132/09 · Tribunal Constitucional

Acórdão 100/09 ACÓRDÃO N.º 100/2009 Processo n.º 132/09 Plenário Relator: Conselheiro Carlos Fernandes Cadilha Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional I- Relatório 1. O Presidente da Assembleia Municipal de Mirandela submeteu ao Tribunal Constitucional, para efeitos de fiscalização preventiva da constitucionalidade e da legalidade, ao abrigo do disposto no artigo 25.º da Lei Orgânica n.º 4/2000, de 24 de Agosto (LORL), a deliberação de realização de um referendo local, tomada na sessão ordinária dessa Assembleia Municipal de 16 de Fevereiro de 2009. O requerimento vem instruído, na parte relevante, com os seguintes documentos: - ordem de trabalhos da reunião ordinária da Câmara Municipal de Mirandela de 14 de Janeiro de 2009; - acta da reunião camarária de 14 de Janeiro de 2009; - convocatória para a sessão ordinária da Assembleia Municipal de Mirandela de 16 de Fevereiro de 2009, - certidão da acta da sessão ordinária da Assembleia Municipal de Mirandela de 16 de Fevereiro de 2009; - acta da sessão extraordinária da Assembleia Municipal de Mirandela de constituição da Sociedade para Exploração do Metropolitano de Mirandela; - contrato de constituição da sociedade MLM - Metropolitano Ligeiro de Mirandela; - pacto social da sociedade MLM – Metropolitano Ligeiro de Mirandela, S. A.; - protocolo de cedência de uso do troço da linha do Tua entre Carvalhais-Cachão à sociedade MLM – Metropolitano Ligeiro de Mirandela, S. A.; - contrato de prestação de serviços de transporte ferroviário; - 2º aditamento ao contrato de prestação de serviços de transporte ferroviário; - parecer da Comissão de Coordenação de Desenvolvimento do Norte; - parecer da Comissão Nacional de Eleições. Tendo sido apresentado no dia 19 de Fevereiro de 2009, o pedido foi liminarmente admitido por despacho do Presidente do Tribunal Constitucional, que ordenou a distribuição do processo, em conformidade com o que dispõem os artigos 28.º, n.º 3, e 29.º, n.º 1, da LORL. II – Fundamentação 2. Resulta dos documentos juntos aos autos o seguinte: a) na sua reunião de 14 de Janeiro de 2009, a Câmara Municipal de Mirandela adoptou a seguinte deliberação: A Câmara Municipal deliberou, por unanimidade, aprovar: 1 - A iniciativa de realização de um referendo local, quanto à manutenção da Linha do Tua, com a seguinte questão: Concorda com a manutenção da linha ferroviária do Tua?; 2 – Submeter esta deliberação à aprovação da Assembleia Municipal. b) Por edital publicitado em 2 de Fevereiro de 2009, foi convocada uma sessão ordinária da Assembleia Municipal de Mirandela para o dia 16 de Fevereiro de 2009, de cuja ordem de trabalhos constava a discussão de uma proposta de referendo relativa à linha do Tua; c) Nessa mesma sessão, a Assembleia Municipal de Mirandela deliberou, por maioria, o seguinte: a) Aprovar a realização de um referendo local, sob proposta da Câmara Municipal de Mirandela, deliberada na reunião de 14 de Janeiro de 2009, sobre a Linha do Tua, com a seguinte pergunta: «Concorda com a manutenção da Linha Ferroviária do Tua?» b) Submeter a presente deliberação de realização de referendo, nos termos do artigo 25º da Lei Orgânica n.º 4/2000, de 24 de Agosto, ao Tribunal Constitucional, para efeitos de fiscalização preventiva da constitucionalidade e da legalidade. d) Na sequência do estabelecido no Decreto-Lei n.º 24/95, de 8 de Fevereiro, a CP – Caminhos de Ferro Portugueses, EP e a MLM – Metropolitano Ligeiro de Mirandela, S. A., celebraram em 7 de Julho de 1995 um protocolo de cedência temporária do uso do troço da linha do Tua entre Carvalhais e Cachão, nos termos do qual passou a caber a esta empresa a exploração em exclusivo do serviço de transporte metropolitano no referido troço; e) Entre as mesmas entidades foi ainda celebrado, em 18 de Outubro de 2001, um contrato de prestação de serviços de transporte na linha do Tua, pelo qual a MLM – Metropolitano Ligeiro de Mirandela, S. A. se obriga a prestar o serviço de transporte ferroviário de passageiros na linha do Tua no percurso Mirandela-Tua-Mirandela, pelo período de 21 de Outubro de 2001 a 21 de Fevereiro de 2002; f) O mesmo contrato de prestação de serviços foi prorrogado através de um aditamento acordado em 27 de Fevereiro de 2004, pelo período de 27 de Outubro de 2003 a 29 de Fevereiro de 2004; g) A MLM – Metropolitano Ligeiro de Mirandela, S. A. é uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos criada nos termos do Decreto-Lei n.