239/09 · Tribunal Constitucional

Acórdão 315/09

ACÓRDÃO N.º 315/2009

Processo n.º 239/09

1.ª Secção

Relator: Conselheiro José Borges Soeiro

Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional

I – Relatório

1. O Magistrado do Ministério Público junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, inconformado com a sentença aí proferida a 28 de Novembro de 2008, em que se decidiu julgar procedente a impugnação judicial deduzida pela aqui recorrida A., SA, contra o acto de liquidação da taxa de regulação e supervisão efectuada pela Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC), relativa ao ano de 2006, por considerar que a referida taxa prevista na alínea a) do n.º 3, do artigo 3.º e artigo 4.º do Regime de Taxas da ERC (Anexo I do Decreto-Lei n.º 103/06, de 7 de Julho) “encontra-se ferida de inconstitucionalidade, por violação do princípio da legalidade tributária expresso nos artigos 165.º, n.º 1, alínea i), e 103.º, n.ºs 2 e 3, da Constituição da República Portuguesa” interpôs recurso para o Tribunal Constitucional, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro (Lei do Tribunal Constitucional).

2. O Exmo. Procurador-Geral-Adjunto, junto deste Tribunal, notificado para alegar, concluiu o seguinte:

“1.º

A parte final da alínea i) do nº 1, do artigo 165º da Constituição da República Portuguesa prevê a existência de uma terceira categoria tributária, ao lado das taxas ‘stricto sensu’ e dos impostos, permitindo incluir nas contribuições financeiras a favor de entidades públicas as “taxas colectivas” que funcionam como contrapartida do serviço prestado — embora em termos não estritamente individualizáveis — por uma entidade pública a favor de um círculo ou categoria de pessoas, que beneficiam colectivamente da actividade daquela.

2º

A taxa de regulação e supervisão, criada e regulada pelos artigos 50º, alínea b), e 51.º dos Estatutos Anexos à Lei nº 53/05, de 08/11, e pelos artigos 3º, nº 3, alínea a), e 4.º do Regime de Taxas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 103/06, de 7 de Junho, insere-se na figura dos referidas ‘taxas colectivas’, estando consequentemente sujeita a reserva de lei parlamentar apenas quanto ao respectivo “regime geral”.

3º

Os traços fundamentais de tal taxa resultam, em termos bastantes, da Lei nº 53/05, suportando o respectivo desenvolvimento em diploma editado pelo Governo, no exercício da sua competência legislativa própria.

4.º

Termos em que deverá proceder o presente recurso.”

Cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentação

3. Esta questão foi já apreciada e decidida pelo Tribunal Constitucional não se vislumbrando razões para afastar tal jurisprudência.

3.1. Com efeito, sobre a concreta questão de constitucionalidade que se perfila nos autos exarou este Tribunal os Acórdãos n.ºs 365/2008 (publicado, respectivamente, em Diário da República, II Série, de 12 de Agosto) e 613/2008 (disponível em www.tribunalconstitucional.pt), os quais julgaram não padecer de inconstitucionalidade orgânica a taxa de regulação a que se refere o impugnado artigo 4.º, n.ºs 1 e 2, do Regime de Taxas da ERC aprovado pelo Decreto-Lei n.º 103/2006, de 7 de Junho.

Mais recentemente, e sobre este assunto, o Acórdão n.º 261/2009 (disponível em www.tribunalconstitucional.pt) disse o seguinte:

“A questão de constitucionalidade que constitui o objecto do presente recurso já foi apreciada pelo Tribunal nos Acórdãos n.º s 365/08 de 2 de Julho e 613/08 de 10 de Dezembro (juízo depois reiterado nas Decisões Sumárias n.ºs 66/2009 e 87/2009) todos disponíveis para consulta em www.tribunalconstitucional.pt, tendo sido claramente adoptado um juízo de não inconstitucionalidade de tais normas.

Pode ler-se no Acórdão n.º 613/08 o seguinte:

‘ [...]

6. Ora, o grau de autonomia financeira não pode deixar de se afigurar como um dos critérios decisivos na aferição da efectiva independência de uma entidade administrativa não sujeita a qualquer tipo de poderes de controlo por parte do Governo. O regime de financiamento instituído pelo Decreto-Lei n.º 103/2006, de 07 de Junho, traduz pois a própria natureza mista da ERC – Entidade Reguladora para a Comunicação Social.

