778/13 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 496/2013

Processo n.º 778/13

Plenário

Relator: Conselheira Maria de Fátima Mata-Mouros

Acordam, em plenário, no Tribunal Constitucional:

I - Relatório

1. Em autos de apresentação de candidaturas para a eleição autárquica para a Câmara Municipal de Évora, a realizar no dia 29 de setembro de 2013, João António Lopes Pereira e Almeida, mandatário das Listas do Bloco de Esquerda candidatas aos órgãos do Município de Évora reclamou, junto do Tribunal Judicial de Évora, em 14 de agosto de 2013, ao abrigo do artigo 29º nº 1 da Lei que regula a eleição dos titulares dos órgãos das autarquias locais (Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais, Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto, a seguir designada LEOAL), da admissão da candidatura de Carlos Manuel Rodrigues Pinto de Sá à Câmara Municipal de Évora, pela CDU-Coligação Democrática Unitária PCP-PEV (decisão de 9 de agosto de 2013, a fls. 210 - 216).

2. Depois de estabelecido o contraditório, em 19 de agosto de 2013, o Juiz do 1.º Juízo do Tribunal Judicial de Évora indeferiu a reclamação deduzida, fundamentando assim a sua decisão (fls. 268-281):

«Da Reclamação:

Por decisão de 7/08/2013 foi julgada improcedente a impugnação apresentada pelo BE, no uso da faculdade conferida pelo art. 26.º da LEOAL, que pugnava pela inelegibilidade do candidato Carlos Manuel Rodrigues Pinto de Sá, apresentado pela CDU como seu cabeça de lista à eleição da Câmara Municipal de Évora.

O BE apresentou reclamação a esta decisão invocando, em síntese, que:

- A candidatura da CDU apresenta como primeiro candidato à Câmara Municipal de Évora, Carlos Manuel Rodrigues Pinto de Sá;

- O mesmo, contudo, foi eleito presidente de Câmara nas eleições autárquicas realizadas em 12/12/1993, 14/12/1997, 16/12/2001, 9/10/2005 e 11/11/2009;

- Verifica-se, assim, que o cidadão cuja candidatura impugnou, foi eleito para três mandatos consecutivos como Presidente de Câmara do concelho de Montemor-o-Novo;

O art. 1.º, n.º 1 da Lei n.º 46/2005, de 29/8 deve ser interpretado no sentido de a inelegibilidade prevista respeitar a toda e qualquer autarquia e não apenas à autarquia onde o cidadão tenha sido eleito presidente de câmara ou presidente de junta por três mandatos consecutivos;

- Para além da interpretação literal do preceito, pois que a preposição "de" é uma preposição "genérica", que pretende indicar, no caso concreto, a função em si e não o lugar onde é exercido, impõe esta solução o elemento sistemático, levando em linha de conta o art. 118.º, n.º 2 da CRP, que estabelece a possibilidade de limitação legal à renovação sucessiva de mandatos a cargos políticos executivos.

- Proíbe o n.º 1 do art. 118.º da CRP o exercício vitalício de qualquer cargo político de âmbito nacional, regional ou local, como já foi reconhecido pelo A. da R.L. de 20/06/2013;

- O fim visado pelo legislador é uma concretização do princípio da renovação consagrado no art. 118.º da CRP, perante situações em que se registou o exercício de cargos de poder local executivo durante longos períodos, evitando-as, obviando aos perigos potencialmente decorrentes da perpetuação do poder;

- Quanto ao elemento teleológico e histórico, da própria exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 4/X, resulta encontra-se subjacente à limitação de mandatos que a mesma pessoa pode exercer sucessivamente o objetivo de fomentar a renovação dos titulares dos cargos políticos, visando-se, assim, o reforço das garantias de independência dos mesmos e prevenindo-se excessos induzidos pela perpetuação do poder;

- A decisão que julgou improcedente a impugnação apresentada padece de várias contrariedades;

- Adota unicamente como válida (e muito bem) a redação constante da Lei n.º 46/2005, de 29 de agosto;

- Assim sendo, a preposição "de" é uma preposição genérica, que pretende indicar, no caso concreto, a função em si e não o lugar onde é exercido;

- Pelo que dúvidas não podem restar que o legislador pretendeu impedir de concorrer às eleições para os órgãos de autarquia local todos os cidadãos que hajam sido eleitos para três mandatos consecutivos como presidentes de Junta de Freguesia ou Presidentes de Câmara;

- A interpretação contrária, constitui uma violação do cânone interpretativo;

- O entendimento sufragado na decisão levaria à perpetuação dos cargos, possibilitando o seu exercício de forma vitalícia, desde que os mesmos fossem exercidos, sucessivamente, em circunscrições geográficas diversas, em manifesta oposição com o disposto no art. 118.º da CRP;

- Também não se pode acolher como bom elemento histórico de interpretação o introduzido na decisão de que se reclama, no que concerne à intervenção do Deputado Abílio Fernandes e não oposição à mesma por parte das demais forças partidárias representadas no debate parlamentar;

- Atribuir a uma declaração de um deputado, em debate parlamentar, um efeito cominatório, é inaceitável porque tal pressuporia um ónus de impugnação a quem não concorde, o que não se compadece com a limitação temporal dos debates parlamentares;

- Conclui, assim, que o elemento literal e o elemento teleológico permitem concluir que o art. 1.º, n.º 1 da Lei n.º 46/2005, de 29/8; proíbe a candidatura a qualquer autarquia e não apenas naquela onde foram cumpridos os três mandatos sucessivos, a quem haja sido eleito para três mandatos sucessivos como Presidente de Câmara ou Presidente de Junta;

- Inexiste, assim, qualquer dúvida assinalável quanto ao sentido do disposto na lei, pelo que é de afastar a interpretação restritiva que é sustentada na decisão de que se reclama.