º 24/95, de 8 de Fevereiro, mediante contrato celebrado em 7 de Julho de 1995, em que foram outorgantes a Câmara Municipal de Mirandela e a CP – Caminhos de Ferro Portugueses, EP, e cuja maioria do capital social é detida pelo município de Mirandela; h) a referida sociedade tem por objecto principal a exploração em regime de exclusivo do transporte metropolitano de superfície no Município de Mirandela no troço Carvalhais – Cachão; i) O teor da deliberação da Assembleia Municipal de Mirandela, de 16 de Fevereiro de 2009, a que se refere a antecedente alínea c), consta de certidão emitida pelo secretário da Assembleia Municipal, onde se consignou que a parte da acta respeitante a essa deliberação foi aprovada em minuta, nos termos e para os efeitos consignados no n.º 3 do artigo 92.º da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro. 3. A solicitação do relator, a Assembleia Municipal de Mirandela enviou alguns outros documentos dos quais se constata o seguinte: - o contrato de prestação de serviços de transporte ferroviário a que se refere a alínea e) da rubrica anterior foi renovado em 21 de Fevereiro de 2002, para vigorar entre esta data e 21 de Junho de 2002; - através de um primeiro aditamento, acordado em Julho de 2002, o prazo de vigência do contrato foi prorrogado por períodos iguais e sucessivos de 30 dias com início em 21 de Junho de 2002; Entretanto, foram realizadas diligências complementares junto do Instituto da Mobilidade e dos Transportes Terrestres, I.P. (IMTT) em vista a determinar a actual situação de funcionamento da linha do Tua e identificar a entidade que detém a exploração do percurso Mirandela-Tua- Mirandela, vindo a ser prestada a seguinte informação: - desde 22 de Agosto de 2008 encontra-se interdita a circulação de comboios na linha do Tua no troço compreendido entre as estações do Tua e do Cachão (exclusive), ficando a reabertura da circulação ferroviária, nesse percurso, condicionada à certificação pelo IMTT de que estão reunidos os necessários requisitos de segurança; - à data em que foi suspensa a circulação de comboios no referido troço, detinham responsabilidades na exploração desse percurso as seguintes entidades: (a) a REFER, que assegurava o comando e controlo da circulação dos comboios e a conservação da infra-estrutura ferroviária; (b) a CP, que efectuava a exploração comercial do transporte ferroviário de passageiros, utilizando pessoal próprio na revisão e venda dos bilhetes e contratando o material circulante e maquinistas à empresa Metro Ligeiro de Mirandela, S. A.. 4. A possibilidade de realização de consultas referendárias a nível local está prevista no n.º 1 do artigo 240.º da Constituição da República, que dispõe que «[a]s autarquias locais podem submeter a referendo dos respectivos cidadãos eleitores matérias incluídas nas competências dos seus órgãos, nos casos, nos termos e com a eficácia que a lei estabelecer». Compete ao Tribunal Constitucional, em fiscalização preventiva obrigatória, verificar a constitucionalidade e a legalidade do referendo, incluindo a apreciação dos requisitos relativos ao respectivo universo eleitoral, bem como ao âmbito material e limites temporais do referendo, e à validade das perguntas que nele se pretenda formular (cfr. artigos 223.º, n.º 1, alínea f), da Constituição, artigos 11.º e 105.º da Lei do Tribunal Constitucional, e artigos 25.º e seguintes da LORL). O requerente tem legitimidade para o pedido de fiscalização preventiva do referendo local, na qualidade de presidente do órgão da autarquia que deliberou a sua realização (artigo 25.º da LORL). A deliberação foi tomada em 16 de Fevereiro de 2009 e o requerimento deu entrada no Tribunal Constitucional no dia 19 seguinte, e, por isso, dentro do prazo legalmente previsto para a sujeição a fiscalização preventiva (artigo 25.