14/10 · Tribunal Constitucional

Acórdão 79/10

ACÓRDÃO N.º 79/2010

Processo n.º 14/10

1ª Secção

Relator: Conselheiro Gil Galvão

Acordam, em conferência, na 1ª Secção do Tribunal Constitucional:

I – Relatório

1. Por sentença do Tribunal da Comarca de Santo Tirso foi fixada a indemnização a pagar pela expropriante, ora recorrida, à expropriada, ora recorrente. Inconformados, recorreram expropriante e expropriada para o Tribunal da Relação do Porto, tendo esta última concluído as suas alegações, para o que ora releva, do seguinte modo:

“[...] 3. - O direito constitucional ao pagamento da “justa indemnização” em caso de expropriação constitui um corolário lógico do princípio do Estado de Direito Democrático consagrado no art. 2.° CRP e traduz uma garantia fundamental dos cidadãos relativamente a qualquer acto privativo da propriedade que se justifique em função da utilidade pública da expropriação.

4. - É evidente que a estatuição do n.° 2 do art. 62°, ao referir apenas o critério de “justiça” reparadora, não fornece critério(s) precisos para a concretização da indemnização a pagar ao expropriado, relegando-se para o legislador ordinário a opção e a densificação de tais critérios: é a supra referida ideia de uma justa indemnização constitucional aberta;

5. - No entanto, será irrecusável, como pressuposto básico da conformidade constitucional das normas expropriativas (por imposição do próprio princípio constitucional do Estado de Direito Democrático), a submissão do conteúdo dessas normas aos princípios materialmente plasmados na Constituição, de entre os quais destacamos os princípios da igualdade (com especial destaque para as ideias de não discriminação dos cidadãos expropriados face aos não expropriados e de repartição equilibrada dos encargos públicos por todos cidadãos) e da proporcionalidade ou da proibição do excesso (traduz a ideia de pagamento, pela entidade expropriante, de um valor equivalente àquele que o bem subtraído possuía à data da expropriação), o princípio da legalidade e o princípio da utilidade pública. [...]

26. - Este desequilíbrio é, por si só, elucidativo quanto à violação do princípio constitucional da justa indemnização: o mercado de que o Exmo. Sr. Juiz a quo fala é, efectivamente, o real e num mercado real as posições relevantes são a do comprador e a do vendedor (e não apenas a do vendedor, como por lapso, se elabora na sentença recorrida). [...]

28. - Qualquer indemnização que negue a realidade e, tal como incoerentemente refere a sentença, esqueça o mercado real, é violadora do princípio da justa indemnização e da proibição do enriquecimento sem causa, pelo que, sem mais delongas, forçoso é concluir que a sentença recorrida viola o vertido nos arts. 62° e 13.° da CRP.

29. - É absurdo, com o devido respeito (que é muito), que se exija ao expropriado, perante estas evidências, a prova (uma impossibilidade total...) de “que ao elaborar o PDM de 1994 a entidade expropriante já previa que iria ter de expropriar a parcela para ampliar o cemitério e que então tinha classificado a parcela como RAN precisamente para a desvalorizar em sede de expropriação” (fls. 764, in fine): se previa ou não, esse sim é um mundo hipotético, fantasioso e de prova impossível ou, pelo menos, desproporcional; exigir esse ónus ao expropriado é negar a justiça que a CRP exige na expropriação... O que importa, para o cálculo indemnizatório, é o verdadeiro, o que existe, a realidade, e esta é só uma: a Câmara expropriou, pagando um terreno para agricultura, mas destinando-lhe um fim incompatível com tal utilização (obrigatória para si, para qualquer ente público e para os particulares).

30. - Só aplicando o vertido no n° 12 do art.º 26° do CE pode a indemnização em causa ser justa e compaginar-se com os ditames constitucionais: na verdade, se uma indemnização justa (na perspectiva do expropriado) é aquela que, repondo a observância do princípio da igualdade violado com a expropriação, compense plenamente o sacrifício especial suportado pelo expropriado, de tal modo que a perda patrimonial que lhe foi imposta seja equitativamente repartida entre todos os cidadãos, então forçoso será concluir que ela será, para além de uma categoria jurídica, um elemento de natureza económica, pois deverá corresponder ao valor económico do bem e este traduz a soma de dinheiro que alguém se dispõe a pagar para adquiri-lo ou para o vender. [...]

