280/12 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 467/2012

Processo n.º 280/12

2ª Secção

Relator: Conselheiro Joaquim de Sousa Ribeiro

Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional

I – Relatório

1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal da Comarca de Vila Nova de Cerveira, em que é recorrente A. e recorrido o Centro Distrital de Viana do Castelo do Instituto da Segurança Social, foi interposto recurso de constitucionalidade, ao abrigo do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (LTC), da decisão daquele tribunal.

Após convite ao aperfeiçoamento, a recorrente veio indicar, como norma objeto do recurso, a do artigo 70.º, n.º 1, alínea a), do Código de Procedimento Administrativo (CPA), quando interpretada no sentido de que é bastante o envio de carta simples para notificação da recorrente, com morada em zona onde existe distribuição domiciliária, da decisão que lhe cancelou o apoio judiciário, não exigindo a lei o correspondente registo.

2. A recorrente apresentou alegações, onde conclui o seguinte:

«1. Vem o presente recurso interposto da sentença proferida no proc. n.º 30/08.4TBVNC-A, a qual foi objeto de requerimento de reforma, que foi indeferido, no qual foi suscitada a questão da inconstitucionalidade da norma do artigo 70.º, n.º 1, al. a), do CPA (Código de Procedimento Administrativo) cometida, obviamente, na sentença, tendo-o sido ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, quando interpretada, como se fez na mesma, no sentido de que, “porque existe distribuição domiciliária na localidade de residência do notificando, o envio de carta simples para notificação da recorrente da decisão que lhe cancelou o apoio judiciário é suficiente e obedece aos trâmites e requisitos legais, não exigindo a lei que o correspondente expediente postal seja enviado sob registo, bastando a via postal simples”;

2. Tendo, por isso, sido violados os direitos de informação e de acesso ao direito e ao tribunal para defesa dos direitos da recorrente consignados na norma do artigo 20.º, n.ºs 1 e 2, da Constituição da República Portuguesa, assim como violadas foram também as normas dos artigos 202.º, n.º 2, e 204.º da mesma;

3. Suscitação que foi feita perante o tribunal que proferiu a referida sentença, tendo-o sido de modo processualmente adequado, em termos de estar aquele obrigado a dela conhecer, não o tendo feito, porém, não admitindo, por outro lado, a dita sentença recurso ordinário, por a lei o não prever;

4. Com efeito, constitui manifesto lapso, cometido na sentença, o invocar-se a norma do artigo 70.º, n.º 1, al. a), do CPA para julgar extemporâneo o recurso interposto da decisão que cancelou o apoio judiciário concedido à recorrente;

5. Que o foi pelo mandatário e signatário, por mera cautela, como no mesmo se salientou, após ter sido o mesmo notificado do documento enviado pelo recorrido para o processo principal (proc. n.º 30/08.4TBVNC) com a decisão de que havia sido retirado o apoio judiciário à recorrente;

6. Tendo-se, insolitamente, entendido que, porque aquela disposição estabelece que as notificações podem ser feitas por via postal, desde que exista distribuição domiciliária na localidade de residência do notificando, e o recorrido informou para o processo que enviou carta simples à recorrente a, pretensamente, notificá-la da decisão que lhe cancelava o apoio judiciário antes concedido, tal notificação tinha obedecido aos trâmites e requisitos legais, não exigindo a lei que a referida carta tivesse sido enviada sob registo, sendo total o nosso desacordo e inconformidade;

7. Na verdade, aquela disposição só fala em via postal, não se referindo a correspondência registada ou simples, não devendo, porém, interpretar-se, como erradamente se fez, que o deva ser por via postal simples;

8. A lei, ao falar na possibilidade de fazer-se as notificações por via postal, quando há a referida distribuição domiciliária, quer apenas dizer que tal via pode ser utilizada, a par das demais referidas na dita disposição;

9. Sem prejuízo, contudo, de a entidade notificante, in casu o recorrido, dever poder provar que o notificando, a aqui recorrente, recebeu a carta de notificação;

10. Ou, mesmo, de que a enviou, não sendo suficiente que o tenha, angelicamente, vindo dizer no processo, sendo necessário que o comprove ou demonstre, cfr. artigo 341.º do Código Civil, como acontece com todos os processos, quer judiciais quer administrativos ou fiscais e tributários;

11. O que viola o princípio da certeza que deve dominar todos os atos processuais;

12. Jamais se viu que em processo algum se possa fazer uma notificação, como a dos autos, por via postal simples, acontecendo, até, que quando a lei o admite, como em certas circunstâncias em processo penal, tal o seja comprova de depósito da carta;

