856/08 · Tribunal Constitucional

Acórdão 130/09

ACÓRDÃO Nº 130/2009

Processo n.º 856/08

3ª Secção

Relator: Conselheiro Carlos Fernandes Cadilha

Acordam na 3ª Secção do Tribunal Constitucional:

I. Relatório

1. Na presente de acção de condenação que A., S. A. intentou contra a Câmara Municipal de Miranda do Douro, em vista ao pagamento de importâncias devidas no âmbito da execução de contratos de prestação de serviços e exploração das estações de tratamento de águas de abastecimento do município e das estações de tratamento de águas residuais, a ré recorreu para o Supremo Tribunal Administrativo da decisão condenatória proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo, alegando, além do mais, a nulidade dos contratos celebrados entre as partes por violação do regime de delimitação dos sectores, então vigente, que vedava às empresas privadas o exercício da actividade económica em causa.

O Supremo Tribunal Administrativo, por acórdão de 24 de Outubro de 2006, embora reconhecendo a nulidade dos contratos, pela invocada razão, atribuiu à declaração de nulidade mera eficácia ex nunc, admitindo que estes mantivessem os seus efeitos como se fossem válidos durante o período da sua execução, por equiparação com o que sucede nos casos de resolução dos contratos privados de execução continuada ou periódica e de nulidade do contrato de trabalho, por aplicação do disposto nos artigos 434º, n.º 2, do Código Civil e 115º, n.º 1, do Código de Trabalho.

A Câmara Municipal de Miranda do Douro interpôs então recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional, nos seguintes termos:

1- Pretende-se que o Tribunal Constitucional aprecie a ilegalidade da aplicação, por equiparação, das normas constantes do artigo 115°, n.° 1, do Código do Trabalho e do artigo 434°, n.° 2, do Código Civil, a contratos administrativos que o próprio Supremo Tribunal Administrativo, no douto acórdão em questão, qualificou de nulos, por violarem lei imperativa, publicada para dar cumprimento a um princípio constitucional,

2- Ou seja, que seja declarada a inconstitucionalidade dessas normas, se interpretadas no sentido de o seu dispositivo se aplicar a contratos administrativos que estejam nas condições referidas no número anterior.

3- A recorrente entende que o douto acórdão recorrido, que decidiu aplicar as normas em causa, por equiparação, ao caso dos autos, violou o disposto nos artigos 3°, n.° 3, 202°, n.° 2, e 204.° da Constituição da República Portuguesa.

4- A recorrente suscitou a questão da nulidade dos ditos contratos na alegação de recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, mas não era possível ter invocado a inconstitucionalidade das referidas normas (se interpretadas no sentido agora posto em causa) uma vez que a aplicação de tais normas ao caso discutido nos autos apenas foi decidida no acórdão recorrido, nunca antes tendo sido aventada tal hipótese.

5- Também não foram discutidas nos autos, de nenhuma outra forma, as consequências da nulidade dos referidos contratos, precisamente porque essa nulidade, invocada pela recorrente, apenas foi verificada no mencionado acórdão.

6- Na sua alegação de recurso para o Supremo Tribunal Administrativo a recorrente invocou, porém, a ilegalidade dos contratos e defendeu que, em consequência, a solução para o caso era a aplicação do princípio da proibição do enriquecimento sem causa.

7- Na opinião da recorrente foram enunciados pela recorrente, nessa peça processual, os elementos essenciais de uma questão de constitucionalidade normativa, tendo o Tribunal apreciado e decidido substancialmente a questão, reconhecendo que assistia razão à recorrente, mas não retirando as consequências que a mesma recorrente entende que são devidas.

O relator remeteu o processo para alegações com a indicação de que, em seu parecer, o objecto do recurso deveria considerar-se circunscrito à questão de constitucionalidade referenciada no número 2 do requerimento de interposição, por não ser possível, por incompetência material do Tribunal, apreciar os aspectos mencionados nos números 1 e 3 desse requerimento.

