763/09 · Tribunal Constitucional

Acórdão 462/09

ACÓRDÃO Nº 462/09

Processo nº 763/09

Plenário

Relatora: Conselheira Ana Guerra Martins

Acordam, em plenário, no Tribunal Constitucional

I – RELATÓRIO

1. O mandatário concelhio do PPD/PSD às eleições autárquicas no Município de Carregal do Sal, Aurélio Jorge Filipe Vaz – notificado do despacho do juiz do 1º juízo do Tribunal Judicial de Santa Comba Dão, que, entre o mais, julgou inelegível o candidato António Manuel Ribeiro por parte do PPD/PSD à Assembleia de Freguesia de Oliveira do Conde – veio recorrer para este Tribunal após reclamação para o tribunal a quo.

2. Em 25 de Agosto de 2009, o Tribunal, acima mencionado, proferiu, para o que interessa nos presentes autos, o seguinte despacho:

«Nos termos do art. 7º nº 1 al. d) da LEOAL, não são elegíveis para os órgãos das autarquias locais dos círculos eleitorais onde exercem funções ou jurisdição, os funcionários dos órgãos das autarquias locais ou dos entes por estas constituídos ou em que detenham posição maioritária, que exerçam funções de direcção, salvo no caso de suspensão obrigatória de funções desde a data de entrega da lista de candidatura onde se inserem.

Procedendo à análise da presente situação, temos por pacífico que:

1. O candidato António Manuel Ribeiro é o Chefe de Divisão da Câmara Municipal de Carregal do Sal, ocupando por conseguinte o cargo de dirigente administrativo.

2. António Manuel Ribeiro é candidato à Assembleia de Freguesia de Oliveira do Conde, ocupando o 5º lugar.

3. A freguesia de Oliveira do Conde pertence ao concelho de Carregal do Sal.

Ora, percorrendo estes factos e a argumentação utilizada pelas candidaturas, facilmente se verifica que a divergência gira em torno da interpretação a dar ao art. 10º do mencionado diploma legal, segundo o qual “para efeito de eleição dos órgãos autárquicos, o território da respectiva autarquia local constitui um único círculo eleitoral”.

Ou seja, para efeitos da inelegibilidade do referido art. 7º, quando o legislador fala em órgãos autárquicos, pretende abranger unicamente a Câmara Municipal e Assembleia Municipal ou alarga o conceito às freguesias que compõem o respectivo concelho?

Para responder a esta pergunta, importa perceber que, como salienta António José Fialho, “as razões subjacentes a esta causa de inelegibilidade consistem na preservação da independência do exercício dos cargos electivos autárquicos de modo a garantir que os respectivos titulares desempenhem esses cargos com isenção e desinteresse ou imparcialidade.” (in Eleições para os Órgãos das Autarquias Locais 2009, pág. 25).

Ora, ressalvando o devido respeito por opinião contrária, entende-se que a redacção do art. 10º não deixa grandes margens para diferentes interpretações, afigurando-se que o legislador pretendeu incluir no mesmo círculo eleitoral as freguesias que dele fazem parte integrante.

A Assembleia de Freguesia é, de acordo com o citado art. 10º, um órgão autárquico que faz parte integrante de um mesmo círculo eleitoral, o qual coincide com o território da respectiva autarquia.

A Assembleia de Freguesia é de facto um órgão independente da Câmara Municipal, com um quadro de competências e um regime jurídico de funcionamento bem definido, mas ninguém duvidará que existe uma evidente complementaridade entre os dois órgãos. O funcionamento de uma qualquer freguesia está intimamente ligado ao funcionamento do município a que pertence, pelo que sempre a sua actividade será, directa ou indirectamente, sindicada pela respectiva Câmara Municipal.

Para efeitos de eleições autárquicas, existem três órgãos autárquicos (Câmara Municipal, Assembleia Municipal e Assembleia de Freguesia), os quais fazem parte do mesmo círculo eleitoral (a epígrafe do art. 10º refere “círculo eleitoral único”).

Assim, apenas nos casos previstos no nº2 do art. 7º é que se deve fazer a distinção entre os vários órgãos das autarquias locais, ainda que localizados no mesmo concelho (veja-se a anotação nº 60, in ob. e loc. citados).

O tribunal admite que esta questão é controversa, mas esta é a solução que, em consciência, se afigura mais ajustada de acordo com o nosso sistema político e eleitoral.

