207/09 · Tribunal Constitucional

Acórdão 339/09

ACÓRDÃO Nº 339/2009

Processo 207/09

3ª Secção

Relatora: Conselheira Ana Guerra Martins

Acordam, na 3ª Secção, do Tribunal Constitucional

I – RELATÓRIO

1. Nos presentes autos em que são recorrentes A. (e outros) e recorrido o Secretário Regional da Educação da Região Autónoma da Madeira, foi interposto recurso de acórdão proferido, em conferência, pelo Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo Norte, em 05 de Junho de 2008 (fls. 628 a 647), posteriormente complementado por acórdão proferido pela mesma formação daquele Tribunal, em 22 de Janeiro de 2009 (fls. 696 a 702), nos termos do qual foi indeferido pedido de reforma apresentado pelos recorrentes.

O recurso vem interposto para que seja apreciada a constitucionalidade da:

i) “norma da al. a) do nº 1 do artº 152º do C.P.T.A. (…) quando interpretada no sentido de que, se o acórdão impugnado estiver de acordo com a jurisprudência mais recente consolidada do STA sobre a mesma questão fundamental de direito e sem existência de contradição recente com essa mesma jurisprudência, o pedido de admissão de recurso para uniformização de jurisprudência é admitido e a sentença impugnada anulada e substituída por outra decidindo a questão controvertida com base num elemento fundamental de direito completamente novo baseado em norma jurídica nunca antes discutida nos autos desde a primeira instância nem apreciada em qualquer acórdão jurisdicional anterior proferido no âmbito do mesmo processo” (fls. 723);

ii) “norma do nº 3 do artº 40º do D.L. 155/92, na redacção dada pela norma interpretativa do artº 77º da Lei 55-B/2004, de 31 de Dezembro, «Lei do Orçamento de Estado para 2005», é material e formalmente inconstitucional por violar as normas do nº 2 e 4 do artº 105º, nº 1 do artº 106º e artº 2º, todos da Constituição da República Portuguesa” (fls. 725).

2. Verificando que havia fundamentos que obstavam ao conhecimento do objecto do recurso quanto à primeira interpretação normativa, a Relatora proferiu o seguinte despacho:

“1. Quanto à alegada inconstitucionalidade da “norma da al. a) do nº 1 do artº 152º do C.P.T.A. (…) quando interpretada no sentido de que, se o acórdão impugnado estiver de acordo com a jurisprudência mais recente consolidada do STA sobre a mesma questão fundamental de direito e sem existência de contradição recente com essa mesma jurisprudência, o pedido de admissão de recurso para uniformização de jurisprudência é admitido e a sentença impugnada anulada e substituída por outra decidindo a questão controvertida com base num elemento fundamental de direito completamente novo baseado em norma jurídica nunca antes discutida nos autos desde a primeira instância nem apreciada em qualquer acórdão jurisdicional anterior proferido no âmbito do mesmo processo” (fls. 723), importa apenas notar que a referida norma não constitui “ratio decidendi” do acórdão ora alvo de recurso.

Como é bom de ver, o preceito legal do qual os recorrentes extraem uma interpretação normativa alegadamente inconstitucional limita-se a regular as condições de apresentação de recurso para uniformização de jurisprudência, mas já não regula o regime de admissão daquele recurso ou sequer de decisão do objecto do mesmo. Tais questões encontram-se vertidas no n.º 3 do artigo 152º do CPTA e não na alínea a) do n.º 1 do mesmo preceito legal, pelo que é evidente que a decisão recorrida não aplicou a interpretação normativa reputada de inconstitucional pelos recorrentes. Assim, visto que este Tribunal só pode conhecer de questões que tenham efectivamente sido objecto de aplicação por parte da decisão recorrida (artigo 79º-C, da LTC), não é possível conhecer do objecto do recurso, quanto a esta parte.

2. Já quanto à alegada inconstitucionalidade da “norma do nº 3 do artº 40º do D.L. 155/92, na redacção dada pela norma interpretativa do artº 77º da Lei 55-B/2004, de 31 de Dezembro, «Lei do Orçamento de Estado para 2005», é material e formalmente inconstitucional por violar as normas do nº 2 e 4 do artº 105º, nº 1 do artº 106º e artº 2º, todos da Constituição da República Portuguesa” (fls. 725), ordena-se que sejam notificados os recorrentes para, querendo, produzir alegações perante este Tribunal, no prazo de 20 (vinte) dias, por se tratar de processo urgente, nos termos do n.º 2 do artigo 79º da LTC, e do n.º 5 do artigo 43º da LTC, restrita à questão de inconstitucionalidade identificada no § 2. deste despacho.”