13. Tal é a preocupação que a mesma chegue ao seu destino e ao conhecimento do notificando;

14. Aliás, não foi essa a forma, ou seja, a via postal simples, que o recorrido utilizou para notificar a recorrente da sua intenção de cancelar-lhe o apoio judiciário concedido, com vista a ser ouvida em audiência prévia, mas, sim, a via postal registada com prova de receção, como de fls ... bem se alcança;

15. Pelo que não faz qua1quer sentido que, para a notificar da decisão que lhe retirou o apoio, o tenha feito por carta simples, quando com a mesma o recorrido pretende extinguir o direito ou interesse legalmente protegido da recorrente, cfr. artigo 66.º, al. c), do CPA;

16. Ou seja, o concedido apoio judiciário, sendo a mesma recorrível por via de impugnação judicial no prazo de 15 dias a contar do conhecimento da mesma, cfr. artigo 27.º, n.º 1, in fine, da Lei n.º 34/2004, de 29 de julho;

17. E, a fortiori, devia, também, ter utilizado a via postal registada com, pelo menos, prova de receção;

18. O que, obviamente, significa que se dela não tem conhecimento não pode da mesma interpor recurso de impugnação, pelo que o referido prazo não se inicia;

19. A doutrina assim o diz, comentando o artigo 70.º do CPA, cfr. Código de Procedimento Administrativo Comentado, 2ª edição, de Mário Esteves de Oliveira e Outros, a fls. 361, referindo que “o envio da notificação pelos correios é feito sob a forma registada, não havendo nenhuma razão para distinguir neste aspeto o processo judicial e o procedimento administrativo, considerando-se, portanto, que vale aqui, até por razões de certeza, a regra do artigo 254.º do Código de Processo Civil, …”

20. E com tal entendimento coincide toda a jurisprudência conhecida a propósito da questão sub judice, da qual destacamos o acórdão do Tribunal Constitucional publicado no DR-2ª Série, n.º 52, a fls. 9984/9, de 16 de março de 2009, onde se diz o seguinte: “que se expõe decorre que a notificação deve ser sempre um ato comunicativo que garanta, ao respetivo destinatário, a efetiva cognoscibilidade do ato notificando, de modo a não tornar excessivamente oneroso o acesso à justiça ;

21. E, na conclusão do mesmo, que “decorre de tudo quanto atrás se disse que o dever de notificar, que impende sobre a administração nos termos do n.º 3 do artigo 268.º da CRP, tem um conteúdo — determinado em parte, e como já se sabe, pelo princípio da tutela jurisdicional efetiva consagrado no n.º 4 do mesmo preceito constitucional — que pode ser compreendido pela reunião dos seguintes requisitos essenciais: a pessoalidade, a efetiva cognoscibilidade do ato notificando e a não excessiva onerosidade do acesso à justiça ……………”;

22. É, também, este o entendimento que se vê retratado e sintetizado no acórdão do STJ proferido, em 20/09/2009, no processo n.º 08S3439, também a propósito de notificação levada a cabo pela Segurança Social, dizendo-se no seu sumário, ao referir-se ao artigo 70.º do CPA, que “a notificação postal é feita, por regra, através de registo simples, mas nada impede que o seja por carta registada com aviso de receção;

23. Estando, como se vê, absolutamente excluída a hipótese de tal poder acontecer por via postal simples, o que a intuição jurídica repele, quanto mais ao ler-se os preceitos da Constituição da República Portuguesa que se passa a transcrever;

24. O seu artigo 20.º, que garante o acesso ao direito e tutela jurisdicional efetiva, dispõe no seu n.º 1 que “a todos é assegurado o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos…”, acrescentando o seu n.º 2 que “todos têm direito, nos termos da lei, à informação ....”;

25. Também o artigo 202.º, n.º 2, da mesma impõe que “na administração da justiça incumbe aos tribunais assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, reprimir a violação da legalidade democrática e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados”;

26. E o seu artigo 204.º que “nos feitos submetidos a julgamento não podem os tribunais aplicar normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados”;

27. Outrossim, preceitua o artigo 268.º, n.º 1, da mesma que “os cidadãos têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam diretamente interessados, bem como o de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas”;

28. E o seu n.º 3 que “os atos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afetem direitos ou interesses legalmente protegidos”;

29. Tal significa que, interpretando-se a norma do mencionado artigo 70.º, n.º 1, al. a), do CPA como se fez na sentença sub judice, foram violadas as anteriores disposições da Constituição;

30. Sendo, por isso, aquela inconstitucional, já que a recorrente tinha direito, não só a ser informada da decisão que lhe tinha cancelado o concedido apoio judiciário através de notificação com um mínimo de garantia de que a mesma chegaria à recorrente, dela tomando conhecimento, o que não aconteceu;