Pelo exposto e ao abrigo do disposto nos arts. 7º nº 1 al. d), 10º e 27º nº 1 da LEOAL, rejeito a candidatura de António Manuel Ribeiro à Assembleia de Freguesia de Oliveira do Conde.»

Notificado deste despacho, e não se conformando com ele, o mandatário do PPD/ PSD reclamou, em 27 de Agosto de 2009, tendo sido a reclamação indeferida por despacho do mesmo tribunal, de 4 de Setembro de 2009.

Em 6/9/2009, o mandatário do PPD/PSD veio recorrer para este Tribunal, tendo concluído do seguinte modo:

«1ª.) - A inelegibilidade prevista no art. 7º, nº 1 d) da Lei Orgânica nº. 1 / 2001, de 14 de Agosto, respeita unicamente à eleição do próprio órgão autárquico de que o cidadão é funcionário. Já não à eleição doutro órgão de outra autarquia, ainda que integrada no espaço territorial do mesmo município;

2ª.) - O funcionário de uma câmara municipal, que exerça funções dirigentes, sendo embora inelegível para os órgãos da autarquia município, é elegível para a assembleia de qualquer das freguesias do mesmo município. Tais freguesias constituem ente público territorial distinto do ente público municipal;

3ª.) - Só assim não seria caso se candidatasse em primeiro lugar na lista da assembleia de freguesia por que é proposto;

4ª) - O conceito de círculo eleitoral, enunciado pelo art. 10º da Lei Orgânica nº. 1/2001, de 14 de Agosto, tal como o define o legislador deste último diploma, impõe-se ao intérprete e aplicador daquela lei eleitoral;

5ª) - Por efeito do conceito de círculo eleitoral, assumido pelo legislador da Lei nº. 1/2001, de 14 de Agosto, no exercício da sua discricionariedade legislativa, o território do círculo freguesia é um único círculo eleitoral. E círculo eleitoral absolutamente distinto do círculo município;

6ª) - Tendo, pelas razões anteriormente enunciadas, as decisões recorridas incorrido em erro de julgamento quanto à inelegibilidade do candidato António Manuel Ribeiro; mas não tendo transitado em julgado; deve, no provimento do recurso, ser reconhecida a elegibilidade do candidato António Manuel Ribeiro e ordenado o reposicionamento do mesmo candidato, como candidato elegível, para a lista da Assembleia de Freguesia de Oliveira do Conde, proposta pelo Partido Social-Democrata no quinto lugar, tal como resultava da lista apresentada;

7ª) - As decisões recorridas contrariam entre outros, os preceitos dos arts. 7°., nº 1 d) e 10º da Lei Orgânica nº. 1 /2001, de 14 de Agosto, dos arts. 235°, nº. 2, 236°, 238°, nº. 1 239°, 244°, 245° n°.1, e 18°, nº. 2 e 3 , com referência ao art. 50° da Constituição, pelo que devem ser revogadas, e substituídas por outra que declare elegível o candidato António Manuel Ribeiro, proposto em quinto lugar para a Assembleia de Freguesia de Oliveira do Conde pelo Partido Social Democrata (PPD/PSD).

Pelo exposto,

e com o douto suprimento de Vossas Excelências, deve ser concedido provimento ao recurso, revogadas as decisões recorridas, com as legais consequências, repondo-se o candidato António Manuel Ribeiro na lista por que foi proposto e no quinto lugar em que foi posicionado (…).»

3. Cumpre então apreciar e decidir se o referido António Manuel Ribeiro é ou não elegível para a assembleia de freguesia de Oliveira do Conde do município de Carregal do Sal, uma vez que nada há que obste ao conhecimento do objecto do recurso.

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II – FUNDAMENTAÇÃO

4. O artigo 7º, nº 1, al. d), da Lei Orgânica nº 1/2002, de 14 de Agosto (a seguir, LEOAL), dispõe o seguinte:

“Não são elegíveis para os órgãos das autarquias locais dos círculos eleitorais onde exercem funções ou jurisdição:

d) Os funcionários dos órgãos das autarquias locais ou entes por estas constituídos ou em que detenham posição maioritária, que exerçam funções de direcção, salvo no caso de suspensão obrigatória de funções desde a data da entrega da lista de candidatura em que se integrem.”

O artigo 10º da mesma lei estabelece:

“Para efeito da eleição dos órgãos autárquicos, o território da respectiva autarquia local constitui um único círculo eleitoral.”