A Câmara Municipal de Miranda do Douro apresentou alegações em que formulou as seguintes conclusões:

1- A legislação violada que está em causa neste processo (e que torna os contratos nulos) foi concebida em obediência e para concretização de um comando explícito da Constituição;

2- As suas normas são fiéis à filosofia desse comando e da CRP no seu conjunto;

3- Tratou-se de violação clara dessas normas e não de um desvio de interpretação;

4- As alterações que o diploma legal em questão sofreu ao longo do tempo foram precedidas da revisão da Constituição e foram concretizadas mediante autorizações da Assembleia da República ao Governo para legislar sobre a matéria, com condições e limites específicos;

5- A abertura da actividade económica em causa à iniciativa privada só foi permitida, e com condicionantes, depois da revisão constitucional de 1992, alterado que foi profundamente o paradigma da organização económica do país;

6- Tal como a Administração não pode apagar os efeitos da nulidade dos actos "regularizando os actos nulos" e o legislador, mesmo em face de motivações de indiscutível interesse público que aconselhem a alteração do quadro jurídico para evitar a "desordem jurídica" só o pode fazer respeitando os ditames constitucionais, o intérprete também não pode afrontar esses ditames, mesmo quando entenda ser justa outra solução;

7- O regime do Código do Trabalho é específico desse ramo do direito e as soluções do seu artigo 115.º de não aplicar o regime geral da nulidade estabelecido nos arts. 288.º a 294.º do Código Civil, têm acolhimento precisamente em preceitos constitucionais;

8- A solução de a nulidade apenas operar ex nunc, produzindo os contratos os seus efeitos como se fossem válidos durante o tempo em que estiveram em execução não pode ser aplicada quando tal nulidade advém da violação de normas constitucionais, sob pena de ofensa grave à segurança jurídica e enfraquecimento do Estado de Direito;

9- A regra da conclusão anterior aplica-se, pelas mesmas razões, às normas legais ditadas por comandos constitucionais e que sejam fiéis a esses comandos e à filosofia aplicável da Lei Fundamental;

10 – A complacência ou, mais gravemente, a regularização pelo intérprete de violações graves dessas leis significaria o suicídio do Estado de Direito;

11- A defesa do núcleo legislativo plasmado na Constituição e nas leis que dela derivam directamente, implica que em situações de violação, tratando-se de contratos, estes sejam tratados como se fossem inexistentes;

12- A CRP, embora revista, é hoje a de 1976 e não pode deixar de considerar-se inconstitucional uma norma legal se interpretada de molde a contrariar a versão original daquela, quando aplicada a factos ocorridos quando vigorava essa versão;

13- Se assim não fosse o Estado de Direito não seria coerente com ele próprio e não se poderia esperar que as gerações vindouras respeitem as nossas actuais opções;

14- Sendo inconstitucional a norma legal explícita, por maioria de razão o serão outras que foram criadas para outros fins, se interpretadas para aplicação analógica a casos que cairiam dentro do campo abarcado pela inconstitucionalidade;

15- As normas do n.º 2 do art. 434.º do Código Civil e do n.º 1 do art. 115.º do Código do Trabalho são inconstitucionais, se interpretadas no sentido de o seu dispositivo se aplicar a contratos administrativos nulos por violarem lei imperativa publicada para dar cumprimento a um princípio constitucional, porque, sendo aplicadas, contrariam a letra e o espírito das normas inseridas nos artigos 277.º, n.º 1, 204.º e 3.º, n.º 3, da Constituição.

A A., S. A., ora recorrida, contra-alegou, concluindo, por seu turno, do seguinte modo:

I O Recorrente carece de legitimidade para interpor o presente recurso em virtude de não ter suscitado perante o Tribunal Recorrido a questão da inconstitucionalidade, por esse motivo, deve o mesmo ser indeferido, o que se requer nos termos e para os efeitos do disposto no n.° 3 do artigo 76.° da Lei n.° 28/82.