Termina peticionando que seja revogada a decisão e julgado inelegível como candidato o cidadão Carlos Manuel Rodrigues Pinto de Sã.

Notificado para se pronunciar, nos termos previstos no art. 29.º, da LEOAL, veio o mandatário da lista da CDU à Câmara Municipal de Évora, responder à reclamação apresentada.

Alega, em síntese que:

- No ordenamento jurídico português a preposição "de" e a contração dessa preposição com o artigo "a" ou "o", são usados indistintamente, sem que se reconheça relevância jurídica a essa distinção;

- Mas mesmo que se admitisse alguma relevância jurídica à opção entre o "de" e o "da", a proposta de Lei n.º 4/X, na origem da Lei n.º 46/2005, de 29/8, referia-se ao presidente da câmara, o que a reconhecer-se relevância jurídica à opção entre o "de" e o "da" significaria que o autor da iniciativa legislativa pretendia referir-se a uma câmara em particular;

- A proposta de lei foi aprovada na generalidade com essa redação e foi votada na especialidade e em votação final global, usando a expressão "da" e assim foi enviada para promulgação;

- Na fase da publicação em Diário da República, ou seja depois de concluído o processo legislativo, surgiu, insolitamente, a preposição "de", fruto da ação de um anónimo revisor da Imprensa Nacional - Casa da Moeda;

- É certo que a Assembleia da República poderia ter ratificado o diploma, não o tendo feito por considerar juridicamente irrelevante a alteração introduzida pelo revisor;

- Quando o legislador pretende alargar a inelegibilidade a qualquer órgão autárquico, refere-o expressamente, o que não fez na Lei n.º 46/2005, de 29/8;

- Apenas determina a lei a limitação de exercício de mandatos a mais de 3 mandatos sucessivos, o que só pode acontecer no âmbito da mesma autarquia;

- A existência de um mandato implica um vínculo concreto de representação, que no caso dos órgãos das autarquias é conferido pelos respetivos eleitores;

- O mandato que o eleito recebe não lhe permite representar outros eleitores que não os que se encontrem recenseados na respetiva circunscrição;

- Nos termos da constituição (art. 235.º, n.º 2 da CRP), as autarquias locais são pessoas coletivas, distintas umas das outras e cada uma distinta do Estado, que têm âmbito territorial, e os titulares dos respetivos órgãos visam a prossecução dos interesses próprios das populações respetivas e não de outras;

- O âmbito territorial delimita, assim, a esfera de atuação dos órgãos de poder local;

- É, por isso, evidente que quando a Lei n.º 46/2005, de 29/8 se refere à renovação dos mandatos consecutivos, só pode referir-se a uma mesma autarquia;

- Não existe, no debate da iniciativa legislativa que deu origem à Lei n.º 46/2005, de 29/8, o mais leve indício de que fosse intenção de alguém impedir que um cidadão que tivesse cumprido três mandatos consecutivos como presidente de uma autarquia ficasse impedido de se candidatar à presidência de uma qualquer autarquia;

- Mas o contrário já é verdade, pois no debate na generalidade, o deputado Abílio Fernandes afirmou explicitamente que a limitação de mandatos não impede que os presidentes dos órgãos executivos num determinado município venham a assumir tal responsabilidade no município vizinho, não sendo desmentido por nenhum dos representantes dos demais partidos intervenientes;

- Não há, assim, nenhum elemento concreto que indique que a intenção do legislador tenha sido a de impedir que um autarca que tenha cumprido três mandatos à frente de uma autarquia se possa candidatar a uma outra;

- E vários são os testemunhos de deputados e ex-deputados que participaram ou acompanharam de perto o processo legislativos a confirmar a limitação de mandatos consagrada na lei, não sendo extensiva às demais;

- Há pois que concluir que a vontade do legislador foi inequívoca, no sentido de restringir a inelegibilidade apenas à presidência da autarquia em que um cidadão exerceu três mandatos consecutivos, não sendo extensível às demais;

- A não ser assim, introduzir-se-ia uma injustificada originalidade restritiva dos direitos fundamentais, sem precedentes em termos europeus;

- O art. 118.º, n.º 2 da CRP, na redação resultante da revisão de 2004, introduzindo uma restrição aos direitos fundamentais dos cidadãos, tem de ser conjugada com o disposto nos arts. 50.º e 48.º, n.º 1 da CRP que consagram o direito fundamental de todos os cidadãos de tomar parte na vida pública por intermédio de representantes livremente eleitos;

