389/08 · Tribunal Constitucional

Acórdão 52/09

ACÓRDÃO N.º 52/2009

Processo n.º 389/08

1.ª Secção

Relator: Conselheiro José Borges Soeiro

Acordam, na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional

I – Relatório

1. A., Lda., inconformada com o despacho do Tribunal da Póvoa do Varzim que não admitiu o recurso por si interposto da decisão que havia julgado improcedente a impugnação judicial anteriormente interposta na sequência de decisão administrativa da Autoridade de Segurança Alimentar e Económica (ASAE) que ordenou a suspensão da laboração do estabelecimento denominado Bar …, reclamou para o Tribunal da Relação do Porto, tendo invocado, nomeadamente, o seguinte:

“15. Sem prescindir, deve ainda considerar-se que a interpretação do Regulamento n.º 882/2004 al. e) n.º 2 Art. 54º no sentido de que é possível a aplicação a título preventivo e sem a prévia audição do visado da medida de suspensão e consequente encerramento de estabelecimento comercial,

16. Bem como a interpretação do Art.º 55º e 59º do RGCO no sentido de que da decisão que recair sobre o pedido de declaração de nulidade da aplicação da medida de suspensão de laboração como sanção acessória e a título preventivo, não comporta recurso, são ambas violadoras dos Art.s 31º e 32º da CRP, sendo por tal facto inconstitucionais.”

A reclamação foi indeferida com os seguintes fundamentos:

“O aspecto que é discutido nesta reclamação prende-se com o disposto no n. ° 3 do aludido preceito, onde se diz que a decisão desse recurso é feita em ‘última instancia’, ou seja, o tribunal judicial decide a impugnação das decisões interlocutórias lesivas, sem que dessa decisão seja admissível recurso. Há, assim, como diz o MP, uma norma legal de sentido inequívoco, a consagrar apenas um grau de jurisdição. E daí que se coloque o problema de saber se este regime é ou não violador do ‘direito ao recurso’, consagrado constitucionalmente.

Creio que a reclamante não tem razão.

O direito ao recurso a que alude o artigo 32°, 1 da Constituição da República está garantido com a possibilidade de recurso para o Tribunal.

O acto em causa é um acto materialmente administrativo, que só é objecto de impugnação para os tribunais judiciais, por estar inserido num procedimento contra-ordenacional. Assim, é de aceitar como razoável e equitativo (art. 20° da CRP) um processo onde legislador, não obstante a alteração da competência do tribunal do recurso, define um regime de recorribilidade idêntica à dos demais actos administrativos. É que ocorre nestes casos, onde o critério da recorribilidade assente na lesividade dos actos procedimentais é o do art. 268°, 4 da CRP.

Por outro lado, a existência de um único grau de jurisdição no controle da legalidade dos actos administrativos com potencial lesivo, idêntico ao que agora nos ocupa (nos casos em que a lei o previa), foi sempre considerado compatível com o texto constitucional. Foi o que ocorreu durante a vigência do art. 103°, d) da LPTA, como se pode ver da decisão sumária proferida no acórdão do Tribunal Constitucional n. ° 170/98, de 10-02-98:

‘A dita alínea d) do artigo 103° já foi apreciada por este Tribunal, por diversas vezes, sub specie constitutionis. Tal se fez nos acórdãos n°s 202/90, 447/93 e 249/94 (publicados no Diário da República, II série, de 20 de Janeiro de 1991, de 23 de Abril de 1994 e de 27 de Agosto de 1994), da 1° Secção, e no acórdão n° 99/95 (por publicar), da 2° Secção. Em tais arestos, sempre se concluiu que a norma em causa não é inconstitucional, pois que ela não viola, designadamente, o direito de acesso aos tribunais (recte, o direito ao recurso ou ao duplo grau de jurisdição), nem o princípio da igualdade, nem tão-pouco a reserva parlamentar atinente aos direitos, liberdades e garantias ou à competência dos tribunais’.

Creio assim que a garantia do direito ao recurso, consagrada constitucionalmente no art. 268°, n. ° 4 da Constituição, não é posta em causa com a existência de um único grau de jurisdição, no que diz respeito a decisões intermédias, isto é, proferidas antes da decisão final. A garantia do ‘direito ao recurso’, prevista no artigo 32° da CRP, só consagra um ‘duplo grau de jurisdição’ quando a primeira decisão já seja uma decisão judicial. Nos casos em que a primeira decisão é proferida por uma autoridade administrativa, o direito ao recurso é garantido através da possibilidade de impugnação judicial da decisão administrativa.

