814/2009 · Tribunal Constitucional

Acórdão 492/09

ACÓRDÃO Nº 492/2009

Processo n.º 814/2009

Plenário

Relator: Conselheiro João Cura Mariano

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional

Relatório

O Presidente da Comissão Política Concelhia de Vila Nova de Famalicão do Partido Socialista (PS) requereu à Comissão Nacional de Eleições (CNE) a reposi­ção da estrutura de propaganda política vulgarmente designada por outdoor, alusiva à candidatura do referido partido político às Eleições Autárquicas de 2009, que tinha sido colocada numa rotunda existente na freguesia de Calendário, no concelho de Vila Nova de Famalicão, e que fora alegadamente retirada no dia 9 de Setembro de 2009, sem qualquer audição prévia, por funcionários da Câmara Municipal de Vila Nova de Famalicão.

Notificada para se pronunciar sobre o pedido, a Câmara Municipal de Vila Nova de Famalicão informou que procedeu à remoção coerciva da estrutura metálica de propaganda eleitoral que se encontrava colocada no interior da rotunda porque a mesma atentava, pelas suas dimensões, contra a segurança rodoviária, constituindo, por isso, um perigo eminente, em violação do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 4° e no n.º 1 do artigo 6° da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto.

Mais esclareceu o referido órgão autárquico que a remoção coerciva em questão foi precedida pela notificação da Comissão Política Concelhia de Vila Nova de Famalicão do PS para proceder à remoção voluntária da referida estrutura de propaganda eleitoral, pelos aludidos fundamentos, no prazo de três dias úteis.

Na sequência do referido esclarecimento, a Comissão Nacional de Eleições determinou a reposição da propaganda política em questão, através da deliberação de 22 de Setembro de 2009, com o seguinte teor:

«O plenário aprovou a Informação que constitui anexo à presente acta e, nos termos e com os fundamentos constantes da mesma, tomou, por una­nimidade dos Membros presentes, a seguinte deliberação:

“Encontra-se cometida à Comissão Nacional de Eleições a competên­cia específica para assegurar a igualdade de oportunidades de acção e propa­ganda das candidaturas (alínea d), do artigo 5º da Lei nº 71/78, de 27 de Dezem­bro).

Como referiu o Tribunal Constitucional, no Acórdão nº 605/89, o controlo da CNE é exercido “não apenas quanto ao acto eleitoral em si mas de forma abrangente de modo a incidir também sobre a regularidade e a validade dos actos praticados no decurso do processo eleitoral”.

Considerando que o Tribunal Constitucional veio consagrar no Acór­dão nº 312/2008 que “É a especial preocupação em assegurar que estes actos (eleições e referendos), de crucial importância para um regime democrático, sejam realizados com a maior isenção, de modo a garantir a autenticidade dos seus resultados, que justifica a existência e a intervenção da CNE, enquanto enti­dade administrativa independente”.

Considerando, ainda, a jurisprudência do recente Acórdão do Tribu­nal Constitucional nº 310/2009, segundo a qual:

«... a Constituição estabelece, como princípio de direito eleitoral, a liberdade de propaganda, que se entende aplicável, às campanhas e pré-campa­nhas eleitorais, e que constitui uma manifestação particularmente intensa da liberdade de expressão, e que envolve, numa dimensão negativa, por efeito da obrigação de neutralidade da Administração, “o direito à não interferência no desenvolvimento da campanha levada a cabo por qualquer candidatura”...

… a liberdade de propaganda implica, ela própria, a impossibilidade de intromissão da Administração em relação aos conteúdos e finalidades da men­sagem de propaganda e à sua adequação em relação à função de esclarecimento e mobilização a que se destina...».

Tendo presente que, no caso em apreço, estamos perante uma acção de propaganda inserida no processo eleitoral respeitante à eleição dos órgãos das autarquias locais, o qual teve início no dia 3 de Julho, data da publicação do decreto que marcou o dia da eleição.

Considerando que a CNE deve acautelar a normal actividade da pro­paganda eleitoral e garantir que a administração, em particular os órgãos das autarquias locais, não proíbam, pela prática administrativa, o exercício do direito de expressão através da realização de propaganda;

Tendo presente que no exercício das suas competências a CNE tem sobre os órgãos e agentes da Administração os poderes necessários ao cumpri­mento das suas funções (artigo 7º da Lei nº 71/78);

Notifique-se o Senhor Presidente da Câmara Municipal de Vila Nova de Famalicão para, no prazo de 48 horas, repor a propaganda do PS removida, sob pena de, não o fazendo, cometer o crime de desobediência previsto e punido pelo artigo 348º do Código Penal.»