3. Na sequência de tal despacho, os recorrentes produziram alegações, das quais constam as seguintes conclusões:

«I- A norma do n°3 do artigo 40° do D.L. 155/92, de 28.07, na redacção dada pela norma interpretativa do artigo 77° da Lei 55-B/2004, de 31 de Dezembro, “Lei do Orçamento de Estado para 2005”, é material e formalmente inconstitucional.

II- A norma em questão ofende vários princípios que são corolário do Estado de Direito Democrático in casu o princípio da confiança, o da boa-fé, o da justiça, o da autodelimitação dos poderes do Estado e da separação de poderes, por fim, o da igualdade, pelo que, viola de modo substantivo o quadro axiológico-constitucional constante da disposição do artigo 2° da C.R.P.

III- É uma norma que excede o âmbito material da Lei do Orçamento, por impor uma interpretação ao julgador e ao interprete e não uma regulação de uma situação concreta da vida e, em simultâneo, ter efeitos ablativos sobre normas de procedimento quanto à revogabilidade dos actos administrativos inutilizando de modo arbitrário e caprichoso o normal funcionamento das disposições constantes do artigo 141° do Código de Procedimento Administrativo aprovado pelo D.L. 442/91, de 15.11.

IV- É uma norma que, viola o princípio da anualidade orçamental por causa da intemporalidade dos seus efeitos jurídicos, hermenêuticos, vigência indeterminada não transitória e não vinculação a planeamento plurianual e capacidade de conformação e absorção de factos ocorridos antes da sua entrada em vigência, portanto, com efeitos ex tunc ilegítimos e contrários à boa-fé legislativa.

V- Conclui-se, também, por isso que, a norma do n°3 do artigo 40° do D.L. 155/92, de 28.07, na redacção dada pela norma interpretativa do artigo 77º da Lei 55-B/2004, de 31 de Dezembro, “Lei do Orçamento de Estado para 2005”, é material e formalmente inconstitucional por violar as normas do n°2 e 4 do artigo 105°, n°1 do artigo 106° e artigo 2°, todos da Constituição da República Portuguesa.» (fls. 814 a 816)

4. O recorrido apresentou as suas contra-alegações, das quais se podem extrair os seguintes excertos:

«Com efeito, quer o art. 282º, nº1, al. b) da CRP, quer o art. 70º, nº1, al. b) da LOFTC são claros no sentido de o recurso para o Tribunal Constitucional apenas ser admissível quando a inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo.

Durante o processo significa, naturalmente, que a questão de constitucionalidade deve ser suscitada em momento que permita ao Tribunal ad quem conhecer dela, pois só assim se tratará verdadeiramente de um recurso.

Ou seja, deve ser invocada e alegada nas peças processuais anteriores à sua prolacção.

Só assim não será, permitindo-se, excepcionalmente, o recurso sem que a parte tenha suscitado previamente a inconstitucionalidade no processo, quando o Tribunal ad quem aplique uma norma legal, oficiosamente, que nenhuma das partes invocou ao longo dos autos, nem poderia prever que fosse aplicada.

No caso dos autos, os recorridos, ora recorrentes, suscitam a inconstitucionalidade da interpretação do art. 152º do CPTA, respeitante à admissibilidade do recurso para uniformização de jurisprudência e ainda do nº 3 do art. 40º do D.L. nº 155/92 introduzido pelo art. 77º da Lei nº 55-B/2004, de 31 de Dezembro.

Inconstitucionalidades que, segundo afirmam, só teriam tido oportunidade de invocar no requerimento de reforma do Acórdão que dirigiram ao Supremo Tribunal Administrativo, que veio a ser indeferido, e bem.

Mas tal não corresponde à verdade, como os ora recorrentes bem sabem.

Na verdade, nas alegações de recurso para uniformização de Jurisprudência, a recorrente, ora recorrida Secretaria Regional da Educação, fez referência a ambas as questões, de modo que os recorridos, ora recorrentes, poderiam perfeitamente ter suscitado atempadamente as inconstitucionalidades nas suas contra-alegações, o que não fizeram.

(…)

É evidente, desde logo, que o art. 2º da CRP não tem este alcance tão vasto, onde os recorrentes querem enxertar à força princípios que nele não têm qualquer cabimento, até porque têm a sua sede própria no seio da Constituição.

Mas começando pelos princípios da confiança e da boa fé, sempre se dirá, que o primeiro será mero corolário do segundo.

E a verdade é que não se vislumbra qualquer violação de tais princípios no teor da norma referida.

Dizem os recorrentes que a aprovação da norma em questão veio extinguir um alegado direito adquirido dos recorrentes à não reposição das verbas indevidamente recebidas da Administração Pública Regional Autónoma.

Ora, salvo o devido respeito, os recorrentes parecem esquecer, ou ignorar, a natureza jurídica da norma em questão, que, como resulta claramente da sua própria letra, é de lei interpretativa.