II. A Lei dos Sectores Vedados — Lei n.° 46/77, de 8 de Julho - não é uma norma constitucional, trata-se, tão só, de uma norma legal que concretiza um comando constitucional por conseguinte, a celebração de contratos em desconformidade com as disposições legais contidas nesse diploma poderá traduzir-se, apenas num vício de violação de lei, e nada mais.

III. A declaração de nulidade com efeitos ex nunc é admissível no âmbito do Direito Administrativo — nos termos previstos no n.° 3 do artigo 134.° do CPA- , não é uma solução com acolhimento legal específico em apenas alguns ramos de direito.

IV. As normas que possibilitam a atribuição de efeitos ex nunc à declaração de nulidade encontram a sua fundamentação em princípio gerais e estruturantes do nosso ordenamento jurídico: o princípio da segurança jurídica e da tutela da confiança.

V. De resto, o legislador constituinte eleva o princípio da segurança jurídica ao ponto de considerar que o mesmo pode justificar uma limitação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, conforme se prevê no n.° 4 do artigo 282.° da CRP.

VI. Ora, se este princípio justifica a limitação dos efeitos de uma declaração de inconstitucionalidade, por maioria de razão justificará uma limitação dos efeitos de uma declaração de nulidade.

Cabe apreciar e decidir.

II. Fundamentação

Questão prévia

2. Na sua contra-alegação, a recorrida suscita a questão da ilegitimidade processual activa para a interposição do recurso, por considerar que recorrente não cumpriu o ónus de suscitação da questão de constitucionalidade no decurso do processo e não preenche, por conseguinte, o requisito processual a que se referem os artigos 70º, n.º 1, alínea b), e 72º, n.º 2, da Lei do Tribunal Constitucional.

E, na verdade, na alegação de recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, a recorrente limitou-se a arguir a nulidade dos contratos de prestação de serviços celebrados entre as partes sem equacionar a inconstitucionalidade da interpretação normativa que viesse a ser adoptada pelo tribunal de recurso no sentido da limitação da eficácia da declaração de nulidade, questão que está agora em causa.

No entanto, a recorrente invocou, no requerimento de interposição de recurso que a questão da nulidade dos contratos nunca tinha sido antes aventada no processo, e foi arguida apenas em sede de recurso, e a sua perspectiva, como decorre das respectivas alegações, é a de que nunca seriam aplicáveis ao caso, no plano das consequências jurídicas da declaração de nulidade, normas que têm um campo aplicativo restrito às relações de direito contratual privado ou do direito laboral.

Como se sabe, a exigência da prévia suscitação da questão de constitucionalidade decorre da própria natureza do recurso para o Tribunal Constitucional e do seu específico âmbito objectivo, tendo em consideração que o recurso incide sobre normas e não sobre decisões; o que pressupõe que o tribunal a quo tenha aplicado na decisão recorrida a norma cuja constitucionalidade se questiona e tenha, por isso, sido confrontado com essa matéria ainda antes da prolação da sua decisão, em termos de estar obrigado a dela conhecer.

Todavia, o tribunal tem entendido que o ónus de prévia suscitação não é aplicável nas situações em que o recorrente não tenha tido oportunidade processual de formular, perante o tribunal recorrido, a questão da constitucionalidade da interpretação normativa que tenha sido adoptada, o que sucede, designadamente, nos casos em que o interessado se depara com uma decisão-surpresa, isto é, com uma interpretação com a qual não poderia razoavelmente contar.

No caso em apreço, sendo embora certo que não está afastada, no domínio do contencioso administrativo, a possibilidade de aplicação de princípios gerais que emergem de outros ramos do direito ou do ordenamento jurídico globalmente considerado, é aceitável que o interessado possa invocar a não previsibilidade de uma solução normativa que tenha sida extraída de um regime legal que não seria, à partida, directamente aplicável.

Entende-se, assim, ser de rejeitar o invocado fundamento de ilegitimidade activa.

Delimitação do objecto do recurso.