A informação que integra os fundamentos da referida deliberação – e que constitui anexo à acta da sessão em que aquela foi tomada – apresenta o seguinte teor na parte que ora releva:

«[...]

3. Analisado o conteúdo da resposta apresentada pela Câmara Muni­cipal de Vila Nova de Famalicão, destacam-se os seguintes fundamentos invoca­dos em que alegadamente assentou a remoção do cartaz de propaganda do PS situado na rotunda que serve a Rua Dr. Alberto Sampaio e Rua António Joaquim Garcia Carvalho na freguesia de Calendário, do concelho de Vila Nova de Famalicão:

- O entendimento perfilhado pela Câmara Municipal é o de que a colocação de estruturas metálicas de propaganda eleitoral no interior das pró­prias rotundas atentam, pelas suas dimensões, manifesta e comprovadamente, contra a segurança rodoviária, constituindo por isso um perigo iminente, vio­lando o disposto na alínea d), do nº 1 do artigo 4º, via aplicação do artigo 6, nº 1 da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto;

- Por despacho de 31 de Agosto de 2009, entregue no dia no dia seguinte na sede do Partido Socialista de Vila Nova de Famalicão, foi esta força política notificada para retirar a referida estrutura de propaganda política, tendo sido proposto que a remoção fosse feita directamente pelo PS no prazo de 3 dias úteis, para efeitos do disposto no nº 2 do artigo 6 da referida Lei nº 97/88;

- Não tendo o PS retirado voluntariamente a referida propaganda no prazo concedido, nem contestado a factualidade constante do despacho de 31 de Agosto, foi ordenada a sua remoção coerciva, tendo a estrutura sido retirada pelos serviços camarários no dia 9 de Setembro.

4. Quanto ao primeiro argumento invocado pela Câmara Municipal, afigura-se que o mesmo não pode ser acolhido, contrariando, aliás, o entendi­mento da CNE em matéria de remoção de propaganda.

De acordo com o entendimento da CNE a este respeito, as entidades apenas podem remover meios amovíveis de propaganda que não respeitem o dis­posto no nº 1 do artigo 4 da Lei 97/88, quando tal for determinado por tribunal competente ou os interessados, depois de ouvidos e com eles fixados os prazos e condições de remoção, o não façam naqueles prazos e condições, sem prejuízo do direito de recurso que a estes assista.

As excepções à liberdade de propaganda estão expressa e taxativa­mente previstas nos nºs 2 e 3 do artigo 4º da Lei nº 97/88 que, como qualquer excepção, devem ser interpretadas de forma estrita e não restritiva para os direi­tos, liberdades e garantias.

4. Em segundo lugar, afigura-se que o conceito de perigo iminente parece pressupor um perigo actual e efectivo que se verifique no caso concreto, não bastando invocar de forma abstracta razões que correspondem a algumas das alíneas do n.º 1 do artigo 4º do referido diploma.

Ora não resulta dos elementos constantes do processo que o local onde se encontrava afixada a estrutura seja susceptível de violar quaisquer dos critérios objectivos a que se reporta o artigo 4º da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto, ou constitua qualquer perigo para a segurança rodoviária.

5. Quanto aos dois outros argumentos, também não parecem proceder visto que conforme foi referido, as câmaras municipais apenas podem remover meios amovíveis de propaganda que não respeitem o disposto no nº 1 do artigo 4º da Lei 97/88, quando tal for determinado por tribunal competente ou os interes­sados, depois de ouvidos e com eles fixados os prazos e condições de remoção, o não façam naqueles prazos e condições, sem prejuízo do direito de recurso que a estes assista, não podendo legalmente proceder a uma remoção coerciva, como sucedeu no caso em apreço».

A Câmara Municipal de Vila Nova de Famalicão interpôs recurso desta deliberação para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto no artigo 102.º-B da Lei do Tribunal Constitucional, com os seguintes fundamentos:

“1 - A CNE, na sua deliberação, ordena o colocação do material de propaganda removido por ter sido considerado que não colhe o argumento invo­cado pela Câmara Municipal de afectar a mesma a segurança rodoviária;

2 - Com o devido respeito, tal entendimento não pode colher;

3 - O painel em causa, suportado por uma estrutura metálica, pelas dimensões e colocação do mesmo na confluência das ruas Dr. Alberto Sampaio e António Joaquim Gorda Carvalho constitui efectivo e real perigo para os auto­mobilistas que, através dessas artérias, entram e saem no miolo urbano da cidade;