- Por outro lado, há que tutelar igualmente o direito de sufrágio, nunca esquecendo que Portugal é uma República soberana baseada na vontade popular e que o povo exerce o poder político através do sufrágio universal (arts. 1.º e 10.º da CRP);

- De acordo com o art. 18.º da CRP, a restrição de direitos fundamentais tem de estar expressamente prevista na Constituição e quando seja operada por via de lei ordinária esta tem de respeitar os limites da norma constitucional habilitante;

- Por outro lado, as restrições devem limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente consagrados: os limites a que pode ser submetido o direito fundamental de acesso a cargos públicos constante do art. 50.º da CRP consistem na garantia da liberdade de escolha dos eleitores e na isenção e independência no exercício dos cargos em questão e não podem tais restrições ser mais que as necessárias para salvaguardar esses valores;

- Em suma, a elegibilidade constitui a regra, a inelegibilidade a exceção;

- O entendimento de que a limitação de mandatos decorrente da Lei n.º 46/2005, de 29/8, seria extensiva à candidatura em qualquer autarquia do território nacional assentaria numa interpretação extensiva do caráter proibitivo da norma que a CRP não autoriza;

- Desde logo porque o conceito de mandato autárquico tem uma dimensão necessariamente territorial, pelo que só na autarquia é possível falar em renovação de mandatos ou mandatos sucessivos;

- Como refere o Professor Costa Gonçalves, em artigo publicado no semanário Expresso, em 9/03/2013, a lei estabelece limites à renovação de mandatos tendo em conta que o exercício de mandatos sucessivos é suscetível de criar redes de cumplicidades e de interesses e fenómenos de captura psicológica dos eleitores, pressupondo a realização desse objetivo que o cargo em disputa e o universo eleitoral são os mesmos nas eleições que se sucedem.

Termina, concluindo pela elegibilidade do candidato Carlos Manuel Rodrigues Pinto de Sá.

Apreciando, considerou a decisão reclamada o seguinte substrato fáctico, que não vem questionado:

1. Carlos Manuel Rodrigues Pinto de Sã foi eleito Presidente da Câmara Municipal de Montemor-o-Novo nas eleições gerais autárquicas realizadas a 12 de dezembro de 1993 (cfr. Mapa Oficial da Comissão Nacional de Eleições, publicado no DR, 1ª Série - B, nº 52, de 3 de março de 1994);

2. Carlos Manuel Rodrigues Pinto de Sã foi eleito Presidente da Câmara Municipal de Montemor-o-Novo nas eleições gerais autárquicas realizadas a 14 de dezembro de 1997 (cfr. Mapa Oficial nº 1/98 da Comissão Nacional de Eleições, publicado no DR, 1ª Série - B, nº 51, de 2 de março de 1998);

3. Carlos Manuel Rodrigues Pinto de Sã foi eleito Presidente da Câmara Municipal de Montemor-o-Novo nas eleições gerais autárquicas realizadas a 16 de dezembro de 2001 (cfr. Mapa Oficial nº 1-B/2002 da Comissão Nacional de Eleições, publicado no DR, 1 ª Série - S, nº 73, de 27 de março de

2002);

4. Carlos Manuel Rodrigues Pinto de Sã foi eleito Presidente da Câmara Municipal de Montemor-o-Novo nas eleições gerais autárquicas realizadas a 9 de outubro de 2005 (cfr. Mapa Oficial nº 1-A/2006 da Comissão Nacional de Eleições, publicado no DR, 1ª Série - S, nº 26, de 6 de fevereiro de 2006);

5. Carlos Manuel Rodrigues Pinto de Sá foi eleito Presidente da Câmara Municipal de Montemor-o-Novo nas eleições gerais autárquicas realizadas a 11 de outubro de 2009 (cfr. Mapa Oficial nº 1-A/2010 da Comissão Nacional de Eleições, publicado no DR, 1ª Série, nº 49, de 11 de março de 2010);

6. Carlos Manuel Rodrigues Pinto de Sá renunciou ao mandato de Presidente da Câmara Municipal de Montemor-o-Novo no ano de 2012.

No que concerne à fundamentação jurídica da decisão reclamada, considerou o Tribunal que:

"Quanto à base legal, importa tomar em consideração sobretudo o disposto no art. 1º da Lei nº 46/2005, de 29 de agosto, que sob a epígrafe «limitação de mandatos dos presidentes dos órgãos executivos das autarquias locais», dispõe da seguinte forma:

«1 - O presidente de câmara municipal e o presidente de junta de freguesia só podem ser eleitos para três mandatos consecutivos, salvo se no momento da entrada em vigor da presente lei tiverem cumprido ou estiverem a cumprir, pelo menos, o 3º mandato consecutivo, circunstância em que poderão ser eleitos para mais um mandato consecutivo.

2 - O presidente de câmara municipal e o presidente de junta de freguesia, depois de concluídos os mandatos referidos no número anterior. não podem assumir aquelas funções durante o quadriénio imediatamente subsequente ao último mandato consecutivo permitido.