32. Parece-nos claro, face à configuração que maioritariamente as expropriações hoje têm (maxime, certos projectos expropriantes permitem avultadas vantagens financeiras a entidades privadas…) e ao mercado imobiliário existente num mundo global, que o princípio da justa indemnização tal qual consagrado na CRP foi desrespeitado na sentença recorrida, violando-se abertamente um princípio geral do direito, da proibição do enriquecimento sem causa e os princípios que o suportam, maxime da justiça, igualdade e proporcionalidade (cfr. arts. 62.º, n.º 2 e 266º da CRP). [...]

42 - A justiça na indemnização a pagar ao expropriado, no caso sub judice, passa obrigatoriamente, tal como resulta da maioria dos Senhores Peritos, pela aplicação (analógica) do n° 12 do art.º 26° do CE, pelo que deve, neste sentido, ser alterada a sentença recorrida, que viola o vertido nos arts. 23.° n.° 1 e 2, 24.° n.° 1, 25.° e 26.° do CE, nos arts. 11.º da LBPOTU (Lei 48/98, actualizada) e 3.°, n.° 2 do RJIGT (DL 3 80/99, devidamente actualizado) e art. 8.º do DL 196/1989, bem como nos arts. 62.°, n.° 2 e 266.° da CRP.

43. - Ao não decidir assim, a sentença recorrida permite um locupletamento à custa alheia, inadmissível num Estado de Direito Democrático, como supostamente é Portugal, violando, dessa forma, também, o art. 62.º da CRP.

44. - Na verdade, a ponderação do princípio da proibição do enriquecimento sem causa na relação expropriativa tutelada no artigo 62.° da Constituição sai particularmente reforçada pelas exigências de uma específica manifestação do princípio da igualdade nesta relação jurídica: a igualdade a estabelecer entre o credor e o devedor indemnizatório. [...]

48. - Ao decidir como decidiu, o Juiz a quo cometeu grave erro e injustiça, inconstitucional, sendo a diferença entre o referido valor agrícola e o valor económico retirado pela expropriante a medida do seu enriquecimento (sem causa). [...]

52. - A sentença recorrida viola, pois, não só o Princípio da Justa e Igual Indemnização, previsto nos arts. 62. ° e 13.º da CRP, mas também as mais elementares regras urbanísticas, designadamente as definidas na LBPOTU e RJIGT (arts. 11.º da LBPOTU - Lei 48/98, actualizada - e 3.°, n.° 2 do RJIGT - DL 380/99, devidamente actualizado) bem como o disposto no art. 8.° do DL 196/1989 (entretanto revogado pelo DL 73/2009).

2. O Tribunal da Relação do Porto decidiu negar provimento ao recurso da expropriada e considerar parcialmente procedente a apelação da expropriante.

3. Deste acórdão foi interposto este recurso, através do seguinte requerimento:

“[...], notificada do Acórdão da Relação do Porto de fls. .., de 26-11-2009, vem interpor recurso para o Tribunal Constitucional, com os fundamentos seguintes:

1. O recurso é interposto ao abrigo da al. b) do n° 1 do art. 70°, da Lei n.° 28/82, de 15 de Novembro, vulgarmente designada por Lei do Tribunal Constitucional (LTC);

2. Pretende-se ver apreciada a inconstitucionalidade da decisão que recusou a aplicação de norma do actual Código das Expropriações - art. 26.°, n.° 12 - violando não só o Princípio da Justa e Igual Indemnização, previsto nos arts. 62.° e 13.° da CRP, mas também as mais elementares regras urbanísticas, designadamente as definidas na LBPOTU e RJIGT (arts. 11.0 da LBPOTU - Lei 48/98, actualizada - e 3.°, n.° 2 do RJIGT - DL 380/99, devidamente actualizado) bem como o disposto no art. 8.° do DL 196/1989 (entretanto revogado pelo DL 73/2009).

3. O entendimento que é feito na decisão recorrida sobre a norma do n.º 12 do art. 26.º e sobre a aplicação em concreto do disposto nos arts. 25.°, n.º 1 b) e 27.°, todos do Código das Expropriações, viola o Princípio da Justa e Igual Indemnização e os arts. 2.°, 13.°, 62.° e 266.° da Constituição da República Portuguesa.