(…)

Sendo assim, ao contrário do que, erroneamente, afirmam os recorrentes, a norma nº3 do art. 40º do D.L. nº 155/92, de 28 de Julho, introduzida pelo art. 77º da Lei nº 55/2004, de 31 de Dezembro não lhes retira qualquer direito.

Nada inova, não atribui, nem retira direitos.

(…)

Não há, pois, na norma interpretativa cuja inconstitucionalidade é suscitada nos autos qualquer efeito jurídico extintivo de direitos adquiridos que possa contrariar o princípio da Boa Fé, ou o princípio da confiança.

De modo que, ao contrário do que referem os recorrentes, a referida norma não contraria o art. 2º da CRP.

No que se refere ao princípio da separação de poderes, sinceramente, e salvo o devido respeito, não se compreende o alcance da alegação dos recorrentes.

(…)

Não vemos como possa haver dúvidas de que a aprovação da norma em questão consubstancia o exercício perfeitamente legítimo do poder legislativo.

De modo que não está, evidentemente, em causa qualquer violação do princípio da separação de poderes.

(…)

Por último, quanto ao princípio da igualdade, a verdade é que o mesmo tem sede, não no art. 2º da CRP, mas sim no art. 13º.

Como resulta do douto despacho de fls., o presente recurso está circunscrito à apreciação da violação dos arts. 106º, 105º e 2º da CRP.

De modo que a questão não pode sequer ser apreciada, até porque, na verdade, os recorrentes não referem nas suas alegações em que medida é que a norma do nº3 do art. 40º do D.L. nº 155/92, viola o princípio da igualdade.

O que bem se compreende, pois bastará atentar no seu conteúdo para concluir, sem margem para dúvidas, que a mesma não introduz qualquer tratamento desigual, ou mesmo diferenciado, para situações idênticas que pudesse violar o referido princípio da igualdade.

(…)

Avançando para os restantes fundamentos do recurso, consubstanciados na alegada violação dos nºs 2 e 4 do art. 105º e no nº1 do art. 106º da CRP, vale a pena referir que a norma em causa nos autos, apesar de ter sido aprovada com a Lei do Orçamento de Estado para 2005, não se inclui materialmente no Orçamento.

Recordando a lição de Teixeira Ribeiro, «Podemos, pois, definir o orçamento do Estado como documento onde se prevêem as receitas e despesas autorizadas para o período financeiro»[1]

Sendo certo que os preceitos constitucionais invocados só são aplicáveis ao orçamento propriamente dito e não já, como é evidente, a normas que são aprovadas com a Lei do Orçamento mas que não fazem parte do mesmo.

Ou seja, a norma cuja inconstitucionalidade é invocada nos autos não está sujeita à disciplina dos arts. 105º, nºs 2 e 4 e 106º, nº1 da CRP.

(…)

Embora de forma pouco clara, os recorrentes parecem querer reconduzir à violação deste preceito uma alegada inconstitucionalidade resultante do facto da norma sub judice ter sido incluída e aprovada com a Lei do Orçamento de Estado sem se integrar materialmente no mesmo.

Ora, nesta matéria, reconheça-se, a recorrida tem a tarefa facilitada, pois são os próprios recorrentes quem cita um Acórdão deste Alto Tribunal (Acórdão nº 481/87), aliás douto, em que se refere, sem margem para dúvidas ou hesitações, que

«XX- Não é atentatório da Constituição – embora possa ser discutível, e até censurável, do ponto de vista doutrinário e da técnica legislativa – o inserimento no articulado do Orçamento de disposições estranhas à administração orçamental (os chamados cavaliers budgétaires ou riders)…»

Aliás, este é apenas um exemplo da Jurisprudência uniforme e inequívoca deste Venerando Tribunal Constitucional no mesmo sentido.

Da qual nos permitimos destacar, por exemplo, o Acórdão nº 141/2002, de 9 de Abril de 2002».

5. Tendo o recorrido alegado o não conhecimento do objecto do recurso quanto à segunda questão de inconstitucionalidade normativa, a Relatora proferiu despacho (fls. 838), em 02 de Junho de 2009, nos termos do qual convidou os recorrentes a pronunciarem-se, nos termos do artigo 704º, n.ºs 1 e 2, do CPC, aplicável “ex vi” artigo 69º, da LTC.

Notificados para o efeito, os recorrentes deixaram esgotar o prazo de resposta, sem que viessem aos autos pronunciar-se sobre a referida questão.

Assim sendo, cumpre apreciar e decidir.

II – FUNDAMENTAÇÃO

6. Importa começar por apreciar a questão da eventual impossibilidade de conhecimento do objecto do recurso, por falta de suscitação tempestiva da questão de inconstitucionalidade normativa ora em apreço.

