34/10 · Tribunal Constitucional

Acórdão 107/10

ACÓRDÃO N.º 107/2010

Processo n.º 34/10

1ª Secção

Relator: Conselheiro Carlos Pamplona de Oliveira

EM CONFERÊNCIA DA 1ª SECÇÃO

ACORDAM NO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

1. A fls. 295 dos presentes autos foi proferida a seguinte decisão sumária:

«Nos termos do n.º 1 do artigo 78.º-A da Lei do Tribunal Constitucional, decide-se:

1. O Presidente da Câmara Municipal de Guimarães e o Município de Guimarães recorrem para o Tribunal Constitucional nos seguintes termos:

[...] Não se conformando com os acórdãos de 23/09/2009 e de 28/10/2009, bem como com o despacho de 19/11/2009, [vêm] deles interpor recurso de apreciação concreta da constitucionalidade, para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto nas normas dos artigos 280º nº 1 alínea b) da Constituição da República Portuguesa e 70º nº 1 alínea b) da Lei nº 28/82 de 15/11, com os seguintes fundamentos:

Os recorrentes não se conformam com o facto da norma do artigo 150º nº 1 do CPTA ter sido interpretada, naquelas decisões, no sentido de que os fundamentos de admissibilidade do recurso de revista, ali previstos, deverem ser invocados nas alegações e respectivas conclusões do recurso e não no requerimento de interposição do mesmo.

Na verdade, no acórdão de 23/09/2009 refere-se que os recorrentes não fundamentaram a admissibilidade do recurso nos termos do artigo 150.º nº 1 do CPTA.

Todavia os recorrentes, efectivamente, fundamentaram a admissibilidade do recurso, dando, assim, cumprimento ao disposto no artigo 150.º nº 1 do CPTA, o que fizeram no requerimento de interposição do recurso (lugar próprio para serem alegados os fundamentos de admissibilidade do recurso ordinário de revista).

Assim, não tendo havido pronúncia sobre os fundamentos de admissibilidade do recurso de revista, invocados pelos recorrentes, estes arguiram a nulidade do mencionado acórdão, pelo que requereram que a mesma fosse decretada pelo Tribunal (artigos 95º nº 1 do CPTA e 668º nº 1 alínea d) do Código de Processo Civil).

Sobre esta matéria foi proferido o acórdão de 28/10/2009 em que se refere que, das conclusões 9.ª a 12.ª do recurso interposto, nada resulta que permita concluir pela admissibilidade deste recurso.

O Tribunal a quo entendeu que os fundamentos de admissibilidade do recurso de revista só poderiam ser invocados nas alegações e respectivas conclusões do recurso e nunca apenas no requerimento de interposição do recurso.

Daí que, o tribunal recorrido apenas verificou se das conclusões das alegações do recurso resultava qualquer fundamento de admissibilidade do mesmo, não apreciando tais fundamentos porque apenas alegados no requerimento de interposição do recurso (ver parágrafo 2º da 2.ª página do acórdão).

Assim, quanto aos fundamentos de admissibilidade do recurso invocados no requerimento de interposição de recurso nenhuma pronúncia é feita, pelo que a nulidade arguida mantém-se.

Os recorrentes pretendem, e têm esse direito, que sejam apreciados os fundamentos de admissibilidade do recurso que invocaram, o que, até agora, não sucedeu.

As decisões recorridas limitam-se a referir que o recurso não é admissível, mas não apreciam os fundamentos invocados pelos recorrentes para tal admissibilidade.

Em tais decisões confundem-se os fundamentos do recurso (constantes das respectivas alegações e conclusões) com os fundamentos da admissibilidade deste (constantes do requerimento de interposição do recurso), os quais, como se viu, nunca chegaram a ser apreciados.

Aquela interpretação da norma do artigo 150º nº 1 do CPTA implica a impossibilidade dos recorrentes recorrerem para o Supremo Tribunal Administrativo e, por isso, viola as garantias destes de acesso ao direito e tutela jurisdicional efectiva (artigo 20º da CRP).