3. A apreciação da matéria de fundo justifica, no entanto, que se efectue uma precisão quanto ao objecto do recurso.

No requerimento de interposição de recurso, a recorrente não suscita apenas a questão da inconstitucionalidade das normas dos artigos 115º, n.º 1, do Código do Trabalho e 434º, n.º 2, do Código Civil, mas também a inconstitucionalidade da própria decisão recorrida, por violação do disposto nos artigos 3º, n.º 3, 202º, n.º 2, e 204º da Constituição da República, e, bem assim, a sua ilegalidade por violação das normas que definem o regime legal de delimitação de sectores.

Como se deixou antever, e consta do despacho interlocutório do relator, a competência do Tribunal Constitucional está circunscrita às questões de constitucionalidade normativa, pelo que não pode conhecer-se do objecto de recurso na parte em que nele se pretende obter um controlo do mérito da própria decisão recorrida.

Acresce que, no âmbito da fiscalização concreta da legalidade, o Tribunal Constitucional apenas pode conhecer de decisões que recusem a aplicação de normas constantes de acto legislativo por violação de lei de valor reforçado ou por violação do estatuto de uma região autónoma (artigo 281º, n.º 2, da Constituição), pelo que não é também possível conhecer do recurso na parte em que se pretende a verificação da legalidade da decisão quanto à aplicação aos contratos administrativos, por equiparação, das disposições dos artigos 115°, n.° 1, do Código do Trabalho e 434°, n.° 2, do Código Civil.

Por outro lado, mesmo no que se refere à questão de constitucionalidade normativa que está em causa, importa notar que a pronúncia do tribunal recorrido foi não no sentido da aplicação tout court das normas dos artigos 115º, n.º 1, do Código do Trabalho e 434º, n.º 2, do Código Civil, mas no sentido da aplicação de um princípio jurídico de limitação da eficácia da declaração de nulidade dos contratos extraído dessas disposições.

É o que decorre com evidência do seguinte excerto do acórdão recorrido:

Concordamos, inteiramente, com a ideia de que a eficácia ex nunc é a melhor solução. Na verdade, pelas razões expostas, a regra do art. 289º, n.º 1, do Código Civil, que como vimos, se aplicada com efeitos ex tunc no domínio dos contratos de execução continuada de serviços se mostra inadequada à sua própria teleologia, carece de uma restrição que permita tratar desigualmente o que é desigual, isto é, deve ser objecto de redução teleológica (cfr. Karl Larenz, ob. cit., págs. 450/457), de molde a que, nos contratos de execução continuada em que uma das partes beneficie do gozo de serviços cuja restituição em espécie não é possível, a nulidade não abranja as prestações já efectuadas, produzindo o contrato os seus efeitos como se fosse válido em relação ao tempo durante o qual esteve em execução, a exemplo do que, como afloramento da mesma ideia, está expressamente consagrado na nulidade, por equiparação, resultante da resolução dos contratos de execução continuada ou periódica (arts. 433º e 434º, n.º 2, do Código Civil) e na nulidade do contrato de trabalho (art. 115º, n.º 1, do Código do Trabalho).

Não há, por conseguinte, uma aplicação directa ao caso dos autos das referidas normas do Código do Trabalho e do Código Civil, mas antes a aplicação de um critério legal de que existem afloramentos nessas disposições e que se pode considerar como um princípio geral que se torna extensivo ao contencioso dos contratos administrativos.

Mérito do recurso

4. Como resulta dos elementos dos autos, a ré, ora recorrente, adjudicou à autora a prestação de serviços de exploração das estações de tratamento de águas de abastecimento público e de águas residuais.

Os contratos foram celebrados em 28 de Janeiro de 1992.

A ré não procedeu ao pagamento de diversas facturas vencidas relativas a serviços prestados no âmbito dos referidos contratos, no montante global de € 335 082,98.

Por sentença do Tribunal Administrativo de Círculo, a ré foi condenada a pagar à autora a referida importância, acrescida de juros moratórios.

Em recurso jurisdicional interposto perante o STA, a ré invocou a nulidade dos contratos celebrados entre as partes, por violação da «lei de delimitação dos sectores», que vedava às empresas privadas o acesso às actividades que constituíam o objecto contratual.