Com efeito, os recorrentes suscitaram a questão da inconstitucionalidade da “norma do nº 3 do artº 40º do D.L. 155/92, na redacção dada pela norma interpretativa do artº 77º da Lei 55-B/2004, de 31 de Dezembro, «Lei do Orçamento de Estado para 2005» somente no requerimento de reforma do acórdão ora recorrido, afirmando que este “sustenta-se num elemento novo constituído por uma norma inserta na Lei do Orçamento de Estado, Lei n.º 55-B/2004, de 30 de Dezembro, artº 77º, que, quanto a nós, é inconstitucional” (cfr. artigo 17º do requerimento de reforma, a fls. 665).

Porém – e conforme bem notado pelo recorrido –, a questão de constitucionalidade em apreço deveria ter sido antecipada pelo recorrente, uma vez que a aplicação de norma (ou interpretação normativa) reputada inconstitucional não constituiu surpresa. Assim, o recorrente deveria ter invocado a inconstitucionalidade da norma, até ao momento em que é confrontado com a decisão final, já insusceptível de recurso.

Assim, já se pronunciou por diversas vezes este Tribunal, citando-se, a mero título de exemplo, o Acórdão n.º 364/2000:

“O recurso para o Tribunal Constitucional pressupõe, obviamente, uma anterior decisão do tribunal recorrido sobre a questão de constitucionalidade objecto do recurso. O que implica que, em princípio, ressalvados os casos de inviabilidade de suscitação anterior ou da irrazoabilidade dessa exigência, seja necessário equacionar a questão antes de ser proferida a decisão, após o que imediatamente se esgota o poder jurisdicional do tribunal quanto à matéria em causa. É este, de resto, o sentido da exigência da suscitação durante o processo, tomada esta expressão no sentido já assinalado: evitar que esgotado aquele poder se depare ao Tribunal a necessidade de apreciar uma questão nova. O que tem lugar não só no caso de aclaração ou de arguição de nulidades, mas também no de reforma da decisão por um dos fundamentos enunciados no nº 2 do artigo 669º do Código de Processo Civil”.

Se atentarmos na concreta tramitação processual verificada nos presentes autos, verifica-se que os recorrentes não poderiam deixar de antecipar a possibilidade de aplicação da interpretação normativa reputada de inconstitucional. Isto porque o recorrido defende a sua aplicação, em sede de alegações para o Supremo Tribunal Administrativo. Para além de o ter expressamente alegado (cfr. fls. 552, 564 a 567), o recorrido levou tal entendimento às próprias conclusões do recurso então interposto, nos seguintes termos:

“13. Tal questão veio, aliás, a ser resolvida por norma interpretativa (Lei 55-B/2004, de 30 de Dezembro – artº 77º) e, portanto, retroactiva, que introduziu um novo número 3 no artº 40º do Dec-Lei nº 155/92, de 28/7, do seguinte teor:

«3 – O disposto no n.º 1 não é prejudicado pelo estatuído pelo artigo 141º do diploma aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/1991, de 15 de Novembro.»”.

Notificados de tais alegações, os ora recorrentes não puderam deixar de ficar cientes da invocação de tal norma jurídica por parte do recorrido, não lhes sendo lícito afirmar, posteriormente, à decisão final proferida pelo Supremo Tribunal Administrativo, que o acolhimento daquela interpretação normativa constituía questão nova dos autos recorridos. Aliás, analisadas as respectivas contra-alegações (fls. 608 a 615), comprova-se que os recorrentes nunca colocaram em crise a constitucionalidade da referida interpretação normativa.

Não o tendo feito em sede de contra-alegações, não podem agora os recorrentes vir recorrer de tal decisão, com fundamento na suscitação de inconstitucionalidade normativa apenas ocorrida por intermédio de requerimento de reforma da decisão recorrida. Tal suscitação não pode ser tida como processualmente adequada, para os efeitos previstos no n.º 2 do artigo 72º, da LTC, na medida em que os recorrentes deveriam ter colocado o tribunal recorrido perante tal questão de inconstitucionalidade normativa, em momento anterior à tomada de decisão final, para que este pudesse sobre ela decidir, e não apenas em sede de requerimento pós-decisório.

III – DECISÃO

Pelos fundamentos expostos, decide-se não conhecer do objecto do presente recurso.

Custas devidas pelos recorrentes, fixando-se a taxa de justiça em 12 UC´s, nos termos do artigo 7º do Decreto-Lei n.º 303/98, de 07 de Outubro.

Lisboa, 8 de Julho de 2009

Ana Maria Guerra Martins

Maria Lúcia Amaral

Vítor Gomes

Carlos Fernandes Cadilha

Gil Galvão

[1] RIBEIRO, J. Teixeira – Finanças, Coimbra, 1971, p. 44