4 - Não só pela topografia do terreno, mas por nas imediações existir um posto de abastecimento de combustíveis e uma média superfície comercial;

5 - Se o elevado volume de tráfego rodoviário não é, só por si, motivo suficientemente atendível, adicione-se o facto de numa rotunda com 6 metros de raio ser colocado um painel com 8 metros de largura e que, ainda por cima, prima pelo factor novidade e estético (que se reconhece e admite) por ter sido elaborado por arquitecto e, como tal, foge aos cânones habituais do padrão médio neste domínio;

6 – É entendimento do Município, na pessoa do responsável que soli­citou a remoção do estrutura, que não se deve tentar preencher o conceito de perigo com um facto concreto, antes com a mera previsão que o mesmo pode ocorrer atentas as circunstâncias concretos;

7- Aliás, o PS sabe bem que assim é, porquanto na sua ladainha divaga sobre painéis e rotundas, mas esquece-se de referir que só este elemento foi alvo de remoção;

8 - O que permite bem avaliar da lisura de comportamento de cada uma das partes em causa neste processo!

9 - Mais a mais, resulta ainda que os suportes utilizados pelo PS não é o mais adequado, dado o forte impacto e a obstrução visual que origina e porque contribuirá para uma forte poluição visual e descaracterização da área prote­gida.

10 - Isto já para não se falar que foi completamente olvidado na douta deliberação que um painel numa estrutura de ferro não se enquadra na previsão do número 2 do artigo 4º do aludido diploma legal;

11 - Face ao exposto, e para os devidos efeitos foi notificado o PS para que no prazo de 3 dias úteis removesse aquela estrutura e apenas aquela:

12 - Ora, nem o PS se dignou responder à Câmara Municipal, ou reti­rar o painel em apreço;

13 - Ora, assim sendo, a Câmara Municipal entende que cumpriu com o que lhe era legalmente exigível e que o interessado (ao caso, o PS), “depois de ouvido e com eles fixados os prazos e condições de remoção, o não façam naque­les prazos e condições” se encontra legitimada a ter actuado da forma que o fez,

14 - Não é esta, contudo, a tese da CNE parece sufragar na presente deliberação;

15 - Que, com o devido respeito, nos causa estranheza pois sabemos que tem sido entendimento da CNE que as Câmaras Municipais apenas podem remover meios amovíveis de propaganda que não respeitem o disposto no nº 1 do art. 4º da Lei nº 97/88 quando isso seja determinado por um tribunal ou os inte­ressados não o façam nos prazos e condições em que eles próprios acordaram:

16 - A CNE estriba-se no acórdão do Tribunal Constitucional nº 636/95, bem como na sua própria Jurisprudência:

17 - Porém, nem o referido acórdão do Tribunal Constitucional per­filha tal entendimento, nem a sua pretérita Jurisprudência seguiu esse caminho;

18 - Quanto ao acórdão nº 636/95, o que o aresto em apreço estabe­lece é que a Lei nº 97/88 já regulou ela própria e definitivamente o exercício cívico da liberdade de propaganda, articulando-a com os valores do direito a um ambiente de vida sadio e equilibrado, do direito de propriedade, do ordenamento do território, da segurança do tráfego, do património cultural, histórico e artís­tico. Tal proposição merece o acordo da Câmara Municipal;

19 - Por outro lado, não tem sido essa a Jurisprudência da própria CNE. Dois exemplos. No acórdão do Tribunal Constitucional nº 312/2008, pode ler-se que está em causa a apreciação de uma deliberação da CNE de 20/05/2008 do seguinte teor: “Sendo a propaganda uma forma de liberdade de expressão, só a Assembleia da República pode proceder à sua regulação considerando-se que qualquer introdução normativa nesta matéria aprovada por outro Órgão viola o disposto nos artigos 18º e 37º da Constituição. Uma vez que a afixação dos carta­zes de propaganda pelo PCP contra o que dispõe o regulamento municipal, não fere os princípios estabelecidos no nº 1 do artigo 4º do Lei 97/88, de 17 de Agosto, nem se enquadra em nenhuma das proibições previstas nos nºs 2 e 3 do mesmo artigo, deve a Câmara Municipal do Porto repor os referidos cartazes”:

20 - No mesmo sentido, cita-se ainda uma outra deliberação da CNE, que vem transcrita na obra de Maria de Fátima Abrantes Mendes e Jorge Miguéis, sob o título “Lei Eleitoral da Assembleia da República” (2ª reedição. 1999, pág. 89), do seguinte teor: “Os executivos autárquicos podem não consentir e, por isso, limitar a afixação de propagando apenas, mediante fundamentação concreta, nos casos expressamente previstos na lei e porventura esmiuçados em regulamentos ou posturas municipais, mas nunca fora desses casos, impedir, proibir, rasgar, destruir, inutilizar ou remover propaganda politico-eleitoral afi­xada ou colocada em locais públicos ou particulares. É necessário justificar e indicar concretamente as razões pelas quais o exercício da actividade de propa­ganda não obedece, em determinado local ou edifício, aos requisitos previstos na lei. E mesmo neste caso não podem os órgãos executivos autárquicos mandar remover material de propaganda gráfica colocado em locais classificados ou proibidos por lei sem primeiro notificar e ouvir as forças partidárias envolvidas (arts. 5º nº 2 e 6º nº2, da referida Lei nº 97/88)”;

21 - Isto é, a própria CNE já entendeu que aquilo que estava vedado às Câmaras era retirar a propaganda noutras situações que não aquelas situa­ções de ilegalidade previstas na Lei nº 97/88 e sem que previamente ouvisse as torças partidárias visadas;

22 - A CNE interpreta de forma errónea a lei;

23 - O que a Lei estabelece para que as Câmaras Municipais possam remover a propaganda são dois requisitos;

24 - Um de natureza substantiva, que tem a ver com a violação dos comandos constantes nos nºs 1, 2 e 3 do art. 4º da Lei nº 97/88;

25 - Outro de natureza adjectiva, que a tem a ver com a obrigatorie­dade de audição dos interessados para definir prazos e condições de remoção desses meios de propaganda;

26 - Tais requisitos estão preenchidos no caso em apreço;

27 - Por outro lado, a força partidária em causa foi notificada para os efeitos de definir prazos e condições de remoção;

28 - A tese da CNE conduziria a resultados absurdos, frise-se:

29 - A Câmara Municipal estaria impedida de remover um cartaz que afectasse a percepção de sinais de trânsito identificadores de perigo!...

Nestes termos, e nos demais de Direito que se aplicam ao caso, soli­cita a Câmara Municipal de Vila Nova de Famalicão que seja dado provimento ao presente recurso e assim mantida a sua decisão de remoção daquela estrutura de propagando do PS.»

Cumpre apreciar e decidir, sendo que nada obsta a que se passe à aprecia­ção da matéria de fundo.

*

Fundamentação

1. Resulta dos elementos dos autos o seguinte:

a) Em data não determinada, anterior a 31 de Agosto de 2009, a Comissão Política Concelhia de Vila Nova de Famalicão do Partido Socialista colocou, no interior da rotunda que serve a Rua Dr. Alberto Sampaio e a Rua António Joaquim Garcia Carvalho, na freguesia de Calendário, concelho de Vila Nova de Famalicão, uma estrutura de propaganda política, vulgarmente designada por outdoor, alusiva à candidatura do PS às Eleições Autárquicas de 2009;

b) Em 31 de Agosto de 2009, a Comissão Política Concelhia de Vila Nova de Famalicão do Partido Socialista foi notificada pela Câmara Municipal de Vila Nova de Famalicão para proceder à remoção da referida propaganda no prazo de 3 dias úteis “porquanto, fruto da sua localização, põe em causa, manifesta e irrefuta­velmente, a segurança da circulação rodoviária, violando o disposto na alínea d), do n.º 1 do art. 4.º, via aplicação do art. 6.º, n.º 1 da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto”;

c) Em 9 de Setembro de 2009, a Câmara Municipal de Vila Nova de Fama­licão efectuou a remoção da referida propaganda.

d) Em 11 de Setembro seguinte, a Comissão Política Concelhia de Vila Nova de Famalicão do Partido Socialista apresentou uma participação à Comissão Nacional de Eleições, por indevida remoção de materiais de propaganda relativos às Eleições Autárquicas de 2009;

e) Por deliberação de 22 de Setembro de 2009, a Comissão Nacional de Eleições ordenou a notificação do presidente da Câmara Municipal de Vila Nova de Famalicão, para, no prazo de 48 horas, repor a propaganda do PS;

f) Em 3 de Julho de 2009, a data das eleições autárquicas foi designada para 11 de Outubro de 2009 (Decreto n.º 16/2009, de 3 de Julho);

g) As partes juntaram, no âmbito do procedimento administrativo e com o recurso contencioso, as fotografias de fls. 13-16, o expediente de notificação munici­pal de fls. 23, e os extractos das mensagens de correio electrónico trocadas entre a CMVNF e a participante de fls. 36-37 (que aqui se dão como reproduzidos).

