585/09 · Tribunal Constitucional

Acórdão 629/09

ACÓRDÃO Nº 629/2009

Processo n.º 585/09

2ª Secção

Relator: Conselheiro Joaquim de Sousa Ribeiro

Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional

I – Relatório

1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal da Comarca do Alentejo Litoral (Alcácer do Sal), em que é recorrente A., SA, e recorrida B., foi interposto recurso de constitucionalidade, ao abrigo do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (LTC), para apreciação da constitucionalidade das normas «que se obtêm, pela interpretação, do artigo 12.° da Lei n.° 24/2007, de 18 de Julho (define direitos dos utentes nas vias rodoviárias classificadas como auto-estradas concessionadas, itinerários principais e itinerários complementares) e, ainda, as constantes dos artigos 4.° a 12.° da mesma Lei, na medida em que, com as normas directamente visadas, tenham relações sistemáticas de implicação.»

2. A recorrente apresentou alegações onde conclui o seguinte:

« I — Quanto à matéria em discussão:

1ª No dia 19-Nov.-2005, o veículo XX, na sequência de um embate com um cão na A2, com danos matérias, foi demandada a concessionária A..

2ª Verificou-se que a auto-estrada estava devidamente vedada e que a A. fizera as patrulhas regulamentares, nada tendo detectado de anormal.

3ª A 1ª Instância entendeu que A., enquanto Ré, não ilidiu uma presunção de incumprimento que, sobre ela, empenderia, condenando-a,

4ª Fazendo aplicação retro activa da Lei n° 24/2007, de 18 de Julho.

II— Quanto à Lei n°24/2007, de 18 de Julho:

5ª A A. é uma sociedade concessionária da construção, manutenção e exploração de auto-estradas, caindo nos deveres previstos nas bases anexas ao Decreto-Lei n.° 294/97, de 24 de Outubro.

6 ª Na sequência de obras de alargamento na Ai, a Assembleia da República aprovou a Resolução n.° 14/2004, de 31 de Janeiro (DR I Série-A, n.° 137, de 31-Jan.- 2004, p. 550), na qual pede ao Governo a alteração das bases da concessão, de modo a suspender as portagens nas vias em obras e a melhor informar os utentes da sua ocorrência.

7ª Seguiram-se negociações entre o Governo e as concessionárias:

inconclusivas, por falta de disponibilidades orçamentais.

8ª Posto o que foram, no Parlamento, apresentados dois projectos de Lei: Projecto n.° 145/X (PCP) e n.° 164/X (BE); veio a ser aprovado o primeiro (Decreto n.° 122/X), o qual deu azo à Lei n.° 24/2007, de 18 de Julho, destinada, no fundo, a conseguir sem contrapartidas, o que não fora possível pela negociação.

9ª A Lei n.° 24/2007 veio, no essencial, fixar um esquema mais denso e mais gravoso, para as concessionárias, na hipótese de obras nas auto-estradas: sem compensação.

10ª Além disso, adoptou um sistema que pode conduzir, na hipótese de obras, à suspensão das taxas e ao afastamento do princípio do equilíbrio financeiro: também sem compensação.

11ª Finalmente e perante um certo tipo de acidentes (entre os quais os derivados do atravessamento de animais) estabeleceu uma denominada “presunção de incumprimento”, contra as concessionárias: igualmente sem compensação.

III — Quanto aos juízos de inconstitucionalidade

A - Primeiro fundamento: violação dos princípios do Estado de direito democrático e da separação de poderes (artigo 2.º)

12ª A Lei n.° 24/2007 vem invadir os poderes nucleares do Governo enquanto órgão superior da administração pública — 182.° — incumbido da direcção da administração directa do Estado — 199.°, d).

13ª Com efeito, cabe apenas ao Governo negociar os contratos públicos de concessão, tanto mais que apenas ele tem os meios técnicos e humanos necessários para o efeito; nesse sentido, de resto, o próprio Parlamento adoptou a já referida Resolução n.° 14/2004.

14ª A Lei n.° 24/2007 traduz, logo por aí, uma intromissão do Parlamento na área própria do Governo, pondo em crise o princípio da separação dos poderes e violando o artigo 2.° da Constituição.

15ª Além disso, a Lei n.° 24/2007, designadamente através do seu artigo 12.°/1, veio interferir na composição de litígios já em curso, surgidos entre particulares.

16ª Tais litígios só podem ser dirimidos pelos tribunais (202.°/2), sob pena de se pôr também em causa o direito de acesso aos mesmos, para defesa dos direitos (20.°/1).

