765/08 · Tribunal Constitucional

Acórdão 564/08

ACÓRDÃO N.º 564/2008

Processo n.º 765/08

2.ª Secção

Relator: Conselheiro Mário Torres

Acordam, em conferência, na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional,

1. A. apresentou reclamação para a confe­rência, ao abrigo do n.º 3 do artigo 78.º‑A da Lei de Or­gani­za­ção, Fun­ciona­mento e Pro­cesso do Tri­bunal Constitucional, aprovada pela Lei n.º 28/82, de 15 de Novem­bro, e alte­rada, por último, pela Lei n.º 13‑A/98, de 26 de Fe­ve­reiro (LTC), contra a decisão sumária do re­lator, de 20 de Outubro de 2008, que decidiu, no uso da facul­dade con­ferida pelo n.º 1 desse pre­ceito, não julgar inconstitucional a norma do artigo 75.º, n.º 8, do Estatuto Discipli­nar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local (EDFAACRL), apro­vado pelo Decreto‑Lei n.º 24/84, de 16 de Janeiro, que estabelece que da aplicação de quais­quer penas que não sejam da exclusiva competência de um membro do Governo cabe recurso hie­rárquico necessário, e, consequentemente, negou provimento ao recurso por ela interposto, confirmando o acórdão recorrido, na parte impugnada.

1.1. A referida decisão sumária tem a seguinte fundamentação:

“1. A. interpôs recurso para o Tribu­nal Constitu­cio­nal, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da [LTC], contra o acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte (TCAN), de 17 de Julho de 2008, que negou pro­vimento ao recurso jurisdicional por ela inter­posto da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Braga, de 18 de Outubro de 2007, que, na acção administrativa especial por ela instaurada contra o Ministério da Educação em que impugnava o despacho do Director Regional de Educação do Norte, de 31 de Março de 2005, que lhe aplicara a pena disciplinar de 60 dias de suspensão, julgou procedente a excepção de inimpugnabilidade do acto impug­nado, por dele caber recurso hierárquico necessário, por força do disposto no n.º 8 do artigo 75.º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local (EDFAACRL), aprovado pelo Decreto‑Lei n.º 24/84, de 16 de Janeiro, que dispõe: «Da aplicação de quaisquer penas que não sejam da exclusiva com­petência de um membro do Governo cabe recurso hierárquico necessário».

De acordo com o requerimento de interposição de recurso, «a decisão recor­rida aplicou norma arguida de inconstitucionalidade (n.º 8 do artigo 75.º do Estatuto Disci­plinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local) e interpre­tou, aplicando o n.º 1 do artigo 51.º do CPTA, em desconformidade com o preceituado no n.º 4 do artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa», tendo a questão de inconstitu­cionalidade sido «sus­citada durante todo o processo: petição inicial, alegações de recurso jurisdi­cional e resposta ao parecer do Ministério Público», e reputando violados os «artigos 3.º, n.º 3, 8.º, n.ºs 1 e 2, 17.º, 18.º, n.º 1, 20.º, n.º 1, e 268.º, n.º 4, da Constituição da Repú­blica Portuguesa» e os «princípios da dignidade da pes­soa humana, do Estado de Direito democrático, da protecção da confiança dos cidadãos no Estado, da subordinação das leis à Constituição, da garantia da tutela jurisdicional efectiva, da justiça e da prevalência da matéria sobre a forma».

A questão de constitucionalidade que constitui objecto do presente recurso – a constitucionalidade do «recurso hierárquico necessário» como con­dição de acesso à justiça administrativa – já foi objecto de anteriores decisões deste Tribunal, o que permite qualificar tal questão como «questão simples» e pos­sibilita a prola­ção de deci­são sumária, ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 78.º‑A da LTC.

2. O acórdão recorrido assentou na seguinte fundamentação jurídica:

«No caso dos autos, a única questão suscitada neste recurso jurisdi­cio­nal (…) resume‑se em averiguar se, com a reforma do conten­cioso administra­tivo, em vigor desde 1 de Janeiro de 2004, se mantém em vigor o artigo 75.º, n.º 8, do Decreto‑Lei n.º 24/84, de 16 de Janeiro – Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local (doravante ED) –, onde se prevê a necessi­dade de interposição de recurso hierárquico necessário da aplicação de pena disciplinar que não seja da exclusiva compe­tência de um membro do Governo e, no caso concreto dos autos, se da decisão punitiva do Director Regional de Educação do Norte, que sancionou a recor­rente com a pena de suspensão, graduada em 60 dias, cabia recurso hierár­quico necessário para o Secretário de Estado da Administração Educa­tiva.

Preceitua o artigo 75.º do ED, com a epígrafe ‘Recurso hierár­quico’, que: ‘(…) 8. Da aplicação de quaisquer penas que não sejam da exclusiva competência de um membro do Governo cabe recurso hierár­quico necessá­rio’.

Porque a questão que nos vem colocada já se mostra decidida pelo acór­dão do STA [Supremo Tribunal Administrativo], de 28 de Dezembro de 2006, in Proc. 01061/06, recurso [excepcional de revista], nos termos do artigo 150.º do CPTA [Código de Processo nos Tribunais Administrativos], com o qual concordamos inteiramente e que não contendem com quaisquer princípios jurí­dicos, seja de índole constitu­cional ou de direito internacional, como os invo­cados pela recorrente, entendemos por suficiente e adequado remeter para a jurisprudência aí sufragada, que, de forma fundamentada, justifica a coexistên­cia da norma legal questionada com as normas emergentes da reforma do con­tencioso administrativo, sem que se possa, de alguma maneira, justifi­cada­mente, questionar a necessidade de interposição de recurso hierár­quico neces­sário, ‘como preliminar indispensável de acesso ao recurso contencioso’, nas palavras do Prof. Freitas do Amaral, in Conceito e Natureza do Recurso Hierárquico, vol. I, pág. 20, ou, nas palavras do Prof. Marcello Caetano, Manual, 10.ª ed., pág. 1265, ‘o recurso hie­rárquico é necessário para se transformar o acto do subalterno noutro contenciosamente recorrível’.