3 - No caso de renúncia ao mandato, os titulares dos órgãos referidos nos números anteriores não podem candidatar-se nas eleições imediatas nem nas que se realizem no quadriénio imediatamente subsequente à renúncia».

Não desconhecemos a polémica quanto ao facto do art. 1 º do Decreto nº 15/X, aprovado na Assembleia da República e enviado para promulgação para o Presidente da República, fazer referência a presidente da câmara municipal e presidente da junta de freguesia (conferir DAR, II Série-A, nº 46, de 8 de agosto de 2005), enquanto que o texto publicado no Diário da República faz menção a presidente de câmara municipal e presidente de junta de freguesia. Ora, a norma que transcrevemos não poderia deixar de ser a que consta do Diário da República, já que este é o jornal oficial previsto no art. 119º da Constituição da República Portuguesa (de ora em diante designada apenas por CRP).

Com efeito, a Lei nº 46/2005, de 29 de agosto, não foi objeto de qualquer declaração de retificação por parte da Assembleia da República, pelo que a versão oficial em vigor é a que transcrevemos e não qualquer outra.

Sendo indubitável que o candidato Carlos Manuel Rodrigues Pinto de Sá foi eleito para três mandatos consecutivos como Presidente da Câmara Municipal de Montemor-o-Novo, não podendo por isso apresentar-se novamente como candidato a presidente de tal autarquia, resta saber se pode apresentar-se como candidato à presidência de outra câmara municipal (no caso a Câmara Municipal de Évora).

A questão geral tem sido amplamente discutida na comunicação social e foi mais recentemente suscitada junto de diversos tribunais (incluindo o Tribunal Judicial da Comarca de Évora, precisamente quanto ao candidato Carlos Manuel Rodrigues Pinto de Sá) na sequência de providências cautelares interpostas por uma associação cívica. Na resolução de tal questão digladiam-se duas teses:

- Uma de acordo com a qual «a limitação decorrente do artigo 1º, nº 1, da Lei nº 46/2005, de 29 de agosto é restrita ao exercício consecutivo de mandato como presidente de órgão executivo da mesma autarquia local e que a previsão normativa constante do nº 1, do artigo lº da Lei nº 46/2005 de 29 agosto, não estabelece qualquer limitação a que um cidadão eleito para três mandatos consecutivos como presidente de um órgão executivo de uma autarquia local se candidate ao exercício da mesma função, na eleição autárquica seguinte ao terminus do terceiro mandato consecutivo, em outro órgão executivo de outra autarquia local» [foi este o parecer da Comissão Nacional de Eleições aprovado por maioria dos seus membros (6 votos a favor e 4 votos contra) em reunião de 22-11-2012 http://www.cne.ptlsites/defaultlfiles/dl/ata 62 cne 22112012.pdf];

- Uma outra segundo a qual «a limitação de mandatos consagrada no art. 1° nº 1 da citada Lei n.º 46/2005 se aplica não só à autarquia em que o titular da presidência atingiu o limite daqueles mandatos como, também, a qualquer outra, seja onde for que ela se situe, a que aquele se candidate» (é esta a conclusão a que chega o Senhor Juiz Conselheiro Fernando da Costa Soares, Presidente da Comissão Nacional de Eleições, na sua declaração de voto de vencido anexa à deliberação já aludida).

Esta última tese assenta no essencial em dois vetores: o elemento literal da interpretação jurídica, já que a lei faz menção a presidente de câmara (qualquer câmara) e não a presidente da câmara (a câmara A, B ou C); o elemento teleológico da interpretação jurídica, pois na exposição de motivos da Proposta de Lei nº 4/X (que esteve na origem da Lei que vimos referindo), o Governo, autor daquela proposta, mencionou que «subjacente (...) à limitação de mandatos ou do número de mandatos que a mesma pessoa pode exercer sucessivamente, está o objetivo de fomentar a renovação dos titulares dos órgãos, visando-se o reforço das garantias de independência dos mesmos, e prevenindo-se excessos induzidos pela perpetuação no poder (trata-se de posição já adotada por Tribunais de 1ª instância de Lisboa e Porto e pelo Tribunal da Relação de Lisboa quanto a candidatos à presidência das câmaras municipais de Lisboa e Porto - sentença proferida a 18 de março de 2013 no processo nº 445/13.6TJLSB, do 1º Juízo Cível de Lisboa; sentença proferida a 12 de abril de 2013 no processo nº 221/13.6TJPRT do 3º Juízo Cível do Porto; acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 20 de junho de 2013, proferido no processo nº 720/13.0TVLSB-A.L 1).

Mas em abono interpretativo da primeira das teses referidas podemos também encontrar a circunstância de no debate na generalidade da Proposta de Lei nº 4/X o Deputado Abílio Fernandes (PCP) ter afirmado expressamente que «a limitação de mandatos dos presidentes dos órgãos executivos num determinado município em nada impede que estes venham a assumir tal responsabilidade no município vizinho», sem que qualquer dos outros intervenientes no debate parlamentar [o Ministro da Presidência Pedro Silva Pereira e os Deputados Francisco Louçã (SE), Nuno Magalhães (CDS-PP), António Montalvão Machado (PSD), Heloísa Apolónia (PEV), Jorge Coelho (PS), Luís Marques Guedes (PSD), Nuno Teixeira de Meio (CDSPP) e Ricardo Rodrigues (PS)] o tenham desmentido ou afirmado argumento em sentido contrário [DAR, I Série, nº 17, 6 de maio de 2005 (pág. 670-687)].