Os recorrentes entendem que foi cumprida a exigência contida na norma do artigo 70º nº 1 alínea b) da Lei nº 28/82 de 15/11.

De facto, o sentido da exigência legal ali prevista de que a inconstitucionalidade seja suscitada durante o processo, tem em vista dar oportunidade ao tribunal recorrido de se pronunciar sobre a questão da inconstitucionalidade, antes de esgotado o respectivo poder jurisdicional, de modo que o Tribunal Constitucional venha a decidir em recurso.

Mas, se o recorrente não tiver oportunidade de suscitar a questão da constitucionalidade durante o processo, tem-se entendido que o recurso de constitucionalidade é admissível.

Ora, na situação sub judice é de qualificar como “decisão surpresa”, de conteúdo imprevisível para os recorrentes, as decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Administrativo acima referidas.

Na realidade, não era exigível que os recorrentes, aquando da interposição do recurso, antecipassem a mencionada interpretação e, nessa medida, suscitassem a inconstitucionalidade da mesma.

A ora invocada inconstitucionalidade não constitui um erro material, nem uma nulidade, nem obscuridade ou ambiguidade da decisão, pelo que a reclamação apresentada pelos recorrentes em 08/10/2009 não constituía meio idóneo e atempado para suscitar a aludida questão de inconstitucionalidade.

Daí que, este é o momento oportuno para suscitar tal inconstitucionalidade porque os recorrentes não tiveram oportunidade processual para, antes de esgotado o poder jurisdicional do tribunal recorrido, suscitar a questão.

Este recurso de constitucionalidade é, pois, admissível.

Ver, neste sentido, o acórdão do Tribunal Constitucional de 10/02/2000, publicado no BMJ n.º 494, pg. 21.

Na situação em apreço não é admissível qualquer outro recurso ordinário (artigo 70º n.º 2 da Lei n.º 28/82 de 15 de Novembro).

O recurso sobe imediatamente, nos próprios autos e tem efeito suspensivo da decisão recorrida (artigos 78.º n.º 3 da Lei n.º 28/82 de 15/11 e 143.º n.º 1 do Código de Processo dos Tribunais Administrativos).

E por ser legal, ter legitimidade e estar em tempo (ex vi dos artigos 72.º n.º 1 alínea b) e 75.º n.º 1 da Lei n.º 28/82 de 15 de Novembro), deverá ser admitido o presente recurso.

2. Resulta do transcrito requerimento, em suma, que os recorrentes pretendem impugnar, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da Lei n.º 28/82 de 15 de Novembro (LTC), a norma retirada do artigo 150º n.º 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos interpretada no sentido de "os fundamentos de admissibilidade do recurso de revista, ali previstos, deverem ser invocados nas alegações e respectivas conclusões do recurso e não no requerimento de interposição do mesmo", conforme o Supremo Tribunal Administrativo fizera nos seus acórdãos de 23 de Setembro de 2009 e de 28 de Outubro de 2009 (a referência ao "despacho de 19/11/2009" deve-se, certamente, a manifesto lapso).

Nos termos do invocado artigo 70º n.º 1 alínea b) da LTC cabe recurso para o Tribunal Constitucional das decisões dos tribunais que apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo, recurso esse que só pode ser interposto pela parte que haja suscitado a questão da inconstitucionalidade de modo processualmente adequado perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, em termos de este estar obrigado a dela conhecer (artigo 72º n.º 2 LTC).

O Tribunal tem entendido, uniformemente, que os requisitos a que deve obedecer a interposição do recurso impõem o entendimento de que as decisões judiciais não são directamente sindicáveis; o objecto do recurso deve corresponder à norma, ou normas, aplicadas na decisão recorrida como razão da solução adoptada. Na verdade, o carácter instrumental do recurso obriga a que a norma submetida a julgamento de inconstitucionalidade haja sido efectivamente aplicada na decisão e represente o critério normativo decisivo para a solução adoptada.