Na verdade, o acto sujeito a recurso hierárquico necessário é ape­nas poten­cialmente lesivo dos direitos e interesses do particular e, uma vez que esse recurso tem efeito suspensivo, o princípio da tutela jurisdicional efectiva não reclama a interposição do recurso contencioso antes da exaustão dos meios graciosos.

Consta, assim, do referido aresto do STA:

‘(…) a questão relevante que aqui importa clarificar é a de saber se se mantêm em vigor as disposições legais especiais que, na vigência da revogada LPTA, expressamente previam uma impugnação administrativa necessária como condição de abertura da via conten­ciosa de determinados actos admi­nistrativos, como é o caso do n.º 8 do artigo 75.º do ED, ou se tais disposições se consideram revogadas face aos artigos 51.º e 59.º, n.ºs 4 e 5, do CPTA e ao artigo 268.º, n.º 4, da CRP, como pretende a recorrente.

Com efeito, não tem sido pacífica, pelo menos, desde a redacção do n.º 4 do artigo 268.º da CRP, introduzida pela Lei [Constitucional] n.º 1/89, de 8 de Julho (2.ª revisão constitucional, que eliminou a refe­rência à definitividade e executoriedade do acto administrativo, cons­tante do n.º 3 do artigo 268.º, na redacção inicial, como condição da sua recorribilidade contenciosa, passando a referir a garantia de recurso contencioso à lesividade do acto), a questão da compatibili­dade, com este preceito constitucional, das disposições que pre­vêem impugnações administrativas necessárias.

Como é sabido, na vigência da LPTA, foi suscitada por alguma dou­trina a questão da inconstitucionalidade superveniente do artigo 25.º deste diploma, face ao n.º 4 do artigo 268.º da CRP, na versão de 1989, já que aquele preceito da LPTA dispunha que “só é admissível recurso dos actos defi­nitivos e executórios”, sendo que o citado pre­ceito constitucional, na apontada redacção, deslocou a garantia de recurso contencioso da definitividade e exe­cutoriedade do acto, para a sua lesividade, como referimos (a favor da com­patibilidade constitu­cional de tais normas, se pronunciaram, por exemplo, Vieira de Andrade, “Em Defesa do Recurso Hierárquico”, CJA, n.º 0, p. 13 e segs., e Mário Aroso de Almeida, “As implicações de direito substan­tivo da reforma do contencioso administrativo”, CJA, n.º 34, p. 71 e segs., e contra, Vasco Pereira da Silva, Em Busca do Acto Adminis­trativo Perdido, pp. 667 e 674, e Ventos de Mudança…, […], pp. 11 e 66/89, e Paulo Otero, “As garantas impugnatórias dos particulares no CPA”, Scientia Ivridica, vol. XII (n.º 235/237), p. 58 e segs.).

Essa questão foi abundantemente apreciada por este STA, desig­nada­mente pelo Pleno da 1.ª Secção, e levada até ao Tribunal Constitucional, tendo, uniformemente, vindo a ser resolvida pela juris­prudência de ambos os Tribunais no sentido da não inconstitucionali­dade do artigo 25.º da LPTA, no entendimento, em síntese, de que a consagração, na lei, de um meio de impug­nação administrativa neces­sária não contende, de per si, com a garantia de recurso contencioso acolhida no n.º 4 do artigo 268.º da CRP, o que só aconte­ceria se o direito de acesso ao tribunal, consagrado no artigo 20.º da CRP, fosse, por essa via, suprimido ou restringido intoleravelmente, caso que não acontece com a impugnação necessária, já que o administrado pode sempre vir a impugnar judicialmente o acto que põe fim ao procedi­mento. A lesão do direito invocada, a existir, seria, por isso, meramente potencial (cf. acórdãos do Pleno do STA, de 3 de Fevereiro de 1996, rec. n.º 41 608, de 7 de Maio de 1996, rec. n.º 32 592, de 9 de Novem­bro de 1999, rec. n.º 45 085, de 18 de Fevereiro de 2000, rec. n.º 30 307, de 29 de Junho de 2001, rec. n.º 46 058, e de 18 de Abril de 2002, rec. n.º 46 058, bem como da Secção, de 21 de Maio de 1992, rec. n.º 30 391, de 16 de Fevereiro de 1994, rec. n.º 32 904, de 7 de Março de 1996, rec. n.º 39 216, de 14 de Novembro de 1996, rec. n.º 32 132, de 25 de Junho de 1998, rec. n.º 43 603, de 12 de Maio de 1999, rec. n.º 44 684, de 2 de Março de 2000, rec. n.º 45 569, de 3 de Maio de 2001, rec. n.º 46 888, de 5 de Dezembro de 2002, rec. n.º 194/02, entre outros, e Acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 86/84, n.º 39/88, [Acórdãos do Tribunal Cons­titucional], vol. 11.º, p. 233, BMJ, n.º 374, p. 147, n.º 28/92, DR, II Série, n.º 69, de 22 de Março de 1985, p. 3160, n.º 9/95, n.º 603/95, DR, II, de [14 de Março de 1996], p. 3484, n.º 24/96, n.º 115/96, n.º 499/96, de 20 de Março de 1996, proc. n.º 383/93, n.º 1002/96, n.º 32/98, n.º 676/98, n.º 425/99, n.º 431/99, n.º 124/2000, proc. n.º 231/99, n.º 40/2001 e n.º 283/2001, entre outros).

Posteriormente, com a nova redacção do n.º 4 do artigo 268.º da CRP, introduzida pela Lei [Constitucional] n.º 1/97, de 20 de Setembro, que veio incluir, expressamente, no direito à tutela jurisdi­cional efectiva, a impugnação de quaisquer actos administrativos que lesem direitos e interesses legalmente protegidos dos administrados, reacendeu‑se a polémica da compatibilidade com o citado preceito constitucional, agora na versão de 1997, das impugna­ções administra­tivas necessárias (cf. Vasco Pereira da Silva, “De necessário a útil: a metamorfose do recurso hierárquico no novo contencioso administra­tivo”, CJA, n.º 47, p. 21 e segs., e Mário Aroso de Almeida, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2.ª edição, Alme­dina, p. 139, e Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), p. 269).