A questão que se coloca, nos presentes autos, é a de saber se um Chefe de Divisão Administrativa de uma Câmara Municipal de um determinado Município é elegível para a Assembleia de uma Freguesia desse mesmo Município, quando exerce funções de direcção na Câmara Municipal.

No caso em apreço, o “círculo eleitoral” que está em causa é o correspondente ao território da freguesia de Oliveira do Conde, por ser essa a autarquia local (artigo 236.º, n.º 1, da Constituição, e artigo 10.º da LEOAL) a cuja assembleia de freguesia António Manuel Ribeiro pretende candidatar-se.

Resulta dos autos que o candidato é Chefe de Divisão Administrativa da Câmara Municipal de Carregal do Sal, o que significa que, à partida, não se verificaria a inelegibilidade prevista no artigo 7.º, n.º 1, alínea d), da LEOAL, uma vez que a mesma só opera relativamente à respectiva candidatura a órgãos das autarquias em cuja área exerçam as suas funções (Ver Acórdãos n.ºs 230/85 e 678/97).

A verdade, porém, é que o círculo eleitoral da freguesia de Oliveira do Conde se insere num círculo municipal, que corresponde à área do Município de Carregal do Sal, no qual se inclui, entre outras, a freguesia de Oliveira do Conde.

O Tribunal Constitucional já teve ocasião de se pronunciar sobre uma questão, que, apesar de não ser totalmente idêntica à dos presentes autos – desde logo porque o regime jurídico actualmente vigente é distinto – se revela muito próxima.

Efectivamente, no Acórdão nº 745/93, de 23 de Novembro (disponível em http://www.tribunalconstitucional.pt), estando em causa a interpretação do artigo 4º, nº 1, al. c), do Decreto-Lei nº 701-B/76, de 29 de Setembro, então em vigor, o Tribunal disse o seguinte:

“O que, deste modo, o legislador primacialmente pretende é garantir a isenção e a independência de quem exerce cargos electivos - desiderato para cuja consecução ele se acha constitucionalmente autorizado a estabelecer as inelegibilidades necessárias (cf. artigo 50º, nº 3, da Constituição da República).

Sendo esta a ratio da inelegibilidade em causa, ela respeita "unicamente à eleição do órgão autárquico de que o cidadão é 'funcionário' ou de outro órgão da mesma autarquia", como se sublinhou no acórdão nº 244/85 (Diário da República, II série, de 7 de Fevereiro de 1986). E, assim - como se consignou no acórdão nº 533/89 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 14º volume, 1989, páginas 383 e seguintes) - o funcionário de uma câmara municipal, sendo embora inelegível tanto para esse órgão autárquico, como para a assembleia do mesmo município, já é elegível para a assembleia de qualquer freguesia do município, salvo, naturalmente, se for primeiro candidato da respectiva lista, pois, neste caso, é inelegível".

Bem se compreende que o funcionário de uma câmara municipal não possa candidatar-se como cabeça de lista a qualquer das assembleias de freguesia do respectivo concelho, pois que, vindo a ser eleito, passará a fazer parte da respectiva assembleia municipal, que é constituída, entre outros, pelos presidentes das juntas de freguesia do concelho (cf. artigos 251º da Constituição e 31º, nº 1, do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março) - e estes são os cidadãos que encabeçam as listas mais votadas nas eleições para as assembleias de freguesia (cf. artigos 247º, nº 2, da Constituição e 23º, nº 1, do citado Decreto-Lei nº 100/84).

Relativamente aos restantes candidatos às assembleias de freguesia do concelho de cuja câmara municipal são funcionários (ou seja, àqueles que ocupem qualquer outro lugar nas listas), como, ainda que venham a ser eleitos, não integrarão qualquer órgão representativo do município (assembleia municipal ou câmara municipal: cf. artigo 30º do citado Decreto-Lei nº 100/84), já não concorrem motivos capazes de justificar uma inelegibilidade.

As inelegibilidades, por serem restrições ao direito de candidatura, sempre haverão de apresentar-se como algo de excepcional (cf., sobre este último ponto, o acórdão nº 718/93, por publicar).