17ª A Lei n.° 24/2007 equivale a uma intromissão do Parlamento no núcleo do poder judicial; põe em causa, num ponto estruturante do nosso ordenamento, o princípio da separação de poderes, violando, também por aqui, o artigo 2° da Constituição.

B - Segundo fundamento: violação do principio da igualdade (artigo 13.º)

18ª O Direito assenta no postulado básico de tratar o igual de modo igual e o diferente de modo diferente, de acordo com a medida da diferença: a essa luz, as soluções desarmónicas são, já por si, contrárias ao princípio da igualdade.

19ª Direito civil, na sequência de um esforço milenário de equilíbrio, distingue a responsabilidade obrigacional da aquiliana: a obrigacional, emergente da violação de deveres concretos pré-existentes, prevê uma presunção de culpa, perante o incumprimento (mais severo); a aquiliana, correspondente à inobservância de deveres gerais de respeito. não comporta tal presunção (mais leve): artigos 799.°/1 e 487.°/1, do Código Civil.

20ª A cominação de um ou outro tipo de responsabilidade não é arbitrária: depende da materialidade em jogo, sob pena de atingir a igualdade.

21ª No caso de acidentes em auto-estrada, mostrando-se cumpridos os deveres específicos a cargo da A., apenas queda verificar se, com violação do dever genérico de respeito, foram violados direitos dos utentes: a responsabilidade é, pela natureza das coisas, aquiliana.

22ª A “presunção de incumprimento”, ao interferir (e na medida em que interfira) nessa questão, viola o artigo 13°/1, da Constituição. Sem conceder,

23ª A igualdade constitucional projecta-se no princípio da igualdade rodoviária: nas diversas vias e aos vários utentes aplicam-se regras genéricas e nunca ad hominem.

24ª Daí que não seja compaginável, nas auto-estradas, uma regra de maior protecção (ou menor risco) dos utentes, em função de gerar coordenadas jurídicas: ser ou não um lanço concessionado; haver ou não portagem; estar em causa o condutor ou o passageiro, como exemplos: seria violado o artigo 13.°/1. Sem conceder,

25ª O artigo 12.°/1 da Lei n.° 24/2007 veio, de facto, fixar uma presunção de “não- cumprimento” (e, não, de culpa); com isso estabelece, de facto, um regime de imputação objectiva: mesmo cumprindo todos os seus deveres, a concessionária ainda será responsabilizada pelo resultado, numa manifestação de puro risco.

26ª A responsabilidade pelo risco é expoliativa: só se admite em casos especiais, para o futuro, com limitação das indemnizações e acompanhamento por seguros. In casu, nada disso foi ponderado: há nova via de inconstitucionalidade, por discriminação subjectiva, atingindo-se o artigo 13.°/1 da Lei Fundamental. Sem conceder,

27ª A Lei n.° 24/2007, em vários dos seus preceitos, designadamente o artigo 12.°/l. veio atingir selectivamente os direitos das concessionárias; fé-lo fora de quaisquer pressupostos tributários, violando, também por aqui, a igualdade prevista no artigo 13.°/1, da Constituição.

C — Terceiro fundamento: violação da tutela da propriedade privada

28ª A recorrente A. detém um acervo patrimonial enquanto parte num contrato de concessão; tal acervo, ainda que contratual, é protegido pela Constituição, por reconduzir-se a uma noção ampla de propriedade (artigo 62.°/1, da Constituição).

29ª A Lei n.° 24/2007, em vários dos seus preceitos e, designadamente, no seu artigo 12.°, veio atingir direitos patrimoniais pré-existentes, sem compensação: violou a propriedade privada.

30ª No caso do artigo 12.° em causa, esse fenómeno mais flagrante se toma: foi criada, com referência a situações pré existentes, uma situação objectiva de risco, que é substancialmente amputante de valores patrimoniais: a violação do artigo 62.°/1, da Constituição, surge apodíctica.

IV — Quanto à relevância nos autos:

31ª A Lei n.° 24/2007 levou o Tribunal de primeira Instância a abdicar da sua judicação: não atentou nos factos apurados, designadamente nos que traduziram, por parte da A., o cumprimento das suas obrigações.

32ª Além disso, a douta sentença ora recorrida fez, da Lei n.° 24/2007, uma aplicação retroactiva, o que mais ampliou as apontadas inconstitucionalidades.

33ª A não se aplicar a Lei n.° 24/2007, a saída para o litígio em discussão seria a inversa.

Nestes termos e naqueles que, suprindo, os Venerandos Conselheiros Constitucionais queiram subscrever, deve ser declarada a inconstitucionalidade material da Lei n.° 24/2007 e, designadamente, do seu artigo 12.°, por violação, inter alia, dos artigos 2.°, 13.°/1 e 62.°/1, da Constituição, assim se dando provimento ao presente recurso.»