Havendo argumentos válidos num e noutro sentido, estamos no campo da plena dúvida interpretativa (conforte deixou expresso o Senhor Presidente da Comissão Nacional de Eleições no referido voto de vencido, «a problemática hermenêutica criada à volta da interpretação do art. 1.º n.º 1 da Lei n.º 46/2005 de 29 de agosto, de tal modo e tão reiteradamente oscila entre polos opostos, que bem poderá apelidar-se de uma «vexata questio» a qual cumpriria ao poder legislativo resolver mediante o processo que entendesse conveniente, nomeadamente através de uma norma interpretativa»). Ora, a limitação à renovação sucessiva de mandatos prevista na Lei nº 46/2005, de 29 de agosto, constitui uma restrição legal à capacidade eleitoral passiva do cidadão que tenha completado três mandatos consecutivos como presidente de órgão executivo autárquico (sendo certo que a própria CRP admite nos seus arts. 50º, nº 3 e 118º, nº 2, a possibilidade da lei ordinária estabelecer inelegibilidades no acesso a cargos eletivos, bem como de determinar limites à renovação sucessiva de mandatos dos titulares de cargos políticos executivos).

Enquanto restrições ao direito fundamental de acesso a cargos públicos (art. 50º, nº 1, da CRP), tais inelegibilidades e limitações devem ser interpretadas restritivamente, nos termos do art. 18º, nºs 2 e 3, da CRP. Significa isto que «na dúvida, os direitos devem sempre prevalecer sobre as restrições (in dubio pro libertate, como é quase um lugar comum); e as leis restritivas devem ser interpretadas, senão restritivamente, pelo menos sem recurso à interpretação extensiva e à analogia» (JORGE MIRANDA, Direito Constitucional II - Direitos Fundamentais, Lisboa, 1993-1994, p. 155-156).

Assim, existindo fundada dúvida interpretativa quanto ao sentido do art. 1º, nº 1, da Lei nº 46/2005, de 29 de agosto, há que concluir que o sentido interpretativo conforme à CRP é o de que a referida norma «não estabelece qualquer limitação a que um cidadão eleito para três mandatos consecutivos como presidente de um órgão executivo de uma autarquia local se candidate ao exercício da mesma função, na eleição autárquica seguinte ao terminus do terceiro mandato consecutivo, em outro órgão executivo de outra autarquia local», pois esta é a interpretação que faz prevalecer o direito fundamental de acesso a cargos públicos sobre a eventual restrição de candidatura.

Em consequência, não se verifica qualquer causa de inelegibilidade do candidato Carlos Manuel Rodrigues Pinto de Sã, apresentado pelo CDU como seu cabeça de lista à eleição da Câmara Municipal de Évora, improcedendo a impugnação apresentada pelo BE."

O reclamante insurge-se contra esta decisão.

Contudo, não antevê o Tribunal fundamento que determine a alteração da decisão já proferida.

De facto, afigura-se-nos notório que a interpretação do art. 1.º, n.º 1 da Lei n.º 46/2005, de 29/8 não é pacífica. Para além das decisões supra referidas (na decisão reclamada), os órgãos de comunicação social têm noticiado nos últimos dias a existência de decisões dissonantes em diversos Tribunais nacionais de primeira instância, chamados à tramitação do processo eleitoral, alguns no sentido da decisão reclamada e outros no sentido propugnado pelo reclamante.

Em nosso entender, o argumento literal (da preposição "de") não impõe que a limitação de mandatos se estenda a todo o território nacional.

Como também refere a decisão reclamada, existem argumentos válidos a sustentar ambas as teses aqui em confronto (melhor referidos na decisão reclamada e que por facilidade de exposição e celeridade aqui se dão por reproduzidos).

Sendo notória, em fase das diversas posições publicamente sustentadas e decisões judiciais a este respeito já proferidas, a existência de dúvida interpretativa, a norma, como já se referiu, terá de ser interpretada restritivamente.

A Lei n.º 46/2005, de 29/8, que consagrada a limitação à renovação sucessiva de mandatos, restringe a capacidade eleitoral passiva do cidadão, prevista no art. 50.º, n.º 1 da CRP (o que é admissível em fase do que preveem os arts. 50.º, n.º 3 e 118.º, n.º 2 da CRP).

Contudo, ao configurar uma restrição ao direito fundamental de acesso a cargos públicos, e perante a existência de dúvida, tal limitação terá de ser interpretada restritivamente (cfr. arts. 18, ns. 2 e 3, da CRP), o que impõe uma interpretação direcionada, em primeiro lugar, à salvaguarda dos direitos fundamentais.

