830/07 · Tribunal Constitucional

Acórdão 545/09

ACÓRDÃO N.º 545/2009

Processo n.º 830/07

3ª Secção

Relator: Conselheiro Vítor Gomes

Acordam na 3ª Secção do Tribunal Constitucional

I – Relatório

1. A., S.A., tendo sido citada na execução que lhe foi instaurada pelo Chefe do Serviço de Finanças de Tondela, para cobrança de uma dívida ao Instituto da Vinha e do Vinho, deduziu reclamação, ao abrigo do artigo 276.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT), para o Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu.

Por sentença de fls. 115 a 120, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu decidiu que não devia conhecer imediatamente do mérito do pedido, por não se estar perante qualquer das situações previstas nas diversas alíneas do n.º 3 do artigo 278.º do CPPT, considerando que da reclamação «não consta a alegação de quaisquer factos integradores da ocorrência de “prejuízo irreparável” por força das ilegalidades contempladas nas alíneas daquele preceito.

O Supremo Tribunal Administrativo (Secção do Contencioso Tributário), por acórdão de fls. 159 a 161, negou provimento ao recurso interposto pela executada, com os seguintes fundamentos:

«(…)

A questão dos autos é a da subida imediata (ao Tribunal Administrativo e Fiscal) da reclamação para efeitos de decisão, também imediata, da reclamação, que não apenas após a penhora ou a venda – cfr. o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 29 de Janeiro de 2007 – recurso n.º 21.028.

O artigo 278.º do CPPT apenas a autoriza, taxativamente, quando esteja em causa “prejuízo irreparável” derivado das vicissitudes da penhora e da prestação da garantia, nele elencados.

Todavia, tal interpretação literal seria inconstitucional por violação do princípio da tutela judicial efectiva constitucionalmente previsto – artigo 268.º, n.º 4 da CRP.

Por modo que há que procurar uma interpretação do preceito conforme à Constituição.

“O alcance da tutela judicial efectiva, não se limita à possibilidade de reparação dos prejuízos provocados por uma actuação ilegal, comissiva ou omissiva, da Administração, exigindo antes que sejam evitados os próprios prejuízos, sempre que possível.

Por isso, em todos os casos em que o diferimento da apreciação jurisdicional da legalidade de um acto lesivo praticado pela administração puder provocar para os interessados um prejuízo irreparável, não pode deixar de se admitir a possibilidade de impugnação contenciosa imediata, pois é essa a única forma de assegurar tal tutela.

Assim, a restrição aos casos previstos deste n.º 3 do artigo 277.º da possibilidade de subida imediata das reclamações que se retira do seu texto, será materialmente inconstitucional, devendo admitir-se a subida imediata sempre que, sem ela, o interessado sofra prejuízo irreparável”.

Cfr. JORGE DE SOUSA, Código de Procedimento e de Processo Tributário Anotado, 4.ª ed., p. 1049, nota 5.

Como assinala o mesmo autor, estando em causa a cobrança de dívidas, não haverá, em princípio, grave lesão do interesse público dada a possibilidade de a Administração Fiscal promover arresto de bens, com «o mesmo efeito da penhora a nível da eficácia em relação ao processo de execução fiscal dos actos do executado (artigos 622.º e 819.º do Código de Processo Civil)».

«Parece mesmo dever ir-se mais longe e assegurar-se a subida imediata das reclamações sempre que, sem ela, elas percam toda a utilidade».

Pois «nos casos em que a subida diferida faz perder qualquer utilidade à reclamação, a imposição desse regime de subida reconduz-se à denegação da possibilidade de reclamação, pois ela não terá qualquer efeito prático, o que seria incompatível com a Lei Geral Tributária e o referido sentido da lei de autorização legislativa» (Lei n.º 87-B/98, de 31 de Dezembro), devendo, então, aceitar-se, em tais casos, a subida imediata”.

Dando-se aí, como exemplos, segundo o mesmo autor, a “decisão que recuse suspender o processo de execução” e “a fixação do valor base para a venda”.

Cfr. os acórdãos do STA de 16 de Agosto de 2006 – recurso n.º 0689/06 e de 2 de Março de 2005 — recurso n.º 010/05.

A recorrente não invoca, na reclamação, prejuízos irreparáveis, referindo, antes, “actos que, no mínimo, causam transtorno à reclamante” e ofensa dos seus direitos, liberdades e garantias, em termos do seu bom nome e reputação, imagem e protecção legal contra quaisquer formas de discriminação.

Em nenhum ponto, pois, há referência à necessária irreparabilidade dos prejuízos que a citação lhe possa provocar, sendo imprópria – como bem adverte o Ministério Público – a respectiva invocação no recurso jurisdicional da decisão judicial que recusou tal subida imediata – cfr. o acórdão do STA de 7 de Setembro de 2005 – recurso n.º 949/05.