Na medida em que todos os membros da comunidade residente em território nacional são beneficiários directos da actividade administrativa da ERC, enquanto pessoa colectiva pública especialmente vocacionada para a protecção dos direitos, liberdades e garantias nos meios de comunicação social, é a própria lei [cfr. alínea a) do artigo 50º dos Estatutos da ERC, aprovados pela Lei n.º 53/2005, de 8 de Novembro] que determina que uma parte substancial do orçamento próprio daquela entidade seja assegurada mediante verbas a transferir do Orçamento de Estado, de cada ano, ou ainda mediante a participação nas taxas de utilização do espectro radioeléctrico pagas ao ICP-ANACOM, a título de remuneração por utilização de um bem do domínio público [cfr. alínea a) do artigo 50º dos Estatutos da ERC, aprovados pela Lei n.º 53/2005, de 8 de Novembro]. Como é evidente, ao contrário do que sucede com outras entidades administrativas reguladoras, não seria expectável – ou sequer compatível com o princípio da proporcionalidade – que os regulados pela ERC fossem exclusivamente onerados com os custos financeiros (‘excessive burden’) da sua actuação. Pelo contrário, no caso da ERC, a actividade administrativa desempenhada vai muito para além de uma clássica função de mera regulação e supervisão económica do mercado da comunicação social, pelo que sempre será exigível que toda a comunidade contribua, através dos impostos liquidados por cada contribuinte, para suprir os custos financeiros da actividade daquela entidade administrativa independente.

Mas, para além de assumir a sua função de entidade administrativa de defesa dos direitos e liberdades fundamentais, a ERC actua igualmente enquanto entidade encarregue da regulação e da supervisão do sector económico da comunicação social. Como tal, outra parcela significativa do orçamento próprio da ERC não pode deixar de ser sustentada por taxas (e outras contribuições financeiras) a cobrar junto das entidades que prosseguem actividades de comunicação social e, como tal, se encontram sujeitas à actividade reguladora daquela entidade administrativa independente. Na medida em que a actividade da ERC também visa assegurar a promoção de um mercado mais eficiente, transparente e de sã concorrência, torna-se inevitável que os próprios regulados participem nos custos financeiros daquela actividade.

Resta assim verificar se, tal como entendido pela decisão recorrida, a participação dos regulados não pode ser feita mediante pagamento de uma ‘taxa de regulação e supervisão’, na medida em que as normas constantes dos artigos 3º, n.º 3, alínea a), e 4º do Anexo I que consagra o Regime de Taxas da ERC – Entidade Reguladora para a Comunicação Social, aprovado Decreto-Lei n.º 103/2006, de 7 de Junho, são inconstitucionais, por violação do artigo 103º, nºs 2 e 3, e da alínea i) do n.º 1 do artigo 165º da Constituição da República Portuguesa.

7. Antes de avançar, importa transcrever os preceitos legais em apreciação:

‘Artigo 3.º

(Natureza e espécies de taxas da ERC - Entidade Reguladora para a Comunicação Social)

(…)

3 - As taxas da ERC - Entidade Reguladora para a Comunicação Social integram-se nas seguintes categorias:

a) Taxa de regulação e supervisão;

(…)

Artigo 4.º

(Taxa de regulação e supervisão)

1 - Ao abrigo da alínea b) do artigo 50.º e do n.º 1 do artigo 51.º dos Estatutos da ERC - Entidade Reguladora para a Comunicação Social, aprovados pela Lei n.º 53/2005, de 8 de Novembro, a taxa de regulação e supervisão visa remunerar os custos específicos incorridos pela ERC - Entidade Reguladora para a Comunicação Social no exercício da sua actividade da regulação e supervisão contínua e prudencial.

2 - Estão sujeitas à taxa de regulação e supervisão todas as entidades que prossigam, sob jurisdição do Estado Português, actividades de comunicação social, sendo o quantitativo da taxa calculado em conformidade com a categoria em que se inserem e com a subcategoria de intensidade reguladora necessária.