Ora, ao pretenderem sindicar uma norma retirada do artigo 150º n.º 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos interpretada no sentido de "os fundamentos de admissibilidade do recurso de revista, ali previstos, deverem ser invocados nas alegações e respectivas conclusões do recurso e não no requerimento de interposição do mesmo", por entenderem "que sejam apreciados os fundamentos de admissibilidade do recurso que invocaram, o que, até agora, não sucedeu", os recorrentes não estão verdadeiramente a pretender sindicar uma norma, mas o acerto da decisão em si mesmo considerada. Para além disso, o Supremo Tribunal Administrativo não aplicou tal enunciado como ratio decidendi do seu aresto, pois, embora salientando a forma deficiente pela qual os recorrentes substanciaram a sua pretensão, o certo é que o mesmo Tribunal foi efectivamente verificar se ocorriam os pressupostos que condicionam a apreciação do recurso "a partir do litígio tal como está conformado no processo e das questões de fundo que são suscitadas como objecto da revista", o que evidencia o carácter não essencial dessa "norma" na solução.

Finalmente, é absolutamente certo que o ónus de suscitação da questão de inconstitucionalidade perante o tribunal recorrido impõe a obrigação de expor, na primeira oportunidade processual, a questão de inconstitucionalidade, por forma a que o tribunal a possa conhecer. Se o primeiro acórdão proferido aplicou inovadoramente uma norma desconforme com a Constituição, conforme alegam os recorrentes, o aludido ónus impunha que, na reclamação apresentada contra esse aresto, os recorrentes suscitassem a questão, o que verdadeiramente não fizeram.

Por todas estas razões, não é admissível o presente recurso. [...]»

2. Inconformados com esta decisão, os mesmos recorrentes reclamam, ao abrigo do disposto no n.º 3 do artigo 78.º-A da LTC, nos seguintes termos:

«[...] O recurso interposto pelos reclamantes fundou-se no disposto nos artigos 280º nº 1 alínea b) da CRP e 70º nº 1 alínea b) da LTC.

Os requisitos de admissibilidade deste tipo de recurso de constitucionalidade, de acordo com uma jurisprudência firme, reiterada e uniforme deste Tribunal, são os seguintes:

1º) Que a inconstitucionalidade da norma tenha sido previamente suscitada pelo recorrente durante o processo; e

2º) Que essa norma venha a ser aplicada na decisão, constituindo um dos seus fundamentos normativos.

Ver, neste sentido, entre outros, o acórdão nº 232/94 deste tribunal.

Na decisão sumária reclamada entendeu-se que nenhum dos aludidos requisitos se verificaram, pelo que o recurso interposto não é admissível.

Na verdade, refere-se na decisão reclamada que “(...) os recorrentes não estão verdadeiramente a pretender sindicar uma norma, mas o acerto da decisão em si mesmo considerada. Para além disso, o Supremo Tribunal Administrativo não aplicou tal enunciado como ratio decidendi do seu aresto, pois, embora salientando a forma deficiente pela qual os recorrentes substanciaram a sua pretensão, o certo é que o mesmo tribunal foi, efectivamente verificar se ocorriam os pressupostos que condicionam a apreciação do recurso (...) o que evidencia o carácter não essencial dessa “norma” na solução”.

Refere-se, ainda, na decisão reclamada que é absolutamente certo que o ónus de suscitação da questão de inconstitucionalidade perante o tribunal recorrido impõe a obrigação de expor, na primeira oportunidade processual, a questão de inconstitucionalidade, por forma a que o tribunal a possa conhecer. Se o primeiro acórdão proferido aplicou inovadoramente uma norma desconforme com a Constituição, conforme alegam os recorrentes, o aludido ónus impunha que, na reclamação apresentada contra esse aresto, os recorrentes suscitassem a questão, o que verdadeiramente não fizeram”.