Invoca, antes, que a referida subida diferida fará com que a reclamação perca toda a sua utilidade.

Como acima se referiu, deve admitir-se a subida imediata das reclamações sempre que, sem ela, elas percam toda a utilidade.

Trata-se de fórmula equivalente à da regra consagrada no artigo 724.º, n.º 2, do Código de Processo Civil para os agravos: sobem imediatamente aqueles “cuja retenção os tornaria absolutamente inúteis”.

A predita inutilidade não pode todavia deixar de relacionar-se com a irreparabilidade do prejuízo.

Como refere o acórdão deste tribunal de 9 de Agosto de 2006 – recurso n.º 0229/06, “a inutilidade resultante da subida diferida da reclamação é noção a definir em presença da de prejuízo irreparável de que fala a lei. É seguro que o legislador não quis impor a subida imediata de todas as reclamações cuja retenção pode originar prejuízos.

Não está em causa, pois, poupar o interessado a todo o prejuízo. Por isso se estabelece que as reclamações sobem imediatamente só quando a sua retenção seja susceptível de provocar um prejuízo irreparável.

Em súmula, a reclamação que não suba logo não perde todo o seu efeito útil, mesmo que não evite o prejuízo que se quer impedir, desde que seja possível repará-lo.”

Ora, a jurisprudência tem interpretado de forma exigente o requisito da absoluta ou total inutilidade do recurso (reclamação), entendendo-se que a sua eventual retenção deverá ter um resultado irreversível, não bastando a mera inutilização de actos processuais, ainda que contrária ao princípio da economia processual, sem que aí se possa vislumbrar qualquer ofensa constitucional.

Cfr. LEBRE DE FREITAS, Código de Processo Civil anotado, vol. 3, pp. 115/116, e jurisprudência aí citada.

Ora, não se vê que tal seja o caso dos autos.

A subida da reclamação após a penhora não a torna totalmente inútil, pelo contrário, pois, se deferida a reclamação, o acto processual em causa – a instauração da execução –, será anulado, ficando esta sem efeito.

Claro que com os prejuízos inerentes mas, como se disse, só a respectiva irreparabilidade é fundamento da subida imediata.

A eventual ilegalidade da instauração da execução fiscal não leva, pois, necessária e automaticamente, à subida imediata da reclamação respectiva.

No sentido de que não tem subida imediata a reclamação mediante a qual se pretenda evitar a penhora em bens que o reclamante alega não responderem pela dívida exequenda e de que só é completamente inútil a reclamação com subida diferida quando o prejuízo eventualmente decorrente daquela decisão não possa ser reparado, cfr. o recente acórdão do STA de 15 de Fevereiro de 2006 – recurso n.º 41/06.

Termos em que se acorda, com a presente fundamentação, negar provimento ao recurso.»

2. A executada interpôs recurso deste acórdão para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, para apreciação da inconstitucionalidade orgânica e material da norma contida no artigo 278.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário “na dimensão normativa encontrada pelo acórdão recorrido, segundo a qual a inutilidade não pode deixar de relacionar-se com a irreparabilidade do prejuízo”.

Prosseguindo o recurso, ambas as partes alegaram, tendo a recorrente sustentado as seguintes conclusões:

“1. O douto Acórdão recorrido faz uma aplicação da norma contida no art. 278º do Código do Procedimento e Processo Tributário na dimensão normativa segundo a qual a subida imediata das reclamações se restringe aos casos taxativamente previstas nos seus nºs 3 e 5;

2. A dimensão normativa encontrada e aplicada e referida no ponto anterior padece de inconstitucionalidade orgânica e material;

3. A inconstitucionalidade orgânica da norma extraída do art. 278º do CPPT, na dimensão normativa aplicada, resulta da violação do disposto no art. 51º da Lei nº 87‑B/98, de 31 de Dezembro, normativo que autoriza o Governo a aprovar o CPPT “no respeito pela compatibilização das suas normas com as da lei geral tributária e regulamentação das disposições da referida lei que desta careçam”

4. O direito de reclamação para o juiz da execução fiscal de todos os actos lesivos vem afirmado pelos arts. 95º nº 1 e nº 2, al. j) e 103º, nº 2 da LGT, pelo que a referida limitação aos casos taxativamente consagrados no nº 3 do art. 278º do CPPT, implica a falta de compatibilização dessa norma com as da lei geral tributária, extravasando, por conseguinte, o âmbito da referida lei de autorização legislativa e, por consequência, o âmbito da competência do Governo nesta matéria, no quadro da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República (art. 165º, nº 1, al. i) da CRP);

5. A inconstitucionalidade material da dimensão normativa extraída do art. 278º do CPPT resulta da violação do disposto nos arts. 26º, nº 1 (direitos ao bom nome e reputação, a imagem, e a protecção legal contra quaisquer formas de discriminação), 103º, nº 3 (ninguém pode ser obrigado a pagar impostos cuja liquidação e cobrança se não façam nos termos da lei) e 268º, nº 4 (garantia aos administrados de tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos), todos da Constituição.”