31. Assim como, por via disso, lhe foi negado o acesso ao direito e ao tribunal para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, nomeadamente interpondo recurso daquela decisão por via de impugnação judicial, como é o dos presentes autos;

32. Também, tem a recorrente o direito de que o tribunal assegure a defesa do seu direito e interesse legalmente protegido, que é o de poder impugnar por via de recurso judicial a decisão que lhe cancelou o concedido apoio judiciário;

33. Tendo o tribunal infringido o disposto nas normas dos artigos da Constituição antes referidos e nela consignados;

34. A possibilidade de interposição, pela recorrente, de recurso da decisão que lhe foi desfavorável tem de ser real e efetiva e não meramente fictícia, como sucederia no presente caso, se se atribuísse relevância à notificação da mesma por via postal simples;

35. Que manifestamente não garante, com o mínimo de certeza, a cognoscibilidade da decisão impugnada.

36. Foram, pois, violados os direitos de informação e de acesso ao direito e ao tribunal para defesa dos direitos da recorrente consignados no dito artigo 20.º, n.ºs 1 e 2, da Constituição da República Portuguesa;

37. E violados foram também os seus artigos 202.º, n.º 2, e 204.º, quando se inseriu na sentença a interpretação dada à norma do referido artigo 70.º, n.º 1, al. a), do CPA;

38. Pelo que é esta inconstitucional e como tal deve ser declarada;

39. Esta norma deve ser interpretada como podendo ser utilizada pela entidade notificante, o aqui recorrido, a via postal, desde que este possa comprovar a receção da notificação pelo notificando, in casu, a ora recorrente, tendo da decisão tomado conhecimento, pois que é a contar do mesmo que corre o prazo de 15 dias para poder impugná-la por via de recurso judicial;

40. Igualmente, o próprio envio da notificação com a decisão tem de ser comprovado pelo recorrido, não sendo admissível que apenas venha afirmar no processo que remeteu à recorrente carta simples, não comprovando sequer, de forma alguma, que enviou tal carta;

41. Quando é certo que o ónus da prova impende sobre o dito recorrido, já que àquele que invoca um direito cabe fazer a prova dos factos constitutivos do mesmo, cfr. artigo 342.º do Código Civil;

42. Todos sabemos como se extraviam as cartas por via postal simples, sendo umas entregues a terceiros, que não aos destinatários das mesmas, e nunca a estes chegam, e outras que, pura e simplesmente, se perdem e são destruídas;

43. O mesmo acontece, até, por vezes, com cartas enviadas sob registo, como é do conhecimento de todos e faz parte da experiência comum, quanto mais com cartas por via postal simples;

44. Como se alcança de vários Arestos deste Venerando Tribunal, em que, por todos, se indica o Acórdão n.º 72/2009, publicado a fls. 9984/9 do Diário da República, n.º 52, 2.ª série, de 16/03/2009, “a Constituição da República Portuguesa inclui, entre os direitos e garantias dos cidadãos, o direito à notificação dos atos administrativos”;

45. A notificação desempenha um papel garantístico ou processual, na medida em que, só após a notificação, pode o ato ser oponível e iniciar-se o decurso do prazo de impugnação;

46. O direito à notificação dos atos administrativos apresenta, assim, uma estreita conexão com aqueloutro direito fundamental à tutela jurisdicional efetiva;

47. A exigência de que uma decisão administrativa não produza efeitos ablativos enquanto não tiver sido notificada àqueles que ela afeta constitui uma decorrência garantística do valor do Estado de Direito;

48. A este direito fundamental dos sujeitos de direito enquanto administrados corresponde o dever da Administração de dar conhecimento aos interessados, mediante uma comunicação oficial e formal, das decisões que os afetem;

49. A notificação há de ser um ato, não só formal, mas também regido pelo princípio da receção, ou seja, o direito à receção do ato na esfera da percetibilidade normal do destinatário, sob pena de estarmos perante a inexistência ou, pelo menos, a insuficiência absoluta da notificação, pelo que será, então, o ato inoponível ao administrado e não pode ser iniciado o decurso do prazo de defesa;

50. E, ainda que a lei deixe alguma margem de discricionariedade quanto às formalidades, não é de considerar notificação o envio da mesma por correio simples, nomeadamente pelas razões já acima expostas, o que não respeita, reitera-se, o princípio da certeza que tem de presidir a todos ao atos, in casu, a certeza da receção do ato pelo seu destinatário;

51. A atuação da Administração deve corresponder, desde logo, ao tipo da notificação pessoal e recetício do destinatário do ato que foi praticado;

52. O que importa acautelar, como exigência constitucional, é que os destinatários de uma decisão, judicial ou administrativa, tenham conhecimento do seu conteúdo, nomeadamente para contra ela poderem reagir, através dos meios processuais adequados;

53. À luz de tais ensinamentos, a interpretação da referida norma inserida na sentença é, pois, inadmissível, por inconstitucional, ferindo o sentido de justiça mais embotado e a mais rudimentar intuição jurídica;

54. Violou, pois, a sentença em crise as normas dos artigos referidos nas precedentes conclusões, assim como os princípios e direitos constitucionais nas mesmas consagradas.»