Apesar da questão da nulidade ter sido suscitada pela primeira vez em sede de recurso, e não ter sido, por isso, objecto de pronúncia pelo tribunal de primeira instância, o STA considerou que lhe cumpria conhecer da questão, por se tratar de matéria de conhecimento oficioso; e, tendo reconhecido que os contratos em causa foram celebrados contra disposição legal imperativa, declarou a nulidade desses contratos nos termos do artigo 294º do Código Civil, aplicável por força do artigo 185º, n.º 3, alínea b), do Código de Procedimento Administrativo; no entanto, atendendo a que se tratava de contratos de execução continuada que foram efectivamente executados, o tribunal de recurso procedeu à redução teleológica do disposto no artigo 289º, n.º 1, do Código Civil, que era aplicável ao caso, atribuindo à declaração de nulidade mera eficácia ex nunc, em termos tais que considerou que os contratos produziram todos os seus efeitos pelo período correspondente à sua execução, como se fossem válidos, com o que se estabelece no âmbito da resolução dos contratos civis de execução continuada ou periódica (artigos 433º e 434º, n.º 2, do Codigo Civil) e em caso de nulidade do contrato de trabalho (artigo 115º, n.º 1, do Código do Trabalho).

Deste modo, o acórdão recorrido, apesar do reconhecimento da nulidade dos contratos, considerou que não havia motivo para julgar procedente o recurso e confirmou a sentença condenatória.

A recorrente insurge-se contra o assim decidido, dizendo, em resumo, que a norma imperativa que determinou a nulidade dos contratos (constante da Lei n.º 46/77, de 8 de Julho) resulta da concretização de um comando explícito da Constituição, relativo à delimitação dos sectores, vigente à data em que os contratos foram celebrados, pelo que a atribuição de eficácia ex nunc à declaração de nulidade constitui ofensa ao princípio da segurança jurídica e ao primado do Estado de Direito, concluindo que as normas do n.º 2 do artigo 434.º do Código Civil e do n.º 1 do artigo 115.º do Código do Trabalho são inconstitucionais, quando interpretadas no sentido de serem aplicáveis a contratos administrativos nulos, por contrariarem o disposto nos artigos 277.º, n.º 1, 204.º e 3.º, n.º 3, da Constituição.

Já vimos num momento precedente, que o tribunal recorrido não efectuou uma aplicação directa das referidas normas da lei civil e da lei laboral e considerou antes aplicável um princípio geral, segundo o qual, em caso de contratos administrativos de execução continuada, em que uma das partes tenha beneficiado dos serviços prestados que já não poderão ser objecto de restituição em espécie, a declaração de nulidade não abrange as prestações efectuadas; com a consequência de se manter, em relação ao co-contratante, o dever de pagamento do preço correspondente.

Importa notar, por outro lado, que a recorrente, como fundamento de inconstitucionalidade, limita-se a aludir a normas constitucionais de garantia que não possuem um relevo autónomo como parâmetro de constitucionalidade. De facto, o artigo 3.º, n.º 3, da Constituição consagra um princípio de conformidade dos actos do Estado e das demais entidades públicas com a Constituição, o que constitui uma consequência directa da juridicidade dos poderes estaduais e da força normativa da Constituição enquanto lei fundamental da ordem jurídica; é em concretização desse mesmo princípio que a Constituição assegura, por sua vez, a fiscalização jurisdicional da constitucionalidade das leis e permite que os tribunais recusem a aplicação de normas que sejam inconstitucionais, tal como resulta dos citados artigos 204º e 277º (cfr. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, I vol., 4ª edição, págs. 217-218).

O reconhecimento da existência de um princípio de constitucionalidade não é, todavia, bastante para se considerar verificado, em relação à norma aplicada pelo tribunal recorrido, o vício de desconformidade com a Constituicão.

É necessário que se identifique o princípio ou preceito constitucional substantivo que possa ter sido violado pela interpretação normativa que constitui objecto do recurso.