3. A recorrida não contra-alegou.

4. O presente recurso emerge de acção declarativa de condenação com processo sumaríssimo, intentada por B. contra A., SA, na qual a autora pede a condenação da ré no pagamento de indemnização por ter sofrido um acidente de viação, em virtude de choque entre o seu veículo e um canídeo, ocorrido em auto-estrada de que é concessionária a ré.

Por sentença do Tribunal da Comarca do Alentejo Litoral (Alcácer do Sal), a acção foi julgada parcialmente procedente e a ré condenada a pagar à autora a quantia de €3472,66, acrescida de juros legais.

É desta sentença que vem interposto o presente recurso de constitucionalidade.

5. Ocorrida mudança de relator, por o primitivo relator ter cessado funções neste Tribunal, cumpre apreciar e decidir.

II − Fundamentação

A) Delimitação do objecto do recurso

6. No requerimento de interposição do recurso, a recorrente afirma pretender a apreciação da constitucionalidade das normas “resultantes da interpretação do artigo 12.° da Lei n.° 24/2007, de 18 de Julho”, e, ainda, das “constantes dos artigos 4.° a 12.° da mesma Lei, na medida em que, com as normas directamente visadas, tenham relações sistemáticas de implicação”.

Nas conclusões das alegações de recurso, termina pedindo que seja declarada a «inconstitucionalidade material da Lei n.° 24/2007 e, designadamente, do seu artigo 12.°, por violação, inter alia, dos artigos 2.°, 13.°, n.º 1, e 62.°, n.º 1, da Constituição».

O recurso de constitucionalidade, interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, apenas pode ter por objecto normas ou interpretações normativas, cuja inconstitucionalidade tenha sido suscitada pela recorrente perante o tribunal recorrido, e que tenham por efectivamente aplicadas na decisão recorrida, como sua ratio decidendi.

Acresce que o objecto do recurso é delimitado no respectivo requerimento de interposição, não podendo ser alargado na fase das alegações.

Por isso, não podem integrar o presente recurso todas as normas da Lei n.º 24/2007 não referidas nesse requerimento (que, como vimos, alude apenas aos artigos 4.º a 12.º da lei). Não pode igualmente ser apreciada a questão da alegada “aplicação retroactiva” da Lei n.º 24/2007 (a que a recorrente, se refere, pela primeira vez, nas alegações do presente recurso), por não ter sido suscitada perante o tribunal recorrido nem ter sido incluída no objecto do recurso tal como delimitado no respectivo requerimento de interposição.

No caso em apreço, a sentença recorrida, ao apreciar os pressupostos da responsabilidade civil, de que depende o direito de indemnização, considerou aplicável ao caso o disposto no artigo 12.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 24/2007. Pelo que o objecto do recurso terá que se considerar limitado à apreciação da constitucionalidade desta norma.

B) Mérito do recurso

7. O artigo 12.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 24/2007 reza assim:

«Artigo 12.º

Responsabilidade

1 — Nas auto -estradas, com ou sem obras em curso, e em caso de acidente rodoviário, com consequências danosas para pessoas ou bens, o ónus da prova do cumprimento das obrigações de segurança cabe à concessionária, desde que a respectiva causa diga respeito a:

a) (…);

b) Atravessamento de animais;

c) (…).

2 — (…).

3 — (…):

a) (…);

b) (…);

c) (…).»

A norma do n.º 1 deste artigo 12.º foi já apreciada por esta 2.ª Secção do Tribunal Constitucional, nos Acórdãos n.ºs 596/2009 e 597/2009 (este restrito à alínea b) daquele preceito legal), ambos de 18.11.2009.

Nestes arestos, motivados por recursos igualmente interpostos pela aqui recorrente, o Tribunal, apreciando casos idênticos ao dos presentes autos, pronunciou-se unanimemente pela não inconstitucionalidade da norma em causa, considerando, além do mais, que a mesma não violava os princípios do Estado de direito e da separação de poderes, nem o princípio da igualdade, nem a tutela da propriedade privada.

Não colocando o presente caso qualquer questão nova que deva ser apreciada, reitera-se aqui esta jurisprudência, inteiramente aplicável ao caso em apreço.

III − Decisão

Nestes termos, e pelos fundamentos expostos, decide-se:

a)

b)

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 25 (vinte e cinco) UCs.

Lisboa, 2 de Dezembro de 2009

Joaquim de Sousa Ribeiro

João Cura Mariano

Benjamim Rodrigues

Rui Manuel Moura Ramos