Deste modo, deve manter-se o despacho reclamado (uma vez que a decisão do tribunal era, no caso, irrecorrível) e, consequentemente, indeferir-se a reclamação.”

2. Notificada desta decisão, interpôs então a Recorrente recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei do Tribunal Constitucional, dizendo, no que ora importa:

“2. O recurso tem por base as seguintes questões:

— A interpretação do Art. ° 55° e 59° do RGCO ( Dec.-Lei n.° 433/82) no sentido de que, não é passível de recurso a decisão proferida em primeira instância do recurso judicial deduzido da aplicação de sanção acessória de estabelecimento comercial a título preventivo, por aplicação plena do n. ° 3 do Art.° 55.º;

— A interpretação do Art.° 54° n.° 2, al. e) do Regulamento CE 884, no sentido em que tal confere poderes à ASAE para proceder ao encerramento preventivo de um estabelecimento de restauração e bebidas, como medida cautelar e sem dependência de prazo, e sem previsão expressa no RGCO;

Com vista à declaração de inconstitucionalidade de tais interpretações, por violação do disposto nos Arts.° 31° e 32° da CRP;

3. Para os devidos efeitos, esclarece que as questões em causa, foram suscitadas:

— No pedido de impugnação da medida, dirigido ao tribunal de primeira instância;

— Nas Alegações de Recurso que não foi admitido;

— Na reclamação para o Exmo. Senhor Presidente do Tribunal da Relação do Porto;

4. Que as questões colocadas, foram desatendidas;”

3. Notificada para alegar, a Recorrente concluiu da seguinte maneira:

“A – Pelas razões acima enunciadas, e que aqui se repetem, a interpretação do disposto nos Arts. 55° e 59° do RGCO ( Dec.-Lei n.° 433/82), no sentido de que não cabe recurso para o tribunal superior da decisão que recair sobre a arguição de nulidade da aplicação, como medida provisória, da medida de encerramento de estabelecimento comercial, por aplicação tout court do disposto no n.° 3 do Art.° 55.º do RGCO, desatendendo assim à natureza da concreta medida aplicada, viola do disposto no Artigo 32° n.° 1 da CRP;

B – Ainda e pelas razões indicadas supra e que ora se renovam, a interpretação do Art.° 54.º n.º 2 al. e) do Regulamento CE 884, no sentido em que este permite a aplicação de medida de encerramento de estabelecimento comercial como medida provisória de procedimento de contra ordenação, sem prévia audição e sem que seja proferida a decisão final, viola o disposto no Art.° 29.º n.° 3 e 32° n.° 1 da CRP;”

O Exmo. Representante do Ministério Público junto deste Tribunal, nas suas contra-alegações, após suscitação de questão prévia relativa à segunda das questões de constitucionalidade arguidas, concluiu o seguinte:

“1. Não são inconstitucionais as normas dos artigos 55° e 59.º do RGCO quando interpretadas no sentido de não ser passível de recurso para o Tribunal da Relação a decisão proferida em 1.ª instância que conhece de decisão administrativa que impõe, em sede cautelar, a suspensão de actividade de estabelecimento comercial, por não existir, no regime contra-ordenacional, um direito a duplo grau de jurisdição;

2. Não é inconstitucional a norma do artigo 54.º do Regulamento CE n° 882/2004, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de Abril de 2004 quando interpretada no sentido de permitir (à ASAE) a aplicação, em sede cautelar, de medida de encerramento de um estabelecimento de restauração e bebidas, sem previsão expressa no RGCO, por tais poderes resultarem (também) de lei nacional e não violarem direitos fundamentais, como o direito de audição e direitos de defesa em geral.”

4. Notificada da questão prévia invocada, veio então a Recorrente dizer o seguinte:

“A questão que o Exmo. Senhor Procurador-Geral Adjunto suscita, como sendo questão prévia, e na verdade, apenas e só uma questão aparente, não havendo diversidade, se se atentar no que foi alegado pela parte.

Com efeito, na alegação sucinta para efeito de introdução do recurso, o que se referiu foi a questão atinente à aplicação da medida cautelar,” sem precedência de prazo, e sem previsão expressa no RGCO, pretendendo a Recorrente englobar na falta de previsão expressa no RGCO todas as questões atinentes ao ‘due process of law’ que se pré ordena, na ordem jurídica nacional, na aplicação das medidas de natureza contra ordenacional.

Trata-se de uma mesma realidade, porquanto, na previsão legal do RGCO, a aplicação de medidas de suspensão de funcionamento, apenas podem ter lugar de acordo com as regras processuais impostas, após a audição do visado, e apenas com a aplicação da sanção final. Ora, se é este o processo previsto para a aplicação da medida de suspensão de funcionamento, dizer-se que não pode ser aplicada a medida sem cumprir com a previsão do RGCO, ou dizer-se que não pode ser aplicada a medida sem que sejam asseguradas as garantias processuais de defesa previstas no RGCO (que é precisamente o que está em causa) é uma e a mesma coisa.