Ora, a decisão recorrida afirmou que:

‘Dificilmente se poderá considerar o tributo em causa como uma taxa atent[a] a falta de uma contrapartida específica e individualizada em relação ao seu sujeito passivo e em concreto, na pessoa do respectivo operador da área da comunicação social sua beneficiária. Efectivamente, aquela não tem por fundamento a prestação concreta de um serviço público, antes visam assegurar os interesses públicos postos a seu cargo pelo Estado, não se concretizando numa utilização individualizada pelo sujeito passivo de bens públicos ou semi-públicos, com contrapartida numa actividade do credor especialmente dirigida ao mesmo.’ (fls. 189 a 190).

Tal concepção de ‘taxa’, exclusivamente ancorada na verificação de uma contrapartida expressa através da prestação de um serviço público, aparenta desconsiderar que o n.º 2 do artigo 4º da Lei Geral Tributária configura como taxa não só aqueles tributos que visam retribuir a prestação de um serviço público, mas também a utilização de um bem do domínio público ou a remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares. Porém, não cabe, neste momento, aprofundar um juízo sobre a qualificação jurídico-tributária a atribuir à ‘taxa de regulação e supervisão’, prevista artigos 3º, n.º 3, alínea a) e 4º do Anexo I relativo ao Regime de Taxas da ERC – Entidade Reguladora para a Comunicação Social, aprovado Decreto-Lei n.º 103/2006, de 7 de Junho.

Independentemente de tal qualificação ser susceptível de controvérsia – tendo, aliás, sido colocada em causa pela recorrente ERC, em sede de alegações –, não cabe, nos presentes autos, desenvolver este tema. É que, por força do artigo 79º-C da LTC, o Tribunal Constitucional apenas pode apreciar a constitucionalidade de normas que tenham sido efectivamente desaplicadas pelos tribunais recorridos. Ora, neste caso concreto, a decisão recorrida apenas desaplicou as normas constantes dos referidos artigos 3º, n.º 3, alínea a) e 4º, quando interpretadas no sentido de que a referida ‘taxa de regulação e supervisão’ se reconduz a uma ‘contribuição financeira’ a favor de uma entidade pública e não a uma ‘taxa’.

Procede-se, então, ao conhecimento da questão de inconstitucionalidade suscitada pela desaplicação normativa adoptada pela decisão recorrida.

8. Qualquer que seja a terminologia adoptada pelo Decreto-Lei n.º 103/2006, ou a conclusão a que se chegue acerca da discussão sobre a natureza de ‘taxa’ – em função da sua maior ou menor sinalagmaticidade –, importa notar que a actual redacção da alínea i) do n.º 1 do artigo 165º da CRP, após a revisão constitucional de 1997, distingue claramente ‘impostos’, de uma parte, de ‘taxas’ e ‘demais contribuições financeiras a favor das entidades públicas’, de outra parte (para um maior desenvolvimento, veja-se o Acórdão n.º 365/2008, disponível in www.tribunalconstitucional.pt).

Se quanto aos ‘impostos’, é fixada uma reserva de competência legislativa parlamentar quanto à respectiva criação, já quanto às ‘contribuições financeiras a favor das entidades públicas’ apenas é exigível a fixação parlamentar do respectivo regime geral, aproximando-as, a final, do regime aplicável às ‘taxas’.

9. Ora, como já notado por este Tribunal (cfr. Acórdão n.º 365/2008, disponível in www.tribunalconstitucional.pt), na falta de um regime geral fixado por lei parlamentar, deve dar-se por suficientemente protector da reserva de lei parlamentar o preceituado na própria lei de valor reforçado que criou a ERC – Entidade Reguladora para a Comunicação Social. É que o legislador parlamentar, através do n.º 1 do artigo 51º dos Estatutos da ERC, aprovados pela Lei n.º 53/2005, de 8 de Novembro, não se limitou a remeter para o legislador governamental a fixação das taxas (e demais contribuições financeiras – acrescenta o Tribunal) devidas àquela ‘entidade administrativa independente’.

A criação de taxas e demais contribuições financeiras, para efeitos de inclusão nas receitas da ERC, consta expressamente da alínea b) do artigo 50º dos Estatutos da ERC, aprovados pela Lei n.º 53/2005, de 8 de Novembro. Sucedeu apenas que, nos termos do já referido n.º 1 do artigo 51º do mesmo diploma, se remeteu para decreto-lei do Governo a determinação de: i) critérios de incidência; ii) requisitos de isenção; iii) valor das taxas. Daqui decorre que foi a Assembleia da República quem, mediante lei de valor reforçado [cfr. n.º 3 do artigo 112º e alínea a) do n.º 6 do artigo 168º, ambos da CRP] criou expressamente as taxas e demais contribuições financeiras a suportar pelas entidades sujeitas à regulação e supervisão da ERC, remetendo para decreto-lei a sua concretização.