Mas quer este STA, quer o Tribunal Constitucional, se pronuncia­ram já, em vários arestos, pela compatibilidade do artigo 25.º da LPTA, e, conse­quentemente, das normas que impõem uma pré­via impugnação administrativa necessária para abrir a via conten­ciosa, com o citado preceito constitucional, na versão de 1997, que é a actual, reiterando a jurisprudência anterior, por considerarem que não é infirmada pelas alterações introduzidas no citado n.º 4 do artigo 268.º da CRP com a revisão constitucional de 1997.

Refere‑se, por exemplo, a este propósito, no Acórdão do Tribu­nal Consti­tucional n.º 425/99:

“(…) Após a Lei Constitucional n.º 1/97, neste artigo 268.º, n.º 4, passou a referir‑se o direito a uma tutela jurisdicio­nal efectiva, incluindo, nomeadamente, a impugnação de quais­quer actos adminis­trativos que lesem os administrados, indepen­dentemente da sua forma.

Tal norma contém, pois, uma garantia de protecção jurisdi­cional de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias. Dela decorre, designadamente, a «inconstitucionali­dade de normas erguidas como impedimento legal a uma pro­tecção adequada de direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares», bem como um dever de confi­guração ade­quada dos instrumentos de tutela judicial já existentes (assim, J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Cons­tituição, Coimbra, 1998, p. 457).

Todavia, não se vê que da consagração dessa garantia de protec­ção jurisdicional, dirigida à protecção dos particulares através dos tri­bunais, deste direito de impugnação dos actos administrativos lesivos, haja que decorrer a impossibilidade do condicionamento, pelo legisla­dor, de tal recurso contencioso a um recurso hierárquico dos actos administrativos proferidos por órgãos subalternos da Administração, ou, o que é o mesmo, que dela decorra uma obrigatória impugnabilidade jurisdicional imediata desses actos, independentemente da sua reapre­ciação por órgãos superiores. Do artigo 268.º, n.º 4, da Constituição não resulta, na verdade, como se diz no acórdão recorrido, «a ideia de que todo o acto que não aquiesça às pretensões de um cidadão é imediata­mente recorrível para os tribunais».

Desde logo, um acto administrativo da autoria de um subalterno, como acto precário, susceptível de ser alterado por órgãos superiores, não reveste também carácter lesivo, como última palavra da Adminis­tração sobre a matéria, que não possa ser corrigida pela própria Admi­nistração. A reacção contra a potencial lesão resultante desse acto, igualmente precária, não tem, pois, que poder efectivar‑se imediata­mente através do recurso aos tribunais, podendo tal reacção ser condi­cionada à reapreciação pela própria Administração.

Por outro lado, da obrigatoriedade de um prévio recurso hierár­quico não resulta a inviabilização, ou sequer, a inadequa­ção da tutela de direitos e interesses dos particulares. Apenas se impõe a necessidade de impugnação hierárquica prévia dos actos de órgãos subalternos, ficando, em qualquer caso, assegu­rado o posterior recurso contencioso.

(…)

A tutela jurisdicional efectiva dos administrados não resulta, nem inviabilizada, nem sequer restringida pela previsão de tal via hie­rárquica necessária, como meio de, em primeira linha, tentar obter a satisfação do interesse do administrado pela revisão do acto administra­tivo praticado pelo órgão subalterno da Administração, previamente ao sempre assegurado recurso jurisdicional. Trata‑se apenas de condicio­namento legítimo do direito de recurso contencioso, ficando sempre ressalvada a garantia de tutela judicial em todos os casos concretos (…)” [no mesmo sentido se pronunciaram os Acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 283/2001 e n.º 235/2003].

Igualmente o STA tem reafirmado que só há inconstitucionali­dade se o percurso imposto por lei para alcançar a via contenciosa suprimir ou restrin­gir intoleravelmente o direito de acesso ao tribunal ou, por qualquer forma, prejudicar de forma desproporcionada (ou arbitrária) a tutela judicial efectiva dos cidadãos, o que não acontece, em princípio, com as impugnações admi­nistrativas necessárias, maxime, o recurso hierárquico necessário (cf. acórdão do Pleno, de 6 de Fevereiro de 2003, rec. n.º 1865/02, e acórdãos da Secção, de 9 de Abril de 2003, rec. n.º 350/03, e de 2 de Outubro de 2003, rec. n.º 1005/03, entre outros).

Com efeito, além de se encontrar assegurada a via contenciosa, a impug­nação administrativa quando necessária gera, em princípio, a suspensão automática dos efeitos do acto impugnado, como decorre dos artigos 163.º, n.º 1, e 170.º do CPA, além de que é um meio de reacção mais fácil e barato, pro­porcionando ainda vantagens de ordem prática, já que o recurso hierárquico necessário obriga a que o supe­rior hierárquico, supostamente mais habilitado, se pronuncie sobre o caso, evitando, eventualmente, a impugnação judicial, e, portanto, as despesas inerentes, além de proporcionar mais tempo para a pre­para­ção da impugnação judicial e do eventual pedido de suspensão de efi­cácia do acto, no caso da decisão ser desfavorável (cf. neste sentido, Vieira de Andrade, obra e local citados).

Mas se assim era antes da entrada em vigor do CPTA, em 1 de Janeiro de 2004, não há razão para deixar de o ser, após a entrada em vigor deste diploma legal, uma vez que o mesmo se limitou a concreti­zar a referida norma constitucional (citado n.º 4 do artigo 268.º da CRP, na versão de 1997), a qual, entretanto, não sofreu qualquer alte­ração, pelo que a jurisprudência referida mantém hoje inteira actuali­dade. E, assim sendo, pelas razões já refe­ridas, continua a não existir qualquer incompatibilidade, com o citado pre­ceito constitucional, das normas que hoje especialmente prevejam impugna­ções administrativas necessárias.

Pelo que, concordando com essa jurisprudência e transpondo‑a para a situação sub judice, forçoso é concluir pela compatibilidade do n.º 8 do artigo 75.º do ED com o citado preceito constitucional.