Os recorrentes não se conformam com o teor desta decisão sumária pelos seguintes motivos:

1º) A norma do artigo 150.º nº 1 do CPTA foi, efectivamente, interpretada, nas decisões em causa, no sentido de que os fundamentos de admissibilidade do recurso de revista, ali previstos, apenas poderiam ser invocados nas alegações e respectivas conclusões do recurso e não no requerimento de interposição do mesmo.

2º) No acórdão do STA de 23/09/2009 refere-se que os recorrentes não fundamentaram a admissibilidade do recurso nos termos do artigo 150.º nº 1 do CPTA.

Todavia os recorrentes, efectivamente, fundamentaram a admissibilidade do recurso, dando, assim, cumprimento ao disposto no artigo 150.º nº 1 do CPTA, o que fizeram no requerimento de interposição do recurso (lugar próprio para serem alegados os fundamentos de admissibilidade do recurso ordinário de revista).

Assim, não tendo havido pronúncia sobre os fundamentos de admissibilidade do recurso de revista, invocados pelos recorrentes, estes arguiram a nulidade do mencionado acórdão, pelo que requereram que a mesma fosse decretada pelo Tribunal (artigos 95º nº 1 do CPTA e 668º nº 1 alínea d) do Código de Processo Civil).

3º) Sobre esta matéria foi proferido o acórdão do STA de 28/10/2009 em que se refere que, das conclusões 9º a 12.ª do recurso interposto, nada resulta que permita concluir pela admissibilidade deste recurso.

O Tribunal a quo entendeu que os fundamentos de admissibilidade do recurso de revista só poderiam ser invocados nas alegações e respectivas conclusões do recurso e nunca apenas no requerimento de interposição do recurso.

Daí que, o tribunal recorrido apenas verificou se das conclusões das alegações do recurso resultava qualquer fundamento de admissibilidade o mesmo, não apreciando tais fundamentos porque apenas alegados no requerimento de interposição do recurso (ver parágrafo 2º da 2.ª página do acórdão).

Assim, quanto aos fundamentos de admissibilidade do recurso invocados no requerimento de interposição de recurso nenhuma pronúncia é feita, pelo que a nulidade arguida mantém-se.

Portanto, não é certo dizer-se na decisão reclamada que o STA “(...) foi, efectivamente verificar se ocorriam os pressupostos que condicionam a apreciação do recurso (...) o que evidencia o carácter não essencial dessa norma na solução.”

O STA não foi verificar quaisquer pressupostos de admissibilidade do recurso, tendo, isso sim, como daquele acórdão resulta, verificado se das conclusões 9.ª a 12.ª do recurso interposto, algo resultava que permitisse concluir pela admissibilidade do recurso.

Os recorrentes pretendem, e têm esse direito, que sejam apreciados os fundamentos de admissibilidade do recurso que invocaram, o que, até agora, não sucedeu.

As decisões recorridas limitam-se a referir que o recurso não é admissível, mas não apreciam os fundamentos invocados pelos recorrentes para tal admissibilidade.

Quando se diz que das conclusões 9.ª a 12.ª do recurso interposto nada resulta que permita concluir pela admissibilidade do recurso, confunde-se os fundamentos do recurso (constantes das respectivas alegações e conclusões) com os fundamentos da admissibilidade deste (constantes do requerimento de interposição do recurso), os quais, como se viu, nunca chegaram a ser apreciados.

Portanto, de facto, aquela interpretação da norma do artigo 150.º nº 1 do CPTA implica a impossibilidade dos recorrentes recorrerem para o Supremo Tribunal Administrativo e, por isso, viola as garantias destes de acesso ao direito e tutela jurisdicional efectiva (artigo 20º da CRP).

É, pois, ao contrário do que refere a decisão reclamada, evidente o carácter essencial da interpretação dada àquela norma na solução encontrada pelo STA.

Por isso, também, ao contrário do que se refere na decisão reclamada, os recorrentes estão verdadeiramente a pretender sindicar a interpretação que foi dada àquela norma e não o acerto da decisão que, como se viu, não se pronunciou sobre os fundamentos de admissibilidade do recurso.