E nesse plano, o único princípio que pode ser chamado à colação e servir de parâmetro de constitucionalidade é o da segurança jurídica, como decorrência do Estado de direito, a que a recorrente se refere na conclusão 8.ª das suas alegações.

Como observam Gomes Canotilho e Vital Moreira, o princípio do Estado de direito, a que alude o artigo 2º da Constituição, «mais do que constitutivo de preceitos jurídicos, é sobretudo conglobador e integrador de um amplo conjunto de regras e princípios dispersos pelo texto constitucional, que densificam a ideia de sujeição do poder a princípios e regras jurídicas, garantindo aos cidadãos liberdade, igualdade e segurança». E, como acrescentam os mesmos autores, não está excluído que dele se possam colher normas que não tenham expressão directa em qualquer dispositivo constitucional, mas que se apresentam «como consequência imediata e irrecusável daquilo que constitui o cerne do Estado de direito democrático, a saber, a protecção dos cidadãos contra a prepotência, o arbítrio e a injustiça (especialmente por parte do Estado)» (ob. cit., págs. 205-206).

É assim que se compreende que o princípio da segurança jurídica surja como uma projecção do Estado de direito e se torne invocável, como critério jurídico-constitucional de aferição de uma certa interpretação normativa, a partir do próprio conceito de Estado de direito ínsito no falado artigo 2º da Constituição.

Mas sendo assim, o único princípio constitucional que é susceptível de ter sido violado, face aos termos em que a questão é colocada no processo, é o princípio da segurança jurídica, a que se reconduz a concomitante referência que é feita nas alegações de recurso ao princípio do Estado de direito, sendo, pois, esse o único parâmetro de constitucionalidade que interessa analisar.

5. A garantia de segurança jurídica inerente ao Estado de direito corresponde, numa vertente subjectiva, a uma ideia de protecção da confiança dos particulares relativamente à continuidade da ordem jurídica. Nesse sentido, o princípio da segurança jurídica vale em todas as áreas da actuação estadual, traduzindo-se em exigências que são dirigidas à Administração, ao poder judicial e, especialmente, ao legislador.

Referindo-se à protecção da confiança dos particulares relativamente à manutenção de um certo regime legal, Reis Novais defende, em tese geral, que «os particulares têm, não apenas o direito a saber com o que podem legitimamente contar por parte do Estado, como, também, o direito a não verem frustradas as expectatitvas que legitimamente formaram quanto à permanência de um dado quadro ou curso legislativo, desde que essas expectativas sejam legítimas, haja índicios consistentes de que, de algum modo, elas tenham sido estimuladas, geradas ou toleradas por comportamentos do próprio Estado e os particulares não possam ou devam, razoavelmente, esperar alterações radicais no curso do desenvolvimento legislativo normal» (Os princípios constitucionais estrutrantes da República Portuguesa, Coimbra, 2004, pág. 263). No entanto, face ao valor constitucional contraposto do interesse público, a que o legislador está também vinculado, o autor reconhece que «o alcance prático do princípio da protecção da confiança só é delimitável através de uma avaliação ad hoc que tenha em conta as circunstâncias do caso concreto e permita concluir, com base no peso variável dos interesses em disputa, qual dos princípios deve merecer prevalência». E no plano da ponderação do peso das posições relativas dos particulares, acentua que «as expectativas têm de ser legítimas», excluindo que possam assumir qualquer relevo valorativo às posições sustentadas «em ilegalidades ou em omissões indevidas do Estado» (ob. cit., págs. 264 e 267)

Também o Tribunal Constitucional tem já firmado o entendimento de que o princípio do Estado de direito democrático postula «uma ideia de protecção da confiança dos cidadãos e da comunidade na ordem jurídica e na actuação do Estado, o que implica um mínimo de certeza e de segurança no direito das pessoas e nas expectativas que a elas são juridicamente criadas», conduzindo à consideração de que «a normação que, por natureza, obvie de forma intolerável, arbitrária ou demasiado opressiva àqueles mínimos de certeza e segurança jurídica que as pessoas, a comunidade e o direito têm de respeitar, como dimensões essenciais do Estado de direito democrático, terá de ser entendida como não consentida pela a lei básica» (entre outros, o acórdão n.º 303/90, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 17º vol., pág. 65).