º da LORL). O pedido não vem instruído com cópia da acta da sessão em que foi adoptada a deliberação, como prevê o artigo 28º, n.º 1, da LORL, mas apenas com um extracto referente ao decidido quanto à realização do referendo, que foi nessa parte aprovado por minuta, alegando o requerente não ter sido possível, até ao momento da apresentação do pedido, a transcrição em acta de todos os assuntos apreciados e deliberações adoptadas durante a reunião. A prova documental que assim é efectuada, relativamente à deliberação de realização do referendo, não corresponde, em rigor, à exigência constante do citado artigo 28º, n.º 1, da LORL, que impõe que o pedido seja «acompanhado do texto da deliberação e de cópia da acta da sessão em que tiver sido tomada»; mas faz prova plena dos factos que se refere terem sido praticados, assumindo um valor certificativo equivalente ao que poderia resultar do registo lavrado em acta. Acresce que o artigo 92º, n.º 2, da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, admite expressamente que as deliberações mais importantes dos órgãos autárquicos possam, desde logo, ser aprovadas em minuta, no final das reuniões, o que permite conferir a essas deliberações (por conjugação desse preceito com o subsequente n.º 3) uma imediata eficácia externa, independentemente de se encontrarem exaradas em acta todas as demais ocorrências que tiverem tido lugar no decurso da reunião. Assim, a referida disposição legal autoriza a efectuar uma interpretação extensiva do citado artigo 28º, n.º 1, da LORL, em termos de considerar que a «acta da sessão» pode ser a acta parcial que contenha apenas a referência ao texto da deliberação do referendo. Nada obsta, por conseguinte, a que se considere o requerimento regularmente instruído. Por outro lado, estando em causa, no presente caso, a sujeição a consulta popular da questão da manutenção da linha ferroviária do Tua, não são imediatamente evidentes hipóteses de possível desconformidade material entre qualquer dos sentidos possíveis do resultado da consulta popular e a Constituição, isto é, não se antevê que qualquer das duas eventuais respostas que venham a ser dadas à pergunta formulada determine a prática de actos ou a adopção de normas legais desconformes com a Constituição (no sentido de no âmbito do controlo da constitucionalidade do referendo se inscrever a apreciação da constitucionalidade material da questão colocada, pronunciou-se o Tribunal no acórdão n.º 288/98, Diário da República, I Série-A, de 18 de Abril de 1998). 5. O referendo local pode resultar de iniciativa representativa ou de iniciativa popular, sendo que, no caso presente, a proposta de convocação de referendo partiu do órgão executivo camarário, que a aprovou, por unanimidade, no exercício de uma sua competência legal (cfr. artigo 10º da LORL). A Assembleia Municipal, a quem cabe deliberar sobre a realização do referendo, por se tratar de um referendo de âmbito municipal, pronunciou-se dentro do prazo cominado no artigo 24º, n.º 1, da LORL, após a recepção da iniciativa referendária, e por maioria de votos, em conformidade com o que prevê o n.º 5 desse artigo (cfr., ainda, os artigos 23º da LORL e 53º, n.º 1, alínea g), da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, na redacção da Lei n.º 5-A/2002, de 11 de Janeiro). Deste modo, pode concluir-se pela inexistência de irregularidades formais ou de procedimento de que cumpra conhecer, pelo que nada impede que se passe à apreciação dos demais aspectos que possam contender com a constitucionalidade e legalidade da consulta popular. 6. Em sede de apreciação dos requisitos materiais do referendo, uma questão que cabe preliminarmente apreciar é a dos limites temporais dentro dos quais podem ser praticados os actos relativos à convocação e à realização do referendo. Segundo o disposto no artigo 8º da LORL, «[n]ão pode ser praticado nenhum acto relativo à convocação ou à realização de referendo entre a data de convocação e a de realização de eleições gerais para os órgãos de soberania, eleições do governo próprio das Regiões Autónomas e do poder local, dos deputados ao Parlamento Europeu, bem como de referendo regional autonómico ou nacional» A Lei n.