Com efeito, a exigência, contida no n.º 8 do artigo 75.º do ED, de interpo­sição de recurso hierárquico necessário dos despachos que apliquem quaisquer penas disciplinares que não sejam da exclusiva competência de um membro do Governo, não suprime nem restringe intoleravelmente o direito de acesso aos tribunais (artigo 20.º da CRP), nem viola o direito à tutela judicial efectiva (artigo 268.º, n.º 4, da CRP), pois o administrado pode sempre impug­nar contenciosamente, nos termos gerais, eventual decisão desfavorável da impugnação admi­nistrativa, não sendo também afectada a sua utilidade, na medida em que, nos termos do n.º 6 do mesmo preceito legal, a interposição daquele recurso hierárquico suspende os efeitos do acto punitivo, pelo que estamos perante um condicionamento legítimo.

Consequentemente, o citado preceito do ED não padece de incons­titucio­nalidade material superveniente, por violação do n.º 4 do artigo 268.º da CRP.

*

Resta, pois, apreciar se o n.º 8 do artigo 75.º do ED foi revo­gado pelos artigos 51.º, n.º 1, e 59.º, n.ºs 4 e 5, do CPTA, como também pretende a recor­rente.

É verdade que os defensores da inconstitucionalidade das nor­mas que prevêem impugnações administrativas necessárias vêem, nos referidos precei­tos do CPTA, uma vontade legislativa de afastar defini­tivamente a impugnação administrativa necessária, de a proibir, von­tade que pretendem corresponder também à vontade do legislador constitucional.

Só que, como vimos, não foi essa a vontade do legislador constitu­cio­nal, e também não resulta do CPTA, designadamente dos citados preceitos legais, que tenha sido essa a intenção do legislador ordinário, nem se com­preende sequer a necessidade de absoluta proi­bição da impugnação adminis­trativa necessária, se, como se referiu, tal condicionamento não põe, em prin­cípio, em causa a tutela jurisdicional efectiva.

O que se passou foi que o legislador do CPTA, concretizando agora, na lei ordinária, o alargamento, pretendido pelo legislador constitucional, da garantia de recurso contencioso a quaisquer actos administrativos lesivos dos direitos e interesses dos administrados, veio inverter a regra, até então exis­tente, do recurso hierárquico necessário, para a regra do recurso hierárquico facultativo, permitindo que o administrado possa agora optar entre só impug­nar o acto contencio­samente, só impugnar o acto administrativamente, ou impugnar um e outro, como decorre dos artigos 51.º, n.º 1, e 59.º, n.ºs 4 e 5, citados pela recorrente.

Dispõem estes preceitos, que:

Artigo 51.º:

1. Ainda que inseridos num procedimento administra­tivo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especial­mente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou inte­resses legalmente protegidos.

(…)

Artigo 59.º:

(…)

4. A utilização de meios de impugnação administrativa sus­pende o prazo de impugnação contenciosa do acto adminis­trativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal.

5. A suspensão do prazo previsto no número anterior não impede o interessado de proceder à impugnação contenciosa do acto na pendência da impugnação administrativa, bem como de requerer a adopção de providências cautelares.

É verdade que quem sustentava a inconstitucionalidade das nor­mas que previam impugnações administrativas necessárias já antes do CPTA, continua hoje a fazê‑lo após o CPTA, defendendo que a impug­nação dita necessária é hoje um condicionamento desnecessário, por­que afinal, face aos citados pre­ceitos do CPTA, a impugnação admi­nistrativa tem sempre carácter facultativo e suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto, sem prejuízo de o admi­nistrado poder impugnar contenciosamente o acto na pendência da impugna­ção admi­nistrativa ou decorrido o prazo legal para a sua decisão, o que signi­fica que a impugnação necessária perdeu qualquer utilidade, já que a sua única razão de ser era permitir o recurso contencioso (cf. Vasco Pereira da Silva, “De necessário a útil…”, CJA, n.º 47, p. 21 e segs., maxime pp. 23 e 25).

Efectivamente, hoje, face aos referidos preceitos do CPTA e con­traria­mente ao que acontecia face ao revogado artigo 25.º da LPTA, a regra é o carácter facultativo da impugnação administrativa, seja reclamação, seja recurso hierárquico. Houve, pois, neste aspecto, uma mudança de paradigma.

Mas o estabelecimento desta regra não põe em causa as disposi­ções legais especiais que previam impugnações administrativas necessárias, pois tais normas não foram expressamente, nem inequivo­camente, revogadas pelo CPTA, ou por qualquer outro diploma legal (artigo 7.º, n.º 3, do Código Civil).

Mesmo quem defende que tais normas não se encontram em vigor não afirma a sua revogação pelo CPTA, antes faz decorrer essa revogação ou antes caducidade, por falta de objecto, de uma pretensa consagração constitu­cional da proibição da impugnação administra­tiva necessária contida no n.º 4 do artigo 268.º da CRP, ou seja, em última instância, da inconstitucionalidade material superveniente das referidas normas.

Ora, já vimos que tal argumentação não tem condições de proce­dên­cia.

Portanto, rejeitado o argumento da inconstitucionalidade das impugna­ções administrativas necessárias, e não se mostrando revoga­das as normas que especialmente as prevêem, nem desprovidas de uti­lidade, há que concluir hoje, face ao CPTA, que tais normas se mantêm em vigor (cf., neste sentido, Mário Aroso de Almeida, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Admi­nistrativos, 2.ª edição, Almedina, p. 139, e também Vieira de Andrade, A Jus­tiça Administrativa (Lições), 4.ª edição, Almedina, p. 269 e seg.).