Por isso, conclui-se que a decisão reclamada não merece qualquer reparo, pois que, ao considerar elegível o candidato Carlos Manuel Rodrigues Pinto de Sá fê-lo em interpretação do art. 1.º, n.º 1 da Lei n.º 46/2005, de 29/8 conforme à Constituição da Republica Portuguesa (arts. 18.º, 50.º e 118.º).

Julga-se, por isso, improcedente a reclamação, mantendo a decisão que considerou elegível o candidato Carlos Manuel Rodrigues Pinto de Sá».

3. Consequentemente, determinou o cumprimento do disposto nos n.ºs 5 e 6 do artigo 29.º da LEOAL (a afixação, na porta do edifício do tribunal, de uma relação de todas as listas admitidas e envio de cópia das mesmas ao diretor-geral de Administração Interna), tendo tal despacho sido cumprido no mesmo dia 19 de agosto, pelas 16h (cfr. fls. 287).

4. Em 21 de agosto de 2013 (10.26 h), João António Lopes Pereira e Almeida, na qualidade de mandatário das listas do Bloco de Esquerda aos órgãos do Município de Évora, veio interpor recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto nos artigos 31º, n.º 1 e 33.º da LEOAL (requerimento de fls. 288 e 289 e seguintes).

É o seguinte o teor das conclusões apresentadas ao recurso:

1 - A candidatura apresentada pela Coligação Democrática Unitária (PCP-PEV), apresenta como primeiro candidato à Câmara Municipal de Évora, o cidadão Carlos Manuel Rodrigues Pinto de Sá.

2 - O cidadão Carlos Manuel Rodrigues Pinto de Sá, primeiro candidato a Câmara Municipal de Évora, foi eleito Presidente de Câmara nas eleições autárquicas realizadas em 12 de dezembro de 1993, 14 de dezembro de 1997, 16 de dezembro de 2001, 9 de outubro de 2005 e 11 de outubro de 2009, conforme informação constante, respetivamente, do Mapa Oficial da Comissão Nacional de Eleições, publicado no Diário da República, 18 Série - B, n" 52, de 3 de março de 1994 do Mapa Oficial n° 1/98 da Comissão Nacional de Eleições, publicado no DR, 18 Série - B, n" 51, de 2 de março de 1998 do Mapa Oficial n." 1-B/2002, publicado em 2.° Suplemento à 1.8 Série- B do Diário da República, de 27 de março de 2002, do Mapa Oficial n," l-A/2006, publicado em Suplemento à 1.8 Série-B do Diário da República, de 6 de fevereiro de 2006 e do Mapa Oficial n." 1-A/201O, publicado no Diário da República, I Série, de 11 de março de 2010.

3 - Verifica-se assim que o cidadão cuja candidatura se coloca em crise, foi eleito para três mandatos consecutivos como Presidente de Câmara Municipal de Montemor-o-Novo.

4 - O mandatário do Bloco de Esquerda tempestivamente apresentou reclamação, junto do Tribunal recorrido contra a decisão que admitiu a candidatura do cidadão Carlos Manuel Rodrigues Pinto de Sá, primeiro candidato a Câmara Municipal de Évora pela Coligação Democrática Unitária.

5 - Em 19 de agosto de 2013, o Tribunal Judicial de Évora decidiu de tal reclamação, mantendo a decisão, julgando "improcedente a reclamação, mantendo a decisão que considerou elegível o candidato Carlos Manuel Rodrigues Pinto de Sá".

6 - Nos termos do artigo 1.0, n." 1 da Lei n." 46/2005, de 29 de agosto, "o presidente de câmara municipal e o presidente de junta de freguesia só podem ser eleitos para três mandatos consecutivos".

7 - O artigo 1.0, n.? 1 da Lei n." 46/2005, de 29 de agosto deve ser interpretado no sentido de a inelegibilidade prevista respeitar a toda e qualquer autarquia e não apenas à autarquia

onde o cidadão tenha sido eleito presidente de câmara ou presidente de junta por três mandatos consecutivos.

8 - O artigo 9.°, n. ° 3 do Código Civil estabelece que na interpretação da lei, o intérprete deve presumir que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados;

9 - Para além da dimensão da interpretação literal e do elemento gramatical, há que considerar outros elementos como o elemento sistemático, histórico e teleológico;

10 - Considerando o elemento gramatical parece claro que a preposição "de" é uma preposição genérica, que pretende indicar, no caso concreto a função em si e não o lugar onde é exercido.

11 - O elemento teleológico indica-nos que, e citando o o Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, referido nas alegações: "Este elemento interpretativo consiste na razão de ser da norma (ratio legis), no fim visado pelo legislador ao editar a norma, nas soluções que tem em vista e que pretende realizar. E qual é o fim visado pela norma em apreço? É, claramente, numa concretização do princípio da renovação consagrado no art," 118.0 da CRP, perante situações em que se registou o exercício de cargos de poder local executivo durante longos períodos, evitá-las, obviando aos perigos potencialmente decorrentes da perpetuação do poder.".