Respondeu a recorrida, pugnando pelo não provimento do recurso, nos seguintes termos:

«(…)

Quanto às invocadas inconstitucionalidades:

No tocante à alegada inconstitucionalidade orgânica, o recorrente confunde a direito de reclamação para o juiz de execução fiscal com o regime processual de subida dessa reclamação, pelo que não existe nenhuma falha de “compatibilização” entre a LGT e o CPPT. Neste não se coarcta aquele direito, antes se disciplina o respectivo regime processual, motivo por que se encontra respeitada a lei de autorização legislativa.

Quanto à invocada inconstitucionalidade material, certo é que o regime de subida diferida da reclamação não é discriminatório nem ofende direitos ao bom nome e reputação ou à imagem, não determina o pagamento de impostos cuja liquidação e cobrança não se faça nos termos da lei e não ofende garantias de efectiva tutela jurisdicional.

A questão resume-se, na sua simplicidade, à circunstância de a recorrente ter desprezado na fundamentação de facto da sua reclamação, a invocação do prejuízo irreparável e na de não lhe servir, por extemporânea e fora do instrumento processual certo, a invocação de tal prejuízo no recurso jurisdicional.

É só disso que se trata. Erro no procedimento, lapso processual, para cuja emenda não serve o presente recurso.»

3. Face aos termos da alegação da recorrente, o relator proferiu o seguinte despacho:

“De acordo com o requerimento de interposição de recurso pretende a recorrente a apreciação da inconstitucionalidade orgânica e material da norma contida no artigo 278.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário “na dimensão normativa encontrada pelo acórdão recorrido, segundo a qual a inutilidade não pode deixar de relacionar-se com a irreparabilidade do prejuízo”.

Porém, em sede de alegações a recorrente pronuncia-se sobre a inconstitucionalidade orgânica e material da norma do artigo 278.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário, não na dimensão invocada no requerimento de interposição, mas, sim, “na dimensão normativa segundo a qual a subida imediata das reclamações se restringe aos casos taxativamente previstos nos seus n.ºs 3 e 5”, que não corresponde à aplicada no acórdão recorrido.

Deste modo, perspectivando-se a hipótese de não se vir a conhecer do objecto do recurso, por ter sido abandonada a questão de constitucionalidade, tendo em conta que a recorrente não pode nas alegações ampliar/alterar o objecto do recurso (só o pode restringir), que foi delimitado no requerimento de interposição (cf. artigo 684.º, nºs 2 e 3, do Código de Processo Civil, aplicável ex vi do artigo 69.º da Lei do Tribunal Constitucional, conjugado com o n.º 1 do artigo 75.º-A desta Lei), notifique as partes para querendo, em dez dias, se pronunciarem, sendo a recorrente, ainda, com cópia das contra‑alegações da recorrida.”

A recorrente responde que os fundamentos constantes das alegações permitem apreciar e decidir a questão de constitucionalidade identificada no requerimento de interposição do recurso.

II – Fundamentação

4. Cumpre começar por apreciar e decidir a questão prévia levantada no despacho do relator, acima transcrito.

Contrariamente ao que a recorrente afirma, não é possível interpretar as suas alegações como impugnação do sentido normativo adoptado pelo Supremo Tribunal Administrativo. Pelo contrário, aquilo que se diz no corpo das alegações é coerente com as respectivas conclusões (cfr. conclusão 1ª), em que se ataca uma dimensão normativa que o acórdão recorrido expressamente afastou.

Não há, portanto, deficiência das conclusões que possa suprir-se, mas substituição do objecto do recurso por uma dimensão normativa que não corresponde àquela que constitui a ratio decidendi do acórdão recorrido. Sobre o sentido do artigo 278.º do CPPT efectivamente aplicado pelo Supremo Tribunal Administrativo a recorrente nada alegou, tendo de considerar-se que abandonou o recurso quanto a ele. E alegou sobre uma outra dimensão normativa que nem integra o objecto inicial do recurso, nem corresponde à dimensão normativa efectivamente aplicada.

Deste modo, pelas razões constantes do despacho do relator, não pode conhecer-se do recurso.

III – Decisão

5. Termos em que se decide não tomar conhecimento do objecto do recurso e condenar a recorrente nas custas, fixando a taxa de justiça em 12 (doze) unidades de conta.

Lx. 27/X/2009

Vítor Gomes

Carlos Fernandes Cadilha

Ana Maria Guerra Martins

Maria Lúcia Amaral

Gil Galvão