Mas, ainda mais relevante, o próprio legislador parlamentar não se furtou a fixar estritos limites de conteúdo ao diploma legal regulamentador das taxas e demais contribuições financeiras. Pelo contrário, o legislador parlamentar fixa os princípios fundamentais a respeitar pela legislação densificadora, a saber:

a) Critérios para fixação das taxas (e demais contribuições financeiras), de acordo com princípios de objectividade, transparência e proporcionalidade – cfr. n.º 2 do artigo 51º dos Estatutos da ERC, aprovados pela Lei n.º 53/2005, de 08 de Novembro;

b) Delimitação dos sujeitos passivos das taxas (e demais contribuições financeiras) – cfr. n.º 4 do artigo 51º dos Estatutos da ERC, aprovados pela Lei n.º 53/2005, de 08 de Novembro;

c) Tendencial sinalagmaticidade entre a actividade de regulação gerada pelo sujeito passivo e o montante da taxa (e demais contribuições financeiras) a suportar – cfr. n.º 4 do artigo 51º dos Estatutos da ERC, aprovados pela Lei n.º 53/2005, de 08 de Novembro;

d) Periodicidade da liquidação e pagamento das taxas (e demais contribuições financeiras) – cfr. n.º 5 do artigo 51º dos Estatutos da ERC, aprovados pela Lei n.º 53/2005, de 08 de Novembro.

Em suma, da análise da concreta configuração da lei de valor reforçado que criou a ERC – Entidade Reguladora para a Comunicação Social, resulta que deve dar-se por preenchida a exigência de previsão parlamentar de um regime geral das contribuições financeiras, sendo que – neste caso concreto – a definição parlamentar dos princípios gerais aplicáveis ao regime de taxas e demais contribuições financeiras se apresenta até mais pormenorizado do que seria exigível a um regime geral fixado por lei parlamentar (neste sentido pronunciou-se este Tribunal, no já citado Acórdão n.º 365/2008, disponível in www.tribunalconstitucional.pt).

Assim, independentemente da discussão sobre a natureza jurídico-tributária da ‘taxa de regulação e supervisão’, e apreciando exclusivamente a interpretação normativa desaplicada pela decisão recorrida, que considerou que aquela integraria a categoria de ‘contribuição financeira devida a entidade pública’, conclui-se que as normas extraídas dos artigos 3º, n.º 3, alínea a) e 4º do Anexo I que consagra o Regime de Taxas da ERC – Entidade Reguladora para a Comunicação Social, aprovado Decreto-Lei n.º 103/2006, de 7 de Junho, não são inconstitucionais, pois não violaram os nºs 2 e 3 do artigo 103º e da alínea i) do n.º 1 do artigo 165º da Constituição da República Portuguesa, nem se vislumbram outros fundamentos de inconstitucionalidade, pelo que deve ser concedido provimento aos recursos interpostos, com a necessária reforma da decisão recorrida, nos termos do n.º 2 do artigo 80º da LTC.

[…]’

Não havendo razões para divergir da solução adoptada pelo Tribunal, é a esta jurisprudência que se adere, concluindo-se também no sentido da não inconstitucionalidade das normas que constituem o objecto do presente recurso.”

É esta a jurisprudência que cumpre agora reiterar, para ela se remetendo inteiramente.

III – Decisão

5. Nestes termos, e pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional julga procedente o recurso e, em consequência, decide:

(a) Não julgar inconstitucionais as normas extraídas dos artigos 3.º, n.º 3 alínea a) e 4.º do Anexo I que consagra o Regime de Taxas da ERC – Entidade Reguladora para a Comunicação Social, aprovado Decreto-Lei n.º 103/2006 de 7 de Junho;

(b) Determinar a reformulação da decisão recorrida em conformidade com o precedente juízo de constitucionalidade.

Sem custas.

Lisboa, 24 de Junho de 2009

José Borges Soeiro

Maria João Antunes

Carlos Pamplona de Oliveira

Gil Galvão

Rui Manuel Moura Ramos