Da mesma forma que a questão de fundo não é a de que se defende a ofensa da constituição por se não prever um duplo grau de recurso. Porque essa resposta, ou melhor, essa questão já está resolvida no RGCO.

A empresa a quem for aplicada, após o cumprimento do processo devido e previsto no RGCO a medida de suspensão da actividade, tem direito a um duplo grau de recurso — Art. 73.º n.° 1 al. b) e d) do RGCO.

O consentir-se que a medida possa ser aplicada a título preventivo (e como tal, fora da previsão do RGCO) é que determinaria, para um mesmo acto material de encerramento, a não admissão do duplo grau de recurso.

E também não está em crise uma qualquer hierarquia de normas ou desrespeito pelos tratados internacionais, os quais, não podem ser integrados na lei nacional com o mais completo atropelo das garantias de defesa dos administrados, nem as competências funcionais da ASAE ou de uma qualquer outra entidade, podem ser exercidas sem que o seu exercido seja devidamente compaginado com as garantias dos administrados.

O sistema jurídico tem que ser apercebido no seu todo, e não apenas nas suas partes.

A lei nacional que atribui poderes para fazer cessar a ilicitude e preservar as provas necessárias, tem que ser compaginada com as garantias dos administrados, nomeadamente, as que se referem à legalidade da recolha de provas e da aplicação de medidas cautelares. Se assim não fosse, permitir-se-ia que a tortura fosse uma forma de assegurar a obtenção de provas…

Diga-se ainda, que não se pode perder de vista que a questão se circunscreve ao RGCO.

Porque é pacífico que, no uso das competências administrativas, a ASAE pode aplicar uma medida administrativa de natureza cautelar. Contudo, em tal caso, a medida em causa fica sujeita à disciplina administrativa e não à disciplina contra ordenacional. E aí também, sujeita fica às garantias previstas, no contencioso administrativo, aos particulares.

O que não pode, é exercer poderes de natureza contra ordenacional e não se vincular às regras de processo que constituem a garantia dos administrados.

E, salvo o devido respeito, confundem-se as atribuições administrativas, com as atribuições contra ordenacionais e cria-se uma perigosa zona sem lei para os administrados.

É hoje pacífico, em sede de contencioso administrativo, que a ordem de demolição de obra ilegal, ou as medidas preventivas, se regem pelas regras do contencioso administrativo, não obstante integrem a previsão de norma contra ordenacional.

Mas no que tange ao exercício de competências pela ASAE, confundem-se as águas. E nega-se que em concreto se trate do exercício de competências administrativas.

EM CONCLUSÃO

Que em concreto, ocorre uma compressão manifesta das garantias de defesa dos administrados, ocorre.

Apurar se tal compressão de direitos gera a aplicação não conforme com a constituição, é mister a resolver em sede de julgamento.

Que os administrados fundam as suas aspirações nos direitos fundamentais conferidos pela Constituição, é uma realidade.”

A Recorrente, por despacho do Relator de fls. 159, foi notificada para: “(…) dizer o que se lhe oferecer, face à eventualidade do Tribunal não vir a conhecer do recurso, no que concerne ao artigo 54.º, n.º 2, alínea e), do Regulamento CE 882/2004, por tal norma não ter sido aplicada pela decisão recorrida.”

Por requerimento de fls. 161 e seguintes, veio sustentar que:

“Salvo o devido respeito, o entendimento sugerido é manifestamente restritivo, considerando até a limitação legal da intervenção do Tribunal Constitucional, i.e., de que o recurso apenas é admissível quando esgotados os recursos ordinários sendo equiparado a recurso ordinário a reclamação de não admissão de recurso.

ASSIM.

2. Em crise está, como sempre esteve, a decisão proferida em primeira instância sobre as questões cuja constitucionalidade continua a ser suscitada nos presentes autos.

3, Dessa decisão proferida em primeira instância, duas situações se podiam prefigurar:

— Ou o recurso imediato para o Tribunal Constitucional se a questão em causa não comportasse recurso ordinário:

— Ou a prévia interposição de recurso ordinário;

Sendo certo que, na primeira das hipóteses, poderia prefigurar e bem o Tribunal Constitucional, que não se tinha esgotado o recurso ordinário.