Por isso - contrariamente ao que se sustenta no despacho recorrido -, a simples possibilidade de um candidato a uma assembleia de freguesia, ocupando o número 10 da lista (como é o caso de FRANCISCO RODRIGUES DA SILVA), "vir a ser membro eleito do órgão colegial do município [...], na sequência da substituição dos que se interpõem entre si e o actual cabeça de lista", não é suficiente para, à luz da Constituição, justificar uma inelegibilidade.

A norma legal, que estabelecesse uma tal inelegibilidade, consagraria uma solução que, por ser desproporcionada à consecução dos fins capazes de a justificar - que são, repete-se, garantir a isenção e a independência do exercício de cargos electivos - apresentar-se-ia como incompatível com a Constituição (cf. artigo 18º, nº 2, da Constituição).

A eventualidade, mais que remota, de um candidato que ocupa o 10º lugar de uma lista concorrente à eleição para uma assembleia de freguesia, no caso de ser eleito, vir a ocupar, na sequência de substituições sucessivas, um lugar de membro da assembleia municipal, sempre teria, de resto, remédio: num tal caso, o eleito em causa perderia o respectivo mandato, como bem resulta do que prescreve a alínea a) do nº 1 do artigo 9º da Lei nº 87/89, de 9 de Setembro ("tutela administrativa das autarquias locais e das associações de município de direito público").”

5. A jurisprudência relativa à interpretação do artigo 4º, nº 1, al. c), do Decreto-Lei nº 701-B/76, efectuada neste Acórdão, é totalmente transponível para a actual redacção do artigo 7º, nº 1, al. d), da LEOAL (em conjugação com o artigo 10º da mesma lei).

O direito de acesso, em condições de igualdade e liberdade, aos cargos públicos está consagrado no artigo 50º, nº 1, da CRP. O nº 3 do mesmo preceito prevê que “no acesso a cargos electivos a lei só pode estabelecer as inelegibilidades necessárias para garantir a liberdade de escolha dos eleitores e a isenção e independência do exercício dos respectivos cargos”

O telos das normas relativas às inelegibilidades constitucionalmente imposto é duplo: por um lado, a liberdade de escolha dos eleitores, e, por outro lado, a isenção e independência do exercício dos titulares dos cargos.

Além disso, o artigo 50º, n º 3, da CRP impõe como limite às inelegibilidades a sua necessidade.

Acrescente-se ainda que, configurando-se as normas sobre inelegibilidades como restrições a um direito, liberdade e garantia, qual seja, o direito de acesso a cargos públicos, o legislador deve respeitar os limites do artigo 18º da CRP.

Assim sendo, a inelegibilidade prevista no artigo 7º, nº, 1, al. d), da LEOAL respeita unicamente à eleição para os órgãos das autarquias locais dos círculos eleitorais em que o cidadão exerce funções ou jurisdição.

O dirigente de uma câmara municipal, sendo embora inelegível tanto para esse órgão autárquico, como para a assembleia do mesmo município, já é elegível para a assembleia de qualquer freguesia do município, salvo, naturalmente, se for primeiro candidato da respectiva lista (quanto a este último aspecto, ver Acórdãos nº 533/89 e nº 445/09, de 14 de Setembro, disponíveis em http://www.tribunalconstitucional.pt).

Assim, contrariamente ao que sustenta o despacho recorrido, a possibilidade (aliás, remota) de um candidato a uma assembleia de freguesia, que ocupa o número 5 da lista para a assembleia de freguesia – como é o caso de António Manuel Ribeiro – vir a ser membro eleito da assembleia municipal, na sequência da substituição dos que se interpõem entre si e o actual cabeça de lista, não é suficiente para, à luz da Constituição, justificar a sua inelegibilidade.

Entender o contrário seria admitir uma solução desproporcionada à prossecução dos fins que a norma pretende atingir.

6. Em suma, o candidato António Manuel Ribeiro é elegível.

III – DECISÃO

Pelos fundamentos expostos, decide-se conceder provimento ao recurso, e, em consequência, revoga-se a decisão recorrida e julga-se elegível o candidato António Manuel Ribeiro, que ocupa o 5º lugar da lista do PPD/PSD concorrente à eleição para a assembleia da freguesia de Oliveira do Conde do município de Carregal do Sal.

Lisboa, 18 de Setembro de 2009

Ana Maria Guerra Martins

Joaquim de Sousa Ribeiro

José Borges Soeiro

João Cura Mariano

Vítor Gomes

Benjamim Rodrigues

Carlos Fernandes Cadilha

Gil Galvão