º 14/87, de 29 de Abril, que define o regime aplicável à eleição dos deputados ao Parlamento Europeu, estabelece, no seu artigo 7º, na redacção dada pela Lei Orgânica n.º 1/99, de 22 de Junho, sob a epígrafe Marcação de eleições, que «[o] Presidente da República, ouvido o Governo e tendo em conta as disposições aplicáveis, marca a data das eleições com a antecedência de 60 dias». Por outro lado, segundo a decisão adoptada na reunião do Conselho da União Europeia, que teve lugar no Luxemburgo em 6 de Junho de 2008, as eleições para o Parlamento Europeu a realizar no decurso do ano de 2009, deverão ocorrer entre os dias 4 e 7 de Junho (in http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/pt/trans/101420.pdf). Assim sendo, na hipótese mais provável de as eleições terem lugar em 7 de Junho de 2009, a convocação do acto eleitoral pelo Presidente da República, para dar cumprimento ao estipulado no referido artigo 7º, terá de verificar-se até ao próximo dia 8 de Abril. O processo relativo à convocação e à realização do referendo local está, ele próprio, também sujeito a diversos trâmites e prazos procedimentais. O Tribunal Constitucional procede à verificação da constitucionalidade e da legalidade do referendo no prazo de 25 dias a contar da data da apresentação do pedido (artigo 26º da LORL). Proferida a decisão, o Presidente do Tribunal Constitucional manda notificar imediatamente o presidente do órgão autor da deliberação de referendo (artigo 31º). E se não houver obstáculo à sua realização, o presidente da assembleia municipal que o tiver deliberado notificará, no prazo de dois dias, o presidente do órgão executivo da respectiva autarquia para, nos cinco dias subsequentes, marcar a data do referendo (artigo 32.º). Entretanto, o referendo deve realizar-se no prazo mínimo de 40 dias e no prazo máximo de 60 dias a contar da decisão da fixação (artigo 33º, n.º 1). Considerando o cômputo de todos os prazos aplicáveis, correspondentes a cada uma das fases do procedimento, no caso em apreço, o referendo apenas poderia realizar-se no intervalo entre 2 e 22 de Maio de 2009, num momento em que teria já sido efectuada a convocação das eleições para o Parlamento Europeu. Mas mesmo que as entidades administrativas envolvidas viessem a prescindir da totalidade dos prazos que estão fixados e cumprissem as formalidades legalmente exigidas logo que lhes fosse notificada a decisão do Tribunal Constitucional, tendo em consideração o momento em que é emitida esta pronúncia (em antecipação também ao termo do prazo legalmente cominado), o referendo apenas poderia realizar-se, na hipótese mais favorável, no dia 12 de Abril, e nunca depois de 2 de Maio (limites mínimo e máximo do intervalo definido no artigo 33º, n.º 1, da LORL). Deste modo, o referendo sempre ficaria juridicamente inviabilizado por virtude de a sua realização recair forçosamente, atento o estipulado naqueles artigos 32º e 33º, ou entre a data de convocação e a de realização da eleição dos deputados ao Parlamento Europeu eleitos em Portugal ou fora do prazo máximo de 60 dias a contar da decisão da fixação (no mesmo sentido, em situação similar, num caso em que tinha entretanto sido já designada a data para a eleição para o Parlamento Europeu, o acórdão do Tribunal Constitucional n.º 259/2004). Verifica-se, assim, que o referendo local nunca poderá realizar-se sem violação dos limites temporais estabelecidos no referido art.º 8º da Lei Orgânica n.º 4/2000, pelo que a sua realização se mostra ser ilegal. III – Decisão Termos em que, julgando prejudicadas todas as demais questões, decide o Tribunal Constitucional pronunciar-se pela ilegalidade do referendo local que a Assembleia Municipal de Mirandela deliberou realizar na sessão ordinária de 16 de Fevereiro de 2009. Lisboa, 3 de Março de 2009 Carlos Fernandes Cadilha Ana Maria Guerra Martins Carlos Pamplona de Oliveira Mário José de Araújo Torres Gil Galvão Joaquim de Sousa Ribeiro Maria Lúcia Amaral José Borges Soeiro João Cura Mariano Vítor Gomes Maria João Antunes Benjamim Rodrigues Rui Manuel Moura Ramos