4. Ao ser recusada a admissão de recurso, e porque a reclamação contra a não admissão de recurso é tida como sendo ainda recurso ordinário, a Recorrente estava obrigada a intentar a correspondente reclamação, e em relação a esta, estava ainda obrigada a invocar os vícios internos do próprio despacho de não admissão de recurso.

5. A decisão que recaiu sobre a reclamação deduzida limitou-se apenas a apreciar a questão da admissibilidade processual do recurso e a sua conformidade com a constitucionalidade, em especial, e assim o entende a Recorrente, com omissão de pronuncia sobre as demais questões, que se consideraram como prejudicadas atenta a decisão de confirmar a não admissão de recurso.

PORÉM,

6. A omissão de pronuncia constante da decisão que incidiu sobre a reclamação apresentada, não pode reverter em prejuízo da Recorrente, i.e., pelo facto de o tribunal não ter apreciado a questão que tinha sido suscitada, resumindo apenas a decisão a parte das questões, não pode ser um factor de limitação de objecto de recurso para o Tribunal Constitucional.

7. Aliás, será sempre necessário atender às cautelas e dificuldades processuais inerentes a suscitar a apreciação do Tribunal Constitucional, para se conceder que as limitações de apreciação das demais instâncias, não podem por um lado, agrilhoar o Tribunal Constitucional, e por outro limitar o recurso às questões adjectivas, as quais a final impediriam a apreciação da constitucionalidade, e concomitantemente, a correspondente defesa dos direitos fundamentais constitucionalmente consagrados.

ALIÁS,

8. Num exercício de ‘reverse engeneering’ (sic), prefigure-se como seria possível suscitar a intervenção do Tribunal Constitucional no caso vertente, sem seguir as vias que foram seguidas no presente processo — admitir-se-ia o recurso directo para o Tribunal Constitucional da decisão proferida em 1.ª instância? E pelo facto de se intentar recurso ordinário, como se fez no caso vertente, preclude-se a possibilidade de suscitar a apreciação do Tribunal Constitucional? E se a inconstitucionalidade resultar da concreta interpretação da lei plasmada na sentença, e que não seria previsível aquando do recurso?

9. No deve pois, limitar-se sem mais o conhecimento do objecto do recurso agora interposto.

MAIS REQUER,

l0. Seja relevada a falta no atraso da resposta agora presente, dado que, no caso, tal se ficou a dever ao atraso no tratamento do correio causado pelos feriados do mês de Dezembro, aliados à greve dos correios.

11. Não sendo relevada a falta, se proceda à liquidação da multa nos termos do n. 5 do Art. 145° do CPC.”

Cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentação

Do objecto do recurso

5. Os recursos interpostos ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei do Tribunal Constitucional carecem, em ordem à efectiva possibilidade do seu conhecimento, da prévia verificação de alguns requisitos processuais, designadamente a aplicação de uma norma, pela decisão recorrida, enquanto ratio decidendi, cuja inconstitucionalidade haja sido adequadamente suscitada durante o processo pelo recorrente.

5.1. Independentemente de equacionar a questão relativa a poder o Tribunal Constitucional conhecer, em sede de recurso de constitucionalidade, de Regulamentos aprovados pela União Europeia, constata-se que a segunda norma questionada pela Recorrente – referente ao artigo 54.º, n.º 2, alínea e), do Regulamento CE n.º 882/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho de 29 de Abril de 2004 – não foi aplicada na decisão recorrida.

Na verdade, essa decisão recorrida consubstancia-se no despacho da Exma. Vice Presidente do Tribunal da Relação do Porto de 22 de Fevereiro de 2008 (fls. 72 e seguintes), decisão essa que é equiparada ao recurso ordinário, face ao que se dispõe no artigo 70.º, n.º 3 da Lei do Tribunal Constitucional.

Assim, não pode o recurso ser conhecido nesta parte.

5.2. Relativamente à primeira questão – versando os artigos 55.º e 59.º do Regime Geral das Contra-Ordenações (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro) – verifica-se que apenas o artigo 55.º, n.º 3, foi aplicado na decisão recorrida, pelo que o objecto do recurso terá de se circunscrever à apreciação deste preceito na dimensão normativa questionada pela Recorrente.

Essa dimensão radica na questão de constitucionalidade invocada, e apreciada na decisão recorrida, reportada à inadmissibilidade de recurso das decisões judiciais proferidas pelo Tribunal de 1.ª instância, nos termos do artigo 55.º, n.º 3 do RGCO.

Ora, sobre a aludida questão tem havido reiterada e uniforme jurisprudência por banda deste Tribunal (vide, Acórdãos n.ºs 2/2006, 659/2006, 313/2007 e 522/2008 (publicados, respectivamente, no Diário da República, II Série, de 13 de Fevereiro, 9 de Janeiro de 2007, 2 de Julho, e, o último, disponível em www.tribunalconstitucional.pt).