Sendo certo que quando o legislador, na vigência da LPTA, pre­via espe­cialmente o recurso hierárquico necessário, sendo ele então a regra, era porque nesse caso havia outras razões que justificavam tal exigência, que não, ou não só, a razão que é apontada, de ser esta a via de se permitir o recurso contencioso, pois há que presumir que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados (artigo 9.º do Código Civil), designadamente essa seria a única via de suspen­der automaticamente a produção de efeitos imediatos na esfera jurídica do administrado, de um acto praticado por um subalterno, mesmo em matéria da sua com­petência exclusiva (e continua a ser, já que a impugnação facultativa não suspende os efeitos do acto, mas apenas o prazo da impugnação conten­ciosa, daí a necessidade de se prever, no n.º 5 do artigo 59.º do CPTA, a pos­sibilidade de o administrado impugnar contenciosamente o acto e requerer providências na pendência da impugnação administra­tiva, de outro modo, estar‑se‑ia, aqui sim, a violar a tutela judicial efectiva).

Portanto, a questão de saber se a impugnação necessária dei­xou de o ser, só pelo facto de se permitir hoje, como regra, a impugna­ção contenciosa imediata dos actos administrativos, deve ser respon­dida negativamente. A regra é, de facto, essa, mas pode haver excep­ções, já que o legislador do CPTA não as exclui.

E uma dessas excepções é a prevista no n.º 8 do artigo 75.º do ED, que se encontrava em vigor à data em que foi proferido o despacho do DREL, cuja suspensão aqui se pretende.

Face a tudo o anteriormente exposto, há que concluir que o n.º 8 do artigo 75.º do ED, ao impor a interposição de um recurso hierár­quico neces­sário, não padece de inconstitucionalidade material super­veniente face ao n.º 4 do artigo 268.º da CRP/97, nem se encontra revogado pelo CPTA, ou por qualquer outro diploma, pelo que se mantém em vigor.’»

3. Como é sabido, não compete ao Tribunal Constitucional pronun­ciar‑se sobre a correcção da interpretação do direito ordinário efectuada pelas instâncias, devendo, antes, aceitar a interpretação normativa por elas efectuada como um dado da questão de constitucio­nalidade que lhe cumpre decidir. Assim, está fora do âmbito do presente recurso a apreciação da questão de saber se a norma do artigo 75.º, n.º 8, do EDFAACRL foi revogada pelo CPTA, como sustenta a recorrente, ou se este Código em nada afectou a sub­sistência e validade de normas legais especiais (como a do referido artigo 75.º, n.º 8) que continuam a prever o recurso hierárquico necessário, como decidiu o acórdão recorrido.

O objecto do presente recurso cinge‑se, assim, à questão da inconstitucio­nali­dade da norma do citado artigo 75.º, n.º 8, que a decisão recor­rida considerou ainda vigente, e que determina que «Da aplicação de quais­quer penas que não sejam da exclusiva competên­cia de um membro do Governo cabe recurso hierárquico necessário».

Como o acórdão recorrido refere, a questão da constitucionalidade da figura do recurso hierárquico necessário já foi por diversas vezes apreciada por este Tribunal, que sem­pre a decidiu no sentido da sua não inconstitucionali­dade, mesmo após a redacção dada ao n.º 4 do artigo 268.º da CRP pela revisão constitucional de 1997.

No Acórdão n.º 425/99, esse entendimento foi sustentado com a seguinte funda­mentação:

«4. A questão posta no presente recurso não é nova e, concreta­mente quanto a um acto administrativo proferido por um órgão subal­terno da Admi­nistração, numa via hierárquica necessária, o Tribunal Constitucional entendeu que a mesma norma do artigo 25.º, n.º 1, do Decreto‑Lei n.º 267/85, de 16 de Julho, a LPTA, não é inconstitucional.

Fê‑lo no Acórdão n.º 603/95, publicado nos Acórdãos do Tribu­nal Cons­titucional, vol. 32.º, pág. 411 e segs..

É a posição exposta neste aresto que há que reiterar no presente recurso de constitucionalidade.

Tal posição não é, na verdade, infirmada pelas alterações introdu­zidas no texto do artigo 268.º, n.º 4, da Constituição, com a revi­são constitucional de 1997.

5. Após a Lei Constitucional n.º 1/97, neste artigo 268.º, n.º 4, pas­sou a referir‑se o direito a uma tutela jurisdicional efectiva, incluindo, nomeada­mente, a impugnação de quaisquer actos adminis­trativos que lesem os admi­nistrados, independentemente da sua forma.

Tal norma contém, pois, uma garantia de protecção jurisdicio­nal de natu­reza análoga aos direitos, liberdades e garantias. Dela decorre, designada­mente, a ‘inconstitucionalidade de normas erguidas como impedimento legal a uma protecção adequada de direitos e inte­resses legalmente protegidos dos particulares’, bem como um dever de configuração adequada dos instrumentos de tutela judicial já existentes (assim, J. J. Gomes Canotilho, Direito Consti­tucional e Teoria da Constituição, Coimbra, 1998, pág. 457).

Todavia, não se vê que da consagração desta garantia de protec­ção jurisdi­cional, dirigida à protecção dos particulares através dos tri­bunais, e deste direito de impugnação dos actos administrativos lesivos, haja que decorrer a impossibilidade do condicionamento, pelo legisla­dor, de tal recurso conten­cioso a um recurso hierárquico dos actos administrativos proferidos por órgãos subalternos da Administração – ou, o que é o mesmo, que dela decorra uma obrigatória impugnabili­dade jurisdicional imediata desses actos, independen­temente da sua reapreciação por órgãos superiores.

Do artigo 268.º, n.º 4, da Constituição não resulta, na verdade, como se diz no Acórdão recorrido, ‘a ideia de que todo o acto que não aquiesça às pre­tensões de um cidadão é imediatamente recorrível para os tribunais’.

Desde logo, um acto administrativo da autoria de um subalterno, como acto precário, susceptível de ser alterado por órgãos superiores, não reveste também carácter lesivo como última palavra da Administra­ção sobre a matéria, que não possa ser corrigido pela própria Adminis­tração. A reacção contra a potencial lesão resultante desse acto, igual­mente precária, não tem, pois, que poder efectivar‑se imediatamente através do recurso aos tribunais, podendo tal reacção ser condicionada à reapreciação pela própria Administração.