2. A Câmara Municipal de Vila Nova de Famalicão efectuou a remoção da propaganda política utilizada pelo PS invocando exclusivamente para tanto razões urgentes de segurança da circulação viária, nomeadamente a circunstância da estru­tura metálica de suporte do outdoor ter sido colocada no interior de uma rotunda, pretensamente em violação das disposições conjugadas dos artigos 4.º, n.º 1, al. d), e 6.º, n.º 1, da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto.

Por seu lado, a autoridade recorrida fundamentou a sua deliberação no entendimento de que o material de propaganda em questão não constituía qualquer perigo para a segurança rodoviária de acordo com os elementos então constantes do processo.

O que aqui está em causa é, pois, a aplicação de um dos critérios do exer­cício das actividades de propaganda, a que se refere o artigo 4º, n.º 1, alínea d), da Lei n.º 97/88, e que impõe que a propaganda não afecte «a segurança das pessoas ou das coisas, nomeadamente a circulação rodoviária ou ferroviária».

Na verdade, face aos elementos constantes dos autos, e apesar de o mate­rial de propaganda se encontrar colocado na placa central de uma rotunda, não é evidente que ele prejudique a visibilidade da sinalização aí existente e impeça os utentes da via de adoptar as precauções necessárias à aproximação e à circulação numa rotunda.

De facto, a fotografia junta aos autos do local onde se encontrava o outdoor retirado não revela que a visibilidade da sinalização rodoviária vertical aí existente, nomeadamente aquela que assinala a existência de uma rotunda, bem como a visibi­lidade recíproca dos veículos que entram e circulam em sentido giratório no interior da mesma, tenham sido relevantemente prejudicadas pela colocação daquele outdoor.

Por conseguinte, não é possível concluir-se, pela análise dos elementos existentes nos autos, que a colocação do referido outdoor resultasse num perigo para a segurança rodoviária.

Por outro lado, o facto da estrutura deste outdoor ser em ferro não é impe­ditivo da sua amovibilidade.

Não podendo concluir-se pela existência de um erro na ponderação e valoração dos interesses públicos em presença, por parte da autoridade recorrida, designadamente no tocante ao risco para a segurança rodoviária, não há motivo para julgar procedente este recurso.

*

Decisão

Nestes termos decide-se negar provimento ao recurso interposto pela Câmara Municipal de Vila Nova de Famalicão da decisão da Comissão Nacional de Eleições de 22 de Setembro de 2009.

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Lisboa, 29 de Setembro de 2009

João Cura Mariano

Vítor Gomes

Maria João Antunes

Benjamim Rodrigues

Carlos Fernandes Cadilha

Ana Maria Guerra Martins

Gil Galvão

Joaquim de Sousa Ribeiro

Maria Lúcia Amaral

José Borges Soeiro

Carlos Pamplona de Oliveira vencido conf. declaração

Rui Manuel Moura Ramos

DECLARAÇÃO DE VOTO

Vencido.

Entendo, conforme declarei no Acórdão n.º 209/09, de que divergi, que se me afigura que a CNE não tem competência para determinar a reposição da propaganda removida por determinação camarária com fundamento em razões de segurança rodoviária e por violação das respectivas disposições legais.

Com efeito, é à câmara municipal que cabe, nos termos do artigo 6º da Lei n.º 97/88 de 17 de Agosto, fixar as regras de colocação na via pública dos meios amovíveis de propaganda, segundo os critérios fixados no artigo 4º do diploma, dos quais se destaca a não afectação da segurança das pessoas ou das coisas, "nomeadamente na circulação rodoviária". Prescreve ainda o artigo 10º do diploma que a colocação de propaganda, em infracção desta prescrição, "constitui contra-ordenação punível com coima" a aplicar pelo presidente da câmara municipal da área em que se verifique a contra-ordenação, acrescentando-se que ao montante da coima, às sanções acessórias e às regras de processo se aplicam "as disposições constantes do Decreto-Lei n.º 433/82 de 27 de Outubro". Trata-se, assim, do exercício de função materialmente administrativa no domínio de uma competência típica dos municípios quanto à circulação rodoviária.

Isto é: à CNE não foi atribuída competência para disciplinar a colocação dos meios amovíveis de propaganda eleitoral em função da segurança rodoviária.

Carlos Pamplona de Oliveira