6. Segundo o disposto no artigo 289º, n.º 1, do Código Civil, «tanto a declaração de nulidade como a anulação de negócio têm efeito retroactivo, devendo ser restituído tudo o que tiver sido prestado ou, se a restituição em espécie não for possível, o valor correspondente». O que é, em geral, entendido como significando que há lugar à reposição das coisas no estado anterior ao negócio, com a consequente repetição do indevido e não apenas daquilo com que qualquer das partes se tenha locupletado.

O tribunal recorrido efectuou, contudo, uma redução teleológica e considerou que, tratando-se de contratos de execução continuada, a declaração de nulidade não abrangia as prestações já realizadas, sendo esta a interpretação normativa que se alega ser passível de violar o princípio da segurança jurídica.

O que se verifica, porém, no caso em apreço, é que a ré, ora recorrente, tomou ela própria a iniciativa de outorgar com a autora, aqui recorrida, os contratos de prestação de serviços relativos a actividades económicas que, nos termos do disposto na Lei n.º 46/77, de 8 de Julho, estavam vedadas a empresas privadas. E, na sequência da decisão proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo, que a condenou no pagamento de importâncias referentes às contra-prestações devidas pelos serviços prestados, veio invocar, em recurso jurisdicional, a nulidade dos contratos por terem sido celebrados contra disposição legal imperativa.

Neste condicionalismo, foi a ré, na sua qualidade de contraente público e entidade adjudicante, que deu azo à outorga dos contratos administrativos feridos de invalidade, ao escolher como co-contratante uma entidade que, pela sua natureza, estava impedida de realizar, nos termos da lei, as prestações que constituiam o objecto da relação contratual.

A ré criou motu proprio a situação de ilegalidade que determinou a declaração de nulidade dos contratos, e agiu, por conseguinte, em desconformidade com a lei e, como tal, em claro desrespeito pelo princípio da legalidade, que se encontra constitucionalmente consagrado e constitui uma regra basilar de todo e qualquer procedimento administrativo (cfr. artigos 266º, n.º 2, da Constituição e 3º, n.º 2, do Código de Procedimento Administrativo).

Transpondo para o caso dos autos os princípios acabados de expor quanto à tutela da confiança, facilmente se constata que não existe qualquer expectativa legítima, por parte da entidade administrativa, relativamente a uma interpretação normativa que não implique a destruição retroactiva do negócio jurídico e a consequente restituição do indevido, quando a declaração de nulidade é decorrente da própria actuação ilícita dessa entidade.

E, de resto, qualquer outra interpretação do artigo 289º do Código Civil que conduzisse à liquidação dos contratos em termos que permitisse à ré eximir-se ao pagamento das contra-prestações devidas pelos serviços prestados em execução do negócio nulo, corresponderia a um verdadeiro abuso de direito na modalidade de venire contra factum proprium, na medida a que implicaria a violação do seu próprio dever de restituição resultante da conformação do contrato viciado (que a eficácia ex tunc da declaração de nulidade sempre impunha) e, consequentemente, um injustificado enriquecimento à custa do co-contratante que teria derivado de uma actuação ilícita que lhe é directamente imputável.

O que bem evidencia a inexistência, na esfera jurídica da ré, de qualquer posição jurídica que devesse ser salvaguardada através de uma outra interpretação da lei.

Não há, pois, nenhum motivo para considerar verificada a violação do princípio da segurança jurídica.

III. Decisão

Termos em que se decide negar provimento ao recurso.

Sem custas, por não serem devidas, tendo em conta que o processo foi instaurado antes da entrada em vigor das alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 324/2003, de 24 de Fevereiro (artigo 14º, n.º 1).

Lisboa, 12 de Março de 2009

Carlos Fernandes Cadilha

Ana Maria Guerra Martins

Maria Lúcia Amaral

Vítor Gomes

Gil Galvão