanca, Sanfins e Espargo apresentada pelo Partido Social Democrata.

Lisboa, 6 de setembro de 2013. – Catarina Sarmento e Castro – Maria José Rangel de Mesquita – João Cura Mariano – Pedro Machete – Maria João Antunes (vencida, nos termos da declaração aposta ao Ac. 494/2013) – Maria de Fátima Mata-Mouros (vencida, nos termos da declaração constante do Ac. 494/2013) – Maria Lúcia Amaral.