Por outro lado, da obrigatoriedade de um prévio recurso hierár­quico não resulta a inviabilização, ou, sequer, a inadequação da tutela de direitos e inte­resses dos particulares. Apenas se impõe a necessidade de impugnação hierár­quica prévia para actos de órgãos subalternos, ficando em qualquer caso asse­gurado o posterior recurso contencioso.

Já, aliás, com a 2.ª revisão constitucional se pretendeu, na defini­ção dos actos administrativos, um afastamento dos conceitos de definitividade e de executoriedade, anteriormente utilizados, pre­vendo‑se a garantia de recurso contencioso contra quaisquer actos, agora formulada como garantia de ‘tutela jurisdicional efectiva’. Toda­via, como se salienta na doutrina, ‘a garantia constitucional não obsta a que a lei imponha, entre outras condições de proce­dibilidade, a necessi­dade de impugnação administrativa prévia de certos actos administrati­vos praticados por órgãos subalternos (actos não definitivos), nem a que exija uma necessidade concreta de protecção judicial do particular, por vezes inexistente em casos de actos já constituídos mas ainda não efica­zes – será esse (...) o sentido e o alcance actual do artigo 25.º da LPTA, ao exigir que os actos sejam “definitivos e executórios”’ [J. C. Vieira de Andrade, A Jus­tiça Administrativa (Lições), Coimbra, 1999, pág. 96].

A tutela jurisdicional efectiva dos administrados não resulta, nem inviabi­lizada, nem, sequer, restringida pela previsão de tal via hie­rárquica necessária como meio de, em primeira linha, tentar obter a satisfação do inte­resse do administrado pela revisão do acto administra­tivo praticado pelo órgão subalterno da Administração, previamente ao, sempre assegurado, recurso jurisdicional. Trata‑se, apenas, de um con­dicionamento legítimo do direito de recurso contencioso, ficando sem­pre ressalvada a garantia da tutela judicial em todos os casos concretos (veja‑se a ob. cit., págs. 181 e segs.).

6. No caso concreto, sendo o acto recorrido uma decisão susceptí­vel de recurso hierárquico (cujo necessário esgotamento está justamente em causa), como se salientou no citado Acórdão n.º 603/95, ‘não causou ela lesão efectiva do direito que o funcionário invoca, pois, se tal direito existir, sempre ele poderá vir a ser reconhecido pelo órgão a que na Administração cabe a última e definitiva palavra sobre a maté­ria. A lesão do direito invocada, a existir, é, por isso, meramente poten­cial.’ (isto, sendo certo que, a subsistir tal lesão, não ficará inviabilizada a protecção jurisdicional contra ela).

Remetendo para os fundamentos invocados neste Acórdão n.º 603/95, ter‑se‑á, pois, de negar provimento ao presente recurso, não se reconhecendo violação do n.º 4 do artigo 268.º, na redacção posterior a 1997, pelo preceito questionado do artigo 25.º, n.º 1, da Lei de Processo nos Tribunais Administra­tivos.

E, da mesma forma, não pode dizer-se que resulte desta norma qualquer violação dos artigos 17.º e 18.º da Constituição (desde logo porque, como vimos, a garantia do artigo 268.º, n.º 4, não é posta em causa, mas apenas con­dicionada em obediência a interesses legítimos de unidade e eficácia da acção administrativa).»

Este juízo de não inconstitucionalidade de preceitos que consagravam figuras de impugnação administrativa necessária (quer horizontalmente, quer verticalmente) à aber­tura da via contenciosa foi reiterado, designadamente, nos Acórdãos n.ºs 468/99 (reportado ao artigo 155.º do Código de Processo Tri­butário), 548/99, 329/2000, 283/2001, 235/2003 e 188/2004 (os cinco reporta­dos ao artigo 25.º, n.º 1, da LPTA), 99/2001 (reportado ao artigo 56.º da LPTA) e 185/2001 (tirado em Plenário e reportado aos artigos 140.º e 141.º do Esta­tuto do Militar da Guarda Nacional Republicana, aprovado pelo Decreto‑Lei n.º 465/83, de 31 de Dezembro, na sua redacção original, enquanto impunham, como condição necessária de interposição de recurso hierárquico para o Minis­tro da Administração Interna dos actos prati­cados pelo Comandante‑Geral da Guarda Nacional Republicana, a reclamação prévia para o autor do acto), e nas Decisões Sumárias n.ºs 280/2005 (reportada ao artigo 75.º, n.º 4, do EDFAACRL, interpretado no sentido de que existe recurso hierárquico neces­sário para a Câmara Municipal das deliberações proferidas em processo disci­plinar pelo conselho de administração dos serviços municipalizados) e 42/2006 (reportada ao artigo 25.º da LPTA) [o texto integral dos Acórdãos e Decisões Sumárias citados está disponível em www.tribunalconstitucional.pt].

Na esteira desta reiterada jurisprudência, há que concluir que a norma do artigo 75.º, n.º 8, do EDFAACRL, condicionando o recurso à via conten­ciosa à prévia interposição de um recurso hierárquico que tem efeito suspen­sivo do acto sancionatório impugnado, não só não viola os artigos 20.º, n.º 1, e 268.º, n.º 4, da CRP, dado que continua assegurado o acesso aos tribunais para obtenção de tutela jurisdicional efectiva contra actos lesivos de direitos ou inte­resses legalmente protegidos, através da oportuna impugnação judicial do acto que decida o recurso hierárquico (e que, por isso, representará a última palavra da Administração), como não se mostra incompatível com os princípios da dignidade da pessoa humana, do Estado de Direito democrático, da protecção da confiança dos cidadãos no Estado, da subordinação das leis à Constituição, da justiça e da prevalência da matéria sobre a forma.”

1.2. A reclamação da recorrente assenta nos seguintes fundamentos:

“1. Recorreu para o Tribunal Constitucional nos termos e com os funda­mentos que constam do seu requerimento, aqui dados por integralmente repro­duzidos para todos os efeitos legais.

2. Pela douta Decisão Sumária, de que ora reclama, foi decidido:

«a) Não julgar inconstitucional a norma do artigo 75.º, n.º 8, do Esta­tuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regio­nal e Local, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 24/84, de 16 de Janeiro, que esta­belece que da aplicação de quaisquer penas que não seja da exclusiva compe­tência de um membro do Governo cabe recurso hierárquico necessário; e, con­sequentemente,

b) Negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido, na parte impugnada.