12 - Determinante é também o elemento histórico, sendo certo que o processo legislativo que levou à da Lei n.o46/2005, de 29 de agosto foi antecedido por outras iniciativas legislativas, em legislaturas anteriores. Assim,

A opção pela limitação territorial esteve bem presente no Decreto da Assembleia da República n.? 356N que muito claramente previa como causa de inelegibilidade "para um executivo municipal, durante o quadriénio imediatamente subsequente ao terceiro mandato, os cidadãos que nesse executivo tenham exercido o cargo de presidente durante três mandatos consecutivos. ", infletindo a opção pela limitação funcional inicialmente prevista na Proposta de Lei n. o 165N, antes optando pela limitação territorial prevista no no Projeto de Lei n.? 596N;

No Projeto de Lei n." 276/IX, de acordo com as respetiva Exposição de Motivos, pode-se concluir pela limitação funcional, em detrimento da limitação territorial, o que é ainda confirmado pelo abandono no articulado de uma fórmula precisa como a Decreto da Assembleia da República n." 356N, utilizando-se agora as expressões genéricas "funções" e "presidente de câmara";

O mesmo se verificou com a Proposta de Lei n." 4/X, cuja Exposição de Motivos

é muito clara quanto aos seus objetivos: "Subjacente, então, à limitação de mandatos ou do número de mandatos que a mesma pessoa pode exercer sucessivamente, está o objetivo de fomentar a renovação dos titulares dos órgãos, visando-se o reforço das garantias de independência dos mesmos, e prevenindo-se excessos induzidos pela perpetuação no poder. ".

13 - Quanto ao elemento sistemático há que levar em linha de conta que:

O artigo 118.°, n." 2 da Constituição da República Portuguesa estabelece a possibilidade de limitação legal à renovação sucessiva de mandatos cargos políticos executivos;

O artigo 118.°, n." 1 da Constituição da República Portuguesa proíbe o exercício vitalício de qualquer cargo político de âmbito nacional regional ou local. Ora,"( ... ) conjugando este preceito constitucional com o art," 1.0 da Lei n.046/2005 parece óbvio que o sentido desta só pode ser o de proibir a candidatura a qualquer autarquia e não apenas naquela onde foram cumpridos os três mandatos sucessivos. O entendimento contrário, aquele que vem preconizado pelos Recorrentes, levaria à perpetuação dos cargos, possibilitando o seu exercício de forma vitalícia, desde que os mesmos fossem exercidos, sucessivamente, em circunscrições geográficas diversas, em manifesta oposição com o disposto no art," 118.0 da CRP. Ou seja, a

interpretação que ora se defende é a única consentânea com o preceito constitucional citado o que significa que é a única admissível."( Conforme é afirmado no Douto Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 20/06/2013, disponível em http://www.dgsi.pt/jtrLnsf/33182fc732316039802565fa00497eec/f6c6c504d3ab 4d4380257b96003c82fc?OpenDocumellt&Highlight=O.limita%C3%A7%C3%A3o.de.mandatos,);

c) A limitação de mandatos dos presidentes de órgãos executivos das autarquias locais constitui uma limitação à capacidade eleitoral passiva, a mesma tem de ser entendida como aplicável no âmbito nacional, isto é, no âmbito da extensão do gozo dessa capacidade eleitoral, e, consequentemente, ser interpretada como uma limitação funcional e não como uma limitação territorial;

A tese da territorialidade da limitação de mandatos não é adequada a prevenir a limitação de mandatos a presidentes de órgãos executivos de autarquias locais, na medida em que as autarquias locais, em concrecto, são passíveis de modificação territorial (e eventualmente populacional, por essa via), criação ou extinção, encontrando-se tal discricionariedade nas mãos do legislador, conforme estabelece o artigo 164.°, alínea n) e o artigo 236.°, n." 4, ambos da Constituição da República Portuguesa, permitindo esta interpretação ao presidente da autarquia objeto de extinção ou modificação territorial, prolongar em mais três mandatos consecutivos a sua permanência no poder.

14 - A interpretação do artigo 1.º n. 1 da Lei n." 56/2005, de 29 de agosto como considerando inelegíveis para um quarto mandato consecutivo, como presidente de órgão executivo de autarquia local, todos os cidadãos que hajam sido eleitos para três mandatos consecutivos como presidentes de Junta de Freguesia ou Presidentes de Câmara Municipal é compatível com o artigo 18.° da Constituição da República Portuguesa.

15 - Com efeito, não existe dúvida interpretativa suficientemente fundada para que se opte por uma interpretação restritiva da norma ao abrigo do artigo 18.° da Constituição da República Portuguesa. A norma é muito clara e os diversos elementos interpretativos apontam no sentido aqui sustentado.