3. O recorrido não apresentou contra-alegações.

Cumpre apreciar e decidir.

II − Fundamentação

4. Questão idêntica à que é objeto do presente recurso foi recentemente decidida nesta 2.ª Secção, no Acórdão n.º 439/2012, onde se decidiu, por unanimidade, julgar inconstitucional a interpretação normativa extraída do artigo 70.º, n.º 1, alínea a), do Código do Procedimento Administrativo, no sentido de que, existindo distribuição domiciliária na localidade de residência do notificado, é suficiente o envio de carta, por via postal simples, para notificação da decisão de cancelamento do apoio judiciário, proferida com fundamento no disposto no artigo 10.º da Lei n.º 34/2004, de 29 de julho, por violação dos artigos 268.º, n.º 3 e 20.º, n.º 1, da Constituição.

Salientou-se neste aresto, que «o Tribunal Constitucional tem mantido uma linha de orientação no sentido de que não são inconstitucionais as normas que prevejam a possibilidade de citação ou notificação de atos processuais por via postal simples e que presumam o seu conhecimento pelo destinatário, desde que tais presunções sejam rodeadas das cautelas necessárias a garantir a possibilidade de conhecimento efetivo do ato por um destinatário normalmente diligente, ou seja, desde que o sistema ofereça suficientes garantias de assegurar que o ato de comunicação foi colocado na área de cognoscibilidade do seu destinatário, em termos de ele poder eficazmente exercer os seus direitos de defesa.»

Concluindo-se, a respeito do caso aí apreciado, que «mesmo que se admita que a carta para notificação foi enviada para o domicílio indicado pelo requerente do apoio judiciário e constante do respetivo processo administrativo de concessão de proteção jurídica, o certo é que, tendo sido já sido decidida a concessão do apoio judiciário, o requerente não poderá razoavelmente contar com a possibilidade de uma eventual nova notificação relativa a um hipotético cancelamento do apoio judiciário concedido. Não pode, por isso, desde logo, ser afastado quer o risco de ausência ocasional, quer o risco de extravio da carta, de cujo envio não existe registo, o que torna extremamente difícil para o destinatário afastar uma eventual presunção de oportuna receção da carta, demonstrando que esta, sem culpa da sua parte, não foi recebida no seu domicílio. (…) estando-se perante uma situação em que se pressupõe o efetivo conhecimento de um ato administrativo, quando o envio de carta simples para notificação deste não representa um índice seguro da sua receção e dificilmente pode ser ilidido, forçoso é concluir que interpretação normativa sindicada afeta a garantia de uma proteção jurisdicional eficaz do respetivo destinatário, em violação das exigências decorrentes do n.º 3 do artigo 268.º da Constituição e do princípio constitucional da “proibição da indefesa”, ínsito no artigo 20.º também da Constituição.»

Esta jurisprudência, que aqui se reitera, é inteiramente aplicável ao caso em apreço.

III − Decisão

Nestes termos, e pelos fundamentos expostos, decide-se, pelos fundamentos constantes do Acórdão n.º 439/2012:

a) Julgar inconstitucional, por violação dos artigos 268.º, n.º 3, e 20.º, n.º 1, da Constituição, a interpretação normativa extraída do artigo 70.º, n.º 1, alínea a), do Código do Procedimento Administrativo, no sentido de que, existindo distribuição domiciliária na localidade de residência do notificado, é suficiente o envio de carta, por via postal simples, para notificação da decisão de cancelamento do apoio judiciário, proferida com fundamento no disposto no artigo 10.º da Lei n.º 34/2004, de 29 de julho.

b) Consequentemente, conceder provimento ao recurso, devendo a decisão recorrida ser reformada em conformidade com o precedente juízo de inconstitucionalidade.

Lisboa, 1 de outubro de 2012.- Joaquim de Sousa Ribeiro – J. Cunha Barbosa – João Cura Mariano – Catarina Sarmento e Castro – Rui Manuel Moura Ramos.