Custas pela recorrente, fixando‑se a taxa de justiça em 7 (sete) unidades de conta.»

3. Esta decisão, que confirma a decisão sob recurso constitucional, louva‑se no teor dos Acórdãos n.ºs 425/99, 468/99, 548/99, 329/2000, 283/2001, 235/2003 e 188/2004 e das Decisões Sumárias n.ºs 280/2005 e 42/2006 do Tribunal Constitucional, reportando‑se, tais Acórdãos e Decisões Sumárias, ao seguinte:

– Artigos 25.º (2) e 56.º (5) da LPTA, esta expressamente revogada pela Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 4‑A/2003, de 19 de Fevereiro;

– Artigo 155.º (1) do Código de Processo Tributário, este expressa­mente revogado pelo Decreto‑Lei n.º 433/99, de 26 de Outubro; e

– Artigos 140.º e 141.º (1) do Estatuto do Militar da Guarda Nacional Republicana, aprovado pelo Decreto‑Lei n.º 465/83, de 31 de Dezembro – «… na sua redacção original ...», antes, por isso, das normas constitucionais invo­cadas e das alterações introduzidas pelos Decretos‑Lei n.ºs 298/94, de 24 de Novembro, 297/98, de 28 de Setembro, 188/99, de 2 de Junho, 504/99, de 20 de Novembro, 15/2002, de 29 de Janeiro, 119/2004, de 21 de Maio, 159/2005, de 20 de Setembro, e 216/2006, de 30 de Outubro.

4. Como resulta da sua análise, nenhuma destas doutas Decisões se refere, em concreto ou substância, à matéria sub judice ou a matéria recente, de aplicação dos princípios invocados pela recorrente em conformidade com a Constituição da República Portuguesa, relativamente ao direito material, pro­cedimental e/ou processual sancionatório (disciplinar) e processual administra­tivo (em matéria sancionatória) ou com estes estabelece, material e sucessiva­mente, uma qualquer relação compreensível, designadamente de conformidade, da letra da lei e da sua interpretação e aplicação judicial, com as normas cons­titucionais invocadas,

5. E a decisão jurisdicional, confirmada pela douta Decisão Sumária, com o devido respeito, também não aprecia, substancial e constitucionalmente, toda a matéria exposta nos recursos jurisdicionais, quando à conformidade e à interpretação concreta das respectivas normas legais com o que, correlativa­mente, está preceituado na Constituição da República Portuguesa.

6. Assim, a douta Decisão Sumária não atende, nem podia atender, mate­rialmente, às, concretamente, invocadas inconstitucionalidades.

7. Isto, pela falta ou impossibilidade de aceder às precedentes alegações dos recursos jurisdicionais – que o douto Acórdão confirmado também não explana nem revela – mas cujo conteúdo, dando‑se por integralmente reprodu­zido, aqui se invoca e convoca para todos os efeitos legais.

8. Aliás, sobre tal desiderato, que sendo relativo a matéria sancionató­ria, tem de conformar‑se em procedimento e/ou processo instrumental compa­tível com os direitos fundamentais dos cidadãos em relação a ela, não é feita qualquer substantiva interpretação de conformidade com a Constituição da República Portuguesa, nem a douta Decisão atende ou poderia atender às, sucessivamente necessárias, alegações – porque estas não se podem antecipar – a produzir junto desse Venerando Tribunal,

9. Tão‑pouco, tal Decisão, atende à sucessão de leis – e ao aperfeiçoa­mento do direito – no tempo, quanto à sua estrita significação constitucional, material ou substantiva e instrumental, designadamente, quanto ao conteúdo das alterações ulteriores às normas apreciadas e invocadas naqueles doutos Acórdãos e Decisões, como pressupostos lógicos e como manifestas conse­quências da alteração do artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa, pelas Leis Constitucionais n.º 1/89, de 8 de Julho, e n.º 1/97, de 20 de Setem­bro,

10. Bem como, também, em consequência dos compromissos internacio­nais assumidos por Portugal – acolhidos ou recebidos na Constitui­ção da República Portuguesa – sobre a garantia de tutela jurisdicional efectiva em matéria de direito sancionatório, material e instrumental, mormente disci­plinar;

11. Como, também com o devido respeito, tal Decisão, não interpreta, material, substantiva ou criticamente, sequer, o sentido histórico e literal do n.º 1 do artigo 51.º do CPTA, em vigor desde o dia 1 de Janeiro de 2004, no con­texto do aludido aperfeiçoamento do direito – tantas vezes invocado nos preâmbulos dos diplomas ou nas leis preambulares e nas discussões parlamen­tares sobre a matéria – e da unidade do ordenamento jurídico‑constitucional, como consequência, directa e necessária, da sucessão das invocadas normas e princípios constitucionais e dos compromissos internacionais a que Portugal está adstrito, designadamente, por, entre outros, ter subscrito a Convenção Europeia dos Direitos do Homem;

12. Nem, em concreto, aprecia – ou podia apreciar – a invocada viola­ção material, decorrente da interpretação, nas decisões jurisdicionais em crise no recurso constitucional, dos princípios e das normas constitucionais invoca­das pela reclamante.

13. Por outro lado, como resulta do requerimento de recurso e da ulte­rior junção de documentos, a ora reclamante obteve a concessão do apoio judi­ciário na modalidade de pagamento faseado da taxa de justiça, sem que, na supra referida condenação em custas, esteja salvaguardado que, como é habi­tual, tal condenação, é «sem prejuízo do apoio judiciário concedido».

Nestes termos e nos melhores de direito, sempre douto suprimento de Vos­sas Excelências, requer se dignem ordenar o prosseguimento da lide, conhecendo do objecto do recurso e seguindo‑se os demais termos do processo até final, com todas as consequências legais, designadamente, sem prejuízo do apoio judiciário obtido pela reclamante, como é de Justiça.”

1.3. O recorrido (Ministério da Educação) não apresentou resposta.

Tudo visto, cumpre apreciar e decidir.