16 - Mais, tal interpretação do artigo 1.0, n." 1 da Lei n.? 56/2005, de 29 de agosto é compatível com o princípio da Proporcionalidade contido no artigo 18.° da Constituição da República Portuguesa, respeitando os seus três sub princípios: o Princípio da Necessidade, o Princípio da Adequação e o Princípio da Proporcionalidade stricto sensu. Assim, tal norma (e respetiva interpretação) é:

Necessária, considerando o número de autarcas que sem esta norma de limitação de mandatos continuariam a candidatar-se ad aeternum a presidentes de órgãos executivos das autarquias locais, seja na autarquia em que exercem funções, seja em autarquia vizinha, como se verifica e é facto notório;

Adequada, por ser meio idóneo para concretizar o Princípio da Renovação dos titulares de cargos políticos, obrigando assim a uma renovação periódica e permitindo o aparecimento de novos cidadãos no exercício das funções de presidente de órgão executivo de autarquia local;

Proporcional stricto sensu, na medida em que o sacrifício imposto aos titulares de cargos políticos inelegíveis por esta via representa a justa medida da restrição da capacidade eleitoral passiva para atingir os fins a que se propõe a norma: garantir a renovação dos titulares de cargos políticos. E como vimos, não cerceia totalmente o direito, não se projeta indefinidamente no tempo, referindo-se apenas ao mandato ou quadriénio consecutivo ao último mandato exercido

17 - Assim, a Douta Sentença de que se recorre e que julgou p cidadão Carlos Manuel Rodrigues Pinto de Sá, proposto pela Coligação Democrática Unitária como primeiro candidato à Câmara Municipal de Évora viola o artigo 1.°, n." 1 da Lei n." 46/2005, de 29 de agosto.

Termina, formulando o seguinte pedido:

Termos em que o presente recurso se prova e procede, devendo:

a) O cidadão Carlos Manuel Rodrigues Pinto de Sá, primeiro candidato a Câmara Municipal de Évora, proposto pela Coligação Democrática Unitária (PCP-PEV) ser julgado inelegível;

b) Revogar-se a decisão recorrida que admitiu a candidatura de tal cidadão como primeiro candidato à Câmara Municipal de Évora, por a mesma violar o artigo 1.0, n." 1 da Lei n.º 46/2005, de 29 de agosto, substituindo-se por decisão que declare

a inelegibilidade do mesmo.

5. A este recurso respondeu João Guilherme Ramos Rosa de Oliveira, na qualidade de mandatário da lista da Coligação Democrática Unitária (CDU), pugnando pela manutenção da decisão recorrida.

O processo foi imediatamente remetido a este Tribunal.

6. Não existindo exceções ou questões prévias a conhecer que se apresentem como impeditivas do conhecimento do recurso (artigos 29.º, 31.º, n.º 1 e 2 e 32.º da LEOAL), cumpre apreciar e decidir.

7. O recurso tem por objeto a decisão sobre a elegibilidade do 1º candidato da lista proposta pela CDU-Coligação Democrática Unitária PCP-PEV para a Câmara Municipal de Évora.

A questão colocada perante este Tribunal Constitucional consiste em saber se o artigo 1.º, n.ºs 1 e 2, da referida lei impede o presidente de uma câmara municipal ou o presidente de uma junta de freguesia, que tenha exercido o número de mandatos consecutivos ali previstos, de se candidatar a outro município ou a outra freguesia para aí assumir as mesmas funções no quadriénio imediatamente subsequente ao último mandato consecutivo.

No acórdão n.º 480/13, o Tribunal decidiu que a limitação de renovação de mandatos dos titulares dos órgãos executivos de autarquias locais, imposta pelos n.ºs 1 e 2 do artigo 1.º da Lei n.º 46/2005, de 29 de agosto, deve ser interpretada no sentido de apenas abranger as candidaturas ao mesmo cargo político relativamente a presidente de câmara que já tenha exercido esse mesmo cargo, na mesma câmara a que de novo se candidata, por três mandatos consecutivos, não podendo ser eleito para um novo mandato no mesmo cargo durante o quadriénio imediatamente subsequente ao último mandato consecutivo permitido.

Concluiu o Tribunal que de acordo com o regime de limitação à renovação sucessiva de mandatos dos presidentes dos órgãos executivos das autarquias locais definido no artigo 1.º da Lei n.º 46/2005, um presidente de câmara que tenha completado, num determinado município, o número máximo de mandatos consecutivos permitidos pelo artigo 1.º da Lei n.º 46/2005, não está inibido de se candidatar (e ser eleito) para o cargo de presidente de câmara de um outro município diferente daquele em que completou o número máximo de mandatos consecutivos permitidos.

Ao decidir daquela forma, o Tribunal Constitucional afirmou a amplitude da restrição à renovação sucessiva de mandatos, entendendo que a aludida limitação vale apenas para a circunscrição territorial autárquica onde foram exercidas as funções.

Sendo, por remissão para os fundamentos ali aduzidos, impõe-se julgar improcedente o presente recurso.

III – Decisão

Pelo exposto, decide-se negar provimento ao recurso e, em consequência, confirmar a decisão recorrida, julgando elegível o primeiro candidato da lista de candidatos à Câmara Municipal de Évora apresentada pela CDU-Coligação Democrática Unitária PCP-PEV.

Lisboa, 6 de setembro de 2013. – Maria de Fátima Mata-Mouros (vencida, declaração de voto constante do ac. nº 480/2013) - Catarina Sarmento e Castro - Maria José Rangel de Mesquita – João Cura Mariano – Pedro Machete – Maria João Antunes (vencida, nos termos da declaração aposta ao Ac. nº 480/2013) - Maria Lúcia Amaral.