Exarou-se no segundo aresto citado:

“2.4. Assente que, dada a diferente natureza dos ilícitos em causa e a menor ressonância ética do ilícito de mera ordenação social, com reflexos nos regimes processuais próprios de cada um deles, não é constitucionalmente imposto ao legislador a equiparação das garantias em ambos esses regimes, é evidente que não se pode considerar inconstitucional a não admissibilidade de recurso jurisdicional de decisões proferidas em sede de impugnação judicial de decisões administrativas aplicadoras de coimas quando nem sequer relativamente às correspondentes decisões no âmbito do processo criminal idêntica garantia é exigida.

Como é sabido, constitui entendimento reiterado deste Tribunal (cf., por último, o Acórdão n.º 2/2006 e demais jurisprudência aí citada) que a Constituição não esta­belece em ne­nhuma das suas normas a garantia da existência de um duplo grau de jurisdição para todos os processos das diferentes espécies. Perspectivando – como cumpre – a pro­ble­mática do direito ao recurso em termos substancialmente diversos relativamente ao di­reito penal, por um lado, e aos outros ramos do di­reito, por outro, por a consideração constitucional das ga­rantias de defesa implicar um tratamento específico desta matéria no processo penal (a consagração, após a revisão de 1997, no artigo 32.º, n.º 1, da CRP, do direito ao recurso mos­tra que o legislador constitucional reconheceu como merecedor de tutela constitucional ex­pressa o princípio do duplo grau de jurisdição no domínio do processo penal, sem dúvida, por se entender que o direito ao recurso integra o núcleo essencial das garantias de defesa), mesmo aqui e face a este específico fundamento da ga­rantia do segundo grau de jurisdição no âmbito penal, o Tribunal Constitucional entendeu que não decor­re desse funda­mento que os sujeitos processuais tenham o direito de impugnar todo e qual­quer acto do juiz nas diversas fases processuais: a garantia do duplo grau existe quanto às decisões penais condenatórias e ainda quanto às decisões respeitantes à si­tuação do arguido face à privação ou restrição da liberdade ou a quaisquer outros direitos fundamentais. Fora destas espécies de decisões, con­sideraram‑se, assim, confor­mes à Constituição normas processuais penais que dene­guem a possibilidade de o arguido recorrer de de­terminados despachos ou deci­sões proferidas na pen­dência do processo.

Por maioria de razão, em processo contra‑ordenacional não é constitucional­mente imposta a consagração da possibilidade de recurso de todas as decisões judiciais profe­ridas no decurso da impugnação judicial da decisão administrativa sancionatória.

De acordo com a interpretação acolhida na decisão ora recorrida – cuja correc­ção, ao nível da interpretação do direito ordinário, não cumpre a este Tribunal sindicar –, só são recorríveis para o Tribunal da Relação a sentença ou o despacho que decidam o caso, veri­ficadas as condições referidas nas alíneas a) a e) do n.º 1 e no n.º 2 do artigo 73.º do RGCO, não sendo recorrível o despacho, posterior à decisão de rejeição da impugnação (decisão esta entendida como constituindo a decisão que põe termo ao processo), que julgou improcedente arguição de nulidade processual.

Esta interpretação, que assegura a possibilidade de recurso das decisões “cen­trais” da impugnação judicial (decisões que “põem termo” ao processo, embora sem prejuízo da suscitação de incidentes pós‑decisórios), não se pode considerar, pelas razões expostas, violadora das garantias de defesa do processo criminal, referidas no n.º 1 do artigo 32.º da CRP, na parte em que sejam extensíveis ao processo contra‑ordenacional.”

Assim, não estando constitucionalmente consagrado um direito ao recurso de todas as decisões proferidas em processo penal, por maioria de razão não pode entender-se que a Constituição imponha tal garantia em processo contra ordenacional.

III – Decisão

6. Nestes termos, acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional, em não conhecer do recurso no tocante ao Regulamento CE 882/2004, alínea e) e n.º 2 do artigo 54.º, do Parlamento Europeu e do Conselho de 29 de Abril de 2004 e, ainda, dos artigos 55.º e 59.º do Regulamento Geral das Contra Ordenações; negando provimento ao recurso, na parte em que dele se conhece.

Custas pela Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 25 (vinte e cinco) UCs.

Lisboa, 28 de Janeiro de 2009

José Borges Soeiro

Maria João Antunes

Carlos Pamplona de Oliveira

Gil Galvão

Rui Manuel Moura Ramos