4. A questão da inconstitucionalidade foi expressamente suscitada nos autos, nas alegações de recurso, a fis.., conforme se pode constatar nas conclusões apresentadas sob os n.°s. 3, 4, 5, 26, 28, 29, 30, 32, 42, 43, 44, 48 e 52 (ver sua transcrição na própria sentença aqui em causa). [...]”.

4. Na sequência, foi proferida pelo relator neste Tribunal, ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 78º-A da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, na redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 13-A/98, de 26 de Fevereiro, decisão sumária de não conhecimento do objecto do recurso. É o seguinte, na parte agora relevante, o seu teor:

“Importa, antes de mais, decidir se se pode conhecer do objecto do recurso, uma vez que a decisão que o admitiu não vincula o Tribunal Constitucional (cfr., art. 76º, nº 3, da Lei do Tribunal Constitucional - LTC).Vejamos.

No requerimento de interposição do recurso de constitucionalidade, que delimita o respectivo objecto, a recorrente refere pretender ver apreciada “a inconstitucionalidade da decisão que recusou a aplicação de norma do actual Código das Expropriações [...]”. É evidente, contudo que, por mais do que uma razão, como veremos já de seguida, se não pode conhecer de um recurso com este objecto. Na verdade, nos termos do artigo 72º, nº 2, da LTC, o recurso previsto na alínea b) do nº 1 do artigo 70º do mesmo diploma respeita à constitucionalidade de normas e só pode ser interposto “pela parte que haja suscitado a questão de inconstitucionalidade […] de modo processualmente adequado perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida […]”. Quer isto dizer, em síntese, que a admissibilidade do recurso ali previsto depende de se tratar de uma questão de constitucionalidade normativa e de o recorrente ter confrontado o tribunal a quo, antes de ter sido proferida a decisão recorrida, com a questão da inconstitucionalidade da norma – ou, se for o caso, da interpretação normativa – que, nos termos do requerimento de interposição do recurso de constitucionalidade pretende ver apreciada. Ora, nestes autos, é manifesto que tal se não verifica.

4.1. Em primeiro lugar, porque a forma como a requerente delimita o objecto do recurso no seu requerimento de interposição não corresponde, sequer, à formulação de uma questão de constitucionalidade normativa. De facto, do requerimento supra transcrito resulta que a recorrente questiona, do ponto de vista da sua constitucionalidade, não uma norma jurídica, mas sim a decisão judicial que decidiu a causa em sentido que lhe é adverso. Ora, como o Tribunal tem reiteradamente afirmado, estando em causa a própria decisão em si mesma considerada, não há lugar ao recurso de fiscalização concreta de constitucionalidade vigente em Portugal. Assim resulta do disposto no artigo 280º da Constituição e no artigo 70º da Lei n.º 28/82.

4.2. Em segundo lugar, porque, mesmo que a recorrente tivesse pretendido, embora sem porventura o conseguir, questionar não uma decisão judicial, mas uma norma jurídica, sempre seria necessário, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 72º da LTC, que tivesse suscitado, “de modo processualmente adequado perante o Tribunal que proferiu a decisão recorrida”, a questão de constitucionalidade normativa que agora pretendesse ver apreciada pelo Tribunal Constitucional. Afirma o recorrente que o terá feito nas conclusões do recurso apresentadas sob os n.°s. 3, 4, 5, 26, 28, 29, 30, 32, 42, 43, 44, 48 e 52, que supra transcrevemos. Sem razão, porém. Na verdade, basta ler as conclusões transcritas para concluir, de modo absolutamente óbvio, que nenhuma questão de constitucionalidade normativa é aí suscitada, apenas se questionando a decisão que lhe fora desfavorável.

5. Em face do exposto, torna-se evidente que não estão preenchidos os pressupostos de admissibilidade do recurso para este Tribunal, pelo que dele se não pode conhecer.”

5. Inconformada, a recorrente reclama para a conferência, dizendo, nomeadamente, o seguinte:

“[...] foi intenção da Recorrente a apreciação da constitucionalidade dessa norma do art. 26.°, n.° 12 do Código das Expropriações, com a interpretação restritiva que o Tribunal de 1ª Instância lhe deu e a Relação confirmou, o que, conforme claramente demonstra o despacho da Relação do Porto de admissão do recurso para o Tribunal Constitucional, foi sempre convicção de todos os agentes de Justiça envolvidos...