Pronunciar-se sobre os fundamentos do recurso (constantes das respectivas alegações e conclusões) não é, obviamente, o mesmo que pronunciar-se sobre os fundamentos da admissibilidade deste (constantes do requerimento de interposição do recurso).

4º) Os recorrentes entendem que foi cumprida a exigência contida na norma do artigo 70º nº 1 alínea b) da Lei n.º 28/82 de 15/11.

De facto, o sentido da exigência legal ali prevista de que a inconstitucionalidade seja suscitada durante o processo, tem em vista dar oportunidade ao tribunal recorrido de se pronunciar sobre a questão da inconstitucionalidade, antes de esgotado o respectivo poder jurisdicional, de modo que o Tribunal Constitucional venha a decidir em recurso.

Mas, se o recorrente não tiver oportunidade de suscitar a questão da constitucionalidade durante o processo, tem-se entendido que o recurso de constitucionalidade é admissível.

Ora, na situação sub judice é de qualificar como “decisão surpresa”, de conteúdo imprevisível para os recorrentes, as decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Administrativo.

Na realidade, não era exigível que os recorrentes, aquando da interposição do recurso, antecipassem a mencionada interpretação e, nessa medida, suscitassem a inconstitucionalidade da mesma.

A ora invocada inconstitucionalidade não constitui um erro material, nem uma nulidade, nem obscuridade ou ambiguidade da decisão, pelo que a reclamação apresentada pelos recorrentes em 08/10/2009 não constituía meio idóneo e atempado para suscitar a aludida questão de inconstitucionalidade.

Daí que, este é o momento oportuno para suscitar tal inconstitucionalidade porque os recorrentes não tiveram oportunidade processual para, antes de esgotado o poder jurisdicional do tribunal recorrido, suscitar a questão.

A este propósito refere o já mencionado acórdão n.º 232/94 deste tribunal que “(...) o primeiro dos mencionados requisitos – suscitação «durante o processo» – por forma a que ele deva ser tomado não num sentido puramente formal – tal que a inconstitucionalidade pudesse ser suscitada até à extinção da instância –, mas num sentido funcional – tal que a arguição de inconstitucionalidade deverá ocorrer num momento em que o tribunal recorrido ainda pudesse conhecer da questão. Deve, portanto, a questão de constitucionalidade ser suscitada antes de esgotado o poder jurisdicional do juiz, na medida em que se está perante um recurso para o Tribunal Constitucional, o que pressupõe a existência de uma decisão anterior do tribunal a quo sobre a questão de constitucionalidade que é objecto do recurso.

Uma vez que, em regra, o poder jurisdicional se esgota com a prolação da sentença e dado que a eventual aplicação de norma inconstitucional não constitui erro material, não é causa de nulidade da decisão judicial nem a torna obscura ou ambígua, há-de entender-se que o pedido de aclaração de uma decisão judicial ou a reclamação da sua nulidade não são já, em princípio, meios idóneos e atempados para suscitar a questão de constitucionalidade” (sublinhado nosso).

Ver, ainda, neste sentido o acórdão n.º 74/2000 do Tribunal Constitucional.

Assim, ao contrário do que refere a decisão reclamada, não se impunha que, na reclamação apresentada, os recorrentes suscitassem a questão da inconstitucionalidade.

Este recurso de constitucionalidade é, pois, admissível.

Termos em que deve a decisão sumária reclamada ser revogada e substituída por outra que julgue o recurso interposto como admissível.»