2. Se bem se entende a reclamação da recorrente, o que esta contesta é a possibili­dade de, no caso, ter sido proferida decisão sumária, quer por falta de identidade da presente situação com as situações sobre que versaram as anteriores decisões do Tribunal Constitucional, quer por só após a apresentação das suas alegações neste Tribunal ser possível apreender a questão de constitucionalidade que se pretendia ver apreciada.

Porém, como é sabido, o objecto do recurso de constitucionalidade é definido no respectivo requerimento de interposição, sendo inadmissível a sua ampliação nas posterio­res alegações, ao que acresce que, tratando‑se de recurso interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC (como é o presente caso), exige‑se identidade entre o critério nor­mativo identificado no requerimento de interposição de recurso quer com o critério normativo arguido de inconstitucional perante o tribunal recorrido, quer com o critério normativo por este tribunal aplicado, na decisão recorrida, como ratio decidendi. Assim sendo, quando foi proferida a decisão sumária ora reclamada a questão de constitucionalidade que constituía objecto do recurso já estava definitivamente demarcada.

Por outro lado, como se explicou no Acórdão n.º 131/2004 (proferido em recla­mação de decisão sumária na qual a reclamante também questionava a verificação dos requi­sitos estabelecidos no artigo 78.º‑A, n.º 1, da LTC para a emissão de uma decisão sumária, sustentando serem dois os fundamentos possí­veis de uma tal decisão – a existência de uma decisão anterior do Tribunal sobre a mesma questão ou ser a questão manifestamente infun­dada – e que, no caso, a decisão anterior em que se baseou a decisão sumária não terá julgado a mesma questão por os parâmetros de constitucionalidade agora indicados serem mais amplos):

“Em primeiro lugar não é exacto que o artigo 78.º‑A, n.º 1, da LTC só permita a decisão sumária nas situações apontadas pela recorrente.

Com efeito, o preceito da LTC, ao conferir ao relator os poderes para emi­tir decisão sumária por a questão ser simples, não condiciona esta qualifica­ção ao facto de haver decisão anterior sobre a mesma questão; tal é, desde logo, contrariado pela circunstância de aquele condicionamento ser antecedido pela expressão «designadamente», o que não pode deixar de significar a possibili­dade de qualificar a questão como simples por uma multiplicidade de razões, mesmo que ela não tenha sido exactamente a mesma que foi objecto de decisão anterior.

Bastará para tal qualificação que na fundamentação da decisão anterior, muito embora sobre questão não inteiramente coincidente com a dirimida em posterior recurso, se tenham formulado juízos que imponham uma determinada solução de direito neste recurso, merecendo a questão, por essa via, a qualifica­ção de simples.”

Tem sido reiteradamente afirmada esta orientação, no sentido de a admissibili­dade de prolação de decisão sumária não se cingir a situações em que exista anterior decisão do Tribunal Constitucional sobre norma reportada ao mesmo preceito legal e com ponderação de todos os argumentos ou razões expendidos no novo processo, antes “abrange outras situa­ções em que a fundamentação desenvolvida em anterior acórdão permita considerar a ques­tão como já «tratada» pelo Tribunal, mesmo que não ocorra integral coincidência dos pre­ceitos em causa e dos argumentos esgrimidos num e noutro processo” (Acórdão n.º 650/2004; cf. ainda os Acórdãos n.ºs 616/2005, 2/2006, 233/2007, 530/2007 e 5/2008).

No presente caso, a questão de constitucionalidade que se suscitava era a da admissibilidade da figura do recurso hierárquico necessário, a qual, como se evidenciou na decisão sumária ora reclamada, já foi objecto de diversas decisões deste Tribunal, sempre no sentido da não inconstitucionalidade, sendo irrelevante, por acessório relativamente ao cerne da questão, a diversidade de preceitos legais a propósito dos quais a questão foi suscitada. A questão de constitucionalidade permanece substancialmente idêntica mesmo que, com o CPTA, a regra geral tenha deixado de ser o carácter necessário dos recursos hierárquicos, para passar a ser a regra do carácter facultativo, pois tal não impediu – questão cuja decisão coube às instâncias, sem possibilidade de crítica por parte do Tribunal Constitucional – que se con­siderassem subsistentes (apesar da alteração da regra) os preceitos legais especiais que conti­nuaram a prever impugnações administrativas necessárias, como é justamente o caso da norma do artigo 75.º, n.º 8, do EDFAACRL.

Na anterior jurisprudência constitucional citada – designadamente no Acórdão n.º 425/99 – já foi tida em conta a alteração de redacção do n.º 4 do artigo 268.º da CRP ope­rada pela revisão constitucional de 1997, não tendo sobrevindo qualquer outra alteração cons­titucional que impusesse ou justificasse a reponderação da questão. E, por outro lado, entre essa jurisprudência contam‑se casos em que a impugnação administrativa necessária respeita a actos de natureza sancionatória, como, por exemplo, o Acórdão n.º 185/2001, tirado em Ple­nário, ou a Decisão Sumária n.º 280/2005, reportada a outro número (o n.º 4) do mesmo artigo 75.º do EDFAACRL.

Conclui‑se, assim, pela admissibilidade, no caso, da prolação de decisão sumá­ria, cujo sentido decisório se confirma, pelos fundamentos nela explanados.

3. Termos em que acor­dam em indeferir a presente reclamação, confirmando a decisão sumária reclamada, que negou provimento ao recurso por não julgar inconstitucional a norma do artigo 75.º, n.º 8, do Estatuto Discipli­nar dos Funcionários e Agentes da Adminis­tração Central, Regional e Local, apro­vado pelo Decreto‑Lei n.º 24/84, de 16 de Janeiro, que estabelece que da aplicação de quais­quer penas que não sejam da exclusiva competência de um membro do Governo cabe recurso hie­rárquico necessário.

Custas pela recorrente, fixando‑se a taxa de justiça em 20 (vinte) unidades de conta.

Lisboa, 25 de Novembro de 2008.

Mário José de Araújo Torres

João Cura Mariano

Rui Manuel Moura Ramos