7. A questão da constitucionalidade levantada pela Recorrente, embora se admita que a forma de a suscitar não foi a mais clara, foi sendo desatendida pelos Tribunais Judiciais, redundando em sentenças que violam a Constituição da República Portuguesa na exacta medida em que interpretam restritivamente o n.° 12 do art. 26.° do Código das Expropriações...

8. Foi isso e apenas isso que se quis demonstrar no Recurso para a Relação e, depois, no recurso para o Tribunal Constitucional, pelo que pugnamos pela admissão do recurso. [...]

[...] admitindo-se, como se disse, que a forma de a suscitar não foi, de facto, a mais clara e evidente, não pode deixar de admitir-se, também, que pela leitura de todo o processado resulta clara a intenção da Recorrente: pôr em causa a interpretação que o Tribunal a quo dá do art. 26.°, n.° 12 do Código das Expropriações no caso concreto (estamos em sede de fiscalização concreta e não abstracta, pelo que necessariamente, até para explicar os fundamentos pelos quais se julga a inconstitucionalidade da norma com a interpretação que dela se dá, teria de ser invocada a decisão judicial em apreço),

11. Interpretação restritiva que gera a inconstitucionalidade da norma, como se pretendeu explicar sumariamente nas conclusões do recurso para a Relação, sob os n. °s 42, 43 e 44.[...]

[...] 13. Concluindo, embora se admita a menor clareza do recurso, forçoso é conceder que o mesmo deverá ser admitido, até pela importância da questão suscitada, pois a constitucionalidade do art. 26. °, n.° 12 do Código das Expropriações, em casos como o aqui em crise, assume especial relevância jurídica, económica e social. [...]”

6. Notificado para responder, querendo, o Município de Santo Tirso, ora reclamado, sustentou, no essencial, que o recurso não deveria ser admitido, o que implica a improcedência da reclamação.

Dispensados os vistos, cumpre decidir.

II – Fundamentação.

7. Na decisão sumária reclamada decidiu-se não conhecer do objecto do recurso com um duplo fundamento: não estar colocada qualquer questão de constitucionalidade normativa, nem ter sido suscitada, em caso algum, de modo processualmente adequado perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, qualquer questão de constitucionalidade normativa susceptível de integrar o recurso interposto.

Vem agora a ora reclamante afirmar que tinha a intenção de “pôr em causa a interpretação que o Tribunal a quo dá do art. 26.°, n.° 12 do Código das Expropriações no caso concreto” e sustentar que, “embora com menor clareza do recurso”, suscitou expressamente uma questão de constitucionalidade que deve ser conhecida. Sem razão, porém.

Na verdade, como já se afirmara na decisão reclamada e aqui se reitera, ainda que se admitisse que a ora reclamante pretendera pôr em causa uma “norma”, o facto é que o recurso não pode, nos termos do artigo 72º, n.º 2, da LTC, prosseguir. De facto, lendo as conclusões (acima transcritas) onde, alegadamente, terá sido suscitada a questão de constitucionalidade, verifica-se que, conforme se verificou na decisão reclamada, nenhuma questão de constitucionalidade normativa foi nelas suscitada, pelo que ao recurso falta um pressuposto de admissibilidade, sem o qual está vedado ao Tribunal Constitucional conhecer do respectivo objecto.

Apenas duas notas sobre a reclamação: a primeira para referir que o facto de uma alegada inconstitucionalidade da decisão ter sido eventualmente discutida nas instâncias, como o deve ser, não abre via de recurso de fiscalização concreta de constitucionalidade para este Tribunal; a segunda para esclarecer que, entre os pressupostos de admissibilidade deste recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade não está presente uma alegada “especial relevância jurídica, económica e social” da questão.

III. Decisão

Nestes termos, decide-se indeferir a presente reclamação, confirmando-se a decisão sumária de não conhecimento do recurso.

Custas pelo reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 (vinte) unidades de conta.

Lisboa, 24 de Fevereiro de 2010

Gil Galvão

José Borges Soeiro

Rui Manuel Moura Ramos