3. Não houve resposta à reclamação, importando decidir.

Pretendem os recorrentes, neste recurso interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da Lei n.º 28/82 de 15 de Novembro (LTC), impugnar, por inconstitucional, a norma retirada do artigo 150º n.º 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos interpretada no sentido de "os fundamentos de admissibilidade do recurso de revista, ali previstos, deverem ser invocados nas alegações e respectivas conclusões do recurso e não no requerimento de interposição do mesmo". O recurso foi admitido no Supremo Tribunal Administrativo – tribunal que proferiu as decisões recorridas – mas foi rejeitado no Tribunal Constitucional por se haver entendido, em suma, que não estavam reunidos os pressupostos a que a lei submete a apreciação destes casos. Designadamente, considerou-se que o recurso, ao contrário do que permite a lei, visa sindicar o acerto da própria decisão recorrida; que o Supremo Tribunal Administrativo não aplicara tal enunciado como ratio decidendi do seu aresto; e que, por fim, os recorrentes não haviam cumprido o ónus de suscitação da questão de inconstitucionalidade perante o tribunal recorrido. São estas as razões que os reclamantes pretendem contrariar na presente reclamação.

Todavia, sem sucesso.

Na realidade, é agora ainda mais claro que o recurso visa questionar directamente o acórdão recorrido, uma vez que os reclamantes insistem – e inequivocamente – em identificar a própria decisão como o objecto do litígio.

Na verdade, dizem:

2º) No acórdão do STA de 23/09/2009 refere-se que os recorrentes não fundamentaram a admissibilidade do recurso nos termos do artigo 150.º n.º 1 do CPTA.

Todavia os recorrentes, efectivamente, fundamentaram a admissibilidade do recurso, dando, assim, cumprimento ao disposto no artigo 150.º n.º 1 do CPTA, o que fizeram no requerimento de interposição do recurso (lugar próprio para serem alegados os fundamentos de admissibilidade do recurso ordinário de revista).

E ainda:

O STA não foi verificar quaisquer pressupostos de admissibilidade do recurso, tendo, isso sim, como daquele acórdão resulta, verificado se das conclusões 9.ª a 12.ª do recurso interposto, algo resultava que permitisse concluir pela admissibilidade do recurso.

Os recorrentes pretendem, e têm esse direito, que sejam apreciados os fundamentos de admissibilidade do recurso que invocaram, o que, até agora, não sucedeu.

As decisões recorridas limitam-se a referir que o recurso não é admissível, mas não apreciam os fundamentos invocados pelos recorrentes para tal admissibilidade.

Deve ainda sublinhar-se que a própria formulação da "norma" impugnada representa, quando muito, um trecho decisório de subsunção normativa – aliás, de questionável ocorrência – e não uma regra abstracta extraída do texto da norma, que, recorde-se tem o seguinte teor:

Artigo 150.o

Recurso de revista

1 — Das decisões proferidas em 2.ª instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, excepcionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.

2 — A revista só pode ter como fundamento a violação de lei substantiva ou processual.

3 — Aos factos materiais fixados pelo tribunal recorrido, o tribunal de revista aplica definitivamente o regime jurídico que julgue adequado.

4 — O erro na apreciação das provas e na fixação dos factos materiais da causa não pode ser objecto de revista, salvo havendo ofensa de uma disposição expressa de lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova.

5 — A decisão quanto à questão de saber se, no caso concreto, se preenchem os pressupostos do n.º 1 compete ao Supremo Tribunal Administrativo, devendo ser objecto de apreciação preliminar sumária, a cargo de uma formação constituída por três juízes de entre os mais antigos da Secção de Contencioso Administrativo.

É, por isso, bem claro que o recurso não pode prosseguir por lhe faltar um objecto idóneo.

4. Para além disto, o Tribunal reafirma os demais fundamentos invocados na decisão sumária em reclamação: o Supremo Tribunal Administrativo não adoptou a ponderação questionada como fundamento da sua decisão e os reclamantes não suscitaram qualquer questão de inconstitucionalidade perante o tribunal recorrido, embora, como se afirmou na decisão sumária, tivessem tido plena oportunidade de o fazer.

5. Resta, portanto, indeferir a reclamação, mantendo a decisão de não conhecimento do recurso. Custas pelos reclamantes, fixando-se a taxa de justiça em 20 UC.

Lisboa, 10 de Março de 2010

Carlos Pamplona de Oliveira

Maria João Antunes

Gil Galvão